Để hoàn thiện pháp luật về trưng cầu ý dân thì bên cạnh việc hoàn thiện các quy định về trưng cầu ý dân trong Hiến pháp còn cần phải cụ thể hóa các quy định này bằng một đạo luật của Quốc hội. Có như vậy thì vấn đề trưng cầu ý dân mới được quy định một cách cụ thể, rõ ràng và đầy đủ trong một văn bản có hiệu lực pháp lý cao. Với việc ban hành Luật trưng cầu ý dân sẽ giúp cho người dân nắm bắt rõ được cách thức thực hiện quyền trực tiếp quyết định đối với một số công việc của Nhà nước; đồng thời, cũng giúp cho các cơ quan nhà nước tiến hành trưng cầu ý dân theo đúng quy trình, bảo đảm để cuộc trưng cầu ý dân thành công, đem lại hiệu quả thiết thực.
Trên cơ sở đặc điểm tình hình kinh tế - xã hội của đất nước, qua nghiên cứu các quy định hiện hành của pháp luật về trưng cầu ý dân và một số hình thức dân chủ trực tiếp gần giống với trưng cầu ý dân, đồng thời tham khảo pháp luật của một số nước về trưng cầu ý dân, chúng tôi cho rằng để Luật trưng cầu ý dân được ban hành và đi vào cuộc sống thì trong Luật phải cụ thể hóa được một số vấn đề cơ bản sau đây:
- Quy định rõ quy mô của các cuộc trưng cầu ý dân:
Quy mô của cuộc trưng cầu ý dân được xác định dựa trên tiêu chí là phạm vi lãnh thổ. Theo đó, có cuộc trưng cầu ý dân trên phạm vi toàn quốc và có cuộc trưng cầu ý dân ở địa phương; trong trưng cầu ý dân ở địa phương lại có nhiều cấp độ khác nhau, như trưng cầu ý dân trên phạm vi một vùng bao gồm nhiều đơn vị hành chính và trưng cầu ý dân trong phạm vi một đơn vị hành chính. ở nhiều nước, pháp luật quy định có hai loại hình trưng cầu ý dân là trưng cầu ý dân trên phạm vi cả nước và trưng cầu ý dân ở địa phương, cụ thể như ở Thụy Sĩ, Italia, Pháp v.v... vừa có trưng cầu ý dân ở phạm vi toàn liên bang vừa có trưng cầu ý dân ở địa phương [23]. Tuy nhiên, pháp luật một số nước lại chỉ quy định về loại hình trưng cầu ý dân ở địa phương mà không có trưng cầu ý dân trên phạm vi cả nước, điển hình là Mỹ, Cộng hòa liên bang Đức, Nhật Bản [23] v.v...
Đối với nước ta, pháp luật chưa quy định rõ ràng về quy mô của các cuộc trưng cầu ý dân, trong Hiến pháp chỉ quy định thẩm quyền của Quốc hội quyết định tổ chức trưng cầu ý dân. Chính sự quy định không rõ ràng này đã dẫn đến những cách hiểu khác nhau về quy mô của các cuộc trưng cầu ý dân. Cách hiểu thứ nhất cho rằng, quy định đó
hàm ý rằng chỉ có trưng cầu ý dân trên phạm vi toàn quốc. Cách hiểu thứ hai cho rằng, quy định đó cũng có thể hiểu bao gồm cả các cuộc trưng cầu ý dân liên tỉnh hoặc ở một tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Qua nghiên cứu đặc điểm tình hình kinh tế - xã hội nước ta cho thấy, các vấn đề mà cuộc sống đặt ra cần phải giải quyết thường phát sinh nhiều ở địa phương, nhất là ở cấp cơ sở. Do đó, nếu không quy định trưng cầu ý dân trong phạm vi địa phương, nhất là ở cấp cơ sở thì sẽ không giúp giải quyết, tháo gỡ các vấn đề vướng mắc trong đời sống kinh tế - xã hội của địa phương và như vậy là không đáp ứng được yêu cầu thực tế đặt ra. Bởi như V.I. Lê-nin đã từng nói: "Cần phải xây dựng ngay chế độ dân chủ, bắt đầu từ cơ sở, dựa vào sáng kiến của bản thân quần chúng, với sự tham gia thực sự của quần chúng vào tất cả đời sống của Nhà nước" [27, tr. 337].
- Quy định rõ những vấn đề đưa ra trưng cầu ý dân:
Như đã nêu trên, trong Hiến pháp năm 1946 quy định cụ thể Nhà nước buộc phải đưa ra để nhân dân phúc quyết những điều thay đổi của Hiến pháp; đồng thời, cũng quy định những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia cũng được đưa ra để nhân dân phúc quyết nếu được ít nhất hai phần ba tổng số nghị viên tán thành. Tuy nhiên, đến Hiến pháp năm 1992 thì lại không còn quy định cụ thể về những vấn đề đưa ra trưng cầu ý kiến nhân dân. Đây chính là một trong những điểm hạn chế của pháp luật hiện hành, do đó khi xây dựng Luật trưng cầu ý dân phải bổ sung quy định rõ những vấn đề đưa ra trưng cầu ý dân, làm cơ sở pháp lý cho cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định việc trưng cầu ý dân.
Về những việc cụ thể phải đưa ra trưng cầu ý dân, chúng tôi cho rằng, ở phạm vi quốc gia nên quy định như trong Hiến pháp năm 1946, tức đối với Hiến pháp thì bắt buộc phải đưa ra trưng cầu ý dân bởi lẽ Hiến pháp đạo luật cơ bản trong hệ thống pháp luật quy định về hình thức chính thể, chế độ chính trị của quốc gia, tổ chức bộ máy nhà nước, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân v.v... nên khi Hiến pháp đã được thông qua thì cần phải được đưa ra trưng cầu ý dân. Có như vậy, giá trị tối thượng của bản Hiến pháp mới được đề cao và bảo đảm thực hiện. Bên cạnh đó cũng cần quy định đưa ra trưng cầu ý dân đối với những vấn đề quan trọng của đất nước, như vấn đề
chiến tranh và hòa bình, ký kết hoặc gia nhập một số điều ước quốc tế đặc biệt quan trọng v.v...
ở phạm vi địa phương, những vấn đề cần đưa ra trưng cầu ý dân như điều chỉnh địa giới hành chính; việc xây dựng các công trình lớn có nguy cơ ảnh hưởng đến môi sinh của một vùng rộng lớn hoặc chủ trương và mức đóng góp xây dựng cơ sở hạ tầng và các công trỡnh phỳc lợi cụng cộng (điện, đường, trường học, trạm y tế, nghĩa trang, các công trỡnh văn hóa, thể thao); hương ước, quy ước làng văn hóa, nếp sống văn minh, giữ gỡn an ninh trật tự, bài trừ cỏc hủ tục, mờ tớn dị đoan, tệ nạn xó hội v.v... cũng cần phải được đưa ra trưng cầu ý dân trong phạm vi địa phương. Tham khảo pháp luật một số nước cho thấy pháp luật Cộng hòa liên bang Đức quy định trưng cầu ý dân đối với việc điều chỉnh địa giới hành chính của các bang trong Liên bang; pháp luật Nhật Bản quy định việc trưng cầu ý dân dự án công trình đầu tư xây dựng quan trọng, như dự án xây dựng nhà máy điện nguyên tử [23] v.v…
- Quy định cụ thể những vấn đề không được đưa ra trưng cầu ý dân:
Tham khảo pháp luật của một số nước cho thấy, bên cạnh việc quy định các vấn đề đưa ra trưng cầu ý dân, đồng thời cũng quy định cả các vấn đề không được đưa ra trưng cầu ý dân. Tuy nhiên, về các vấn đề cụ thể không đưa ra trưng cầu ý dân thì ở những nước khác nhau lại có quy định không giống nhau. ở Pháp, pháp luật quy định không được tổ chức trưng cầu ý dân về vấn đề tổ chức quyền lực nhà nước, thỏa thuận về khối Liên hiệp Pháp (do khối Liên hiệp Pháp hiện không còn tồn tại vì vậy quy định này không còn hiệu lực trên thực tế) và việc ủy quyền phê chuẩn các điều ước quốc tế nêu các điều ước quốc tế này không trái với Hiến pháp. Trong Luật trưng cầu ý dân năm 1995 của Liên bang Nga quy định không được trưng cầu ý dân về việc sửa đổi quy chế các chủ thể của Liên bang Nga, kéo dài hoặc chấm dứt trước thời hạn nhiệm kỳ của Tổng thống, của Hội đồng Liên bang, của Duma Quốc gia, về ngân sách liên bang, việc thực hiện và sửa đổi nghĩa vụ tài chính của Nhà nước, quy định và sửa đổi các chính sách thuế, thông qua các biện pháp khẩn cấp bảo vệ sức khỏe, an ninh cho nhân dân, việc ân xá, đặc xá. Pháp luật Italia quy định không được tổ chức trưng cầu ý dân về các vấn đề thuộc lĩnh vực thuế, ngân sách, phê chuẩn điều ước quốc tế. Pháp luật Đan Mạch
quy định không được tổ chức trưng cầu ý dân về vấn đề nhập quốc tịch, địa vị pháp lý của nhà vua. Pháp luật Thụy Sĩ quy định không được trưng cầu ý dân về vấn đề tài chính ở cấp độ liên bang mà chỉ có thể được thực hiện ở cấp độ bang. Pháp luật Hunggary quy định không được trưng cầu ý dân về vấn đề ngân sách, thuế và tổ chức cán bộ [23] v.v...
Như vậy, chúng ta có thể thấy rằng, pháp luật các nước quy định về các vấn đề không được đưa ra trưng cầu ý dân là những vấn đề có tính chuyên môn sâu, cử tri khó có thể nắm bắt được nếu không được đào tạo bài bản, như các vấn đề về ngân sách, tài chính quốc gia; các vấn đề gắn với chế độ, thể chế chính trị, uy tín của nguyên thủ quốc gia như cách thức tổ chức quyền lực nhà nước, địa vị pháp lý của nhà vua hoặc là các vấn đề mà chưa tổ chức trưng cầu ý dân cũng đã biết kết quả nếu như có tổ chức trưng cầu ý dân như việc tăng lương, giảm thuế.
Đối với nước ta trong xây dựng Luật Trưng cầu ý dân cũng cần thiết phải quy định rõ ràng và cụ thể một số vấn đề không được đưa ra trưng cầu ý dân như vấn đề thể chế chính trị, cách thức tổ chức quyền lực nhà nước nhằm bảo đảm sự ổn định chính trị, xã hội; không được đưa ra trưng cầu ý dân về các vấn đề liên quan đến thuế, ngân sách và nền tài chính quốc gia bởi vì đây là vấn đề đòi hỏi phải có kiến thức chuyên môn cao và rất am hiểu lĩnh vực này mới có thể đưa ra được quyết định hợp lý.
- Quy định rõ các chủ thể có quyền trình sáng kiến trưng cầu ý dân:
Để có thể quyết định tổ chức trưng cầu ý dân đòi hỏi phải có người đề nghị (đưa vấn đề) ra trưng cầu ý dân. Theo lẽ tự nhiên, bất kỳ ai cho dù là cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân cũng đều có quyền nêu lên đề nghị đưa một vấn đề ra để trưng cầu ý dân. Tuy nhiên, pháp luật các nước đều quy định giới hạn đối với một số chủ thể nhất định, khi các chủ thể này nêu ra đề nghị trưng cầu ý dân thì buộc cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải xem xét để ra quyết định tổ chức hoặc không tổ chức trưng cầu ý dân, người ta gọi đây là các chủ thể có quyền nêu sáng kiến trưng cầu ý dân; còn đề nghị trưng cầu ý dân của các chủ thể khác thì không buộc cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải xem xét.
Về các chủ thể có quyền sáng kiến trưng cầu ý dân thì tùy theo truyền thống pháp lý và đặc điểm tình hình kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia mà các nước có quy định khác nhau. ở nhiều nước, thường quy định chỉ một số cơ quan nhà nước nhất định mới có quyền sáng kiến trưng cầu ý dân, ví dụ như Cộng hòa Pháp, Chính phủ và Quốc hội là hai chủ thể có quyền sáng kiến trưng cầu ý dân, khi có sáng kiến trưng cầu ý dân của một trong hai chủ thể này thì buộc Tổng thống phải xem xét và quyết định có nên tổ chức trưng cầu ý dân hay không; ở Armenia, sáng kiến trưng cầu ý dân thuộc về Quốc hội. ở một số nước khác, lại quy định nhân dân cũng có quyền sáng kiến trưng cầu ý dân, chẳng hạn như là Thụy Sĩ, pháp luật nước này quy định nếu người dân muốn tổ chức trưng cầu ý dân về sửa đổi, bổ sung Hiến pháp liên bang cần phải thu thập đủ chữ ký của 100.000 cử tri trong thời gian là 18 tháng; còn ở Italia, người dân muốn tổ chức trưng cầu ý dân thì phải thu thập được chữ ký ủng hộ của 500.000 cử tri [23].
ở nước ta hiện nay, pháp luật chưa có quy định về chủ thể có quyền sáng kiến trưng cầu ý dân mà chỉ quy định thẩm quyền quyết định việc tổ chức trưng cầu ý dân là thuộc về Quốc hội. Đây là một hạn chế lớn về mặt lập pháp, nên mặc dù quy định Quốc hội là cơ quan có thẩm quyền quyết định trưng cầu ý dân nhưng do không quy định chủ thể trình sáng kiến trưng cầu ý dân ra để Quốc hội xem xét quyết định thì Quốc hội cũng khó có thể thực hiện được thẩm quyền của mình, nếu không giải quyết được vấn đề này thì các quy định tiên tiến của pháp luật về trưng cầu ý dân sẽ không khả thi. Vì vậy, trong xây dựng Luật Trưng cầu ý dân cần phải quy định rõ các chủ thể có quyền trình sáng kiến trưng cầu ý dân để Quốc hội có cơ sở xem xét, quyết định.
Về các chủ thể cụ thể có quyền sáng kiến trưng cầu ý dân, thì hiện có những quan điểm khác nhau. Quan điểm thứ nhất cho rằng, do tính chất của vấn đề đưa ra trưng cầu ý dân gần giống với việc xây dựng một dự án luật, do đó nên quy định theo hướng những chủ thể nào có quyền trình dự án luật thì cũng có quyền trình sáng kiến trưng cầu ý dân ra trước Quốc hội. Theo đó, chủ thể có quyền trình sáng kiến trưng cầu ý dân bao gồm: Chủ tịch nước, ủy ban Thường vụ Quốc hội, Hội đồng Dân tộc và các ủy ban của Quốc hội, Chính phủ, Tòa án Nhân dân tối cao, Viện kiểm sát Nhân dân tối cao, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên; riêng đối với đại biểu Quốc hội thì nên quy định khi có đề nghị của ít nhất, một phần ba tổng số đại biểu Quốc hội.
Quan điểm thứ hai cho rằng, vì trưng cầu ý dân là một việc làm rất hệ trọng và tốn kém, do đó chỉ nên giao cho một số chủ thể nhất định mới có quyền sáng kiến trưng cầu ý dân, cụ thể nên giới hạn các chủ thể này chỉ bao gồm: Chủ tịch nước, ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ và ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam. Quy định như vậy vừa tạo điều kiện cho các thiết chế quan trọng trong tổ chức bộ máy nhà nước ta vừa tạo điều kiện cho nhân dân thông qua ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ Quốc Việt Nam được trình kiến nghị về việc trưng cầu ý dân.
Còn về vấn đề có nên quy định nhân dân cũng có quyền nêu sáng kiến trưng cầu ý dân hay không, thì cần phải thấy rằng trong hệ thống chính trị nước ta, trách nhiệm của các cơ quan đại diện là phải nắm bắt được tâm tư nguyện vọng của nhân dân, trong trường hợp thấy rằng nhân dân có nguyện vọng chính đáng cần tổ chức trưng cầu ý dân thì các chủ thể này sẽ trình kiến nghị trưng cầu ý dân. Bên cạnh đó, chúng ta còn có Mặt trận Tổ quốc Việt Nam là liên minh chính trị, đại diện cho đông đảo quần chúng nhân dân, trong trường hợp Mặt trận Tổ quốc thấy cần thiết thì cũng có thể trình kiến nghị về trưng cầu ý dân để Quốc hội xem xét, quyết định. Hơn nữa, việc nhân dân trình kiến nghị trưng cầu ý dân như thế nào cũng còn là vấn đề mới mẻ ở nước ta, chưa biết nếu quy định thì nhân dân sẽ thực hiện quyền này như thế nào. Tuy nhiên, cũng có quan điểm cho rằng, trưng cầu ý dân là một hình thức dân chủ trực tiếp trong đó nhân dân được trực tiếp quyết định các vấn đề của Nhà nước, liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình, do đó nhân dân phải có quyền trực tiếp đề đạt vấn đề thấy cần