Sau 6 năm thực hiện công cuộc đổi mới (từ 1986), đất nước đã có nhiều biến chuyển tích cực, nền kinh tế phát triển có nhiều khởi sắc. Những biến chuyển đó đã tác động lớn đến tình hình kinh tế - xã hội của đất nước, Hiến pháp năm 1980 tỏ ra không còn phù hợp và tất yếu dẫn đến sự ra đời của bản Hiến pháp năm 1992.
Hiến pháp năm 1992 là Hiến pháp của thời kỳ đổi mới, trong đó có nhiều chế định thay đổi rất nhiều so với Hiến pháp năm 1980. Cùng với các chế định khác, chế định về trưng cầu ý dân trong Hiến pháp năm 1992 cũng đã có những biến chuyển theo chiều hướng tích cực. Trong bản Hiến pháp này đã giành 3 điều quy định về vấn đề trưng cầu ý dân, đổi cách dùng thuật ngữ từ chỗ là trưng cầu ý kiến nhân dân trong các
bản Hiến pháp năm 1980 và 1959 thành trưng cầu ý dân; xác lập quyền biểu quyết khi
Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân là một trong những quyền cơ bản của công dân; trả
lại Quốc hội thẩm quyền quyết định việc trưng cầu ý dân như quy định trong Hiến pháp năm 1946; đồng thời, cũng quy định rõ trách nhiệm của ủy ban thường vụ Quốc hội tổ chức việc trưng cầu ý dân theo quyết định của Quốc hội:
Điều 53
Công dân có quyền… biểu quyết khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân;...
Điều 84
Quốc hội có những nhiệm vụ và quyền hạn sau đây:... 14. Quyết định việc trưng cầu ý dân;...
Điều 91
ủy ban Thường vụ Quốc hội có những nhiệm vụ và quyền hạn sau đây:...
12. Tổ chức trưng cầu ý dân theo quyết định của Quốc hội [46].
Tiếp theo những quy định của Hiến pháp, trong Luật Tổ chức Quốc hội năm 1992 và Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001 ghi nhận lại thẩm quyền quyết định việc trưng cầu ý dân của Quốc hội và trách nhiệm tổ chức trưng cầu ý dân của ủy ban Thường vụ Quốc hội.
Một điểm tiến bộ rất đáng chú ý là bên cạnh các quy định về trưng cầu ý dân trong Hiến pháp, thì trong một số văn bản quy phạm pháp luật khác bước đầu đã có sự cụ thể hóa vấn đề này:
- Tại Điều 37 của Quy chế hoạt động của ủy ban thường vụ Quốc hội năm 2004 quy định:
ủy ban Thường vụ Quốc hội tổ chức trưng cầu dân ý theo quyết định của Quốc hội; quy định việc phát hành phiếu trưng cầu, thể thức bỏ phiếu và kiểm phiếu; tổ chức việc bỏ phiếu, tổng hợp, công bố kết quả trưng cầu và báo cáo với Quốc hội tại kỳ họp gần nhất [49].
- Tại Điều 37 của Quy chế hoạt động của Hội đồng Dân tộc và các ủy ban của Quốc hội năm 2004 cũng có quy định "Hội đồng dân tộc, ủy ban của Quốc hội có quyền đề nghị Quốc hội, ủy ban Thường vụ Quốc hội về việc lấy ý kiến nhõn dõn,... về dự án luật, dự án pháp lệnh, dự thảo nghị quyết hoặc về vấn đề quan trọng khác..." [48].
Như vậy, trong Hiến pháp năm 1992, các quy định về trưng cầu ý dân đã có những thay đổi tích cực so với hai bản Hiến pháp trước đó là Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1959. Về khía cạnh quyền công dân, Hiến pháp năm 1992 đã xác lập quyền biểu quyết của công dân khi Nhà nước tổ chức trưng cầu ý dân như là một trong những quyền chính trị cơ bản của công dân. Về khía cạnh trách nhiệm của Nhà nước, bên cạnh việc quy định rõ Quốc hội là cơ quan có thẩm quyền quyết định việc trưng cầu ý dân còn quy định cụ thể ủy ban Thường vụ Quốc hội là cơ quan có trách nhiệm tổ chức triển khai thực hiện việc trưng cầu ý dân theo quyết định của Quốc hội; quy định việc phát hành phiếu trưng cầu, thể thức bỏ phiếu và kiểm phiếu; đồng thời, cũng giao cho ủy ban thường vụ Quốc hội trách nhiệm tổ chức việc bỏ phiếu, tổng hợp, công bố kết quả trưng cầu và báo cáo với Quốc hội tại kỳ họp gần nhất.
Qua nghiên cứu các quy định của pháp luật hiện hành về trưng cầu ý dân, chúng ta có thể nhận thấy các quy định này còn nhiều hạn chế, chưa đủ cơ sở để có thể triển khai tổ chức thực hiện được việc trưng cầu ý dân trên thực tế. Cụ thể như sau:
- Thứ nhất, mặc dù trong Hiến pháp quy định Quốc hội quyết định việc trưng
giao cho các cơ quan nhà nước (bao gồm Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ v.v...) quyết định. Chính vì quy định như vậy nên trong trường hợp tổ chức trưng cầu ý dân, vấn đề đưa ra trưng cầu ý dân được người dân trực tiếp bỏ phiếu quyết định; nhưng cũng vấn đề đó Hiến pháp lại quy định thuộc thẩm quyền quyết định của cơ quan nhà nước. Trong trường hợp này đặt ra câu hỏi việc cơ quan nhà nước không quyết định đối với vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của mình đã được quy định trong Hiến pháp mà lại đưa vấn đề đó ra trưng cầu ý dân để nhân dân quyết định liệu trái với quy định của Hiến pháp hay không? Quyết định của nhân dân thông qua cuộc trưng cầu ý dân có hiệu lực bắt buộc mọi cơ quan, tổ chức, cá nhân phải thực hiện không? Bởi vì, theo quy định của pháp luật thì quyết định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền mới là quyết định có hiệu lực pháp luật?
- Thứ hai, pháp luật hiện hành chưa xác định rõ những vấn đề nào bắt buộc phải
đưa ra trưng cầu ý dân (trong Hiến pháp năm 1946 xác định rõ là những thay đổi của Hiến pháp phải được đưa ra toàn dân phúc quyết); những vấn đề nào có thể đưa ra, có thể không đưa ra trưng cầu ý dân (trong Hiến pháp năm 1946 xác định là những việc quan hệ đến vận mệnh quốc gia thì Nghị viện sẽ đưa ra phúc quyết nếu có ít nhất hai phần ba tổng số nghị viên tán thành). Chính vì quy định không rõ như vậy nên Quốc hội sẽ rất khó khăn khi xác định vấn đề đưa ra trưng cầu ý dân và như vậy có thể dẫn đến việc Quốc hội không thấy có vấn đề nào cần thiết phải đưa ra trưng cầu ý dân hoặc cũng có thể dẫn đến trường hợp Quốc hội thấy quá nhiều vấn đề cần phải đưa ra trưng cầu ý dân. Trong cả hai trường hợp đều không hợp lý, bởi lẽ nếu Quốc hội không thấy có vấn đề nào cần thiết phải đưa ra trưng cầu ý dân thì các quy định của pháp luật về trưng cầu ý dân chỉ còn là hình thức, không có tính khả thi; nếu Quốc hội thấy có quá nhiều vấn đề cần phải đưa ra trưng cầu ý dân thì hình thức dân chủ trực tiếp này bị lạm dụng để các cơ quan nhà nước thoái thác trách nhiệm, khi đó trưng cầu ý dân không đem lại hiệu quả, chỉ gây tốn kém, lãng phí.
- Thứ ba, pháp luật hiện hành chưa quy định rõ ràng và đầy đủ về quy mô của
các cuộc trưng cầu ý dân. Qua quy định về thẩm quyền quyết định trưng cầu ý dân chúng ta nhận thấy, pháp luật hiện hành chỉ quy định Quốc hội là cơ quan duy nhất có thẩm quyền quyết định việc trưng cầu ý dân; do đó, với tính chất là cơ quan quyền lực
nhà nước cao nhất, Quốc hội không thể xem xét quyết định mọi cuộc trưng cầu ý dân được mà chỉ có thể xem xét quyết định các cuộc trưng cầu ý dân lớn, có ý nghĩa quan trọng đối với quốc gia. Chính vì vậy, quy định về thẩm quyền quyết định việc trưng cầu ý dân như hiện hành được hiểu hàm ý là chỉ có các cuộc trưng cầu ý dân lớn với quy mô trên phạm vi toàn quốc và nếu có thể chỉ thêm các cuộc trưng cầu ý dân có quy mô trên phạm vi một hoặc một số tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Tuy nhiên, trong thực tiễn đời sống xã hội, nhu cầu tổ chức trưng cầu ý dân ở địa phương và nhất là ở cấp đơn vị hành chính cơ sở bao giờ cũng nhiều hơn nhu cầu trưng cầu ý dân trên bình diện toàn quốc. Vì vậy, với quy định của pháp luật hiện hành về thẩm quyền quyết định trưng cầu ý dân sẽ gây khó khăn cho việc tiến hành các cuộc trưng cầu ý dân ở địa phương, nhất là các cuộc trưng cầu ý dân ở cấp đơn vị hành chính cơ sở.
- Thứ tư, mặc dù pháp luật hiện hành giao cho Quốc hội thẩm quyền quyết định
việc trưng cầu ý dân, nhưng lại không quy định rõ cách thức Quốc hội quyết định vấn đề này như thế nào. Cụ thể là không quy định rõ cần phải đạt tỷ đa số tương đối hay phải là đa số tuyệt đối để quyết định của Quốc hội đưa một vấn đề ra trưng cầu ý dân có hiệu lực. Vì thế, cho dù Quốc hội có thực hiện thẩm quyền quyết định việc trưng cầu ý dân thì cũng không biết được quyết định của mình có hợp lệ hay không, trừ trường hợp đạt được 100% tổng số đại biểu Quốc hội tán thành;
- Thứ năm, pháp luật hiện hành không quy định rõ ai và với điều kiện như thế
nào thì có quyền trình Quốc hội xem xét quyết định việc đưa một vấn đề cụ thể ra trưng cầu ý dân (sau đây xin được gọi tắt là sáng kiến trưng cầu ý dân). Do đó, Quốc hội khó có cơ hội để có thể xem xét quyết định việc trưng cầu ý dân. Hơn nữa, nếu muốn thì cũng không biết bằng cách nào để Quốc hội có thể đưa một vấn đề ra xem xét quyết định tiến hành trưng cầu ý dân.
- Thứ sáu, về cách thức trưng cầu ý dân, mặc dù trong Hiến pháp và Luật Tổ chức Quốc hội đã giao cho ủy ban Thường vụ Quốc hội quy định cụ thể, bao gồm việc phát hành phiếu trưng cầu, thể thức bỏ phiếu và kiểm phiếu; đồng thời, cũng giao cho ủy ban Thường vụ Quốc hội tổ chức việc bỏ phiếu, tổng hợp, công bố kết quả của cuộc trưng cầu và báo cáo với Quốc hội tại kỳ họp gần nhất. Nhưng trên thực tế do ủy ban
Thường vụ Quốc hội chưa quy định cụ thể các vấn đề này, cho nên nếu có tổ chức trưng cầu ý dân thì cũng không biết phải tổ chức theo trình tự, thủ tục nào, việc xác định kết quả trưng cầu ý dân ra sao và như thế nào thì kết quả trưng cầu ý dân mới được coi là hợp lệ và có hiệu lực v.v...
- Thứ bảy, quy định về giá trị của kết quả trưng cầu ý dân của pháp luật hiện hành chưa rõ ràng, cho nên nếu có tổ chức trưng cầu ý dân thì cũng không biết kết quả cuộc trưng cầu ý dân có giá trị như thế nào. Pháp luật hiện hành không quy định về giá trị của kết quả trưng cầu ý dân, trong khi đó tại Điều 37 của Quy chế hoạt động của ủy ban Thường vụ Quốc hội lại quy định ủy ban Thường vụ Quốc hội có trách nhiệm báo cáo kết quả trưng cầu ý dân lên Quốc hội. Quy định này có thể hiểu là kết quả trưng cầu ý dân sẽ được báo cáo Quốc hội để Quốc hội xem xét và Quốc hội có quyền chấp nhận hay không chấp nhận kết quả đó; quyết định của Quốc hội mới là quyết định cuối cùng, còn ý chí của nhân dân biểu hiện ở kết quả trưng cầu ý dân chỉ có ý nghĩa để các cơ quan nhà nước tham khảo. Nếu hiểu như vậy thì đó không phải là trưng cầu ý dân mà là lấy ý kiến của nhân dân để tham khảo trước khi cơ quan nhà nước ra quyết định. Kinh nghiệm qua cách quy định của Hiến pháp năm 1946 cho thấy, với việc quy định rõ các vấn đề đưa ra để toàn dân phúc quyết đã gián tiếp thừa nhận giá trị thi hành của kết quả cuộc phúc quyết đó, tức ý chí của nhân dân thông qua cuộc phúc quyết như thế nào thì đó là quyết định cuối cùng và có hiệu lực thi hành.
Thứ tám, pháp luật hiện hành còn thiếu các quy định về giải quyết khiếu nại, tố
cáo và các khiếu kiện liên quan đến trưng cầu ý dân. Pháp luật trưng cầu ý dân điều chỉnh mối quan hệ giữa Nhà nước với công dân mà cụ thể là giữa cơ quan nhà nước với nhân dân. Trong mối quan hệ này, không thể tránh khỏi xảy ra trường hợp có khiếu nại, tố cáo hoặc khiếu kiện về một vấn đề mà người khiếu nại, tố cáo, khiếu kiện cho là có vi phạm pháp luật. Vì vậy, nếu không có các quy định của pháp luật điều chỉnh các hoạt động này thì khi xảy ra khiếu nại, tố cáo hoặc khởi kiện liên quan đến trưng cầu ý dân sẽ không biết phải xử lý như thế nào v.v...
Bên cạnh những quy định của pháp luật về trưng cầu ý dân như đã trình bày ở trên, trong một số văn bản quy phạm pháp luật cụ thể khác cũng có một số quy định về việc
nhân dân bàn và trực tiếp quyết định đối với một số công việc chung của cộng đồng. Xét về bản chất thì việc nhân dân trực tiếp quyết định như vậy có nhiều nét tương đồng với hình thức trưng cầu ý dân. Cụ thể như:
- Tại Quy chế thực hiện dân chủ ở xã được ban hành kèm theo Nghị định số 79/2003/NĐ-CP của Chính phủ ngày 07 tháng 7 năm 2003, bên cạnh việc quy định những nội dung nhân dân được biết, được bàn, được làm, được kiểm tra đã quy định một số nội dung nhân dân được trực tiếp quyết định:
Điều 7. Nhân dân ở xó, thụn bàn và quyết định trực tiếp những công việc sau:
1. Chủ trương và mức đóng góp xây dựng cơ sở hạ tầng và các công trỡnh phỳc lợi cụng cộng (điện, đường, trường học, trạm y tế, nghĩa trang, các công trỡnh văn hóa, thể thao);
2. Xây dựng hương ước, quy ước làng văn hóa, nếp sống văn minh, giữ gỡn an ninh trật tự, bài trừ cỏc hủ tục, mờ tớn dị đoan, tệ nạn xó hội;
3. Các công việc trong nội bộ cộng đồng dân cư thôn, phù hợp với quy định của pháp luật hiện hành;
4. Thành lập Ban Giám sỏt cỏc cụng trỡnh xõy dựng do dõn đóng góp;
5. Tổ chức bảo vệ sản xuất, kinh doanh giữ gỡn an ninh trật tự, an toàn giao thụng, vệ sinh mụi trường và các hoạt động khác trên địa bàn xó, thụn [6].
Tại Quy chế này, không chỉ quy định những vấn đề nhân dân ở xó, thụn quyết định trực tiếp mà cũn quy định cả phương thức cụ thể để nhân dân thực hiện quyền quyết định của mỡnh, cỏch thức xỏc định kết quả, việc thi hành quyết định của nhân dân:
Điều 9. Phương thức thực hiện những việc nhân dân quyết định trực tiếp
1. ủy ban nhõn dõn xó xõy dựng phương án, chương trỡnh, kế hoạch; phối hợp với ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam cùng cấp chỉ đạo, tổ chức nhân dân thảo luận, quyết định những công việc quy định tại Điều 7 của Quy chế này bằng một trong các hỡnh thức sau:
a) Họp toàn thể nhân dân hoặc chủ hộ gia đỡnh hay cử tri đại diện hộ gia đỡnh ở từng thụn, thảo luận và biểu quyết cụng khai hoặc bỏ phiếu kớn;
b) Phát phiếu lấy ý kiến các hộ gia đỡnh.
Việc lấy ý kiến, biểu quyết cụng khai tại cuộc họp hoặc bỏ phiếu kớn về từng vấn đề do nhân dân tự quyết định theo quy định tại Điều 7 của Quy chế này phải được lập biên bản để báo cáo ủy ban nhõn dõn xó về nội dung cuộc họp và kết quả những vấn đề đó biểu quyết.
2. Những nội dung quy định tại Điều 7 của Quy chế này phù hợp với quy định của pháp luật, đạt tỷ lệ trên 50% số người tham gia cuộc họp hoặc