dựng đội ngũ cán bộ, công chức trong sạch, vững mạnh, bảo đảm vừa hồng, vừa chuyên, là công bộc của nhân dân theo tư tưởng Hồ Chí Minh
Nhận thức rõ vị trí, vai trò của cán bộ và công tác cán bộ, coi cán bộ là nhân tố quyết định sự thành bại của cách mạng, gắn liền với vận mệnh của Đảng, của đất nước, của chế độ, là khâu then chốt trong công tác xây dựng Đảng; Đảng đã có nhiều nghị quyết về vấn đề này, đặc biệt là Nghị quyết Hội nghị lần thứ 3 Ban chấp hành Trung ương khóa VIII (1997) về chiến lược cán bộ thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước đã chỉ ra thực trạng, phương hướng, nhiệm vụ và giải pháp xây dựng đội ngũ cán bộ và công tác cán bộ thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa,
hiện đại hóa đất nước nhằm xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức các cấp có phẩm chất, năng lực, có bản lĩnh chính trị vững vàng, đủ về số lượng, đồng bộ về cơ cấu. Để thực hiện chủ trương đó, Đảng đã ban hành nhiều văn bản, nghị quyết về công tác này, làm cơ sở định hướng chính trị cho việc xây dựng, ban hành hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về cán bộ, công chức của Nhà nước, như ngày 03/5/1999 Bộ Chính trị khóa VIII ban hành các quyết định: Quyết định số 49/QĐ-TW ban hành Quy định về phân cấp quản lý cán bộ; Quyết định số 50/QĐ-TW ban hành Quy chế đánh giá cán bộ, Quyết định số 51/QĐ-TW ban hành Quy chế bổ nhiệm cán bộ; đồng thời Ban Tổ chức Trung ương cũng ban hành các văn bản hướng dẫn, quy chế, quyết định về công tác cán bộ. Đặc biệt Bộ Chính trị khóa IX đã có Nghị quyết số 11/NQ- TW ngày 25/01/2002 về việc luân chuyển cán bộ lãnh đạo, quản lý giữa các vùng, ngành, các cấp, bảo đảm thực hiện đào tạo, bồi dưỡng, sử dụng có hiệu quả đội ngũ cán bộ. Đó là những định hướng có tính nguyên tắc để các cơ quan nhà nước xây dựng và ban hành, tiến tới hoàn thiện hệ thống thể chế pháp luật về cán bộ, công chức.
Trên cơ sở định hướng từ các văn bản, nghị quyết của Đảng, Nhà nước ta đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật tạo thành hệ thống thể chế pháp luật về cán bộ, công chức, mà bước đột phá đầu tiên là việc ủy ban thường vụ Quốc hội thông qua Pháp lệnh Cán bộ, công chức ngày 26/2/1998- sự thể chế hóa đường lối của Đảng về cán bộ trong tình hình mới, là cơ sở pháp luật để xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức vừa có phẩm chất đạo đức, vừa có năng lực chuyên môn. Cùng với đó là một loạt các nghị định của Chính phủ hướng dẫn, điều chỉnh vấn đề này, như Nghị định số 47CP ngày 03/5/1997 về giải quyết bồi thường thiệt hại do công chức, viên chức nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan tiến hành tố tụng gây ra; các Nghị định số 95, 96, 97 ngày 17/11/1998 về tuyển dụng, sử dụng, quản lý công chức; về chế độ thôi việc đối với cán bộ, công chức; về xử lý kỷ luật và trách nhiệm vật chất đối với công chức; Nghị định số 68/2000/NĐ-CP ngày 17/11/2000 về thực hiện hợp đồng một số công việc trong cơ quan hành chính nhà nước, đơn vị sự nghiệp; Nghị định số 71/2000/NĐ-CP ngày 23/11/2000 về kéo dài thời gian công tác đối với cán bộ, công chức đến độ tuổi nghỉ hưu, … đồng thời, Thủ tướng chính phủ, các cơ
quan chức năng của Chính phủ cũng ban hành nhiều quyết định, thông tư hướng dẫn cụ thể khác.
Sau một thời gian thực hiện, Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 bộc lộ một số hạn chế trong quá trình quản lý, sử dụng cán bộ, công chức, nhất là trong cải cách bộ máy biên chế, chính sách tiền lương và xã hội hóa một số hoạt động sự nghiệp; Đảng đã đề ra một số nhiệm vụ cần thiết nhằm tạo cơ sở pháp lý vững chắc hơn cho xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức vững mạnh trong các Nghị quyết Hội nghị Trung ương 7 khóa VIII (1999), Hội nghị Trung ương 5 và 6 khóa IX (2002); Pháp lệnh cán bộ, công chức 1998 đã được ủy ban thường vụ Quốc hội sửa đổi, bổ sung ngày 29/4/2003. Tiếp đó Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ đã ban hành nhiều nghị định, quyết định hướng dẫn Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung, như các Nghị định số 114, 115, 116, 117 cùng ban hành ngày 10/10/2003 về cán bộ, công chức cấp xã; về chế độ công chức dự bị; về tuyển dụng, sử dụng, quản lý cán bộ, công chức trong các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước; trong các cơ quan nhà nước; Nghị định số 121/2003/NĐ-CP ngày 21/10/2003 về chính sách đối với cán bộ, công chức cấp xã; Nghị định số 121/2004/NĐ-CP ngày 08/4/2004 về cơ chế quản lý biên chế đối với đơn vị sự nghiệp của Nhà nước; Nghị định số 54/2005/NĐ-CP ngày 19/4/2005 về chế độ thôi việc, bồi thường chi phí đào tạo cán bộ, công chức; Nghị định số 35/2006/NĐ-CP ngày 17/3/2006 về xử lý kỷ luật cán bộ, công chức. Đồng thời, Thủ tướng Chính phủ, các bộ chức năng của Chính phủ ban hành nhiều văn bản hướng dẫn cụ thể, chi tiết.
Như vậy, có thể thấy, cùng với Pháp lệnh cán bộ, công chức, hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật về cán bộ, công chức đã dần hình thành và hướng tới hoàn thiện, góp phần quan trọng trong xây dựng và phát triển đội ngũ cán bộ, công chức vững mạnh;
Việc quản lý, sử dụng cán bộ, công chức được đổi mới từ khâu tuyển chọn, đánh giá, thi nâng ngạch, khen thưởng, kỷ luật đến đào tạo, bồi dưỡng và chế độ, chính sách đãi ngộ…, góp phần quan trọng trong việc xây dựng và phát triển đội ngũ cán bộ, công chức và nâng cao hiệu lực và hiệu quả quản lý, điều
hành của bộ máy nhà nước đáp ứng yêu cầu của sự nghiệp đổi mới, công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước [53, tr.113].
Tuy nhiên, thực trạng pháp luật cán bộ, công chức ở nước ta vẫn chưa thực sự đáp ứng yêu cầu là cơ sở pháp lý vững chắc cho việc hình thành đội ngũ cán bộ, công chức vững mạnh, bảo đảm vừa hồng, vừa chuyên, là công bộc của nhân dân, cũng như cơ sở pháp lý bảo đảm cho hoạt động của đội ngũ cán bộ, công chức nói riêng và bộ máy nhà nước nói chung hướng tới tính hiệu lực, hiệu quả cao, phục vụ nhân dân được tốt nhất. Hệ thống pháp luật đó chưa tạo được sự đồng bộ, còn nhiều chồng chéo và thiếu tính thống nhất, thể hiện ở những điểm sau:
- Thứ nhất, việc quản lý cán bộ, công chức còn có sự chồng chéo, phân tán, thiếu sự phân công, phân cấp một cách rõ ràng, rành mạch, nên chưa có được những cơ sở dữ liệu đồng bộ về tổng thể đội ngũ cán bộ, công chức; vì thế rất khó cho công tác phân tích, tổng hợp, đánh giá chính xác về đội ngũ cán bộ, công chức, để xây dựng quy hoạch, kế hoạch cho sử dụng và quản lý cán bộ, công chức một cách hợp lý nhằm phát huy một cách tích cực nhất tiềm năng thực tế của đội ngũ cán bộ, công chức.
Thể chế tổ chức và hoạt động của các cơ quan quản lý cán bộ, công chức cũng chưa được quy định chặt chẽ, việc phối hợp giải quyết các công việc phát sinh trong quản lý, sử dụng cán bộ, công chức có hiệu quả chưa cao do việc phân định thẩm quyền chưa rõ ràng, dẫn đến tình trạng nhiều vụ việc xảy ra không rõ trách nhiệm chính thuộc về ai, cơ quan nào, có khi là sự đùn đẩy, né tránh, nhất là trong xem xét giải quyết kỷ luật, khiếu nại, tố cáo của cán bộ, công chức và đối với cán bộ, công chức.
- Thứ hai, về phạm vi điều chỉnh: Thực tế đội ngũ cán bộ, công chức ở nước ta được hình thành và phát triển qua nhiều giai đoạn lịch sử khác nhau với nhiều nét đặc thù; hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về cán bộ, công chức cũng theo tình trạng ấy nên còn tản mạn, chắp vá, dù đã được sửa đổi, bổ sung nhiều lần, nhưng vẫn còn nhiều hạn chế, bất cập; ngay như tên gọi cán bộ, công chức trong các văn bản pháp
luật còn thiếu tính thống nhất, như trong Hiến pháp 1992, tại Điều 8 sử dụng cụm từ "cán bộ, viên chức nhà nước", trong Pháp lệnh cán bộ, công chức sau đó lại sử dụng cụm từ "cán bộ, công chức", còn trong một số nghị định hướng dẫn thi hành Pháp lệnh lại sử dụng các cụm từ "cán bộ", "công chức", "viên chức". Sử dụng khái niệm như vậy, nhưng bản thân trong Pháp lệnh Cán bộ, công chức lại chưa chỉ rõ hay phân biệt cụ thể đối tượng nào là cán bộ, đối tượng nào là công chức; còn trong các nghị định hướng dẫn cụ thể có sự phân định giữa công chức và viên chức, cán bộ, công chức cấp xã, nhưng lại không có sự phân biệt công chức hành chính với các loại công chức khác…. Đồng thời Pháp lệnh cán bộ, công chức và các văn bản hướng dẫn thi hành dù có phạm vi đối tượng mang tính tổng thể rộng rãi nhưng lại không bao quát hết các đối tượng có đặc trưng tương tự khác như lực lượng vũ trang hay cán bộ ở các thôn, làng, bản…; trong khi lại tạo ra một sự "bao sân" gồm các đối tượng bên ngoài hệ thống các cơ quan nhà nước, đó là phạm vi cả hệ thống chính trị. Điều này tạo nên những hệ lụy như:
+ Rất khó xây dựng được đạo luật về hoạt động công vụ- công cụ quan trọng trong quản lý cán bộ, công chức; đồng thời cũng không phân biệt được hoạt động nhiệm vụ và công vụ của cán bộ, công chức.
+ Hệ thống ngạch, bậc và các tiêu chuẩn nghiệp vụ, chức danh của cán bộ, công chức chưa được hoàn thiện, thiếu cơ sở khoa học, chưa phù hợp với thực tiễn, làm cho việc bố trí sử dụng cán bộ, công chức ở nhiều nơi chưa thực sự phù hợp giữa ngạch, bậc với tính chất, mức độ phức tạp về yêu cầu chuyên môn nghiệp vụ; vì vậy dẫn đến tình trạng xảy ra trong thực tế là "việc cử cán bộ, công chức đi thi nâng ngạch không hoàn toàn xuất phát từ nhu cầu vị trí công tác mà chủ yếu căn cứ vào mức lương (thâm niên công tác) và tuổi đời của cán bộ, công chức. Từ đó dẫn tới một thực tế là việc nâng ngạch thực chất là để giải quyết vấn đề tiền lương" [53, tr.119]. Trong khi có những quy định về việc cán bộ, công chức vào ngạch, nâng ngạch, chuyển ngạch, hạ ngạch, điều động, biệt phái… thì lại thiếu các quy định về vấn đề để ra ngoài ngạch, xếp xuống ngạch dưới, huyền chức, những điều mà trong Quy chế
công chức do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký ban hành kèm theo Sắc lệnh 76/SL từ năm 1950 đã có quy định.
- Thứ ba, về quyền lợi và nghĩa vụ của cán bộ, công chức, Pháp lệnh Cán bộ, công chức hiện hành dùng Chương 5 để quy định, nhưng đó mới là những quy định chung, mà chưa có sự phân biệt cụ thể cho từng đối tượng đặc thù. Các quy định về quyền lợi chưa có tính riêng biệt, mà còn tạo ra sự trùng lặp không cần thiết đã có trong quy định của Bộ luật lao động; phần nghĩa vụ lại chưa có sự phân nhóm rõ ràng.
- Thứ tư, về chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức còn nhiều điểm chưa hợp lý, nhất là chế độ tiền lương do không có quy định cụ thể nên rất chậm được điều chỉnh theo mức tăng của lạm phát và mức tăng của thu nhập xã hội, chưa tạo được động lực để khuyến khích đội ngũ cán bộ, công chức đề cao tinh thần trách nhiệm, phấn đấu rèn luyện nâng cao phẩm chất, năng lực, tận tụy thực thi nhiệm vụ, công vụ, mẫn cán với công việc được giao. Bên cạnh đó, các quy chế thưởng, phạt còn thiếu minh bạch, cụ thể, chậm được đổi mới, thực hiện lại chưa nghiêm, cũng như chưa có những biện pháp hữu hiệu để ngăn ngừa, xử lý số cán bộ, công chức có sai phạm. Đây là nguyên nhân chủ yếu dẫn đến các hiện tượng tiêu cực trong cán bộ, công chức như tham nhũng, quan liêu, làm giảm tính hiệu quả và hiệu lực trong hoạt động của họ, làm mờ nhạt tiêu chí và yêu cầu đặt ra là cán bộ, công chức là công bộc của nhân dân.
- Thứ năm, về công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức: Dù là vấn đề rất rộng, là điều kiện bảo đảm chuẩn hóa đội ngũ cán bộ, công chức, nhưng quy định của pháp luật về vấn đề này còn rất chung chung, các quy định cụ thể mới dừng lại ở các bản kế hoạch theo từng nhiệm kỳ Chính phủ bằng các quyết định của Thủ tướng chính phủ, mà chưa có văn bản pháp luật có giá trị pháp lý cao hơn quy định, nên chưa có quy hoạch mang tính tổng thể, dẫn tới chất lượng, hiệu quả đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức còn thấp; nội dung và phương pháp đào tạo, bồi dưỡng chậm được đổi mới, nặng về hình thức bằng cấp chứ chưa chú trọng nâng cao năng lực gắn với chức năng, nhiệm vụ, và nhất là "đào tạo, bồi dưỡng chưa gắn với sử
dụng, có nhiều trường hợp cán bộ, công chức không làm được việc hoặc hiệu quả công việc thấp thì được đi học, còn những cán bộ, công chức làm việc tốt, có hiệu quả cao thì phải đảm nhiệm nhiều công việc và không có thời gian để đi học" [53, tr.121]. Nội dung đào tạo, bồi dưỡng còn nặng về lý thuyết, chưa gắn với thực tiễn cụ thể của từng ngành, từng địa phương; đầu tư cho đào tạo, bồi dưỡng còn chưa hợp lý, còn nhiều chồng chéo gây tốn kém và lãng phí.
- Thứ sáu, về hệ thống tiêu chuẩn đội ngũ cán bộ, công chức: Mặc dù đã có nhiều quy định, nhưng còn mang tính hình thức, nhất là những tiêu chuẩn về đạo đức công vụ còn hết sức chung chung, ít được chú trọng. Những tiêu chí và phương pháp đánh giá, phân loại cán bộ, công chức chưa cụ thể, chưa gắn với kết quả thực hiện nhiệm vụ của cán bộ, công chức, dẫn tới việc đánh giá, bố trí sử dụng, đãi ngộ đối với cán bộ, công chức còn nhiều bất hợp lý:
Có thời kỳ quá nhấn mạnh thành phần giai cấp, quá trình công tác, có thời điểm lại thiên về coi trọng bằng cấp, học vị, vì vậy thiếu khách quan, công bằng, chuẩn xác, dẫn đến tình trạng là người làm việc hiệu quả thấp lại được đề bạt, bổ nhiệm, người làm việc có hiệu quả cao lại bị bỏ sót, không được sử dụng đúng khả năng và trình độ [53, tr.119].
- Thứ bảy, về thanh tra, kiểm tra: Pháp luật cán bộ, công chức hiện chưa có quy định kiểm tra, thanh tra chuyên ngành, thường xuyên đối với hoạt động thực thi nhiệm vụ, công vụ của cán bộ, công chức, mà chủ yếu thuộc cơ quan và thủ trưởng cơ quan chủ quản. Điều đó dẫn tới tình trạng thực thi nhiệm vụ, công vụ của cán bộ, công chức dễ bị buông xuôi một cách tùy tiện, làm giảm tính hiệu quả trong thực thi nhiệm vụ, công vụ.
Tóm lại, những hạn chế, tồn tại nêu trên của hệ thống pháp luật cán bộ, công chức ở nước ta hiện nay là một trong những yếu tố làm giảm chất lượng của đội ngũ cán bộ, công chức, vừa hạn chế tính hiệu lực và hiệu quả trong hoạt động của bộ máy nhà nước; chưa đáp ứng được yêu cầu là cơ sở pháp lý để hình thành và xây dựng đội