III. Thu ngân sách trực tiếp từ các dự án
2.4. PHÂN TÍCH CÁC YẾU TỐ ẢNH HƢỞNG ĐẾN HIỆU QUẢ KINH TẾ XÃ HỘI DỰ ÁN ĐẦU TƢ XDCB TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI HUYỆN
XÃ HỘI DỰ ÁN ĐẦU TƢ XDCB TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC TẠI HUYỆN DI LINH
Qua đánh giá hiệu quả kinh tế - xã hội dự án đầu tư XDCB từ NSNN tại huyện Di Linh giai đoạn 2010-2014 cho thấy những kết quả đạt được đó là tác động của dự án đầu tư từ vốn NSNN đến tăng trưởng kinh tế; thu hút đầu tư đầu tư ngoài ngân sách, huy động nguồn lực cho phát triển kinh tế trên địa bàn huyện; một số dự án góp phần bảo vệ môi trường; tăng thu ngân sách; phát triển cơ sở vật chất kỹ thuật của nền kinh tế và xây dựng cơ sở hạ tầng KTXH, ổn định đời sống nhân dân. Tuy nhiên, còn có những hạn chế là tác động của dự án đầu tư bằng vốn NSNN chưa mạnh đến chuyển dịch cơ cấu kinh tế; tác động đến tạo việc làm cho người lao động chưa cao; tác động chưa nhiều đến nâng cao khả năng cạnh tranh của sản phẩm; tác động chưa nhiều đến việc phát triển kinh tế ở vùng khó khăn; tác động của một số dự án đối với môi trường chưa tốt.
Hiệu quả kinh tế - xã hội của dự án đầu tư có nhiều yếu tố ảnh hưởng, nhưng qua Chương 1 luận văn đã xác định một số yếu tố ảnh hưởng chủ yếu đó là: Về chế độ chính sách quản lý XDCB; Công tác quản lý dự án đầu tư XDCB; Công tác quy hoạch và quyết định chủ trương đầu tư; Công tác tư vấn khảo sát thiết kế, lập dự án đầu tư XDCB; Công tác quản lý vốn đầu tư XDCB; Công tác đền bù, giải phóng mặt bằng chuẩn bị đầu tư; Công tác lựa chọn nhà thầu; Công tác thi công xây dựng công trình; Công tác thanh toán, quyết toán dự án đầu tư XDCB và quản lý, khai thác công trình.
Qua nghiên cứu thực trạng và đánh giá hiệu quả kinh tế xã hội dự án XDCB từ NSNN trong giai đoạn 2010-2014, có thể phân tích, đánh giá các yếu tố tác động đến hiệu quả kinh tế - xã hội dự án đầu tư XDCB từ NSNN như sau:
2.4.1. Nhóm yếu tố ảnh hƣởng đến chỉ tiêu tăng trƣởng kinh tế, chuyển dịch cơ cấu kinh tế, tăng thu ngân sách, giải quyết việc làm, thu hút đầu tƣ, huy dịch cơ cấu kinh tế, tăng thu ngân sách, giải quyết việc làm, thu hút đầu tƣ, huy động nguồn lực, phát triển kinh tế xã hội, giảm nghèo và bảo vệ môi trƣờng
56
Theo đánh giá của các chuyên gia trong lĩnh vực đầu tư cơ bản thì hiện nay cơ chế, chính sách về đầu tư XDCB từ vốn ngân sách khá đầy đủ từ Luật, Nghị định, Thông tư, Hướng dẫn về lập dự án đầu tư, quản lý dự án đầu tư, quản lý chi phí đầu tư, quản lý chất lượng công trình, quản lý hợp đồng, xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực XDCB, đấu thầu .v.v. đã tạo thuận lợi cho công tác triển khai và quản lý dự án đầu tư XDCB, nâng cao hiệu quả kinh tế xã hội của dự án. Tuy nhiên, vẫn còn nhiều chính sách, chế độ của nhà nước về xây dựng cơ bản ban hành chậm, thiếu, không đồng bộ làm hạn chế việc thực hiện ở cấp các ngành ... Như Luật xây dựng ban hành từ năm 2003, Nghị định hướng dẫn thực hiện (16/NĐ-CP) ban hành năm 2005 và sửa đổi bằng 112/NĐ-CP... Có những nội dung sửa đổi cũng không làm rõ bằng văn bản trước đấy; Luật đầu tư công ban hành từ năm 2013, có hiệu lực từ 01/01/2015 nhưng đến tháng 9/2015 vẫn chưa có Nghị định, thông tư hướng dẫn ...
Hoạt động đầu tư sử dụng vốn Nhà nước cũng chịu sự điều chỉnh của nhiều văn bản khác nhau nhưng chưa đầy đủ, lại chồng chéo và mâu thuẫn nên gây nhiều vướng mắc trong áp dụng, thi hành. Như, quy định về vốn nhà nước không thống nhất, có sự chồng chéo giữa Luật Đầu tư và Luật Đấu thầu. Trên thực tế, có những dự án đầu tư có một phần xây dựng công trình, một phần mua sắm trang thiết bị thì theo quy định của Luật Xây dựng. Trong khi Luật và Nghị định có nhiều nội dung khác nhau, dẫn tới khó áp dụng. Như vậy, cơ chế chính sách chưa đồng bộ cho nên ảnh hưởng đến hiệu quả dự án đầu tư.
Mặt khác, trong hoạt động đầu tư và xây dựng công tác định giá, quản lý giá còn bộc lộ một số hạn chế, nhiều định mức kinh tế kỹ thuật lạc hậu, chậm được điều chỉnh sửa đồi cho phù hợp với thực tế theo từng thời điểm. Có những công việc chưa có định mức, đơn giá, kể cả một số công tác mang tính phổ biến ở các công trình xây dựng hoặc có định mức nhưng quá cũ, lạc hậu, không phù hợp với thời điểm hiện nay, biểu hiện như một số công tác nội, ngoại thất, định mức chi công tác khảo sát, thiết kế, chặt cây... Chất lượng của công tác định mức và đơn giá chưa cao, còn thiếu về chủng loại và chưa thiết thực về mặt chất lượng, nhất là các cơ sở để xác định tổng mức vốn đầu tư được coi như cực đại của chi phí đầu tư của một dự án. Hệ thống định mức và đơn giá chưa hoàn chỉnh. Công tác thu thập thông tin và sử dụng các thông tin về giá tích luỹ được từ các dự án đầu tư xây dựng đã thực hiện, ít được quan tâm. Do đó, một số công trình việc lập dự toán chưa đảm bảo, áp định mức, đơn giá chưa đúng phải
57
điều chỉnh khi thẩm định dự án, đồng thời công tác thẩm định có dự án chưa đảm bảo yêu cầu, khi triển khai phát sinh thêm khối lượng hoặc hạng mục mới.
Công tác hướng dẫn thực hiện của tỉnh và các ngành còn chậm, chưa kịp thời ra văn bản hướng dẫn thực hiện cho địa phương, đặc biệt là việc phân cấp quản lý đầu tư và xây dựng.
2.4.1.2. Công tác quản lý dự án đầu tư XDCB
Cơ quản quản lý nhà nước về đầu tư XDCB tại huyện Di Linh do Phòng Tài chính – Kế hoạch, Phòng Kinh tế - Hạ tầng và Phòng Nông nghiệp và Phát triển nông thôn thực hiện theo chức năng được nhà nước giao. Các dự án đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước tại huyện Di Linh được giao các cơ quan, đơn vị làm chủ đầu tư. Đối với công trình giao thông, thuỷ lợi, công nghiệp, cấp thoát nước ... quy mô lớn, tác động nhiều địa phương giao cho Trung tâm quản lý và khai thác công trình công cộng huyện làm chủ đầu tư, các dự án lĩnh vực giáo dục được giao cho Phòng Giáo dục – Đào tạo làm chủ đầu tư, các dự án lĩnh vực y tế, văn hoá, xây dựng trụ sở giao cho các cơ quản sử dụng làm chủ đầu tư, các dự án giao thông nông thôn, cơ sở vật chất xã, thôn giao cho UBND cấp xã làm chủ đầu tư. Việc giao chủ đầu tư gắn với quy mô, năng lực, đơn vị sử dụng... đã góp phần nâng cao hiệu quả kinh tế xã hội dự án đầu tư XDCB.
Tuy nhiên, công tác quản lý và triển khai thực hiện dự án vẫn còn những tồn tại nhất định làm ảnh hưởng đến chất lượng, hiệu quả của nguồn vốn. Năng lực chuyên môn của các cơ quan tư vấn về đầu tư XDCB còn bất cập, chất lượng thiết kế các công trình chưa đạt yêu cầu dẫn đến tiến độ thực hiện còn chậm, hiệu quả còn thấp hoặc phải duyệt lại dự án, thiết kế, dự toán. Công tác thẩm định dự án đầu tư còn có nhiều mặt hạn chế, thậm chí còn mang tính hình thức, thiếu các cán bộ có năng lực chuyên môn đảm nhiệm khâu thẩm định dự án, thiết kế và dự toán tại các cơ quan quản lý nhà nước dẫn đến chất lượng dự án và thiết kế chưa đảm bảo. Năng lực quản lý của các chủ đầu tư còn yếu, phần lớn các cán bộ đều kiêm nhiệm thiếu thời gian, hơn nữa lại thiếu các cán bộ chuyên môn nghiệp vụ về XDCB, nên quá trình chỉ đạo thực hiện từ khâu chuẩn bị đầu tư, thực hiện dự án đến nghiệm thu thường chậm, chất lượng lập dự án chưa cao, chủ yếu bằng lời văn, thiếu các dữ liệu hoặc các dữ liệu mang tính chất ước lượng, năng lực nghiệm thu hồ sơ của các nhà thầu không được đảm bảo, do vậy
58
hiệu quả kinh tế - xã hội của dự án thiếu sức thuyết phục.
Tổ chức quản lý đầu tư xây dựng công trình còn chậm đổi mới. Một số bộ phận quản lý còn sa đà vào các vấn đề chi tiết kỹ thuật mà chưa quan tâm các vấn đề có tính vĩ mô, tác động của dự án đến nền kinh tế. Sự quá tải của các cơ quan thẩm tra, thẩm định ngoài yếu tố thiếu nhân lực, chuyên môn hạn chế cũng còn do cách thức làm việc chưa khoa học, chưa tập trung đánh giá những điểm chính yếu như sự tuân thủ quy hoạch, tuân thủ quy chuẩn và tiêu chuẩn, sự an toàn công trình, kinh tế, an toàn môi trường...
Tổ chức quản lý đầu tư còn chưa thực sự quan tâm đến việc giám sát đầu tư và đánh giá hiệu quả dự án. Mối liên hệ với cộng đồng của các dự án còn rất hạn chế. Thông tin về dự án còn chưa đến với cộng đồng được hưởng lợi cũng như bị ảnh hưởng để nhận về và xử lý các phản hồi. Trách nhiệm của một số chủ đầu tư, UBND cấp xã chưa cao, chưa có quan tâm đúng mức, đặc biệt công tác theo dõi giám sát, cập nhật thông tin báo cáo theo quy định.
Công tác thanh kiểm tra chưa thường xuyên đối với các dự án, công tác xử phạt chưa quyết liệt, triệt để. Hiện nay chưa có cơ chế giám sát tình hình của dự án đầu tư bằng vốn ngân sách nhà nước một các toàn diện, thường xuyên và có hệ thống. Các cơ quan kiểm tra giám sát còn chồng chéo, trùng lắp trong chức năng quyền hạn và trách nhiệm. Thiếu sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan nhà nước trong kiểm tra các dự án đầu tư bằng vốn NSNN. Các quy trình kiểm tra, giám sát chưa được xây dựng và ban hành một cách khoa học, đầy đủ và kịp thời. Trách nhiệm quyền lợi cá nhân đối với người giám sát chưa được thiết lập đầy đủ.
Năng lực của các cơ quan thay mặt cho chủ đầu tư (Ban quản lý dự án) còn những bất cập. Hầu hết các bộ phận quản lý dự án thay mặt chủ đầu tư thuộc khối xã chuyên môn chưa cao, chưa đủ các cán bộ có năng lực để thực thi nhiệm vụ, chủ yếu phụ thuộc tư vấn quản lý dự án. Một số bộ phận còn thực hiện công việc theo tư duy rất cũ mặc dù môi trường đầu tư, chế độ, chính sách... được đổi mới hàng ngày. Tính thụ động trong công việc còn khá phổ biến.
2.4.1.3. Về công tác quy hoạch và quyết định chủ trương đầu tư
Trong nhiều năm qua công tác quy hoạch đã được chú ý, hàng kỳ huyện đều quan tâm đến công tác lập quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế xã hội và quy hoạch
59
phát triển ngành, lĩnh vực của huyện làm cơ sở cho quyết định chủ trương đầu tư. Đến năm 2014, huyện đã xây dựng được quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030, quy hoạch phát triển hệ thống giao thông, quy hoạch hệ thống thuỷ lợi, quy hoạch phát triển ngành thương mại, dịch vụ, nông nghiệp và ngành nghề nông thôn, quy hoạch phát triển điện lực, quy hoạch chi tiết xây dựng thị trấn Di Linh, thị trấn Hoà Ninh, quy hoạch các điểm dân cư tập trung nông thôn.v.v. Hầu hết các dự án XDCB từ ngân sách nhà nước được cho chủ trương đầu tư đều xuất phát từ nhu cầu thực tế và trên cơ sở quy hoạch chung, quy hoạch ngành. Do đó, sau khi hoàn thành các dự án đã có đóng góp đáng kể đến sự phát triển kinh tế - xã hội của huyện.
Tuy nhiên, thực tế nhiều quy hoạch chưa thực sự đi trước một bước, chưa cập nhật, điều chỉnh kịp thời để làm căn cứ xác định địa điểm xây dựng cho dự án đầu tư nên có dự án khi quyết định về chủ trương đầu tư đã thoát ly quy hoạch nên thiếu chính xác dẫn đến hiệu quả đầu tư thấp, nhất là đối với lĩnh vực đường giao thông nông thôn, đường vào khu sản xuất (Quy hoạch phát triển giao thông phê duyệt từ năm 2005, đến 2014 chưa điều chỉnh nên có nhiều bất cập với thực tế). Chất lượng công tác quy hoạch còn thấp, thiếu phối hợp trong các bộ phận công việc như quy hoạch làm đường giao thông thiếu kết hợp hệ thống lưới điện, cấp nước thoát nước ... dẫn đến công việc chồng chéo, đường làm xong rồi phải đào ra đặt hệ thống cấp nước, cấp điện gây lãng phí, như một số tuyến đường tại khu vực thị trấn Di Linh. Một số dự án có quy hoạch nhưng chưa hợp lý phải điều chỉnh lại, duyệt lại trong quá trình lập dự án do khảo sát không kỹ, lựa chọn địa điểm, lựa chọn công nghệ chưa thích hợp, đầu tư không đồng bộ giữa các hạng mục. Như dự án Cầu Hoà Ninh, đường vào xã Sơn Điền, Đường Kon rum xã Hoà Bắc .... đã làm giảm hiệu quả kinh tế - xã hội của dự án đầu tư.
Các dự án thực hiện không đảm bảo quy hoạch đã ảnh hưởng đến việc thực hiện kế hoach phát triển kinh tế xã hội, tăng thu ngân sách, giải quyết việc làm ...
2.4.2. Nhóm yếu tố ảnh hƣởng đến chỉ tiêu tăng cƣờng cơ sở vật chất kỹ thuật của nền kinh tế thuật của nền kinh tế
2.4.2.1. Về công tác tư vấn khảo sát thiết kế, lập dự án đầu tư XDCB
Các công trình đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước tại huyện Di Linh đa số là công trình có quy mô nhỏ, thực tế việc lập dự án và khảo sát thiết kế thông thường
60
được thực hiện đồng thời. Nhìn chung các dự án đầu tư đều được thực hiện theo quy trình, có đầy đủ các báo cáo thuyết minh về sự cần thiết đầu tư, phân tích hiệu quả kinh tế, xã hội của dự án, đối chiếu với quy hoạch, đề xuất quy mô, giải pháp xây dựng, báo cáo kết quả khảo sát địa chất, thuỷ văn, địa hình đề xuất thiết kế kỹ thuật và bản vẽ thi công.... Công tác thiết kế kỹ thuật, thiết kế bản vẽ thi công, dự toán được chủ đầu tư, đơn vị tư vấn chú trọng thực hiện.
Tuy nhiên, bên cạnh đó vẫn còn một số dự án việc lập dự án còn sơ sài, hình thức, chưa sát với quy hoạch xây dựng, công tác khảo sát thiết kế chưa kỹ cho nên hồ sơ chưa đảm bảo yêu cầu, chất lượng một số hồ sơ dự án, hồ sơ thiết kế thấp, thời gian lập dự án kéo dài, áp dụng sai định mức, đơn giá, tính khối lượng dư, chưa tính đầy đủ các yếu tố dự phòng, dự toán bị điều chỉnh nhiều lần, khi chỉnh sửa mất nhiều thời gian làm ảnh hưởng đến tiến độ của dự án. Theo số liệu của Phòng Tài chính – Kế hoạch huyện, năm 2014 có 8/45 hồ sơ phải bổ sung phần này, 3 hồ sơ không đạt yêu cầu phải tiến hành khảo sát lại, 2 hồ sơ không đủ điều kiện phê duyệt triển khai dự án do không phù hợp quy hoạch, xác định quy mô đầu tư không hợp lý. Trong giai đoạn 2010-2014 có 10% dự án trong quá trình thực hiện phải điều chỉnh tổng mức đầu tư, 33% dự án phải điều chỉnh dự toán. Do đó, trong một số dự án có một số công việc bị chậm dẫn đến ra quyết định đầu tư dự án, phê duyệt thiết kế, dự toán chậm dẫn đến triển khai dự án chậm làm giảm hiệu quả kinh tế - xã hội của dự án.
Nguyên nhân chủ yếu do năng lực của một số đơn vị tư vấn, thiết kế còn hạn chế, không có cơ cấu tổ chức rõ ràng, cán bộ chuyên môn thiếu, năng lực yếu, trang thiết bị chưa đáp ứng yêu cầu công việc, tinh thần trách nhiệm trong việc khảo sát,