2.3.2.1. Hạn chế
Bên cạnh những kết quả đã đạt được trong thời gian qua, việc thu hút và sử dụng vốn ODA trên cả nước nói chung và địa bàn tỉnh Điện Biên nói riêng đã bộc lộ một
số tồn tại và hạn chế gây ảnh hưởng trực tiếp tới khả năng trả nợ của quốc gia. Trong quá trình tìm hiểu để tìm ra giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng ODA trên địa bàn tỉnh, có thể thấy một số tồn tại và hạn chế như sau:
Thứ nhất, Cơ sở hạ tầng chưa hoàn thiện: Hạ tầng giao thông thiếu đồng bộ
đang là trở ngại cho nhu cầu đi lại của người dân từ các xã vùng sâu, vùng xa với phần lớn là đường cấp phối, đường đất tạm đã xuống cấp nghiêm trọng. Bên cạnh đó, đến nay Tỉnh Điện Biên chưa có tuyến đường cao tốc nào sẽ cản trở nhu cầu muốn đầu tư vào tỉnh của các nhà tài trợ cả trong nước và ngoài nước.
Thứ hai, Kinh nghiệm vận động, công tác xúc tiến và sử dụng ODA
Điện Biên là một trong những tỉnh nghèo còn nhiều khó khăn, song kinh nghiệm vận động ODA còn hạn chế, thiếu các thông tin cần thiết để có thể tiếp cận với các nhà tài trợ, gây khó khăn cho việc vận động, tiếp cận các nguồn vốn ODA cho tỉnh.
Bên cạnh đó, khâu xúc tiến đầu tư còn yếu, chậm đổi mới, chưa có giải pháp bứt phá, còn ỷ lại nhiều vào nguồn đầu tư từ NSNN. Công tác tuyên truyền, quảng bá, xúc tiến đầu tư chưa được thực hiện mạnh. Đây có thể được coi là một hạn chế rất lớn trong việc nâng cao hiệu quả sử dụng ODA của tỉnh Điện Biên.
Thứ ba, Tiến độ thực hiện các dự án còn chậm: Nhiều dự án sử dụng vốn
ODA và vốn vay ưu đãi phải thực hiện điều chỉnh dự án (tổng mức đầu tư, gia hạn thời gian thực hiện, phạm vi dự án, thiết kế chi tiết các hạng mục xây lắp...), gia hạn, sửa đổi nhiều lần, vướng mắc về thủ tục kiểm soát chi, giải ngân, rút vốn,… gây khó khăn cho việc triển khai thực hiện, nhiều dự án từ khi chuẩn bị đến khi được nhà tài trợ phê duyệt kéo dài 3-4 năm.
Thứ tư, Cơ chế chính sách chưa linh hoạt: Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam liên quan đến vốn ODA và vốn vay ưu đãi còn một số quy định chưa thống nhất, chồng chéo, chưa phù hợp với thông lệ quốc tế; các chính sách về quản lý đầu tư luôn thay đổi, việc ban hành các văn bản hướng dẫn thực hiện thiếu đồng bộ giữa nhiều Bộ, ngành và nhiều lĩnh vực khác nhau, chức năng thực hiện thẩm định thiết kế dự toán đối với các công trình chuyển tiếp không rõ ràng, đã làm cho một số dự án bị kéo dài tiến độ, tăng tính rủi ro cho quá trình triển khai các dự án.
Thứ năm, Chính sách đất đai còn nhiều bất cập: Thủ tục hành chính trong việc xin cấp đất, cấp giấy phép xây dựng thường mất nhiều thời gian làm ảnh hưởng đến tiến độ xây dựng và sản xuất kinh doanh của các nhà ĐTNN. Nhiều sự khác biệt về chính sách đền bù, giải phóng mặt bằng và tái định cư giữa Việt Nam và nhà tài trợ. Tiến độ giải phóng mặt bằng để bàn giao đất sạch cho các dự án đầu tư thường
rất chậm do thiếu vốn đối ứng cho công tác đền bù, giải phóng mặt bằng và tái định cư; chưa nhận được sự hợp tác và tuân thủ của người dân ở nơi được giải tỏa.
Thứ sáu, Công tác kiểm tra, giám sát, báo cáo và đánh giá các chương trình, dự án ODA là chưa kịp thời, đầy đủ: Công tác quản lý của các cơ quan quản
lý nhà nước đối với các dự án còn thiếu chặt chẽ, buông lỏng chức năng, nhiệm vụ được giao trong việc giám sát, báo cáo tình hình thực hiện các chương trình dẫn đến xảy ra sai sót ở nhiều khâu, thất thoát trong quá trình thực hiện, chậm tiến độ thi công. Chính vì vậy làm cho việc đánh giá đúng, kịp thời về hiệu quả sử dụng ODA là chưa cao, chưa có những chỉ đạo kịp thời điều chỉnh hiệu quả sử dụng ODA, chưa thực sự rút được những kinh nghiệm quý báu từ các chương trình, dự án đã hoàn thành để nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng ODA cho tỉnh Điện Biên.
Thứ bảy, Tỷ lệ giải ngân còn thấp: Tiến độ giải ngân so với kế hoạch từng
năm trung bình chỉ đạt khoảng 74% kế hoạch được giao. Tuy nhiên năm 2020, con số này lại giảm mạnh xuống còn 52,7%. Đối với những dự án đã hoàn thành thì chỉ có thể giải ngân xấp xỉ 63% so với vốn ký kết. Tỷ lệ giải ngân như thế này cũng chính là tồn tại chung của cả nước trong việc sử dụng ODA.
Thứ tám, Kế hoạch vốn đối ứng: Kế hoạch vốn đối ứng hàng năm cho một số
chương trình, dự án chưa đáp ứng được nhu cầu đã ảnh hưởng phần nào tới tiến độ thực hiện các chương trình, dự án ODA.
2.3.2.2. Nguyên nhân
Trong điều kiện ngân sách tỉnh còn nhiều hạn chế thì việc vận động, tiếp cận và triển khai thực hiện các nguồn vốn ODA,vốn vay ưu đãi một cách hợp lý sẽ tạo động lực cho sự phát triển kinh tế - xã hội. Mặc dù có nhiều dự án ODA, vốn vay ưu đãi đã tiếp nhận được nguồn vốn tài trợ và triển khai thực hiện. Tuy nhiên, trong quá trình đi vào thực hiện triển khai các chương trình, dự án còn tồn tại những nguyên nhân như sau:
Thứ nhất, Cơ sở hạ tầng chưa hoàn thiện
Điện Biên là tỉnh biên giới miền núi, địa bàn đầu tư rộng; xa trung tâm kinh tế lớn, đường biên dài, hiểm trở; an ninh trật tự nhiều diễn biến phức tạp; dân cư phân tán không đồng đều; người dân vùng dự án đặc biệt khó khăn chủ yếu là các dân tộc thiểu số, trình độ nhận thức còn hạn chế lên việc tuyên truyền cũng như triển khai các công việc liên quan còn mất nhiều thời gian… Đây đều là những nguyên nhân ảnh hưởng trực tiếp đến hiệu quả sử dụng ODA trong quá trình triển khai tại các khu vực.
Nguyên nhân cho việc chưa có một chiến lược về thu hút và sử dụng ODA của tỉnh có thể khẳng định là xuất phát từ sự quan tâm chưa đúng mức đến nguồn vốn này của các nhà quản lý, chưa có sự nhận thức tầm quan trọng của nó trong sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh.
Cách thức quản lý các chương trình, dự án ODA của tỉnh hiện nay là chưa tốt. Giao đầu mối quản lý cho Sở Kế hoạch và Đầu tư, cùng phối hợp là Sở Tài Chính, Kho bạc Nhà nước tỉnh,... trình cho UBND tỉnh về tình hình thực hiện, đánh giá hiệu quả của các chương trình, dự án đang thực hiện trên địa bàn tỉnh. Tại Sở Kế hoạch và Đầu tư giao tập hợp báo cáo là phòng Xúc tiến đầu tư, còn các phòng chuyên môn sẽ quản lý từng chương trình, dự án ODA thuộc lĩnh vực chuyên môn của phòng. Chính việc chưa tập trung về một mối trong quản lý ODA cũng xuất phát từ nhận thức tầm quan trọng của vốn ODA này.
Thứ ba, Thời gian chuẩn bị dự án và chuẩn bị thực hiện dự án kéo dài
Chất lượng đội ngũ cán bộ công chức, viên chức ở một số vị trí của các đơn vị còn hạn chế so với nhiệm vụ được giao; ý thức, tinh thần trách nhiệm chưa cao. Ở một số xã, thị trấn chậm tổ chức triển khai thực hiện các nhiệm vụ, còn lúng túng, thiếu chủ động.
Công tác khảo sát, thiết kế và nghiên cứu khả thi của đơn vị tư vấn ở một số chương trình, dự án ODA còn hạn chế nên trong quá trình thực hiện phải điều chỉnh, bổ sung nhiều lần dẫn đến chậm tiến độ, công tác chuẩn bị hồ sơ, thủ tục một số dự án chậm, chất lượng chưa tốt dẫn đến kéo dài thời gian thẩm định. một số dự án có những phát sinh tăng, giảm quy mô dự án do biến động về tỉ giá, phát sinh kinh phí giải phóng mặt bằng.
Một số chương trình, dự án ODA do Bộ, ngành TW là cơ quan chủ quản, việc phê duyệt kế hoạch hàng năm thường xuyên chậm, dẫn đến việc triển khai ở địa phương gặp nhiều khó khăn, ảnh hưởng đến tiến độ thực hiện dự án.
Trong khi thiết kế, xây dựng dự án, do thiếu tính chủ động trong việc đưa ra yêu cầu phù hợp và chuẩn bị các điều kiện tại chỗ để tranh thủ viện trợ nên có tình trạng phải phụ thuộc vào ý muốn của nhà tài trợ dẫn đến thiết kế dự án không còn phù hợp khi đi vào hoạt động, song để điều chỉnh được kế hoạch thì cần nhiều thủ tục của cả hai phía làm cho tiến độ của dự án chậm lại. Đây chính là nguyên nhân mà một số dự án thực hiện đến hết năm 2020 của tỉnh Điện Biên không thể giải ngân ODA.
Ảnh hưởng của dịch Covid-19 thực hiện giãn cách xã hội theo Chỉ thị số 16 của Chính Phủ. Vì vậy các chủ đầu tư, các nhà thầu tư vấn, xây dựng tạm dừng triển khai thực hiện cũng như hoàn thiện các hồ sơ thanh toán vốn cho các dự án. Mặt khác, một
số dự án, công trình khởi công mới được bố trí vốn năm 2020 đang trong thời gian chuẩn bị hoàn tất thủ tục, hồ sơ chuẩn bị đầu tư nên chưa có khối lượng thực hiện.
Một số dự án đầu tư tại các vùng đặc biệt khó khăn, giao thông đi lại khó khăn. Người dân vùng dự án chủ yếu là các dân tộc thiểu số, trình độ nhận thức còn hạn chế nên việc tuyên truyền và triển khai các công việc liên quan còn mất nhiều thời gian.
Thứ tư, Nguyên nhân từ thể chế, chính sách liên quan đến ODA
Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam về thu hút, quản lý và sử dụng vốn ODA còn thiếu đồng bộ, chưa nhất quán, thậm chí có nhiều điểm chồng chéo, mâu thuẫn, chưa phù hợp với các thông lệ quốc tế đã làm phát sinh những khó khăn và vướng mắc ảnh hưởng tới tiến độ chuẩn bị và thực hiện các chương trình, dự án ODA.
Trong khâu thực hiện, do các chế độ, chính sách và quy định liên quan đến đầu tư, xây dựng cơ bản thay đổi liên tục dẫn đến nhiều dự án phải điều chỉnh tổng mức đầu tư trong khi các quy định về điều chỉnh dự án trong quá trình thực hiện chưa phù hợp: Trong khi các nhà tài trợ đã có các quy định xử lý mang tính phân cấp và linh hoạt (những thay đổi nào không cần xin phép, những thay đổi nào nhà tài trợ phải quyết định ở cấp trụ sở chính và những thay đổi nào cho phép quyết định ở cấp địa phương) thì quy định hiện hành theo Luật ký kết, gia nhập Điều ước Quốc tế lại không cho phép có sự linh hoạt này. Chính vì vậy, mặc dù trong Nghị định 38/2013/NĐ-CP có quy định về những thay đổi nào không phải trình Thủ tướng Chính phủ quyết định song bất cứ thay đổi nào dẫn đến thay đổi Điều ước Quốc tế cụ thể về ODA đã thì đều phải trình Chủ tịch nước hoặc Thủ tướng Chính phủ xem xét quyết đinh.
Trong các quy định hiện hành của Nhà nước tại thời điểm này cũng chưa cụ thể trách nhiệm của các sở ngành trong từng giai đoạn của dự án. Chưa có quy định nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của đại diện cơ quan Nhà nước có thẩm quyền mà chỉ dừng lại ở việc quy định quyền hạn, trách nhiệm của Cơ quan Nhà nước có thẩm quyền là UBND tỉnh.
Thứ năm, Công tác giải phóng mặt bằng còn nhiều vướng mắc
Công tác giải phóng mặt bằng và tái định cư ở các địa phương là một việc làm rất khó khăn và phức tạp. Trong lúc các chính sách về bồi thường lại thay đổi thường xuyên, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật về vấn đề này không đồng bộ...
Đối với các dự án hiện nay, công tác giải phóng mặt bằng được giao cho UBND thành phố tổ chức thực hiện. Về cơ bản Sở Kế hoạch và Đầu tư đã nỗ lực phối hợp với địa phương, nhà đầu tư cũng như nhà thầu trong việc đẩy nhanh tiến độ GPMB
nhưng một số hộ dân không chấp nhận với mức bồi thường đưa ra nên không chịu di dời, gây khó khăn cho tiểu ban GPMB.
Thứ sáu, Công tác kiểm tra, giám sát, báo cáo và đánh giá các chương trình, dự án ODA là chưa kịp thời, đầy đủ
Thực tế việc thực hiện công tác kiểm tra, giám sát, báo cáo và đánh giá các dự án ODA, vốn vay ưu đãi của các chủ đầu tư thì chưa chấp hành nghiêm túc, các báo cáo chưa được thường xuyên cập nhật, chưa đảm bảo đúng nội dung, thời gian theo quy định đặc biệt là phân tích rõ nguyên nhân của những mặt chưa thực hiện được. Chính những điều này làm ảnh hưởng không nhỏ đến việc điều hành của các cơ quan chủ quản trong việc theo dõi, thống kê tình hình thực hiện, tình hình sử dụng vốn của các chương trình, dự án ODA thường xuyên để tìm cách nâng cao hiệu quả sử dụng ODA cho tỉnh.
Thứ bảy, Thiếu vốn đối ứng
Điện Biên là một tỉnh nghèo thuộc diện được hỗ trợ 90% vốn đối từ ngân sách Trung ương và ngân sách chủ yếu do địa phương cấp nên việc bố trí vốn đối ứng cho các chương trình, dự án ODA còn chưa thực sự kịp thời, chưa bố trí đầy đủ theo nhu cầu thực hiện của các chương trình, dự án đó. Điều này làm chậm tiến trình thực hiện của dự án.
Chương 3. GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ SỬ DỤNG VỐN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC (ODA) TẠI ĐIỆN BIÊN