2.2.1 Khỏi quỏt sự hỡnh thành, phỏt triển phỏp luật về tố cỏo hành
chớnh và giải quyết tố cỏo hành chớnh Việt nam
2.2.1.1Giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1959
Ngay từ những ngày đầu giành độc lập, Đảng và Nhà nước ta đó hết sức coi trọng việc phỏt huy quyền dõn chủ của nhõn dõn và coi đú là nền tảng cho sự nghiệp giải phúng dõn tộc, thống nhất đất nước. Để thực hiện chủ trương đú và nhằm bảo vệ cỏc quyền, lợi ớch của nhõn dõn, ngày 23/11/1945, Chủ Tịch Hồ Chớ Minh đó ký Sắc lệnh số 64-SL thành lập Ban Thanh tra đặc biệt. Điều đú cú thể khẳng định là văn bản phỏp lý đầu tiờn quy định việc giải quyết khiếu nại, tố cỏo. Sắc lệnh gồm 8 điều:
“ Điều thứ nhất : Chớnh phủ sẽ lập ngay một Ban thanh tra đặc biệt, cú ủy nhiệm là đi giỏm sỏt tất cả cỏc cụng việc và cỏc nhõn viờn của ủy ban nhõn dõn và cỏc cơ quan của Chớnh phủ cần thiết cho việc giỏm sỏt.
- Nhận cỏc đơn khiếu nại của nhõn dõn...”
Ngay trong văn bản này chỳng ta chưa thấy xuất hiện khỏi niệm tố cỏo hoặc khỏi niệm tương tự như tố giỏc, phản ỏnh...Nhưng đõy vẫn là văn bản phỏp lý đầu tiờn quy định việc giải quyết tố cỏo. Đú là vỡ xuất phỏt từ sự phõn tớch bối cảnh và mục tiờu của việc ra đời Ban thanh tra đặc biệt lỳc đú cũng như cỏc quyền hạn trao cho nú trong Sắc lệnh là “điều tra, hỏi chứng...đỡnh chức, bắt giỏm bất cứ nhõn viờn nào...Tịch biờn hoặc niờm phong những tang vật và dụng mọi cỏch điều tra...Truy tố tất cả cỏc việc...” thỡ cho thấy rằng Ban thanh tra được giao những quyền hạn hết sức rộng lớn với mục đớch là giỏm sỏt hoạt động của bộ mỏy nhà nước lỳc bấy giờ và đương nhiờn là cú quyền tiếp nhận và giải quyết cỏc phỏt hiện tố giỏc của người dõn đối với việc làm vi phạm phỏp luật của những người trong bộ mỏy chớnh quyền. Vào thời điểm đú và cả thời gian rất lõu sau đú, chỳng ta chưa phõn biệt giữa khiếu nại và tố cỏo.
Ngày 9/11/1946 Quốc hội nước ta đó thụng qua bản Hiến phỏp đầu tiờn của nước Việt Nam dõn chủ cộng hũa và một trong những nguyờn tắc xõy dựng Hiến phỏp là đảm bảo cỏc quyền dõn chủ của nhõn dõn. Vỡ vậy, Hiến phỏp năm 1946 đó dành 18 điều ghi nhận cỏc quyền tự do của nhõn dõn như: quyền bỡnh đẳng trước phỏp luật; quyền bỡnh đẳng giữa cỏc dõn tộc; quyền bỡnh đẳng nam, nữ; quyền tự do bỏo chớ, tự do ngụn luận…Trong thời kỳ khỏng chiến chống thực dõn Phỏp, Hồ Chủ tịch cũng đó ký Sắc lệnh số 138B-SL ngày 18/12/1949 thành lập Ban thanh tra Chớnh phủ, trong đú điểm a, b Điều 4 quy định cơ quan này cú nhiệm vụ thanh tra cỏc sự khiếu nại của nhõn dõn cựng với việc "xem xột sự thi hành chớnh sỏch, chủ trương của Chớnh phủ, thanh tra cỏc ủy viờn Ủy ban khỏng chiến hành chớnh và viờn chức về phương diện liờm khiết". Năm 1956, để tăng cường vai trũ, vị trớ của cơ quan thanh tra Sắc lệnh số 261/SL ngày 28/3/1956 được ban hành quy định việc thành lập Ủy ban thanh tra Trung ương của Chớnh phủ và tiếp theo đú ngày 26/12/1956 Chớnh phủ ra Nghị định thành lập cơ quan thanh tra cỏc địa phương và ngành. Ngoài cỏc văn bản đó nờu, ngày 13/9/1958 Thủ tướng Chớnh phủ đó ra Thụng tư số 436-TTg quy định trỏch nhiệm, quyền hạn và tổ chức của cỏc cơ quan chớnh quyền trong việc giải
quyết cỏc loại thư khiếu nại, tố giỏc của nhõn dõn, trong đú quy định rừ quyền hạn, nhiệm vụ của nhõn dõn trong việc khiếu tố; một số nguyờn tắc phõn định trỏch nhiệm của cỏc cơ quan trong việc giải quyết khiếu tố; thỏi độ đối với những trường hợp khiếu tố sai; vu khống và thư nặc danh. Bắt đầu thể hiện sự phõn biệt về khỏi niệm giữa khiếu nại, tố cỏo nhưng nghiờn cứu văn bản này chưa tỡm thấy chỗ nào thể hiện cú sự khỏc nhau giữa khiếu nại và tố cỏo (thẩm quyền, trỡnh tự, thủ tục giải quyết) và được gọi chung là đơn thư khiếu tố. Điều đỏng lưu ý là lỳc này quy định của phỏp luật đó hướng vào việc phõn biệt cỏc loại việc khiếu nại, tố cỏo theo lĩnh vực. Đối tượng mà văn bản này điều chỉnh là việc giải quyết khiếu tố thuộc thẩm quyền của cơ quan chớnh quyền nhà nước như tờn gọi của nú. Thụng tư quy định đối với cỏc loại thư yờu cầu xột lại cỏc ỏn hỡnh sự, dõn sự đó được chung thẩm thỡ Tũa ỏn Tối cao xột và giải quyết”- là những khiếu nại, tố cỏo mà hiện nay được xếp vào lĩnh vực tư phỏp.
Mặc dự quyền tố cỏo của cụng dõn chưa được quy định thành một điều riờng, nhưng với tư tưởng phỏt huy dõn chủ, Hiến phỏp đầu tiờn đó đặt nền tảng cho quyền tố cỏo của cụng dõn. Bờn cạnh đú, việc Hiến phỏp quy định cỏc quyền cơ bản của cụng dõn và việc xỏc định cơ quan nhà nước cú trỏch nhiệm tiếp nhận cỏc đơn khiếu nại ( cũng được hiểu là tố cỏo) của nhõn dõn tại Sắc lệnh 64-SL cho thấy, phỏp luật của Nhà nước ta ngay từ thời kỳ đầu đó xỏc lập và coi trọng việc khiếu nại, tố cỏo, giải quyết khiếu nại, tố cỏo như là một trong những quyền cơ bản của cụng dõn.
2.2.1.2. Giai đoạn từ năm 1959 đến năm 1980
Để khẳng định vai trũ quan trọng của quyền khiếu nại, tố cỏo, Hiến phỏp thứ hai của nước Việt Nam dõn chủ cộng hũa được Quốc hội thụng qua ngày 31/12/1959 đó quy định quyền khiếu nại, tố cỏo của cụng dõn tại một điều riờng. Theo Điều 29 Hiến phỏp này thỡ "Cụng dõn nước Việt Nam dõn chủ cộng hũa cú quyền khiếu nại và tố cỏo với bất cứ cơ quan nào của Nhà nước về những việc làm vi phạm phỏp luật của cỏn bộ và nhõn viờn cơ quan Nhà nước. Cỏc khiếu nại, tố cỏo phải được xem xột và giải quyết nhanh chúng. Người bị thiệt hại do những việc làm trỏi phỏp luật gõy ra cú quyền được bồi thường".
Như vậy bắt đầu từ đõy, khỏi niệm tố cỏo đó được chớnh thức sử dụng trong cỏc văn bản nhà nước. Tuy nhiờn chưa cú sự phõn định giữa khiếu nại và tố cỏo. Cũng trong năm này, Hồ Chủ tịch ký Sắc lệnh số 261/SL thành lập Ủy ban Thanh tra của Chớnh phủ. Theo Sắc lệnh thỡ nhiệm vụ của cơ quan thanh tra là "Thanh tra việc chấp hành cỏc chủ trương chớnh sỏch của Đảng và Chớnh phủ, việc thực hiện kế hoạch của Nhà nước và bảo vệ tài sản xó hội chủ nghĩa, chống tham ụ, lóng phớ, quan liờu, mệnh lệnh; giải quyết kịp thời cỏc đơn thư khiếu nại và tố cỏo của cụng dõn" [24, tr. 9]. Trong giai đoạn này, quyền tố cỏo được coi là một trong những quyền cơ bản của cụng dõn và được ghi nhận trong Hiến phỏp. Như vậy, nhiệm vụ xột và giải quyết khiếu nại, tố cỏo của cụng dõn được xỏc định rừ ràng và cụ thể hơn thụng qua việc xỏc định nhiệm vụ của cỏc cơ quan thanh tra trong thời kỳ này. Mặc dự chưa quy định việc ngăn cấm những hành vi trả thự, ngăn cản những người tố cỏo v.v… song Hiến phỏp năm 1959 vẫn là một bước tiến quan trọng trong sự phỏt triển của những quy định phỏp luật về quyền tố cỏo.
Ngày 22 thỏng 5 năm 1971, Ủy ban Thanh tra ban hành Thụng tư số 60- UBTTr hướng dẫn trỏch nhiệm của cỏc ngành, cỏc cấp trong việc xột và giải quyết đơn thư khiếu nại và tố cỏo của cụng dõn, trong đú lần đầu tiờn cú sự phõn biệt giữa khiếu nại và tố cỏo cũng như cỏch xử lý đối với từng loại đơn. Ngày 29 thỏng 3 năm 1973, Ủy ban thanh tra đó ban hành hai Thụng tư là Thụng tư số 67/UBTTr/XKT hướng dẫn việc xột, giải quyết đơn khiếu nại, tố cỏo ở cấp tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương; Thụng tư số 68 UBTTr/XKT hướng dẫn việc xột, giải quyết đơn thư khiộu nại, tố cỏo ở cấp huyện. Cả hai Thụng tư này đều cú quy định về phõn loại xử lý đơn thứ. Thụng tư 68 UBTTr/XKT cũn đề cập rừ hơn về việc xử lý đơn tố cỏo.
2.2.1.3. Giai đoạn từ năm 1980 đến năm 1998
Sau khi thống nhất hai miền năm 1975, để củng cố và xõy dựng đất nước, Hiến phỏp 1980 ra đời đó xỏc định nhiều vấn đề quan trọng liờn quan tới chế độ chớnh trị, chế độ kinh tế…song điều quan trọng là bờn cạnh việc khẳng định quyền, nghĩa vụ cơ bản của cụng dõn thỡ quyền tố cỏo cũn được ghi nhận đầy đủ hơn trong Hiến phỏp. Nếu như Điều 29 Hiến phỏp 1959 mới chỉ xỏc
định đối tượng của việc khiếu nại, tố cỏo là những "hành vi phạm phỏp của nhõn viờn cơ quan Nhà nước" thỡ Điều 73 Hiến phỏp 1980 đó chỉ ra đối tượng rộng hơn, cụ thể là "những việc làm trỏi phỏp luật của cơ quan Nhà nước; tổ chức xó hội, đơn vị vũ trang nhõn dõn hoặc của bất cứ cỏ nhõn nào thuộc cơ quan, tổ chức và đơn vị đú". Nhưng vào thời kỳ này thỡ cỏc đối tượng này cũng khụng khỏc mấy so với cơ quan nhà nước cho nờn về cơ bản khụng cú sự thay đổi nhiều. Hiến phỏp 1980 cũn quy định "Mọi hành động xõm phạm quyền lợi chớnh đỏng của cụng dõn phải được kịp thời sửa chữa và xử lý nghiờm minh… Nghiờm cấm trả thự người khiếu nại, tố cỏo". í nghĩa chớnh trị to lớn của quyền tố cỏo khụng chỉ thể hiện trong Điều 73 của Hiến phỏp 1980 mà cũn được xỏc định trong cỏc Điều 94, 119 và 123 của bản Hiến phỏp này. Theo quy định của những điều này thỡ đại biểu Quốc hội và đại biểu Hội đồng nhõn dõn cú nhiệm vụ "xem xột và giỳp giải quyết những điều khiếu nại và tố cỏo của nhõn dõn" và Ủy ban nhõn dõn cỏc cấp cũng cú nhiệm vụ "xột và giải quyết cỏc điều khiếu nại và tố cỏo của nhõn dõn".
Ngày 27 thỏng 11 năm 1981 Nhà nước ta đó ban hành Phỏp lệnh quy định việc xột và giải quyết cỏc khiếu nại, tố cỏo của cụng dõn. Đõy là văn bản phỏp lý cao nhất từ trước đến thời điểm đú quy định về vấn đề này, trong đú quy định trỡnh tự, thủ tục, xỏc định thẩm quyền và trỏch nhiệm giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cỏo của cụng dõn. Để cụ thể húa Phỏp lệnh này, ngày 29/3/1982 Hội đồng Bộ trưởng đó ban hành Nghị định số 58-HĐBT về việc thi hành Phỏp lệnh. Đồng thời, Ủy ban Thanh tra của Chớnh phủ đó ban hành Thụng tư số 02 ngày 4/5/1982 quy định cụ thể những vấn đề về tổ chức tiếp dõn, nhận đơn thư khiếu tố; việc tổ chức và hoạt động của lónh đạo cỏc cỏc cấp, cỏc ngành trong việc xem xột và giải quyết khiếu nại, tố cỏo… và việc quản lý, kiểm tra cụng tỏc xột, giải quyết khiếu tố của cỏc cơ quan thanh tra.
Ngoài Phỏp lệnh xột và giải quyết cỏc khiếu nại, tố cỏo năm 1981, trong giai đoạn này, văn bản phỏp luật đỏng chỳ ý phải kể đến là Phỏp lệnh Thanh tra được Hội đồng Nhà nước đó ban hành năm 1990. Theo khoản 2 Điều 8 Phỏp lệnh này thỡ cỏc tổ chức thanh tra cú nhiệm vụ "xem xột, kiến nghị cấp cú thẩm quyền giải quyết hoặc giải quyết theo thẩm quyền cỏc khiếu nại, tố cỏo". Nếu
trước đú phỏp luật mới chỉ quy định cho cỏc tổ chức thanh tra cú nhiệm vụ giỳp thủ trưởng xem xột và kiến nghị thủ trưởng giải quyết tố cỏo của cụng dõn thỡ sau khi cú Phỏp lệnh thanh tra cỏc tổ chức này ngoài trỏch nhiệm xem xột, kiến nghị cấp cú thẩm quyền giải quyết, cũn cú quyền trực tiếp xem xột và giải quyết theo thẩm quyền tố cỏo của cụng dõn.
Mặc dự vậy, do Phỏp lệnh Thanh tra là một văn bản cú nội dung chủ yếu quy định về tổ chức và hoạt động thanh tra, cho nờn đó khụng thể điều chỉnh đầy đủ cỏc mối quan hệ phỏt sinh trong quỏ trỡnh thực hiện quyền tố cỏo của cụng dõn. Bờn cạnh đú, việc Phỏp lệnh việc xột và giải quyết cỏc khiếu nại, tố cỏo của cụng dõn 1981 bộc lộ nhiều hạn chế, nhiều quy định khụng cũn phự hợp với sự phỏt triển kinh tế xó hội trong thời kỳ mới, nờn năm 1991 Hội đồng Nhà nước đó ban hành Phỏp lệnh Khiếu nại, tố cỏo của cụng dõn để khắc phục cỏc hạn chế của Phỏp lệnh Thanh tra và thay thế Phỏp lệnh này.
Phỏp lệnh Khiếu nại, tố cỏo của cụng dõn năm 1991 được chia thành 6 chương, trong đú Chương I bao gồm cỏc quy định chung; Chương II quy định về khiếu nại và giải quyết khiếu nại, gồm mục quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại và người bị khiếu nại và mục thẩm quyền giải quyết khiếu nại, thủ tục giải quyết khiếu nại; Chương III quy định về tố cỏo và giải quyết tố cỏo, gồm mục quyền và nghĩa vụ của người tố cỏo và người bị tố cỏo và mục thẩm quyền giải quyết tố cỏo; Chương IV quy định về quản lý nhà nước về cụng tỏc giải quyết khiếu nại, tố cỏo; Chương V quy định về khen thưởng và xử lý vi phạm; Chương VI quy định về điều khoản cuối cựng. Phỏp lệnh đó kế thừa và phỏt triển cỏc quy định của phỏp luật trước đú, đồng thời bổ sung nhiều quy định mới nhằm khắc phục cỏc hạn chế, vướng mắc trong cụng tỏc giải quyết khiếu nại, tố cỏo của cụng dõn. Đỏng chỳ ý là việc xỏc định cụ thể phạm vi, điều chỉnh; quyền tố cỏo của cụng dõn và những bảo đảm cho việc thực hiện quyền tố cỏo…cũng như trỏch nhiệm của thủ trưởng cỏc cơ quan nhà nước, tổ chức, cụng dõn trong việc thực hiện quyền tố cỏo. Để cụ thể húa Phỏp lệnh này, ngày 28/1/1992 Hội đồng Bộ trưởng đó ban hành Nghị định số 38/HĐBT về việc thi hành Phỏp lệnh Khiếu nại, tố cỏo; Nghị định số 89/NĐ ngày 7/8/1997 của Chớnh phủ về việc tăng cường cụng tỏc giải quyết
khiếu nại, tố cỏo của cụng dõn; Thủ tướng Chớnh phủ ban hành Chỉ thị số 18/TTg ngày 15/1/1993 về việc tăng cường cụng tỏc tiếp cụng dõn, Chỉ thị số 64/TTg ngày 25/1/1995 về việc tăng cường cụng tỏc giải quyết khiếu nại, tố cỏo… và Chỉ thị số 35/TTg ngày 9/10/1998 về việc tăng cường hiệu lực giải quyết khiếu nại, tố cỏo của cụng dõn tại cỏc cơ quan Trung ương và nhà riờng của cỏc đồng chớ lónh đạo Đảng và Nhà nước.
Nhỡn chung, trong giai đoạn này phỏp luật về tố cỏo hành chớnh và giải quyết tố cỏo hành chớnh tương đối cụ thể, đầy đủ và chặt chẽ hơn so với trước đõy. Việc tố cỏo hành chớnh và giải quyết tố cỏo hành chớnh đó được quy định một cỏch hệ thống từ Hiến phỏp năm 1980 đến cỏc văn bản của cỏc cơ quan cú trỏch nhiệm trong việc giải quyết tố cỏo. Nội dung cỏc văn bản phỏp luật đó đề cập chi tiết những vấn đề liờn quan tới việc tố cỏo và giải quyết tố cỏo. Phỏp lệnh năm 1991 đó gúp phần nõng cao hiệu quả cụng tỏc giải quyết tố cỏo, gúp phần ổn định tỡnh hỡnh chớnh trị và phỏt triển kinh tế. Với sự ra đời Phỏp lệnh thủ tục giải quyết cỏc vụ ỏn hành chớnh và nhiều văn bản phỏp luật chuyờn ngành ra đời đó làm ảnh hưởng đến quy định của Phỏp lệnh năm 1991, do đú, năm 1998 tại kỳ họp thứ 4, Quốc hội khúa X đó thụng qua Luật Khiếu nại, tố cỏo.
2.2.1.4. Giai đoạn từ năm 1998 đến nay
Luật Khiếu nại, tố cỏo ra đời đó tạo điều kiện cho cụng dõn thực hiện quyền khiếu nại, tố cỏo, phỏt huy dõn chủ, bảo vệ quyền, lợi ớch hợp phỏp của