Trong khung pháp luật

- Khung pháp luật hiện hành mặc dù quy định cụ thể các quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của các cấp đại diện chủ sở hữu nhà nƣớc đối với TĐKTNN và việc phân công, phân cấp cho nhiều đầu mối quản lý (gồm: Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, Bộ quản lý ngành, Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ, Bộ Nội vụ và HĐQT/HĐTV công ty mẹ của TĐKTNN) là không rõ trách nhiệm chính, kém hiệu quả, rất khó cho chủ sở hữu nhà nƣớc phát hiện nhanh, kịp thời các vấn đề của TĐKT để điều chỉnh. Nhƣ vậy, nội dung quản lý vốn doanh nghiệp 100% vốn nhà nƣớc không đƣợc quy định rõ tại các văn bản hiện hành.

- Chƣa có khung pháp lý thích hợp về quản lý, giám sát đối với TĐKT. Cho đến nay mới có 2 văn bản có liên quan trực tiếp đến quản lý, giám sát thực hiện quyền, nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nƣớc là Nghị định 101/2009/NĐ-CP và Quyết định 224/2006/QĐ-TTg, ngày 26/10/2006.

Theo Nghị định 101/2009/NĐ-CP, cần ban hành quy chế quản lý, giám sát, đánh giá đối với TĐKTNN, trong đó gồm có các quy định đầy đủ, chi tiết về các tiêu chí và việc đánh giá, xếp hạng hàng năm phù hợp với TĐKTNN, HĐQT, TGĐ, các Phó TGĐ, kế toán trƣởng của công ty mẹ TĐKTNN trong khi Quyết định 224/2006/QĐ-TTg không còn phù hợp. Tuy nhiên đến nay các quy chế cũng nhƣ các tiêu chí quản lý, giám sát, đánh giá vẫn chƣa đƣợc ban hành. Các Bộ, ngành cũng chƣa có các văn bản mang tính quy phạm hƣớng dẫn chi tiết, cụ thể về theo dõi, giám sát lĩnh vực đƣợc phân công quản lý. Cũng vì vậy nên chƣa có đủ cơ sở pháp lý để quản lý, giám sát, bảo vệ lợi ích của chủ sở hữu Nhà nƣớc trong các TĐKTNN. Việc thực hiện quản lý, giám sát đối với các vấn đề cụ thể nhƣ về ngành nghề kinh doanh chính, về thực hiện các nhiệm vụ của chủ sở hữu giao cho HĐQT,

66

HĐTV, về kiểm sóat viên, về chế độ trách nhiệm, động lực, chế tài ... còn gặp khó khăn, chƣa thực hiện đƣợc.

Quyết định 224/2006/QĐ-TTg không phù hợp để giám sát, đánh giá đối với TĐKTNN với nghĩa là một nhóm công ty quy mô lớn. Trong đó công ty mẹ có sự ràng buộc quyền, nghĩa vụ với các công ty con, công ty liên kết, nhƣng Quyết định 224/2006/QĐ-TTg chƣa có các căn cứ, tiêu chí đánh giá.

- Cơ chế giám sát, kiểm soát của chủ sở hữu nhà nƣớc theo quy định pháp luật chƣa triển khai đầy đủ và còn kém hiệu quả. Theo quy định, các kiểm soát viên tại các TĐKTNN là những ngƣời bảo vệ lợi ích của chủ sở hữu, giám sát Hội đồng thành viên thực hiện nhiệm vụ do chủ sở hữu giao hoặc uỷ quyền nhƣ pháp luật yêu cầu. Tuy nhiên các chức danh kiểm soát viên tại các TĐKTNN chƣa đƣợc tổ chức triển khai theo đúng quy định, có tập đoàn chƣa có cơ cấu này sau khi chuyển sang hoạt động theo Luật Doanh nghiệp, hoặc với cơ cấu thành viên là ngƣời từ doanh nghiệp, hoặc chỉ nhƣ là tổ chức kiểm soát nội bộ. Ban kiểm soát, kiểm soát viên cũng chƣa hoàn toàn độc lập với bộ máy quản l‎ý, điều hành, do thù lao, thu nhập của họ gắn với doanh nghiệp, nên khó đảm bảo tính khách quan của các thông tin của Ban kiểm soát, kiểm soát viên cung cấp cho chủ sở hữu nhà nƣớc. Kết quả kiểm soát nội bộ chƣa thật sự đƣợc chú trọng, chƣa đƣợc báo cáo lên cơ quan đại diện chủ sở hữu, đại diện trực tiếp chủ sở hữu tại doanh nghiệp (Hội đồng quản trị), hoặc có báo cáo lên nhƣng chƣa đƣợc chú trọng sử dụng. (Báo cáo điều tra quản trị DNNN và giám sát TĐKTNN và khuyến nghị chính sách của Viện nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ƣơng (2010), )

- Khuôn khổ quản trị DNNN, TĐKTNN vẫn còn hạn chế so với yêu cầu hoàn thiện thể chế kinh tế thị trƣờng và thông lệ quốc tế. Khung khổ pháp lý (các luật, nghị định) về cơ bản là hƣớng tới các yêu cầu (i) đảm bảo môi trƣờng hoạt động bình đẳng giữa DNNN, TĐKTNN và doanh nghiệp khác; (ii) áp dụng cơ chế cạnh tranh trong tiếp cận các nguồn lực tài chính đối với DNNN; và (iii) quan hệ của DNNN, TĐKTNN với các ngân hàng, tổ chức tài chính của nhà nƣớc và với các DNNN, TĐKTNN khác phải dựa trên quan hệ thƣơng mại. Tuy nhiên, thực tế còn 2 tình trạng trái ngƣợc nhau. Thứ nhất,

67

ƣu đãi hơn đối với các DNNN quy mô lớn, DNNN độc quyền; TĐKTNN đƣợc ƣu thế hơn trong tiếp cận đất đai, các nguồn tài chính, đầu tƣ từ ngân sách nhà nƣớc, trái phiếu chính phủ, vay ƣu đãi. Hai là, TĐKTNN vẫn có sự can thiệp của cơ quan nhà nƣớc, cán bộ nhà nƣớc vẫn kiêm nhiệm cán bộ quản lý TĐKTNN, dẫn đến méo mó, thiên vị chính sách hơn cho TĐKTNN. Một số TĐKTNN chƣa đƣợc cạnh tranh theo cơ chế thị trƣờng (về giá, hoạt động công ích…).

- Pháp luật cạnh tranh mới chỉ có một quy định đơn giản về doanh nghiệp độc quyền (Luật Cạnh tranh năm 2004 quy định về doanh nghiệp độc quyền là doanh nghiệp không có doanh nghiệp nào khác cạnh tranh về hàng hóa, dịch vụ mà doanh nghiệp đó kinh doanh trên thị trƣờng liên quan). Chƣa có quy định để hạn chế các doanh nghiệp trong tập đoàn bắt tay nhau, thỏa thuận nhau hoặc với sự chi phối của công ty mẹ tiến hành các thỏa thuận độc quyền, lạm dụng địa vị chi phối thị trƣờng để loại trừ hoặc hạn chế cạnh tranh.

- Hiện nay ở các TĐKTNN, đa số công ty mẹ và các công ty con là công ty TNHH một thành viên, do nhà nƣớc sở hữu toàn bộ vốn điều lệ, nên quản trị công ty chƣa đƣợc cải thiện nhƣ các DNNN đa sở hữu hoặc DNNN cổ phần hoá niêm yết trên thị trƣờng chứng khoán.

- Tình trạng kiêm nhiệm giữa thành viên Hội đồng quản trị, Hội đồng thành viên và tổng giám đốc - tức là thiếu tách bạch giữa quản lý và điều hành, giữa chủ thể giám sát và đối tƣợng giám sát diễn ra phổ biến ở công ty TNHH một thành viên, do nhà nƣớc sở hữu toàn bộ vốn điều lệ, nên việc giám sát nội bộ còn hình thức, không hiệu quả. Trên thực tế rất ít Hội đồng quản trị, Hội đồng thành viên thƣờng xuyên đánh giá kết quả hoạt động của Tổng giám đốc (Giám đốc).

- Mặc dù pháp luật có quy định về việc công khai tài chính của DNNN nhƣng với các quy định này còn chung chung, chƣa đủ căn cứ cụ thể về nội dung tài chính cần công khai, hình thức công khai, phƣơng tiện công khai, công khai cho đối tƣợng nào, v.v. Ví dụ, Nghị định 09/2009/NĐ-CP quy định công ty nhà nƣớc thực hiện công khai tình hình tài chính theo quy định của Nhà nƣớc; Bộ Tài chính chịu trách nhiệm hƣớng dẫn, kiểm tra, giám sát việc thực hiện công khai các số liệu và

68

báo cáo tài chính của công ty nhà nƣớc (Điều 30 Nghị định 09/2009/NĐ-CP). Thông tƣ 242/2009/TT-BTC hƣớng dẫn thực hiện Nghị định 09/2009/NĐ-CP lại quy định tiếp một nguyên tắc chung là công ty nhà nƣớc thực hiện theo các quy định tại Điều 30 Nghị định 09/2009/NĐ-CP và các quy định của pháp luật hiện hành về kiểm toán, kế toán, thực hiện công khai tài chính (Điều 13 Thông tƣ 242/2009/TT-BTC). Cho đến nay mới có 2 văn bản dạng nghị định của Chính phủ quy định về công khai tài chính ở DNNN. Một là, Nghị định 07/1999/NĐ-CP ban hành quy chế thực hiện dân chủ ở DNNN về công khai tài chính ở DNNN. Hai là, Nghị định 87/2007/NĐ-CP về Quy chế thực hiện dân chủ ở công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn. Tuy nhiên, cả 2 văn bản này đều giới hạn việc công khai tài chính (kết quả kiểm toán và báo cáo tài chính hàng năm của doanh nghiệp) cho đối tƣợng trong nội bộ doanh nghiệp, các bên có liên quan ở bên ngoài doanh nghiệp không thể tiếp cận để giám sát.

Việc xây dựng và công khai cơ sở dữ liệu thống nhất về TĐKTNN đã thống nhất về chủ trƣơng và giao nhiệm vụ, nhƣng đến nay chƣa thực hiện đƣợc. Thủ tƣớng Chính phủ đã ban hành Quyết định 1715/QĐ-TTg, ngày 26/10/2009 giao Bộ Tài Chính (i) xây dựng quy chế về báo cáo và công bố thông tin về DNNN, về chƣơng trình và thực hiện sắp xếp, cổ phần hóa và chuyển đổi DNNN, đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ, công khai và xác thực của thông tin theo cam kết gia nhập WTO, và (ii) xây dựng và vận hành trang thông tin điện tử cung cấp thông tin cập nhật về DNNN, sắp xếp, cổ phần hóa và chuyển đổi DNNN, hoạt động đầu tƣ vốn nhà nƣớc, đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ, công khai và xác thực của thông tin theo cam kết gia nhập WTO. Tuy nhiên, đến nay cả 2 nhiệm vụ này vẫn chƣa hoàn thành. Điều này cho thấy còn có khoảng cách khá lớn giữa quy định và thực tế. Tình trạng này ảnh hƣởng không tốt tới cơ chế giám sát từ bên ngoài đối với TĐKTNN; hạn chế các đối tƣợng có liên quan, trƣớc hết là các cơ quan hoạch định chính sách, cơ quan quản lý nhà nƣớc, các đối tác, nhà đầu tƣ tiềm năng và công luận có thể đƣa ra đánh giá đúng và khách quan về thực trạng hiệu quả hoạt động của tập đoàn. Bên cạnh đó, tình trạng thông tin không đầy đủ, không cập nhật, chƣa sát thực, do

69

từng cơ quan xây dựng riêng mà thiếu sự phối hợp, chia sẻ giữa các cơ quan dẫn đến không đảm bảo cơ sở thông tin và dữ liệu cho việc giám sát, đánh giá đúng về TĐKTNN hiện nay.

-Tình trạng các DNNN và TĐKTNN không thực hiện đầy đủ báo cáo thông tin, minh bạch hoá tình hình tài chính, hoạt động đầu tƣ, nhƣ phân tích trên đây, có nguyên nhân từ các quy định về chế tài và thực hiện các chế tài. Chế tài chung có tính nguyên tắc đƣợc quy định trong Luật DNNN năm 2003, theo đó Chủ tịch Hội đồng quản trị thiếu trách nhiệm, không thực hiện đúng các quyền hạn, nhiệm vụ theo quy định mà dẫn đến các sai phạm về quản lý vốn, tài sản, về chế độ kế toán, kiểm toán và các chế độ khác do Nhà nƣớc quy định thì bị miễn nhiệm; tuỳ theo mức độ vi phạm và hậu quả phải bồi thƣờng thiệt hại theo quy định của pháp luật (Điều 43 Luật DNNN). Quy định này nếu thực hiện đầy đủ thì không chỉ đảm bảo tính nghiêm túc trong báo cáo, tính minh bạch của thông tin và thực trạng hiệu quả của DNNN và TĐKTNN, mà còn đảm bảo hiệu quả cho việc quản lý giám sát của nhà nƣớc đối với các doanh nghiệp này. Tuy nhiên, trên thực tế các cơ quan nhà nƣớc chƣa chú trọng thực hiện chế tài này, kể cả khi Luật DNNN còn hiệu lực (đến 1/7/2010) và sau đó áp dụng Luật Doanh nghiệp cho các DNNN, cũng chƣa có văn bản nào hƣớng dẫn cụ thể và đƣa vào áp dụng chế tài này này. Trong khi đó các cơ quan nhà nƣớc và các DNNN lại quan tâm hơn đến cơ chế thƣởng hơn là chế tài, chú trọng áp dụng các tiêu chí đánh giá, xếp hạng DNNN theo Quyết định 224/2006/QĐ-TTg và cơ chế thƣởng của Quyết định này, mà chế tài cao nhất đối với Hội đồng quản trị, Ban giám đốc không hoàn thành nhiệm vụ chỉ là không đƣợc trích lập và sử dụng quỹ thƣởng Ban quản lý điều hành, mà chƣa có các chế tài phạt mạnh hơn, nhƣ phân tích ở trên.

- Tập đoàn Bảo Việt là tập đoàn đa sở hữu duy nhất trong số 12 TĐKTNN thí điểm, nhƣng cũng là tập đoàn không gặp nhiều khó khăn về quản trị doanh nghiệp, theo nghĩa là về sự can thiệp của nhà nƣớc vào công ty mẹ và các doanh nghiệp thành viên tập đoàn, tính minh bạch trong quản trị doanh nghiệp, tính bình đẳng với các doanh nghiệp tƣ nhân và FDI. Ƣu thế đó của mô hình tập đoàn đa sở hữu là minh

70

chứng cho thấy cần đẩy mạnh cơ cấu lại các TĐKTNN, trong đó cổ phần hóa các TĐKTNN với mức độ nắm giữ sở hữu nhà nƣớc với tỷ lệ thích hợp, tuỳ theo vị trí ngành nghề, tầm quan trọng của từng tập đoàn, và theo lộ trình thời phù thích hợp, là cần đƣợc xem xét một cách nghiêm túc.

- Khái niệm TĐKTNN là kinh doanh đa ngành, trong đó có ngành nghề kinh doanh chính, dẫn đến nhận thức chƣa đúng trong đăng ký ngành nghề kinh doanh. Hầu nhƣ điều lệ của tất cả các TĐKTNN đều kinh doanh đa ngành.

- Quy định về tỷ lệ giới hạn đầu tƣ ra bên ngoài thống nhất đối với mọi tập đoàn trong Nghị định 09 và Thông tƣ 117 là không phù hợp với đặc điểm, nguồn lực của từng tập đoàn.

Ngoài ra, việc quản lý DNNN liên quan đến cơ quan quản lý nhà nƣớc còn có một số những tồn tại đáng chú ý là:

- Thứ nhất, việc triển khai thực hiện các quy định về quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu vẫn còn nhiều lúng túng, nhiều nơi còn tồn tại hiện tƣợng lấn sân từ quản lý nhà nƣớc sang quản lý của chủ sở hữu và ngƣợc lại. Thực tế triển khai các văn bản pháp lý về chủ sở hữu tại nhiều địa phƣơng, Bộ ngành vẫn còn vƣớng mắc một phần do quá trình cải cách hành chính trong bộ máy quản lý nhà nƣớc chƣa theo kịp yêu cầu đổi mới. Về cơ bản, các quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu hiện nay đƣợc thực hiện ở nhiều cấp, một số vấn đề còn cần có sự tham gia của nhiều cơ quan quản lý nhà nƣớc khác nhau, do đó, nếu quy trình và thủ tục xử lý văn bản không nhanh chóng, kịp thời sẽ dễ kéo dài thời gian chờ đợi, làm mất cơ hội kinh doanh của doanh nghiệp.

- Thứ hai, đối với các DNNN do Thủ tƣớng Chính phủ quyết định thành lập là các tập đoàn, tổng công ty 91, trong thời gian qua, mặc dù có nhiều cơ quan tham gia trong quá trình thực hiện quyền chủ sở hữu nhƣng việc chƣa làm rõ đƣợc cơ quan nào là cơ quan chịu trách nhiệm chính đối với hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp cũng nhƣ việc phân cấp mạnh mẽ cho Hội đồng quản trị của doanh nghiệp cũng gây ra nhiều bất cập trong quá trình quản lý và dƣ luận xã hội, đặc biệt là sự việc của Tập đoàn Vinashin.

71

- Thứ ba, đối với DNNN thuộc các địa phƣơng, hiện vẫn có nhiều ý kiến về việc bàn giao các doanh nghiệp đã chuyển đổi về SCIC do số doanh nghiệp SCIC quản lý quá nhiều, lại nằm trên nhiều địa bàn khác nhau, nên việc tranh thủ sự hỗ trợ, tƣ vấn của SCIC rất khó khăn, không thuận lợi so với việc tranh thủ ý kiến của Ủy ban nhân dân tỉnh và sở, ngành của tỉnh có liên quan. Việc phối hợp giữa SCIC và Ủy ban nhân dân tỉnh để giải quyết một số vấn đề liên quan đến doanh nghiệp chƣa chặt chẽ, trách nhiệm về ai chƣa rõ ràng nhƣ việc giải quyết chính sách chế độ cho những công chức nhà nƣớc trƣớc đây đƣợc Ủy ban nhân dân tỉnh cử làm đại diện phần vốn nhà nƣớc tại doanh nghiệp, sau đó tiếp tục đƣợc Tổng công ty đầu tƣ và kinh doanh vốn cử làm đại diện phần vốn của Tổng công ty.

- Thứ tƣ, việc xử lý các mối quan hệ giữa đại diện chủ sở hữu với ngƣời đại diện phần vốn nhà nƣớc tại doanh nghiệp còn gặp nhiều khó khăn, lúng túng. Theo phản ánh từ nhiều địa phƣơng, vẫn còn nhiều bất cập trong cơ chế cử ngƣời đại diện phần vốn nhà nƣớc tại doanh nghiệp, nhiều trƣờng hợp ngƣời đại diện mới chỉ thực hiện quyền đại diện mà chƣa làm đƣợc các nghĩa vụ bảo toàn, phát triển vốn, báo cáo đầy đủ và tham mƣu cho chủ sở hữu. Bên cạnh đó, chế độ chính sách dành cho