Hình 4.1: Tóm tắt gợi ý xây dựng cơ chế quản lý vốn đúng theo nguyên tắc đƣợc đề ra bởi Chính phủ
4.3.1.1: Định hướng cơ bản và bài học kinh nghiệm quản lý vốn từ nước ngoài
Nhƣ đã nói ở phần trên, mô hình quản lý hiện tại đã không thể hiện tính hiệu quả cao nhất và tạo điều kiện hoạt động tốt cho DNNN. Những gợi ý sau đây có thể giúp Nhà nuớc hiểu rõ hƣớng đi trong công việc điều hành DNNN và đặc biệt là sử dụng nguồn vốn Nhà nƣớc một cách hiệu quả. (Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (2005)
92
Thứ nhất, Nhà nƣớc cần phân biệt rõ chức năng quản lý vốn Nhà nƣớc và chức năng đại diện chủ sở hữu làm nguyên tắc cơ bản và thiết yếu trong xây dựng mô hình quản lý hiệu quả và đã đƣợc đề ra trong quản lý DNNN tại Hội nghị Trung Ƣơng 3 (khoá IX). Nhƣ Temasek tại Singapore, Việt Nam có thể tiếp tục triển khai việc sử dụng các cơ quan có thẩm quyền, đƣợc thành lập với chức năng đại diện chủ sở hữu nhƣ SCIC. Có thể thành lập SCIC theo từng loại ngành nghề tƣơng ứng, nhƣ SCIC 1 hoặc SCIC 2, đều trực thuộc SCIC để bảo đảm tính liên thông và khi các SCIC „con‟ này thoái vốn thành công, có thể sát nhập hoặc giải thể bớt các cơ quan nhánh này và hƣớng đến mô hình tập trung nhƣ Temasek tại Singapore. Đặc biệt Việt Nam nên học theo Singapore là phải bảo đảm hoạt động của SCIC và DNNN đƣợc tự chủ, độc lập, tập trung trên nguyên tắc hoạt động theo cơ chế thị trƣờng và chú trọng nguồn nhân lực đƣợc sử dụng trong SCIC để tránh tình trạng hoạt động có quy mô lớn nhƣng kém hiệu quả, dẫn đến giám sát khó khăn. Đối với các cơ quan mang chức năng quản lý vốn Nhà nƣớc, các cơ quan đầu mối tại Việt Nam nên đƣợc thu nhỏ lại, nhƣng vẫn tập trung phát triển phân cấp có quy định rõ ràng [quy định các cấp trực thuộc phải đƣợc quyết định theo từng trƣờng hợp, trách tình trạng quy chụp chung dẫn đến quy định phân cấp khó áp dụng và gây bối rối], đẩy mạnh tính giám sát hệ thống và giảm thiểu thủ tục hành chính. Đặc biệt cần chú trọng đến yếu tố con ngƣời, tránh tình trạng quản lý mang nặng tính hình thức và cần bảo đảm nguồn nhân lực có đủ kỹ năng, linh động và đủ chuyên môn để đáp ứng kịp thời nhu cầu của DNNN. Việc tách bạch giữa các chức năng của các cơ quan có thẩm quyền sẽ giúp tạo một sân chơi cho nhiều loại hình doanh nghiệp trở nên công bằng hơn.
Thứ hai, cần phát triển mạnh hơn về thể chế tài chính và các quy định pháp luật đối với DNNN. Trong một số trƣờng hợp, DNNN đƣợc miễn trừ một số yêu cầu của pháp luật và đƣợc bảo đảm bởi Nhà nƣớc để thực hiện một số mục tiêu xã hội nhất định (Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế, 2005). Chính vì đặc thù và lý do riêng của Nhà nƣớc trong việc thành lập, DNNN cần có những quy định pháp luật rõ ràng, khác đi so với doanh nghiệp trong khu vực tƣ nhân và cần phải có sự điều chỉnh phù hợp. Đơn cử nhƣ ở Mỹ (Lund, 2009), vẫn tồn tại một số lớn DNNN
93
với các quy định về hoạt động của mình đƣợc nêu rõ trong những nghị định, văn bản thành lập của chính doanh nghiệp đó và tạo điều kiện cho sự đa dạng trong quy định pháp luật, điều chỉnh và hành pháp tuỳ theo từng trƣờng hợp và dễ áp dụng hơn trên thực tế. Về mặt hệ thống quản trị doanh nghiệp chung, Chính phủ cần giữ tính công bằng, tránh sự thiên vị giữa các loại hình doanh nghiệp. Các yêu cầu kiểm toán, hạch toán có thể đƣợc phát triển mạnh hơn và hƣớng tới sự minh bạch trong báo cáo tài chính, kiểm soát dòng chảy của nguồn vốn, giám sát và tạo điều kiện thực thi quyền chủ sở hữu với ban điều hành DNNN và bảo đảm thủ tục tố tụng, thủ tục phá sản trƣớc những sai phạm và những trƣờng hợp DNNN không còn hoạt động hiệu quả, cần phải giải thể.
Cuối cùng, Nhà nƣớc cần tỏ ra công bằng trong việc tạo điều kiện cho DNNN thu hút vốn vay, nhân tố sản xuất nhƣ những doanh nghiệp dân doanh hoặc doanh nghiệp nƣớc ngoài (Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế, 2005). DNNN không nên đƣợc hƣởng những ƣu đãi tín dụng chỉ với lý do là vì có nguồn vốn nhà nƣớc. Hoạt động yếu kém thì đánh giá tín dụng cũng không cao và các ngân hàng, tổ chức tín dụng không thể bị gây sức ép phải cho phép DNNN vay. Sức ép thị trƣờng bắt buộc DNNN phải thay đổi cách hoạt động và khả năng tiếp cận nguồn vốn sẽ tạo điều kiện đánh giá đƣợc khả năng quyết toán của doanh nghiệp này. Ngoài ra, hạn chế việc Nhà nƣớc bão lãnh nợ xấu của DNNN là điều bắt buộc. Thông lệ này đã có từ lâu tại nền kinh tế Việt Nam vì ảnh hƣởng còn để lại từ chế độ bao cấp, tuy nhiên việc làm này đã tạo tiền đề xấu cho quản lý và quản trị DNNN. DNNN còn ỷ lại, bảo bọc bởi các thủ tục pháp lý và thủ tục xử lý nợ từ Nhà nƣớc, không tạo đòn bẩy thích hợp bắt buộc DNNN phải vƣơn lên và thể hiện khả năng sản xuất, khả năng tạo lợi nhuận trên vốn.
4.3.1.2. Nhà nước hoạt động với tư cách là cổ đông trong doanh nghiệp
Với tƣ cách là cá thể điều hành cơ quan đại diện phần vốn Nhà nƣớc tại doanh nghiệp, Nhà nƣớc cần hạn chế sự can thiệp từ Chính quyền và các tổ chức, đại diện phần vốn nhà nƣớc vào việc điều hành doanh nghiệp (Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (2005). Để gìn giữ tính khách quan trong việc quản lý, DNNN
94
cần đƣợc hoạt động theo cơ chế thị trƣờng. Nhà nƣớc, với phần vốn Nhà nƣớc, chỉ nên hành xử theo thẩm quyền thƣờng có, một cách hợp lý, nhƣ những cổ đông độc lập khác. Tình trạng chi phối hoạt động doanh nghiệp do sự can thiệp thƣờng xuyên vào việc điều hành thƣờng gây chèn ép lợi ích của những cổ đông khác. HĐQT chẳng hạn, cần đƣợc quy định trách nhiệm và nghĩa vụ phải thể hiện sự công bằng, khách quan trong các quyết định của mình. Ngoài ra, việc tạo điều kiện cho DNNN tự điều chỉnh quản lý doanh nghiệp theo cớ chế thị trƣờng có thể giúp cho doanh nghiệp trở nên linh hoạt hơn với thay đổi trong thị trƣờng và nền kinh tế, bắt kịp với nhịp sản xuất và hiệu quả của các doanh nghiệp tƣ nhân khác và tăng tính cạnh tranh độc quyền. Đại diện phần vốn Nhà nƣớc chỉ nên giữ sự can thiệp vào các chính sách mang tính hệ thống, chiến lƣợc và tuyệt đối không đƣợc lạm quyền, chi phối doanh nghiệp vì tƣ lợi của mình.
Ngoài ra, Nhà nƣớc cũng cần phân biệt rõ ràng cơ quan có thẩm quyền đại diện phần vốn Doanh nghiệp Nhà nƣớc và phát triển một mô hình quản trị doanh nghiệp lành mạnh, tạo điều kiện cho các cơ quan này phát triển kênh liên lạc và mối quan hệ khách quan với những cơ quan kiểm toán, cơ quan thanh tra. Cơ quan điều phối quản trị doanh nghiệp nên giữ quan hệ và tính khách quan, nghiêm khắc trong quản lý việc sử dụng nguồn vốn Nhà nƣớc. Điều luật DNNN nên đƣợc điều chỉnh để thể hiện nhiều thẩm quyền quản lý của cơ quan điều phối hơn. Tăng cƣờng thẩm quyền cần đƣợc hiểu khác so với tăng cƣờng can thiệp cho phép vào hoạt động của doanh nghiệp. Khi tăng cƣờng thẩm quyền quản trị doanh nghiệp cho các cơ quan điều phối, các cơ quan này sẽ quản lý đƣợc những quyết định hoạt động kinh doanh của ngƣời điều hành, kiểm soát đƣợc dòng chảy của nguồn vốn Nhà nƣớc và giữ nhiều khả năng quyết định đến những giao dịch, hoạt động có thể gây thâm hụt nguồn vốn Nhà nƣớc. Điều luật cũng nên quy định báo cáo tài chính khách quan, rõ ràng đến các cơ quan điều phối này. Một mô hình quản trị doanh nghiệp lành mạnh yêu cầu khắt khe với việc công bố thông tin và tạo điều kiện tất cả các bên liên quan đều nhận thức đƣợc hoạt động của doanh nghiệp (Madhani, 2014). Quan trọng nhất với DNNN, các cơ quan điều phối có nghĩa vụ sửa đổi hành vi sai trai của Doanh
95
nghiệp bằng cách ngăn chặn hành vi này và tố tụng ngƣời điều hành để nhận trách nhiệm về hành vi sai trai họ gây ra cho doanh nghiệp. Ngoài ra, Nhà nƣớc nên tạo điều kiện để các cơ quan điều phối doanh nghiệp và các cơ quan thanh tra, kiểm toán có mối quan hệ tốt với nhau.
Và cuối cùng, việc đổi mới bộ luật Doanh nghiệp và bảo đảm quyền lợi của các bên liên quan (Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (2005). Đối với những cổ đông nắm giữ phần vốn điều lệ ngoài vốn Nhà nƣớc, Luật Doanh nghiệp cần thể hiện tính công bằng, minh bạch trong việc bảo đảm quyền lợi của cổ đông thiểu số (Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế, 2005). Đa phần DNNN thƣờng có tỷ lệ sở hữu thuộc Nhà nƣớc lớn, việc các cơ quan đại diện, điều phối thƣờng chèn ép cổ đông thiểu số để đạt đƣợc lợi ích mình mong muốn là điều dễ hiểu và điều này là sai so với mục tiêu thành lập mô hình DNNN độc lập, tự chủ và linh hoạt để có thể hoạt động trong cơ chế thị trƣờng. Ngoài ra, việc các DNNN hay làm ăn thua lỗ nhƣng lại có điều kiện tốt để thu hút vốn vay và dẫn đến nợ xấu đã gây ra áp lực rất lớn cho hệ thống Ngân hàng và các tổ chức tín dụng. Ảnh hƣởng của việc này về dài sẽ tạo nhận thức ỷ lại và bao cấp với ngƣời điều hành DNNN. Đối với những doanh nghiệp suy yếu và không thể bắt kịp với thị trƣờng, Nhà nƣớc cần một là giải thể doanh nghiệp hoặc hai là tách nhập doanh nghiệp với một doanh nghiệp khác, để thu nhỏ tầm ảnh hƣởng của DNNN và quản lý chặt chẽ dòng chảy của vốn. Nhà nƣớc nên hạn chế việc bảo lãnh vốn vay, đây là hành động không đúng và không hợp lý với cơ chế thị trƣờng tự do khi doanh nghiệp làm sai thì doanh nghiệp chịu trách nhiệm cũng nhƣ ngƣời điều hành làm sai và gây tổn thất cho doanh nghiệp thì ngƣời điều hành phải đứng ra nhận lỗi và bù đắp cho doanh nghiệp. Ngoài ra, những nhà hoạt động môi trƣờng, bảo vệ quyền lợi công chúng xã hội hoặc quản lý văn hoá xã hội cũng phải đƣợc phối hợp chặt chẽ, để có thể đạt đến mục tiêu phục vụ nhu cầu xã hội, thay vì hoạt động thƣơng mại tràn lan và nhiều rủi ro nhƣ hiện nay. Nhà nƣớc cũng cần thay đổi và yêu cầu quy định báo cáo tài chính và hoạt động kinh doanh với các DNNN nhiều hơn. Cơ quan thanh tra cần bảo đảm rằng những gì doanh nghiệp làm và dùng nguồn vốn sử dụng là hợp lý. DNNN tuy đƣợc cho phép hoạt động tự chủ trong cơ chế thị trƣờng tự do, nhƣng cần phải có sự kiểm soát
96
đúng mức, mang tính hệ thống toàn diện để tránh trƣờng hợp doanh nghiệp hoạt động tràn lan, sai phạm tài chính và gây chèn ép những thành phần kinh tế khác.