Trong suốt chu trình quản lý chi NSNN đòi hỏi một khoản chi của NSNN phải được quản lý, kiểm soát từ khi lập dự toán NS; phân bổ NS; ký kết hợp đồng và thực hiện cam kết chi; thực hiện nhận hàng hoá, dịch vụ; thanh toán chi trả; kế toán và quyết toán NS. Trên thế giới, rất nhiều nước đã thực hiện chu trình này, trong đó có là nước Pháp. Cam kết chi là một khâu quan trọng trong chu trình quản lý chi NSNN.
Cam kết chi: Là việc các ĐVSDNS cam kết sử dụng dự toán chi NS được giao hàng năm (có thể một phần hoặc toàn bộ dự toán được giao trong năm) để thanh toán cho hợp đồng đã được ký giữa đơn vị dự toán với nhà cung cấp.
Cam kết chi NSNN của nước Cộng hoà Pháp được thực hiện qua 2 giai đoạn: - Giai đoạn 1: Cam kết về mặt pháp lý được thực hiện khi đơn vị tiến hành ký kết hợp đồng với nhà cung cấp hàng hoá, dịch vụ theo luật thầu công. Tại bước này, chỉ thực hiện kế toán tổng quát (theo kiểu ghi đơn), chưa thực hiện kế toán NS;
- Giai đoạn 2: Cam kết về khả năng thanh toán được thực hiện khi đơn vị đã nhận được 1 phần hàng hoá, dịch vụ của nhà cung cấp. Tại bước này, cùng với việc hạch toán kế toán ngân sách (hạch toán kép) thì cũng sẽ trừ vào dự toán được giao của đơn vị (tại Pháp phần kinh phí này được gọi là kinh phí chi trả) để đảm bảo có đủ kinh phí thanh toán cho các hợp đồng đã ký.
Như vậy, cam kết về khả năng thanh toán luôn có ý nghĩa quan trọng, nó đảm bảo cho cam kết pháp lý được thực hiện. Kiểm soát viên tài chính sẽ kiểm soát quá
trình cam kết này. Tại Pháp có một số đơn vị, cá nhân tham gia vào quá trình quản lý, kiểm soát cam kết chi và thực hiện thanh toán, cụ thể như sau:
- Chuẩn chi viên: Là một công chức nắm giữ một khoản NS, có trách nhiệm thay mặt Nhà nước cam kết về mặt pháp lý đối với người thứ ba (đơn vị cung cấp hàng hoá, dịch vụ), tính toán các khoản chi và ra lệnh chi trả cho kế toán thực hiện.
Do có sự uỷ nhiệm quyền lực của các Bộ trưởng cho các Tỉnh trưởng, Vùng trưởng, nên có sự chuyển giao quyền chuẩn chi của các Bộ trưởng cho các Tỉnh trưởng hoặc Vùng trưởng.
- Kế toán viên: Kế toán viên được đặt dưới quyền quản lý của Bộ trưởng Bộ Tài chính và là những người duy nhất đủ tư cách điều khiển kinh phí NS và thông qua đó họ thực hiện việc kiểm soát theo các quy định của Luật Ngân sách mới. Tuy nhiên, khi kiểm soát thanh toán, kế toán Kho bạc sẽ không kiểm soát tính hiệu quả của khoản chi và tính hợp pháp của khoản chi (các nội dung này sẽ do người chuẩn chi chịu trách nhiệm kiểm soát).
Do thực hiện yêu cầu tách riêng với Chuẩn chi viên, nên Kế toán viên phải gánh chịu trách nhiệm cá nhân và trách nhiệm vật chất về các nghiệp vụ thu - chi mà họ đã thực hiện kiểm soát. Theo đó, mọi hậu quả, sai sót do Kế toán viên gây ra (như chi tiêu không có giải trình; các khoản thu không thu đuợc hoặc thụt quỹ….) sẽ được đảm bảo bằng tài sản cá nhân của họ. Chính vì vậy, các Kế toán viên sẽ phải ký quỹ hoặc thế chấp bất động sản hợp pháp của họ để đảm bảo năng lực thực thi trách nhiệm khi phát sinh.
- Kiểm soát viên tài chính: KSC do Kế toán viên thực hiện xảy ra vào giai đoạn cuối của quy trình chấp hành chi NS, tức là vào thời điểm thanh toán, chi trả. Tại thời điểm này đã tồn tại một cam kết pháp lý giữa một bên là đại diện Nhà nước (các đơn vị sử dụng kinh phí ngân sách các cấp) và một bên là các đối tượng thụ hưởng (nhà cung cấp hàng hoá, dịch vụ). Do vậy, mọi sự sai sót do Kế toán viên phát hiện và ngăn chặn không thanh toán, chi trả thư ờng phải được giải quyết bằng con đường toà án. Do vậy, để hạn chế các sai sót cần phải có một cơ chế kiểm soát trước khi thực hiện các cam kết chi. Cơ chế này được gọi là cơ chế
kiểm soát tài chính và những người thực hiện nhiệm vụ này được gọi là các kiểm soát viên tài chính.
Kiểm soát viên tài chính ở cấp Trung ương là một công chức do Bộ trưởng Bộ Tài chính bổ nhiệm và đặt tại các Bộ chi tiêu; Kiểm soát viên tài chính ở cấp địa ph- ương được giao cho Giám đốc các Kho bạc.
Kiểm soát tài chính ở cấp Trung ương là quá trình kiểm soát trước đối với mọi hoạt động mang tính chất cam kết của Nhà nước về mặt tài chính nhằm ngăn chặn và phòng ngừa các Chuẩn chi viên chính chi vượt số kinh phí mà Kiểm soát viên tài chính đã duyệt (trừ trường hợp có sự đồng ý của Bộ trưởng Bộ Tài chính). Kiểm soát viên tài chính cấp Trung ương sẽ can thiệp hai lần vào quá trình chấp hành chi NS:
+ Lần 1: Kiểm soát viên tài chính kiểm tra tính hợp pháp về NS (kiểm tra tính khả dụng của kinh phí; ước tính số chi phí thực của khoản chi dự kiến); kiểm tra sự tôn trọng pháp luật và các quy chế theo quy định của Luật Hợp đồng công cộng; đánh giá hiệu quả của khoản chi (có nghĩa là Luật trao cho họ vai trò cố vấn tài chính cho Chuẩn chi viên chính).
+ Lần 2: Kiểm soát viên tài chính kiểm tra trước khi lệnh chi được thực hiện, cụ thể: kiểm tra xem lệnh chi có hợp pháp, hợp lệ so với cam kết đã có trước đó hay không; kiểm tra các khoản uỷ quyền kinh phí do Bộ trưởng Bộ chi tiêu thực hiện đối với chuẩn chi viên cấp 2.
Kiểm soát tài chính địa phương được thiết lập từ những năm 1970 và là đối tượng cải cách quan trọng trong bối cảnh vận động theo hướng phi tập trung hoá, nhưng phải đến năm 1997 nó mới đạt được kết quả.
Qua nghiên cứu cơ chế quản lý cam kết chi và thanh toán tại Pháp, ta có thể thấy một số nét khác biệt cơ bản so với cơ chế quản lý, KSC NSNN tại Việt Nam như:
- Lập dự toán NS chuyển từ NS theo khoản mục sang NS theo nhiệm vụ, chương trình, hành động, phân bổ NSNN không phân biệt chi đầu tư hoặc chi thường xuyên.
- KSC và cam kết chi có sự khác biệt giữa NS Trung ương và NS địa phương (do NS không có sự lồng ghép giữa các cấp NS). NS Trung ương phải thực hiện
cam kết chi, song đối với NS địa phương thì lại không bắt buộc phải thực hiện cam kết chi.
- Vai trò và trách nhiệm của Kho bạc trong KSC NSNN được giảm dần và tăng cường vai trò và trách nhiệm của ĐVSDNS trong kiểm soát chi tiêu. Kho bạc chuyển từ việc kiểm soát toàn bộ các khoản chi NSNN sang hình thức kiểm tra theo mẫu, kiểm tra theo ngưỡng chi tuỳ thuộc vào nội dung, tính chất của khoản chi hoặc mức độ tin cậy của đơn vị sử dụng kinh phí NSNN cấp.
Như vậy, ta có thể rút ra một số bài học kinh nghiệm đối với công tác quản lý và kiểm soát cam kết chi NSNN tại Việt Nam, cụ thể:
- Kiểm soát cam kết ở Pháp do Kiểm soát viên tài chính thực hiện. Tuy nhiên, tổ chức bộ máy tại Việt Nam không có bộ phận kiểm soát viên tài chính. Vì vậy, đối với Việt Nam trước mắt cần thiết phải thực hiện cam kết chi khi ĐVSDNS ký kết hợp đồng, nhưng cũng chỉ nên thực hiện kiểm soát đối với cam kết kế toán (thực hiện trừ dự toán đối với các khoản chi đã được cam kết).
- Cam kết chi với hợp đồng nhiều năm phải quản lý tổng giá trị hợp đồng, giá trị hợp đồng từng năm và dự toán NS hàng năm. Tuy nhiên, điều này chỉ thực hiện được khi tổng giá trị hợp đồng nhiều năm có thể phân chia một cách tương đối chính xác theo từng năm. Vì vậy, cần phải có cơ chế hoặc cách thức xác định giá trị hợp đồng theo từng năm, thì mới có thể cam kết theo số kinh phí bố trí hàng năm cho hợp đồng đó.
- Việc quản lý nhà cung cấp trong hệ thống cần phải thực hiện, nhưng trước mắt chỉ tập trung quản lý những nhà cung cấp lớn, có quan hệ thường xuyên với NSNN.
- Cùng với việc nâng cao quyền tự chủ của ĐVSDNS, thì cũng cần phải đổi mới công tác quản lý, KSC NSNN theo hướng: tăng cường vai trò và trách nhiệm của đơn vị chi tiêu, giảm nhẹ việc KSC của KBNN, đặc biệt là đối với những khoản chi nhỏ lẻ hoặc những khoản chi “có độ an toàn cao”.
- Đối với những khoản chi đã cam kết chưa chi hết được tiếp tục chuyển năm sau để chi tiếp, song cũng cần gắn với việc chuyển dự toán của khoản cam kết chi
đó sang năm sau.