- Xây dựng chiến lược vay nợ và sử dụng nợ một cách hiệu quả Trong
THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM 3.1 Tình hình kinh tế xã hội và nợ cơng giai đoạn 2007-
3.2.2. Thực trạng quản lý nợ công
3.2.2.1. Phối hợp chính sách tài khóa, chính sách tiền tệ với quản lý nợ công
Tác động của quản lý nợ công với thực hiện CSTK và CSTT
Sự gia tăng về quy mô và tốc độ nợ công trong thời gian qua đã gây áp lực lên việc điều hành trong chính sách tiền tệ mà cụ thể là giảm tính độc lập trong điều hành chính sách lãi suất và tỷ giá. Năm 2009, thâm hụt NSNN ở mức cao 6,9% GDP đẩy quy mô nợ công tăng mạnh, khiến việc gia tăng số tiền lãi phải trả. Để góp phần làm giảm chi phí vay nợ, NHNN đã thực hiện mặt bằng chính sách lãi suất thấp, lãi suất vay nợ trong nước năm 2009 trung bình 9,5% ( các năm trước đó khoảng 11%). Bên cạnh đó, việc gia tăng nợ công đặc biệt là nợ nước ngoài đã gây áp lực về chính sách tỷ giá. Mặc dù việc xác định tỷ giá phụ thuộc cung cầu ngoại hối nhưng để đảm bảo và duy trì dự trữ ngoại hối ở mức an toàn và khả năng trả nợ nước ngoài, NHNN đã tiến hành những đợt phá giá đồng nội tệ, trong đó mạnh nhất là vào tháng 2/2011 với mức tăng 9,3%. Thực tế cho thấy, sự gia tăng quy mô nợ công tỷ lệ thuận với tốc độ mất giá của đồng nội tệ, với tốc độ mất giá tăng từ dưới 2% năm 2008 lên gần 30% năm 2012.
Sự gia tăng quy mô cũng như tốc độ nợ công đã tăng thêm gánh nặng cho NSNN và tác động mạnh mẽ lên việc điều hành CSTK. Hàng năm NSNN bỏ ra khoảng từ 15-20% tổng thu NSNN để chi trả nợ (gốc và lãi). Điều này gâp áp lực cho CSTK đó là ngày càng phải tăng nguồn thu để đáp ứng nhu cầu chi tiêu, trong đó nhu cầu chi trong giai đoạn hiện phục hồi kinh tế hiện nay lại càng lớn với rất nhiều khoản chi để kích thích đầu tư, tạo công ăn việc làm, vực dậy thị trường bất động sản…Biểu đồ 2.2 cho thấy 5 năm trở lại đây,
tốc độ tăng thu tăng khi nợ công gia tăng.
Biểu đồ 3.6: Mức độ tăng nợ công và tốc độ tăng thu NS
Đơn vị: cột trái (%), cột phải (tỷ đồng)
Nguồn: Cục QLN & TCĐN
Tác động thực hiện CSTK và CSTT đối với quản lý nợ công.
Việc thực hiện đồng thời cả CSTK và CSTT đã phát huy hiệu quả kép đối với việc quản lý nợ công, đó là tạo cơ sở để NHNN chủ động trong việc điều tiết lượng MB và tăng cường tính chủ động của NSNN không phụ thuộc vào NHNN thông qua việc in tiền. Chính vì vậy, việc bù đắp cho thâm hụt NSNN thông qua vay nợ là động lực cho sự phát triển thị trường TPCP.
Tác động của công cụ CSTK lên quản lý nợ công trong giai đoạn 2007- 2012 thể hiện qua việc tiếp tục tăng chi để giải quyết các vấn đề kinh tế – xã hội sau thời kỳ khủng hoảng kinh tế toàn cầu. Đặc biệt năm 2009, với mức bội chi NSNN là 6,9% với nguồn thu NS không đảm bảo cho những khoản chi tăng lên quá nhanh đã buộc Chính phủ phải tiến hành vay nợ trong nước và nước ngoài khiến quy mô nợ công tăng lên nhanh chóng.
Cùng với đó, tác động của CSTT đến quản lý nợ công thông qua các chính sách lãi suất và chính sách tỷ giá lên chi phí và rủi ro nợ công. Trong giai đoạn này, việc điều hành lãi suất khá linh hoạt của NHNN đã có tác động tích cực đến sự phát triển của thị trường TPCP, đó là việc sử dụng TPCP trên thị trường mở góp phần tăng tính thanh khoản đồng thời thực hiện đấu thầu TPCP qua NHNN đã góp phần huy động 40-50% vay nợ trong nước qua kênh này. Tuy nhiên, việc điều hành chính sách tỷ giá dưới tác động của nhiều yếu tố vĩ mô khác đã làm tăng gánh nặng nợ và chi phí dịch vụ nợ, cũng như rủi ro về tỷ giá.
Biểu đồ 3.7: Bội chi NSNN và nợ công giai đoạn 2007-2012
Đơn vị: cột trái (tỷ đồng), cột phải (%)
3.2.2.2. Thực trạng quản lý nợ công:
Đối với các khoản vay của Chính phủ
Tính đến thời điểm hiện tại, hàng loạt các dự án quốc gia quy mô lớn trong các lĩnh vực giao thông vận tải, điện, thủy lợi đã được khôi phục, nâng cấp hay xây dựng mới bằng nguồn vốn vay nước ngoài. Cụ thể, về xây dựng cơ sở hạ tầng quốc gia như hệ thống đường bộ phía Bắc (quốc lộ 5, 10, 18), Quốc lộ 1A, đường xuyên Á, hầm đường bộ đèo Hải Vân…Bên cạnh đó, sử dụng vốn TPCP để cải cách chương trình đào tạo như tiểu học, trung học, dạy nghề…góp phần ổn định và phát triển quy mô giáo dục, hình thành và phát triển mạng lưới trường học của các địa phương và trên phạm vi toàn quốc.
Việc bố trí vốn đầu tư từ nguồn TPCP cho các dự án căn cứ vào khả năng huy động và tiến độ thực hiện của các dự án. Đối với dự án có khả năng thực hiện vượt kế hoạch do đẩy nhanh tiến độ sẽ được ứng trước kế hoạch vốn TPCP năm sau. Ngoài việc ưu tiên bố trí NSNN để trả các khoản nợ vay, việc thành lập quỹ tích lũy trả nợ kịp thời cũng có tác động tích cực trong việc tập hợp các nguồn thu từ các dự án cho vay lại, thu phí bảo lãnh để trả nợ, giảm bớt sự căng thẳng trong cân đối nguồn trả nợ từ NSNN, tăng cường vốn đầu tư cho đầu tư phát triển và các nhu cầu chi tiêu khác. Nghĩa vụ trả nợ đối với các khoản vay này đều được thực hiện từ nguồn cân đối ngân sách và từ các dự án cho vay lại.
Đối với việc cấp bảo lãnh Chính phủ
Các khoản vay nước ngoài của các doanh nghiệp và tổ chức tín dụng được tập trung cho các lĩnh vực mũi nhọn của nền kinh tế là hàng không, điện lực, xi măng, cầu cảng, dầu khí…Trong số các dự án được Chính phủ bảo lãnh, đại đa số là các dự án có trị giá từ 50 triệu USD trở lên. Ngoài các dự án quan trọng được thủ tướng Chính phủ bảo lãnh mà không cần thẩm định khả năng trả nợ, các dự án khác đều được BTC tiến hành thẩm định chặt chẽ và
được báo cáo Thủ tướng Chính phủ tuân theo quy định về vay và trả nợ. Đối với việc bảo lãnh cho các khoản vay của các doanh nghiệp từ các NHTM trong nước, BTC đã thực hiện các chỉ đạo của thủ tướng Chính phủ để cấp bảo lãnh cho một số khoản vay của các dự án lớn trọng điểm quốc gia. Cụ thể, trong năm 2012, phát hành thành công 24.860 tỷ đồng TPCP và TPCP bảo lãnh của VDB và 12.530 tỷ đồng của NHCSXH. Đối với bảo lãnh phát hành trái phiếu của VEC cho 2 dự án cao tốc Cầu Giẽ – Ninh Bình và cao tốc Nội Bài – Lào Cai, BTC đã thực hiện bảo lãnh thanh toán 3 đợt phát hành trái phiếu của VEC với khối lượng 1900 tỷ đồng. Việc cấp bảo lãnh đối với các dự án đầu tư cần thẩm định kỹ lưỡng đảm bảo khả năng trả nợ.
Đối với vốn vay của Chính phủ về cho vay lại các doanh nghiệp.
Nguồn vốn vay ODA của Chính phủ được cho vay lại trực tiếp đến các doanh nghiệp nhà nước thông qua các tổ chức được ủy quyền là Ngân hàng Phát triển Việt Nam, các NHTM nhà nước và Ngân hàng Chính sách Xã hội. Khoảng 80% nguồn vốn cho vay lại đượcc chuyển qua Ngân hàng Phát triển Việt Nam. Ngoài nguồn vốn của Chính phủ rót vào để dùng cho các doanh nghiệp vay lại, NHPTVN cũng có nguồn vốn riêng và các nguồn phân bổ khác của nhà nước để cho vay các dự án đầu tư phát triển của khối doanh nghiệp. Việc sử dụng các khoản vay này nhằm đáp ứng nhu cầu cấp bách về vốn để thực hiện các mục tiêu đầu tư cho các doanh nghiệp, tạo tiền đề cho các doanh nghiệp có điều kiện phát triển sản xuất và đầu tư chiều sâu, nhằm nâng cao chất lượng sản xuất và dịch vụ, giải quyết việc làm và nâng cao đời sống người lao động.
Trung bình khoảng 40% vốn vay ODA và 70% vốn TPCP trên thị trường quốc tế được sử dụng cho vay lại. Năm 2007, có các dự án cho vay lại như dự án Thủy điện Xê Ca Mản 3 và nhà máy thủy điện Hủa Na, mua tàu vận tải và nhà máy lọc dầu Dung Quất… hay năm 2010, phát hành TPCP tổng
giá trị 1 tỷ USD trong đó cho dự án lọc dầu Dung Quất vay lại 700 triệu USD.
Đối với khoản vay của chính quyền địa phương.
Theo quy định của Luật NSNN thì ngân sách địa phương được cân đối với tổng số chi không vượt quá tổng số thu nhưng trong trường hợp vượt quá khả năng cân đối NSĐP sẽ được phép huy động vốn trong nước và phải cân đối NSĐP hàng năm để chủ động trả nợ khi đến hạn. Tuy nhiên, những khoản vay này mới chỉ tập trung ở các thành phố lớn như TP Hà Nội hay TP Hồ Chí Minh, đặc biệt khi phân bổ đối với các khoản vay của chính quyền địa phương còn nhiều bất cập và chưa gắn với hiệu quả sử dụng vốn cũng như phân bổ NSNN khiến cho khoản đầu tư này hiệu quả chưa cao.
3.3. Mơ hình kiểm định tác động của yếu tố kinh tế vĩ mô đến nợ công
Với mục tiêu xây dựng chiến lược nợ nhằm dần chuyển sang cơ chế quản lý nợ chủ động, đòi hỏi việc xây dựng các chiến lược nợ khác nhau có tính đến tác động của nhân tố vĩ mô cũng như yếu tố thị trường. Xuất phát từ cơ sở lý luận trong chương 1, có thể định lượng sự ảnh hưởng của các nhân tố đến nợ công bằng việc xây dựng hàm hồi quy. Đây là một phương pháp thử nghiệm nhằm chứng minh các phân tích trên về mặt xu hướng mà không nhằm mục đích để tìm ra hệ số quan hệ cụ thể giữa các biến số được lựa chọn. Các kết quả tìm thấy cũng tương đối phù hợp với những phân tích về mức độ ảnh hưởng của các biến số kinh tế vĩ mô đến nợ công của nhiều nhà kinh tế.
(1) Phương pháp: sử dụng phương pháp định lượng trong đó tổng hợp
số liệu phản ánh diễn biến của lãi suất vay nợ trung bình của Chính phủ, GDP, thâm hụt NSNN, tỷ giá và nợ công được tập hợp giai đoạn 2002 - 2012. Số liệu được tập hợp từ các nguồn thông tin từ báo cáo của BTC, tổng cục thống kê, NHNN.
(2) Xác định mô hình: Xuất phát từ cơ sở lý thuyết đã được đề cập
toán học: lãi suất (gắn với lạm phát); tăng trưởng kinh tế (dựa vào GDP của quốc gia); thâm hụt ngân sách (gắn với chi tiêu công và thuế). Xây dựng mô hình xem xét tác động của các nhân tố vĩ mô đến nợ công ở Việt Nam như sau:
PD= βo + β1 * GDP + β2 * LR+ β3 * S + β4 * E
Giải thích các biến:
- Nợ công (PD) là biến phụ thuộc được xác định theo mức nợ công trong từng năm.
- Tổng thu nhập quốc nội (GDP) là biến độc lập, phản ánh tổng thu nhập quốc nội của quốc gia, kỳ vọng có ảnh hưởng cùng chiều hoặc ngược chiều đến PD vì nếu GDP tăng và được dùng để trả nợ thì nợ công sẽ giảm và ngược lại.
- Lãi suất (LR) là biến độc lập, mức lãi suất vay nợ trung bình trong nước và nước ngoài được kỳ vọng có mối quan hệ cùng chiều hoặc ngược chiều với PD bởi vì khi lãi suất tăng lên khiến quy mô và chi phí vay nợ có xu hướng tăng lên và ngược lại.
- Thâm hụt NSNN (S) là biến độc lập, được coi như có ảnh hưởng cùng chiều hoặc ngược chiều với PD do thâm hụt NSNN càng cao thì vay nợ càng nhiều. Tuy nhiên cũng được kỳ vọng ngược chiều khi thâm hụt NSNN được bù đắp bằng thuế hoặc nguồn khác.
- Tỷ giá (E) là biến độc lập, tỷ giá giữa đồng nội tệ so với USD, kỳ vọng có mối quan hệ cùng chiều với PD bởi vì khi tỷ giá tăng lên khiến quy mô và chi phí vay nợ có xu hướng tăng lên và ngược lại.
(3) Kết quả mô hình:
Dependent Variable: PD MetMethod: Least Squares Date: 04/5/13 Time: 17:24 Sample: 2002:1 2012:2 Included observations: 22
Variable Coefficient Std. Error t-Statistic Prob. C -11.46979 4.321950 -2.653846 0.0167 GDP 0.620575 0.273979 2.265042 0.0069 LR 0.032181 0.245037 0.131331 0.8971 S 0.451574 0.235852 1.914652 0.0254 E 1.133312 0.614420 1.844522 0.0360
R-squared 0.978620 Mean dependent var 12.55811
Adjusted R-squared 0.973590 S.D. dependent var 0.711990 S.E. of regression 0.115707 Akaike info criterion -1.278788 Sum squared resid 0.227599 Schwarz criterion -1.030824
Log likelihood 19.06667 F-statistic 194.5357
Durbin-Watson stat 1.812791 Prob(F-statistic) 0.000000 Phương trình hồi quy thu được như sau:
PD = -11,46979 + 0,620575 * GDP + 0,032181 * LR + 0,451574 * S + 1,133312 * E 1,133312 * E
Với R2 = 0,978620: Các biến độc lập giải thích được 97,862% sự thay đổi của các biến phụ thuộc;
(4) Nhận xét kết quả:
Thứ nhất, biến GDP có mức ảnh hưởng không nhiều đến nợ công của
Việt Nam, mặc dù theo kỳ vọng ban đầu đó là tốc độ tăng trưởng kinh tế tăng sẽ là nguồn để trả nợ công nhưng trong mô hình cho thấy biến GDP ảnh hưởng không nhiều đến nợ công của Việt Nam. Giải thích cho vấn đề này chính là nguồn lực hoàn toàn không được sử dụng để trả nợ khiến cho nợ công giảm không nhiều khi tốc độ tăng trưởng kinh tế tăng.
Thứ hai, biến lãi suất được xem như không có ảnh hưởng đến nợ công
của Việt Nam, điều này có thể giải thích do phần lớn khoản nợ của Việt Nam với mức lãi suất cố định và thời gian ân hạn dài, nên sự biến động của lãi suất không ảnh hưởng tới nợ công.
Thứ ba, biến thâm hụt ngân sách có ảnh hưởng khá lớn đến nợ công.
vay nợ để đầu tư phát triển rất lớn trong khi nguồn thu để đáp ứng cho yêu cầu này là chưa đủ khiến khoản vay tăng lên là điều tất yếu.
Thứ tư, tỷ giá là nhân tố ảnh hưởng mạnh đến nợ công vì Việt Nam là
nước đang phát triển với nhu cầu vay nợ ngày càng nhiều đặc biệt là khoản vay nước ngoài, với cơ cấu đồng tiền vay khá đa dạng, trong khi đó tỷ giá biến động không ngừng nên tỷ giá là nhân tố ảnh hưởng mạnh đến nợ công.
(5) Hạn chế của mô hình:
Thứ nhất, quãng thời gian hình thành số liệu quá ngắn nên các quan sát
chỉ xấp xỉ yêu cầu tối thiểu đến đảm bảo độ tin cậy của một hàm hồi quy. Tuy nhiên, nếu sử dụng dãy số liệu phản ánh diễn biến các biến số này với thời gian cũng khó có thể cho một kết quả chính xác khi các mối quan hệ khách quan bị chi phối mạnh bởi các điều hành mang tính chủ quan của các cơ quan quản lý. Vì vậy, có thể các kết luận trong mô hình có thể chưa hoàn toàn phù hợp.
Thứ hai, mặc dù số liệu được cung cấp từ các nguồn thông tin công
khai và chính thức nhưng mức độ chính xác và đồng bộ của các thông tin chưa đảm bảo. Hơn nữa, số liệu nhóm tác giả thu thập chưa đầy đủ khiến cho dãy số liệu có thể bị gián đoạn nên phải dùng số liệu bình quân, do đó các đo lường hồi quy có thể bị sai lệch so với những diễn biến thực tế.