2.2.4.2. Hoàn thiện quy trình lập pháp đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa
Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam là một quan điểm cơ bản, nhiều lần được Đảng ta khẳng định. Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng một lần nữa khẳng định chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam: “Nhà nước ta là công cụ chủ
yếu để thực hiện quyền làm chủ của nhân dân, là Nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân. Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp,
hành pháp, tư pháp. Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật”33
.
Điểm đặc trưng cơ bản của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là bảo đảm tính tối cao và sự “thống trị” của đạo luật. Trong thực tế hiện nay ở nước ta, các đạo luật chưa được xác lập tương xứng với vai trò của nó. Do những nguyên nhân khác nhau làm cho người ta hiểu rằng pháp luật chỉ là điều hạn chế và cấm kỵ, do đó ý thức tự giác thực hiện pháp luật trong đại bộ phận nhân dân còn chưa cao. Cần phải làm thế nào để bảo đảm được tính tối cao của các luật trong tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội, để tất cả các cơ quan nhà nước, các tổ chức kinh tế, các tổ chức xã hội, các tập thể lao động, những người có chức vụ, quyền hạn và mọi công dân hoạt động trên cơ sở của các đạo luật.
Việc bảo đảm tính tối cao của đạo luật trong tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội gắn liền với việc cải cách, đổi mới pháp luật và việc hình thành Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa phải gắn liền với việc khẳng định vai trò ngày càng quan trọng của đạo luật trong đời sống xã hội. Điều này được thể hiện ở nhiều khía cạnh khác nhau, trong đó, việc hoàn thiện quy trình lập pháp là một trong những nội dung cơ bản.
Mục đích của việc hoàn thiện quy trình lập pháp nhằm nâng cao hơn nữa chất lượng hoạt động lập pháp cả về số lượng và chất lượng, phấn đấu đến năm 2020, cùng với việc hoàn thành sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước thì Nhà nước ta sẽ có một hệ thống luật tương đối đầy đủ, đồng bộ, thống nhất, có tính khả thi, đáp ứng yêu cầu phát triển nền kinh tế thị
trường định hướng xã hội chủ nghĩa, chủ động hội nhập kinh tế quốc tế và xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân như Nghị quyết của Đại hội Đảng đã đề ra.
Để thực hiện mục tiêu đó, Quốc hội phải ban hành nhiều đạo luật để điều chỉnh tất các các lĩnh vực của đời sống xã hội. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật đã được Quốc hội sửa đổi năm 2002, nhưng trên thực tế quy trình xem xét, thông qua luật vẫn còn một số tồn tại. Nếu áp dụng một quy trình lập pháp cồng kềnh, quá nhiều thủ tục, một dự án luật để trình Quốc hội thông qua phải kéo dài trong rất nhiều năm. Vì vậy, nếu chúng ta có một quy trình lập pháp tốt sẽ góp phần vào việc Quốc hội thông qua đạo luật đạt chất lượng, bảo đảm thời gian nhanh nhất, đáp ứng yêu cầu của thực tiễn đời sống xã hội.
Chương 3
MỘT SỐ KIẾN NGHỊ VÀ GIẢI PHÁP NHẰM ĐỔI MỚI QUY TRÌNH LẬP PHÁP
Để đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa, xây dựng được một hệ thống pháp luật hoàn thiện và đồng bộ, pháp luật vì con người, bảo đảm tính dân chủ, nhân đạo, công bằng, minh bạch, công khai, Quốc hội phải ban hành nhiều đạo luật để điều chỉnh tất các các lĩnh vực của đời sống xã hội. Nếu áp dụng một quy trình lập pháp cồng kềnh, quá nhiều thủ tục, một dự án luật để trình Quốc hội thông qua phải kéo dài trong rất nhiều năm. Vì vậy, nếu chúng ta có một quy trình lập pháp tốt sẽ góp phần vào việc Quốc hội thông qua đạo luật đạt chất lượng, bảo đảm thời gian nhanh nhất, đáp ứng yêu cầu của thực tiễn đời sống xã hội. Trong phạm vi nghiên cứu của Luận văn này, tác giả Luận văn chỉ xin đưa ra một số kiến nghị và giải pháp nhằm đổi mới quy trình lập pháp, đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa hiện nay.
3.1. ĐỔI MỚI QUY TRÌNH XÂY DỰNG CHƢƠNG TRÌNH XÂY DỰNG LUẬT, PHÁP LỆNH
Nếu như trước đây, việc lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh phụ thuộc rất nhiều vào Chính phủ thì với quy định hiện hành, toàn bộ quá trình chuẩn bị dự kiến chương trình đã thể hiện sự chủ động hơn về phía các cơ quan của Quốc hội cũng như các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác có sáng kiến pháp luật. Tất cả các chủ thể có quyền trình dự án pháp luật đều được thể hiện ý kiến của mình trong giai đoạn lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh thông qua các đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, kiến nghị về luật, pháp lệnh.
Tuy nhiên, trong việc chuẩn bị dự án chương trình xây dựng luật, pháp lệnh vẫn tồn tại một số vấn đề cần được nghiên cứu, khắc phục. Với tinh thần đó, Luận văn xin đưa ra một số kiến nghị sau đây:
Sớm hoàn thiện chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam làm cơ sở cho việc xây dựng và tổ chức thực hiện Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh nhiệm kỳ và hàng năm của Quốc hội.
Nâng cao trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân có quyền trình dự án luật, pháp lệnh; chú trọng đến chất lượng đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh, quan điểm, tư tưởng, chỉ đạo, nội dung chính của dự án luật, pháp lệnh...
Về quy trình chuẩn bị chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, đề nghị cần có quy định cụ thể về thời gian để các cơ quan, tổ chức gửi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của mình; đặc biệt là đối với đại biểu Quốc hội cần thông báo sớm về việc chuẩn bị dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Các quy định này sẽ giúp cho việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh đi vào nề nếp, tạo sự chủ động cho các cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội trong việc đề xuất xây dựng pháp luật.
Cần có quy định cụ thể hơn về phạm vi trách nhiệm của cơ quan thẩm tra (Uỷ ban pháp luật), Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban khác của Quốc hội trong việc thẩm tra dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội khi tham gia thẩm tra hay phát biểu ý kiến về dự kiến chương trình không nên chỉ tập trung vào các dự án thuộc lĩnh vực mình phụ trách mà còn cần tham gia ý kiến về cả những dự án khác theo góc độ chuyên môn của mình.
Trong việc quyết định dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh, đề nghị không đưa vào dự kiến những dự án chưa xác định rõ phạm vi, đối tượng điều chỉnh, không bảo đảm đủ các yêu cầu về chất lượng cũng như tiến độ chuẩn bị dự án...
Tiếp tục đổi mới công tác chỉ đạo triển khai thực hiện chương trình xây dựng luật, pháp lệnh; tạo sự phối hợp đồng bộ, chặt chẽ giữa cơ quan soạn thảo, Bộ Tư pháp, Văn phòng Chính phủ, cơ quan thẩm tra, Ban công tác lập pháp và các cơ quan, tổ chức hữu quan trong việc chuẩn bị dự án luật, pháp lệnh trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội.
3.2. ĐỔI MỚI CÔNG TÁC XÂY DỰNG DỰ ÁN LUẬT, PHÁP LỆNH 3.2.1. Đổi mới công tác soạn thảo dự án luật, pháp lệnh 3.2.1. Đổi mới công tác soạn thảo dự án luật, pháp lệnh
3.2.1.1. Nâng cao vai trò và trách nhiệm của các chủ thể tham gia vào quá trình soạn thảo vào quá trình soạn thảo
- Việc chuẩn bị dự án luật, pháp lệnh của cơ quan soạn thảo cần được tiếp tục đổi mới theo hướng dành nhiều thời gian tập trung thảo luận về quan điểm, đường lối, chính sách của Đảng được thể hiện trong dự thảo luật, pháp lệnh. Đồng thời, cần nghiên cứu cách thức thể chế hoá chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng thành luật, pháp lệnh cũng như nội dung sự thể chế hoá đó có phù hợp với thực tế cuộc sống và có được cuộc sống chấp nhận hay không...
- Việc quyết định những quan điểm, chính sách thể hiện trong dự thảo luật, pháp lệnh phải được cơ quan soạn thảo thảo luận tập thể và có biểu quyết, không nên sử dụng hình thức gửi phiếu xin ý kiến.
- Tăng cường sự phối hợp giữa cơ quan chủ trì soạn thảo với cơ quan chủ trì thẩm tra, Bộ tư pháp, Uỷ ban pháp luật, Ban công tác lập pháp của Uỷ ban thường vụ Quốc hội và các cơ quan, tổ chức hữu quan trong việc xây dựng dự án luật, pháp lệnh nhằm nâng cao chất lượng của dự án luật, pháp lệnh, góp phần đẩy nhanh tiến độ chuẩn bị dự án luật, pháp lệnh.
3.2.1.2. Đổi mới quy định về Ban soạn thảo
Hiện nay, hơn 90% dự án luật, pháp lệnh là do Chính phủ trình. Để đổi mới quy trình soạn thảo dự án luật, pháp lệnh do Chính phủ trình, có ý kiến đề xuất mô hình cơ quan soạn thảo “độc lập”; hay nói một cách khác, không giao cho các bộ, cơ quan ngang bộ chủ trì chuẩn bị dự án luật như bấy lâu nay, mà nên giao cho một cơ quan khác để tránh sự cục bộ hay đề cao lợi ích ngành là hiện tượng đã từ lâu cần khắc phục.
Ở một số nước, việc chuẩn bị dự án luật của Chính phủ được thực hiện rất công phu và thường bao gồm các bước chính như sau:
Nghiên cứu vấn đề
Bước này có thể do Bộ chuyên môn, một tổ chức tư vấn độc lập hoặc một Uỷ ban lâm thời được thành lập ra để thực hiện;
Phân tích chính sách
Sau khi nghiên cứu vấn đề, các chủ thể được giao nghiên cứu phải tiến hành phân tích chính sách về vấn đề đó nhằm làm rõ nguyên nhân phát sinh vấn đề, lý do phải xử lý vấn đề bằng pháp luật, chi phí của việc điều chỉnh vấn đề bằng pháp luật, việc điều chỉnh đó có được Hiến pháp cho phép không, có tác động như thế nào đến hệ thống pháp luật hiện hành. Từ đó, các chủ thể có thẩm quyền chính thức đưa ra kiến nghị về chính sách lập pháp.
Phê chuẩn chính sách
Ở bước này, Chính phủ thảo luận và cân nhắc về những vấn đề như: chính sách đưa ra có nằm trong ưu tiên của Chính phủ hay không, uy tín của Chính phủ và chi phí phải trả nếu thông qua chính sách đó, khả năng thuyết phục Quốc hội như thế nào, sau đó, quyết định phê chuẩn hay không phê chuẩn chính sách.
Soạn thảo dự án luật
Bước này được tiến hành theo hai cách: một là chuyển kết quả phân tích và phê chuẩn chính sách về Bộ chuyên môn để các chuyên gia nghiên cứu, các chuyên gia soạn thảo phối hợp thực hiện; hai là chuyển về một cơ quan soạn thảo chung (thường là Cục soạn thảo văn bản) để soạn thảo34.
Tuy nhiên, để khắc phục tính cục bộ của việc soạn thảo dự án luật, pháp lệnh, đối với nước ta, phương án hợp lý vẫn là việc Chính phủ (do Bộ chuyên ngành thực hiện) đề xuất chính sách và giải pháp, còn việc soạn thảo cụ thể nên do một cơ quan độc lập thực hiện để bảo đảm tính khách quan và chuyên nghiệp trong quá trình soạn thảo.
3.2.1.3. Thu hút chuyên gia tham gia góp ý kiến vào dự thảo luật, pháp lệnh pháp lệnh
Cần nghiên cứu để từng bước áp dụng phương pháp chuyên gia trong xây dựng luật, pháp lệnh. Theo đó, cần tổ chức tốt việc lấy ý kiến của các chuyên gia, các nhà khoa học, đặc biệt là lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của luật, pháp lệnh ngay từ giai đoạn soạn thảo.
Đối với dự án luật cần công bố lấy ý kiến nhân dân, cần tổ chức việc này trước khi trình Quốc hội thảo luận, cho ý kiến.
3.2.1.4. Chính sách đào tạo đội ngũ cán bộ, công chức
Cần có chiến lược đào tạo đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác xây dựng pháp luật, có kiến thức và kỹ năng soạn thảo pháp luật theo phương pháp hiện đại. Mở rộng và tăng cường hợp tác với các quốc gia và tổ chức quốc tế để học tập, tiếp thu có chọn lọc kiến thức và kinh nghiệm soạn thảo pháp luật tiên tiến trên thế giới.
3.2.2. Nâng cao chất lƣợng thẩm tra của cơ quan thẩm tra
Để thực hiện tốt các quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, tạo điều kiện cho cơ quan thẩm tra thực hiện tốt nhiệm vụ giúp Uỷ ban thường vụ Quốc hội tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật, dự thảo pháp lệnh để trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua, Luận văn xin nêu một số kiến nghị sau đây:
Để nâng cao chất lượng hoạt động thẩm tra các dự án, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban phải nghiên cứu kỹ đường lối, chính sách, nghị quyết của Đảng, phải có hiểu biết sâu về lĩnh vực được phân công phụ trách và phải kiên quyết bảo vệ những quan điểm, đường lối của Đảng, không nể nang, tránh né, đồng thời phải đưa ra phương án để giải quyết vấn đề còn ý kiến khác nhau;
Giai đoạn tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật, dự thảo pháp lệnh là giai đoạn rất quan trọng. Do đó cần thu hút đông đảo các thành viên cơ quan thẩm tra tham gia trực tiếp vào việc chỉnh lý dự thảo luật, dự thảo pháp lệnh; hoặc là sau khi dự thảo luật, dự thảo pháp lệnh được dự kiến chỉnh lý trên cơ sở ý kiến của đại biểu Quốc hội thì Thường trực cơ quan thẩm tra tổ chức phiên họp toàn thể Uỷ ban để mọi thành viên tham gia ý kiến vào dự thảo luật, dự thảo pháp lệnh; đồng thời cần thu hút các chuyên gia giỏi, đại diện các cơ
quan, tổ chức hữu quan tham gia vào việc chỉnh lý dự thảo luật, dự thảo pháp lệnh;
Tiếp tục kiện toàn tổ chức và hoạt động của Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội; cần tăng thêm số đại biểu Quốc hội hoạt động chuyên trách ở Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội. Bên cạnh đó, cần tăng cường bộ máy giúp việc cho Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, có chính sách thu hút các chuyên gia giỏi về làm việc; đồng thời bảo đảm các điều kiện làm việc cho Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội và các vụ chuyên môn giúp việc.
3.2.3. Phát huy trí tuệ và quyền làm chủ của nhân dân trong việc tham gia đóng góp ý kiến vào dự thảo luật, pháp lệnh
Việc lấy ý kiến nhân dân về dự án luật, dự án pháp lệnh trong thời gian qua được tiến hành tương đối công phu và đã có những kết quả bước đầu quan trọng, góp phần nâng cao chất lượng và hiệu quả của công tác xây dựng pháp luật. Tuy nhiên, để việc lấy ý kiến nhân dân về dự án luật, pháp lệnh đạt hiệu quả hơn, Luận văn xin đưa ra một số kiến nghị sau:
3.2.3.1. Xây dựng tiêu chí cần thiết để lấy ý kiến nhân dân về dự án luật, pháp lệnh luật, pháp lệnh
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định vệic lấy ý kiến nhân dân căn cứ vào tính chất, nội dung của dự án luật, pháp lệnh35. Điều đó có nghĩa là không phải bất kỳ