Để phân biệt quy trình lập pháp và quy trình lập quy, trước hết cần phải xác định thế nào là văn bản lập pháp và thế nào là văn bản lập quy. Căn cứ
vào những quy định của pháp luật hiện hành, có thể nêu ra một số tiêu chí phân biệt hai loại văn bản này như sau:
Căn cứ vào chủ thể ban hành: Theo quy định của Hiến pháp, Quốc hội
là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp20. Như vậy, các cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật khác như Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng thẩm phán Toà án nhân dân tối cao, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, các bộ, cơ quan ngang bộ, Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp... thực hiện chức năng lập quy trong phạm vi nhiệm vụ và quyền hạn của mình.
Căn cứ vào tính chất, nội dung của văn bản quy phạm pháp luật.
Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Hiến
pháp và luật là các văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý cao nhất.
Phạm vi điều chỉnh của luật quy định về những vấn đề cơ bản, quan trọng về đối nội, đối ngoại, nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước, những nguyên tắc chủ yếu về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, về quan hệ xã hội và hoạt động của công dân21. Nghị quyết của Quốc hội được ban hành để quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia, chính sách dân tộc, tôn giáo, đối ngoại, quốc phòng, an ninh, dự toán ngân sách nhà nước và phân bổ ngân sách nhà nước, điều chỉnh ngân sách nhà nước, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước, phê chuẩn điều ước quốc tế, quyết định chế độ làm việc của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, đại biểu Quốc hội và quyết định các vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Quốc hội22.
Ôn
Xem Điều 83 Hiến pháp 1992.
çn
Đối với nước ta, do những đặc thù về điều kiện kinh tế - xã hội, đặc điểm hoạt động của Quốc hội là hoạt động không thường xuyên, Uỷ ban thường vụ Quốc hội là cơ quan thường trực của Quốc hội và có vai trò hết sức quan trọng, đặc biệt trong thời gian Quốc hội không họp, nên tồn tại hình thức
“uỷ quyền lập pháp” cho Uỷ ban thường vụ Quốc hội. Theo đó, việc ban hành
luật chỉ diễn ra khi mà các quan hệ xã hội đã tương đối ổn định, còn thường để cho các văn bản như pháp lệnh quy định, sau một thời gian thực hiện trình Quốc hội xem xét, quyết định ban hành thành luật. Bên cạnh đó, nghị quyết
của Uỷ ban thường vụ Quốc hội cũng được ban hành để giải thích Hiến pháp,
luật, pháp lệnh, giám sát việc thi hành Hiến pháp, văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, giám sát hoạt động của Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, giám sát và hướng dẫn hoạt động của Hội đồng nhân dân, quyết định tuyên bố tình trạng chiến tranh, tổng động viên hoặc động viên cục bộ, ban bố tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc từng địa phương và quyết định những vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Uỷ ban thường vụ Quốc hội23.
Ngoài các văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành, căn cứ vào tính chất, nội dung của văn bản, mức độ ổn định của các quan hệ được điều chỉnh và đối tượng thi hành, trong hệ thống pháp luật của Nhà nước ta còn có rất nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác do các cơ quan có thẩm quyền khác nhau ban hành, cụ thể là:
- Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước.
Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước ban hành để thực hiện những nhiệm vụ, quyền hạn do Hiến pháp quy định như công bố Hiến pháp, luật, pháp lệnh; công bố quyết định tuyên bố tình trạng chiến tranh, công bố quyết
định đại xá; ra lệnh tổng động viên hoặc động viên cục bộ; ban bố tình trạng khẩn cấp trong cả nước hoặc ở từng địa phương...
- Các văn bản thuộc thẩm quyền lập quy của Chính phủ, bao gồm nghị quyết, nghị định của Chính phủ; quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ; quyết định, chỉ thị, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ.
Đây là những văn bản quy phạm pháp luật được ban hành để bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội; quyết định quy hoạch, kế hoạch, chiến lược phát triển và những chính sách cụ thể đối với ngành, lĩnh vực; quyết định chủ trương, biện pháp chỉ đạo, điều hành của Chính phủ và tổ chức hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước; quy định chi tiết những nội dung của luật, pháp lệnh theo uỷ quyền cụ thể của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội... Bên cạnh đó, trong một số trường hợp, Chính phủ ban hành nghị định để quy định những vấn đề đòi hỏi cấp thiết được điều chỉnh bằng một văn bản quy phạm pháp luật nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh. Việc ban hành nghị định này phải được sự đồng ý của Uỷ ban thường vụ Quốc hội.
- Một số văn bản liên quan đến thẩm quyền xét xử, công tố của các cơ quan tư pháp như nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao; quyết định, chỉ thị, thông tư của Chánh án Toà án nhân dân tối cao; quyết định, chỉ thị, thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao
được ban hành chủ yếu để hướng dẫn các Tòa án áp dụng thống nhất pháp luật, tổng kết kinh nghiệm xét xử; bảo đảm việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân các cấp; quy định những vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao.
- Các văn bản quy phạm pháp luật liên tịch bao gồm thông tư liên tịch giữa các Bộ, cơ quan ngang Bộ; thông tư liên tịch giữa Toà án nhân dân tối cao với Viện kiểm sát nhân dân tối cao; thông tư liên tịch giữa Bộ, cơ quan ngang Bộ với Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao; nghị quyết, thông tư liên tịch giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội được ban hành chủ yếu để hướng dẫn thi hành những nội dung liên quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan ban hành văn bản đó.
- Văn bản do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ban hành để thi hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội và văn bản khác của cơ quan nhà nước cấp trên; quyết định và triển khai kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh và các chính sách khác ở địa phương; quy định về một vấn đề cụ thể do cơ quan nhà nước cấp trên giao cho, bao gồm nghị quyết của Hội đồng nhân dân; quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân.
Do có sự khác nhau về tính chất, nội dung cũng như thẩm quyền ban hành nên quy trình lập pháp và quy trình lập quy có những điểm khác biệt nhất định.
Về chủ thể tham gia quy trình
Quy trình lập pháp do Quốc hội - cơ quan quyền lực nhà nước tối cao ban hành. Tham gia vào quy trình này có rất nhiều chủ thể khác nhau như Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội... Chính vì vậy, việc soạn thảo, thẩm tra, xem xét thông qua một dự án luật, pháp lệnh thường rất phức tạp, rất nhiều công đoạn với những quy định nghiêm ngặt về thời gian, tiến độ, nội dung công việc phải tiến hành...;
Về việc lập chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật
Một trong những công đoạn quan trọng trong quy trình lập pháp là việc lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh cho từng khoá Quốc hội và cho từng năm.
Theo quy định của Lụât ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Chính phủ quyết định chương trình xây dựng nghị quyết, nghị định ba tháng, sáu tháng và hàng năm theo sáng kiến của mình và đề nghị của các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, các cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan.
Đối với văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, pháp luật hiện hành cũng mới chỉ quy định việc lập chương trình xây dựng nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh.
Như vậy, đối với đa số cơ quan khác có thẩm quyền lập quy, việc lập chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật chưa được chính quy hoá trong các văn bản quy phạm pháp luật, gây khó khăn và bị động khi triển khai công tác xây dựng pháp luật trên thực tế.
Về việc công bố văn bản quy phạm pháp luật
Trong quy trình lập pháp, khâu cuối cùng của quy trình là việc Chủ tịch nước ban hành lệnh để công bố luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội.
Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Chủ tịch nước ban hành lệnh để công bố luật, nghị quyết của Quốc hội mà việc công bố nghị quyết đó thuộc thẩm quyền của Chủ tịch nước trong thời hạn chậm nhất là mười lăm ngày, kể từ ngày luật, nghị quyết được thông qua. Chủ tịch nước ban hành lệnh để công bố pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội mà việc công bố nghị quyết đó thuộc thẩm quyền của Chủ tịch
nước trong thời hạn chậm nhất là mười lăm ngày, kể từ ngày pháp lệnh, nghị quyết được thông qua. Trong trường hợp pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã được thông qua mà Chủ tịch nước đề nghị xem xét lại hoặc trình Quốc hội quyết định, thì thời hạn công bố chậm nhất là mười ngày, kể từ ngày Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua, sau khi đã xem xét lại hoặc kể từ ngày Quốc hội quyết định.
Đối với quy trình lập quy, thủ tục công bố văn bản quy phạm pháp luật sau khi đã ban hành chưa được quy định cụ thể. Việc đăng công báo đối với các văn bản này mới chỉ được áp dụng đối với văn bản do các cơ quan trung ương 24
hoặc Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương 25 ban hành. Đối với cấp huyện, cấp xã, văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan này ban hành được niêm yết tại trụ sở của cơ quan ban hành và những địa điểm khác do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cùng cấp quyết định26
.
Về việc thông qua văn bản quy phạm pháp luật theo trình tự rútgọn
Hiện nay mới chỉ có Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân quy định việc ban hành quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân theo trình tự rút gọn trong trường hợp phải giải quyết các vấn đề phát sinh đột xuất, khẩn cấp trong phòng, chống thiên tai, cháy, nổ, dịch bệnh, an ninh, trật tự tại địa phương.
Trong khi đó thực tế cho thấy trong điều kiện của nền kinh tế thị trường, mở rộng hợp tác, giao lưu quốc tế thì ở một số trường hợp quy trình lập pháp chưa thực sự phù hợp với tính cấp thiết của việc cần ban hành nhanh
24Xem Điều 10 Luật ban hành văn bản qụy phạm pháp luật.
25Xem Điều 8 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân.
một đạo luật nào đó để đáp ứng khẩn cấp yêu cầu của thực tiễn. Điều này đặt ra vấn đề cần phải bổ sung vào khung pháp luật hiện hành những quy định về quy trình lập pháp theo hướng rút gọn.
Về mức độ chi tiết, cụ thể của quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật được quy định trong các văn bản pháp lý
Quy trình lập pháp được quy định tương đối đầy đủ, cụ thể và chi tiết, không chỉ trong các đạo luật mà còn ở các văn bản hướng dẫn có giá trị pháp lý cao như Quy chế hoạt động của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Quy chế hoạt động của Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban của Quốc hội, Quy chế hoạt động của đại biểu Quốc hội và Đoàn đại biểu Quốc hội, Nội quy kỳ họp Quốc hội. Trong khi đó, ngoài việc được quy định rải rác ở nhiều văn bản khác nhau, quy trình lập quy chưa được quan tâm xây dựng và ban hành chi tiết, cụ thể và thống nhất như quy trình lập pháp. Chỉ riêng đối với hoạt động lập quy của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân được pháp điển hoá trong Luật ban hành quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân; còn đối với các văn bản dưới luật khác, quy trình xây dựng văn bản đề cập trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà còn rất chung chung, sơ lược và hầu như mới chỉ mang tính nguyên tắc.
Chính vì những sự khác biệt nêu trên mà quy trình lập pháp thường được tiến hành một cách chặt chẽ, cẩn trọng và đòi hỏi một thời gian chuẩn bị kỹ lưỡng, công phu hơn so với quy trình lập quy.