nước ta hiện nay
Qua hơn 8 năm thực hiện Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, hoạt động lập pháp của Quốc hội đã đạt được những kết quả rất quan trọng.
Hệ thống pháp luật ngày càng được hoàn thiện, đồng bộ và được nâng cao cả về số lượng và chất lượng, là công cụ hữu hiệu để Nhà nước thực hiện việc quản lý xã hội trong thời kỳ đổi mới. Nếu chỉ tính về mặt số lượng văn bản quy phạm pháp luật do Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành thì qua các nhiệm kỳ Quốc hội, số văn bản này ngày càng tăng. Nhiệm kỳ Quốc hội khoá IX, Quốc hội đã thông qua 41 văn bản (bao gồm cả luật, bộ luật,
Quy chế hoạt động của các cơ quan của Quốc hội, Nội quy kỳ họp Quốc hội), Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã thông qua 44 pháp lệnh. Nhiệm kỳ Quốc hội khoá X, Quốc hội thông qua 35 luật, bộ luật và nghị quyết có chứa văn bản
quy phạm pháp luật (trong đó có Nghị quyết về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992) và Uỷ ban thường vụ Quốc hội ban hành 44
pháp lệnh. Trong khi đó, đến nhiệm kỳ Quốc hội khoá XI, nhờ có việc đổi mới một bước quy trình thảo luận, xem xét thông qua luật, pháp lệnh, tính đến hết năm 2004, Quốc hội đã thông qua được 34 văn bản quy phạm pháp luật
(bao gồm cả luật, bộ luật và Quy chế hoạt động của các cơ quan của Quốc hội) và Uỷ ban thường vụ Quốc hội đã thông qua được 25 pháp lệnh27. Những kết quả trên cho thấy, hoạt động của Quốc hội, mà cụ thể là hoạt động lập pháp của Quốc hội có được tiến hành một cách khoa học, hiệu quả hay không là phụ thuộc rất lớn vào quy trình, thủ tục trong hoạt động xây dựng pháp luật.
Tuy nhiên, việc đổi mới đồng bộ quy trình lập pháp, tạo lập trật tự, kỷ cương trong hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật là một vấn đề còn mới mẻ, thực tế vẫn đang bộc lộ một số hạn chế, thiếu sót cần được kịp thời khắc phục, đặc biệt là các vấn đề liên quan đến quy trình xây dựng dự án
luật, pháp lệnh. Cụ thể như:
Các quy định về lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh còn
chưa đầy đủ, thiếu chặt chẽ
Hiến pháp năm 1992 và Luật tổ chức Quốc hội đã quy định: Quốc hội quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của cả khoá Quốc hội và chương trình hàng năm theo đề nghị của Uỷ ban thường vụ Quốc hội; Uỷ ban thường vụ Quốc hội có nhiệm vụ chuẩn bị các dự kiến chương trình này trên cơ sở đề nghị của các tổ chức và cá nhân có quyền trình dự án luật, kiến nghị về luật.
Cơ quan, tổ chức, đại biểu Quốc hội có quyền trình dự án pháp luật được quy định tại Điều 87 của Hiến pháp năm 1992 gửi đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh đến Uỷ ban thường vụ Quốc hội và đồng thời gửi đến Chính phủ, trong đó phải nêu rõ sự cần thiết ban hành văn bản, xác định đối tượng và phạm vi điều chỉnh của văn bản, các điều kiện cần thiết cho việc soạn thảo văn bản. Kiến nghị về luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội cũng được gửi đến Uỷ ban thường vụ Quốc hội và Chính phủ.
Chính phủ lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh về những vấn đề thuộc phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình trình Uỷ ban thường vụ Quốc hội và phát biểu ý kiến về đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của cơ quan khác, tổ chức, đại biểu Quốc hội; kiến nghị về luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội.
Uỷ ban pháp luật của Quốc hội chủ trì và phối hợp với Hội đồng dân tộc và các Uỷ ban khác của Quốc hội thẩm tra dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Chính phủ, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của cơ quan khác, tổ chức, đại biểu Quốc hội; kiến nghị về luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội.
Căn cứ vào dự kiến chương trình của Chính phủ, đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh của cơ quan khác, tổ chức, đại biểu Quốc hội, kiến nghị về luật, pháp lệnh của đại biểu Quốc hội, ý kiến thẩm tra của Uỷ ban pháp luật, Uỷ ban thường vụ Quốc hội lập dự án Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh trình Quốc hội quyết định.
Khi xét thấy cần thiết, Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội có thể điều chỉnh chương trình xây dựng luật, pháp lệnh.
Việc thực hiện những quy định nêu trên trong thời gian qua đã tồn tại một số vấn đề cần được nghiên cứu, khắc phục:
- Thứ nhất là Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội chưa được cung cấp
đầy đủ các thông tin phục vụ cho việc xem xét, lập dự án và quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh. Các dự án được đề nghị đưa vào chương trình thường không có phần thuyết minh theo đúng các yêu cầu của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, đặc biệt là phần dự báo về tiến độ còn rất sơ sài, chủ yếu mới dựa trên ý kiến chủ quan của cơ quan soạn thảo; do đó, làm ảnh hưởng nhiều đến tính khả thi của chương trình;
- Thứ hai là, định hướng cho việc xây dựng các dự án luật, pháp lệnh được đề nghị đưa vào chương trình mới ở mức sơ lược, đặc biệt các dự án thuộc dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh của Chính phủ thường chưa có chỉ đạo của tập thể Chính phủ về đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản và những quan điểm, nội dung chính mang tính định hướng cho văn bản. Vì vậy, có tình trạng là nhiều dự án đến khi được trình thông qua thì tên của văn bản cũng như phạm vi, đối tượng điều chỉnh trong văn bản đã khác rất nhiều so với lúc được xem xét đưa vào chương trình. Điều này gây nhiều khó khăn cho chính các cơ quan chịu trách nhiệm soạn thảo dự án, gây mất rất nhiều thời gian cho công đoạn soạn thảo dự án mà hiệu quả lại không cao.
Trong việc soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh
Theo quy định của Luật ban hành văn quy phạm pháp luật thì cơ quan, tổ chức trình dự án luật, pháp lệnh thành lập Ban soạn thảo để trực tiếp làm nhiệm vụ soạn thảo các dự án này. Đối với một số trường hợp như dự án luật, pháp lệnh có nội dung liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực, dự án do các cơ quan của Quốc hội hoặc đại biểu Quốc hội trình thì Uỷ ban thường vụ Quốc hội quyết định việc thành lập Ban soạn thảo. Công việc của các Ban soạn thảo là tổng kết tình hình thi hành pháp luật, đánh giá các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành có liên quan đến dự án, dự thảo; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung chính của dự án, dự thảo; tổ chức nghiên cứu thông tin, tư liệu có liên quan đến dự án, dự thảo; chuẩn bị đề cương, biên soạn và chỉnh lý dự án, dự thảo; tổ chức lấy ý kiến cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan và các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản trong phạm vi và với hình thức thích hợp tuỳ theo tính chất và nội dung của từng dự án, dự thảo; chuẩn bị tờ trình và tài liệu liên quan đến dự án, dự thảo.
Trên thực tế, đến hơn 90% số dự án luật, pháp lệnh được xem xét hàng năm là do Chính phủ trình. Do đó, công tác soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh cũng chủ yếu do các bộ, ngành của Chính phủ chịu trách nhiệm chính.
Thành phần của các Ban soạn thảo thường là có lãnh đạo cơ quan được phân công chủ trì soạn thảo dự án (giữ vai trò trưởng ban soạn thảo, thường trực ban soạn thảo) và đại diện của các cơ quan, tổ chức có liên quan. Tuy nhiên, Luật chỉ quy định nhiệm vụ của các Ban soạn thảo mà không nêu rõ cách thức tổ chức cũng như mối quan hệ và phân công trách nhiệm giữa các thành viên của Ban soạn thảo nên dễ có tình trạng hoạt động của Ban soạn thảo chỉ mang tính chất hình thức; ý kiến của các thành viên của Ban soạn thảo là đại diện của các cơ quan, tổ chức liên quan nhiều khi mới chỉ là ý kiến
cá nhân, chưa phản ánh được quan điểm chính thức của bộ, ngành mà mình đại diện. Do đó, tác dụng liên ngành của các Ban soạn thảo thực tế chưa được phát huy đúng mức; hiệu quả và chất lượng xây dựng các dự án luật, pháp lệnh chưa cao.
Điều này đã dẫn đến một thực tế là tính đến thời điểm hiện nay, còn thiếu khoảng trên 100 văn bản (nghị quyết, nghị định của Chính phủ, quyết định,
chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ) hướng dẫn thi hành nhằm cụ thể hóa tất cả các luật, pháp lệnh được ban hành từ Quốc hội khóa X đến nay28.
- Đối với các dự án do các tổ chức chính trị - xã hội, đoàn thể trình thì công tác soạn thảo còn phải gặp rất nhiều khó khăn khác do eo hẹp về kinh phí, hạn chế về phương tiện kỹ thuật và đội ngũ chuyên gia về xây dựng luật. Các nguyên nhân này đã khiến cho việc soạn thảo các dự án luật, pháp lệnh do các tổ chức này đảm nhiệm thường bị kéo dài, chậm được thông qua, ví dụ như các dự án Luật thanh niên, Pháp lệnh về tổ chức giám sát của nhân dân...
Trong công tác thẩm tra
Trước khi được trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, dự án luật, pháp lệnh phải được Hội đồng dân tộc, Uỷ ban hữu quan của Quốc hội thẩm tra.
Phạm vi thẩm tra là tất cả các mặt của dự án luật, pháp lệnh nhưng tập trung vào những vấn đề chủ yếu như:
- Sự cần thiết ban hành luật, pháp lệnh; đối tượng, phạm vi điều chỉnh; - Sự phù hợp của nội dung dự án với đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng; tính hợp hiến, hợp pháp của dự án và tính thống nhất của văn bản với hệ thống pháp luật;
- Việc tuân thủ thủ tục và trình tự soạn thảo; - Tính khả thi của dự án29.
Riêng Uỷ ban pháp luật của Quốc hội còn có trách nhiệm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật đối với các dự án luật, pháp lệnh trước khi trình Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội xem xét, thông qua.
Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, vai trò, trách nhiệm của cơ quan thẩm tra trong công tác xây dựng pháp luật là rất nặng nề, không chỉ trong hoạt động thẩm tra mà còn trong việc tiếp thu, chỉnh lý dự thảo luật, pháp lệnh sau khi đã được Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội cho ý kiến.
Tuy nhiên, một thực tế đặt ra là số lượng đại biểu Quốc hội chuyên trách ở Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban còn hạn chế, bộ máy giúp việc cho các cơ quan này chưa được tăng cường, điều kiện làm việc chưa bảo đảm. Đặc biệt là thiếu những văn bản quy phạm pháp luật có tính hướng dẫn, phối hợp hoạt động giữa Hội đồng Dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội với nhau và với các cơ quan có liên quan trong quy trình lập pháp để bảo đảm tính thống nhất, ổn định và tạo sự chủ động về phía các chủ thể này khi phục vụ hoạt động xây dựng pháp luật của Quốc hội.
Việc lấy ý kiến nhân dân về các dự án luật, pháp lệnh
Qua thực tiễn việc tổ chức lấy ý kiến nhân dân trong những năm qua, có thể nêu lên một số hình thức tổ chức lấy ý kiến chủ yếu sau đây:
- Căn cứ vào đối tượng xin ý kiến, có các hình thức sau đây:
+) Tổ chức lấy ý kiến rộng rãi của mọi tầng lớp nhân dân đối với những dự án lớn, có vị trí rất quan trọng trong hệ thống pháp luật của Nhà nước;
+) Tổ chức lấy ý kiến trong một phạm vi hẹp, tập trung vào đối tượng là các chuyên gia, nhà khoa học, nhà quản lý, doanh nghiệp...
- Căn cứ vào phạm vi vấn đề xin ý kiến, có hai hình thức sau đây: +) Lấy ý kiến đối với toàn bộ nội dung dự án;
+) Tập trung lấy ý kiến đối với một số vấn đề lớn, quan trọng của dự án.
- Căn cứ vào thời gian, tính chất của dự án luật, pháp lệnh, việc tổ chức lấy ý kiến được chia làm hai hình thức sau đây:
+) Tổ chức lấy ý kiến trong một đợt; +) Tổ chức lấy ý kiến trong nhiều đợt.
- Ngoài ra, còn có hình thức lấy ý kiến kết hợp các hình thức nêu trên30. Quá trình tổ chức triển khai việc lấy ý kiến nhân dân đối với dự án luật, pháp lệnh còn bộc lộ một số tồn tại nhất định, cụ thể là:
- Thời gian lấy ý kiến
Đối với mỗi dự án luật, pháp lệnh khác nhau thì thời gian lấy ý kiến cũng khác nhau. Việc lấy ý kiến nhân dân trong một thời gian dài không những gây tốn kém về tiền của, công sức mà còn ảnh hưởng đến tiến độ xây dựng luật. Tuy nhiên, nếu lấy ý kiến trong một thời gian quá ngắn thì lại rơi vào hình thức, không bảo đảm chất lượng của văn bản. Do vậy, vấn đề đặt ra là cần phải có một kế hoạch, thời gian hợp lý trong việc tổ chức lấy ý kiến
30Hoàng Văn Tú, Tổ chức lấy ý kiến nhân dân về dự án luật, dự thảo pháp lệnh, thực trạng và kiến nghị, Kỷ
nhân dân, các ngành, các cấp để tránh lãng phí về thời gian và tiền bạc của nhân dân mà vẫn bảo đảm được tiến độ và chất lượng của dự án.
- Việc công khai dự thảo
Việc công khai dự thảo văn bản trên phương tiện thông tin đại chúng chưa phải là một yêu cầu bắt buộc đối với các cơ quan soạn thảo và cũng chưa có cơ chế bảo đảm vấn đề này trên thực tế. Chính vì vậy, vấn đề công khai dự thảo luật, pháp lệnh cũng như dự thảo văn bản quy phạm pháp luật khác để nhân dân có điều kiện tham gia góp ý kiến là vấn đề đặc biệt cần được quan tâm và có những bước cải tiến trong thời gian tới.
- Việc tập hợp, tổng hợp
Trên thực tế, công tác tập hợp, tổng hợp còn có những điểm bất cập như thời gian dành cho việc tập hợp, tổng hợp còn hạn chế; đội ngũ cán bộ làm công tác tập hợp, tổng hợp tại các cơ quan, tổ chức, đặc biệt là ở địa phương thường không phải là các chuyên gia am hiểu sâu về dự án luật, dự án pháp lệnh nên chất lượng các bản báo cáo tổng hợp gửi đến Văn phòng Quốc hội chưa cao; cách tính số ý kiến còn chưa thật chính xác, chỉ mang tính tương đối, gây khó khăn cho việc tiếp thu, chỉnh lý dự thảo31.
Việc Uỷ ban thường vụ Quốc hội chỉ đạo việc tiếp thu chỉnh lý dự thảo luật, pháp lệnh
Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật được sửa đổi, bổ sung năm 2002, vai trò của việc thông qua một đạo luật, một pháp lệnh đã được thay đổi căn bản. Theo đó, tại một kỳ họp, Quốc hội sẽ dành chủ yếu thời gian cho việc thảo luận, cho ý kiến kỹ về một dự án luật mà chưa