Thực trạng
Hiện nay khi thực thi Luật Quản lý thuế, thanh tra thuế gặp một số khó khăn, vướng mắc. Một số quy định của Luật Quản lý thuế và Luật quản lý thuế sửa đổi 2012 gần đây chưa đầy đủ, rõ ràng, chưa phù hợp với thực tế thực hiện:
Luật Quản lý thuế không quy định quyền khởi tố điều tra cho CQT nên các vụ vi phạm số tiền thuế lớn, phạm vi rộng...CQT không xử lý được mà phải chuyển sang cơ quan khác để thụ lý giải quyết. Thực tế hiện nay cả CQT và cơ quan hải quan Việt
40
Huyền Trang,Thương hiệu và công luận, Chống gian lận thuế: Cuộc chiến gian nan,
http://thuonghieuvacongluan.vn/phong-su-ghi-chep/tieu-muc/21118-chong-gian-lan-thue-cuoc-chien-gian- nan.html, [truy cập ngày 21/10/2014].
41
Nam đều không có chức năng điều tra, khởi tố tội trốn thuế. Do đó đã hạn chế việc ngăn chặn kịp thời các trường hợp cố ý trốn thuế với số lượng lớn hoặc có hành vi chiếm đoạt tiền thuế của Nhà nước thông qua việc sử dụng hoá đơn bất hợp pháp.
Tháng 4/2005, ngay từ dự thảo đầu tiên, Luật Quản lý thuế đã trao cho CQT quyền điều tra, khởi tố các vụ án hình sự về thuế. Tuy nhiên, tiếp thu ý kiến của Uỷ ban Kinh tế và Ngân sách Quốc hội yêu cầu phân biệt rõ mối quan hệ và ranh giới giữa điều tra của CQT với điều tra của các cơ quan tố tụng, dự thảo Luật Quản lý thuế sau đó đã chính thức hạn chế quyền của CQT: từ điều tra, khởi tố hình sự các vụ án vi phạm nghiêm trọng về thuế sang điều tra hành chính về thuế. Bình luận về việc này, nhiều luật gia đã cho rằng, CQT cần phải được trao quyền khởi tố và điều tra. Bởi không ai kể cả cảnh sát, hiểu rõ nghiệp vụ và mọi ngóc ngách về thuế bằng các cán bộ, công chức thuế. Theo các luật gia, tại nhiều nước trên thế giới, quyền lực của CQT là rất lớn. ở Pháp, trên cơ sở điều tra của CQT, Bộ trưởng Bộ Tài chính có quyền chuyển thẳng hồ sơ sang cơ quan công tố để truy tố người trốn thuế ra tòa mà không cần phải thông qua cơ quan điều tra của cảnh sát. Còn ở Mỹ, người ta có thể gác chân lên bàn khi nhân viên cảnh sát đến “hỏi thăm”, nhưng cứ đến hẹn thì ai cũng phải vắt chân lên cổ để khai thuế cho kịp thời hạn.
Ngay ở trong nước, nếu so với một số cơ quan khác như kiểm lâm, hải quan thì quyền lực của CQT vẫn “lép” hơn, mặc dù lĩnh vực thuế quan trọng không kém. Đó là chưa kể sắp tới đây, tỷ trọng thuế nhập khẩu sẽ ít đi do hội nhập và vì thế, vai trò của thu nội địa được chú trọng hơn bao giờ hết. Mà vai trò của thu nội địa tăng thì vai trò của ngành thuế tất cũng phải tương xứng với yêu cầu nhiệm vụ trong tình hình mới.
Chỉ riêng Hà Nôi, tại báo cáo tổng kết 5 năm phối hợp đấu tranh với tội phạm trong lĩnh vực thuế giữa Cục Thuế Hà Nội và Công an TP. Hà Nội đã cho thấy số vụ vi phạm pháp luật thuế ngày càng gia tăng. Cơ quan thuế đã phối hợp với công an điều tra, xử lý 2.379 vụ với tổng số tiền truy thu và phạt vi phạm về thuế gần 100 tỷ đồng (trong đó, cơ quan thuế Hà Nội chuyển sang cơ quan Công an 850 vụ và Công an Hà Nội chuyển sang cơ quan thuế 1.529 vụ). Trong quá trình phối hợp, hai bên nhận định, tình hình tội phạm về thuế đang diễn biến rất phức tạp, các vụ vi phạm có xu hướng nghiêm trọng xảy ra ở hầu hết các loại hình DN, gây thất thu không nhỏ cho NSNN.42
Nguyên nhân
Do CQT chưa được giao chức năng khởi tố, điều tra các hành vi trốn thuế, gian lận tiền thuế nên các vụ trốn thuế, gian lận tiền thuế CQT đều phải chuyển hồ sơ sang
42
Trọng Bảo, Trao quyền khởi tố, điều tra cho cơ quan thuế Tại sao không?, Tạp chí thuế nhà nước, Số 38, 2013, tr.4-5.
cơ quan công an điều tra, thụ lý. Tuy nhiên, những vụ việc chuyển sang cơ quan Công an kết quả điều tra, xử lý còn chậm, vì vậy CQT thiếu thẩm quyền để kịp thời xử lý các hành vi trốn thuế, gian lận thuế. Và quy định của khung pháp lý hiện hành, thanh tra thuế gần như chỉ xử lý được các sai phạm trong lĩnh vực thuế một cách “giơ cao đánh khẽ” bằng các biện pháp như truy thu lại thuế, thu hồi thuế giá trị gia tăng đã hoàn hoặc giảm trừ số lỗ, truất quyền ưu đãi thuế…Những biện pháp này thực ra chỉ giải quyết được trước mắt mà không đủ tính nghiêm khắc để có thể coi như cảnh báo đối với NNT khi có ý định trốn thuế. Thẩm quyền của thanh tra thuế chưa mạnh, vì vậy thanh tra thuế chưa phát huy được vai trò, sức mạnh trong chống nhất thu thuế và răn đe, ngăn chặn các hành vi vi phạm về thuế.
Giải pháp
Cần phải trao quyền khởi tố, điều tra cho cơ quan thuế. Có ý kiến lại cho rằng, nếu trao quyền quá lớn cho cơ quan thuế thì dễ dẫn đến lạm quyền, nhũng nhiều. Thiết nghĩ, để hạn chế sự lạm quyền, vấn đề quan trọng nằm ở chỗ, phải có một cơ chế kiểm soát chặt chẽ thông qua các quy định nghiêm ngặt của pháp luật và hệ thống giám sát đa dạng, chứ không phải quyền đó được trao cho ai. Vấn đề đặt ra là, quyền lực phải được trao kịp thời, đúng chỗ và quyền lực đó phải được giám sát bằng quyền lực tương xứng, nếu không quyền lực sẽ dẫn đến tha hóa, nhũng nhiễu, tiêu cực.
Hiện nay, quyền điều tra thuế đang được giao cho các cơ quan tố tụng hình sự. Tuy nhiên, trong thực tế các cơ quan phát hiện ra đối tượng trốn thuế rất nhiều nhưng tỷ lệ xử lý được lại rất thấp. Hệ quả này âu cũng là tất yếu, bởi việc điều tra thuế đòi hỏi phải có nghiệp vụ riêng vì đặc trưng của thuế có liên quan đến hoá đơn chứng từ, sổ sách kế toán, nên người thực hiện điều tra bắt buộc phải có nghiệp vụ thì công việc mới đạt hiệu quả cao. Hơn nữa, trong bối cảnh kinh tế thị trường, hội nhập quốc tế, việc trốn thuế bao giờ cũng có sự liên kết phối hợp giữa nhiều đối tượng, do đầu vào chứng từ của DN này lại là đầu ra của DN khác, không chỉ giới hạn ở một địa phương. Điều này khá lôgíc với than phiền từ phía cơ quan công an rằng, việc điều tra rất phức tạp, đặc biệt là các vụ liên quan đến gian lận thuế GTGT.
Mặt khác, cơ quan công an, do hạn chế về lực lượng, không thông thạo về chuyên môn nghiệp vụ, không trực tiếp quản lý thông tin về thuế nên quá trình điều tra thường bị chậm trễ, dẫn đến truy thu tiền thuế trốn, tiền thuế chiếm đoạt không kịp thời, tác dụng răn đe ngăn chặn các vi phạm về thuế bị hạn chế. Bên cạnh đó, việc giao quyền điều tra, khởi tố các vụ án về thuế cho CQT còn là ràng buộc về mặt trình tự, thủ tục, buộc các cơ quan tư pháp phải có trách nhiệm đưa nhanh các vụ án vi phạm nghiêm trọng về thuế ra xét xử, giảm thiểu án tồn đọng, tác dụng răng đe sẽ gia tăng, phù hợp với tiến trình tự khai, tự nộp, nhằm đạt đến cán cân- công khai, minh bạch và nghiêm
minh.43 Vì vậy, việc bổ sung thẩm quyền khởi tố, điều tra cho CQT là cần thiết, vừa phù hợp với thông lệ quốc tế, vừa nhằm phát hiện và xử lý truy thu kịp thời tiền thuế trốn, tiền thuế bị chiếm đoạt vào NSNN, đảm bảo công bằng về nghĩa vụ thuế và sự cạnh tranh bình đẳng giữa các tổ chức, cá nhân nộp thuế.
3.2.2 Quy trình thanh tra còn nhiều bất cập, hạn chế
Thực trạng
Thời gian qua thanh tra thuế vẫn bộc lộ một số tồn tại hạn chế như: số lượng doanh nghiệp được thanh tra thấp, khâu lựa chọn đối tượng thanh tra còn chưa bao quát hết NNT gian lận; một số cuộc thanh tra có kết quả truy thu và xử phạt thấp; một số cuộc thanh tra còn diễn ra kéo dài; tỷ lệ nợ thuế sau thanh tra còn cao do cơ quan thuế chưa quyết liệt vào cuộc… Cụ thể:
Thứ nhất, lập kế hoạch thanh tra thuế. Việc xây dựng kế hoạch thanh tra ở một số cơ quan thuế địa phương còn mang tính hình thức, chủ yếu phụ thuộc vào kinh nghiệm của cán bộ đảm nhiệm công tác xây dựng kế hoạch. Do cán bộ thanh tra thuế mới tiếp cận với phương pháp thanh tra dựa trên cơ sở phân tích rủi ro, đặc biệt là phân tích NNT trước và sau thanh tra, nên vẫn còn thiếu kinh nghiệm. Hơn nữa, do trình độ của cán bộ thanh tra không đồng đều, nên việc lập kế hoạch thanh tra chưa thực sự sát đúng với khả năng thực hiện của cơ quan thuế.
Thứ hai, thực hiện thanh tra thuế. Thời gian qua, việc phân công, phân nhiệm giữa các thành viên trong đoàn thanh tra, trách nhiệm của lãnh đạo bộ phận thanh tra chưa rõ ràng, cụ thể, còn trùng lắp yêu cầu quản lý; việc thực hiện các chế độ báo cáo tiến độ cuộc thanh tra, xử lý các vướng mắc phát sinh trong quá trình thanh tra chưa kịp thời, và bộ phận thanh tra chưa tạo được hình ảnh người cán bộ làm công tác thanh tra đối với NNT, làm giảm hiệu quả thanh tra thuế. Trong khi đó, số lượng NNT được thanh tra còn ít dẫn đến tình trạng có DN nhiều năm không được thanh tra dễ dẫn đến tình trạng sai phạm mang tính chất hệ thống, kéo dài từ năm này sang năm khác.
Thứ ba, xử lý kết quả sau thanh tra thuế. Thực tế, nợ đọng thuế sau thanh tra một bộ phận NNT đã làm ảnh hưởng không nhỏ đến nguồn thu của Ngành. Đây là vấn đề nhức nhối không chỉ với bộ phận thanh tra mà còn đối với cơ quan thuế, làm giảm tính nghiêm minh trong công tác thanh tra.
43
Trọng Bảo, Trao quyền khởi tố, điều tra cho cơ quan thuế Tại sao không?, Tạp chí thuế nhà nước, Số 38, 2013, tr.4-5.
Bảng 3.6: Tình hình nợ thuế của NNT sau thanh tra 2007-2012 Năm NNT đã thanh tra Số thuế phải nộp thêm sau thanh tra (triệu đồng) Số thuế đã nộp đến 31/12 (triệu đồng) Số còn phải nộp đến 31/12 (triệu đồng) Tỷ lệ nợ đọng 2007 5.242 1.278.755 485.927 792.828 62,00% 2008 3.965 2.569.366 899.278 1.670.088 65,00% 2009 3.670 2.515.000 742.177 1.772.824 70,49% 2010 4.074 3.219.000 1.641.690 1.577.310 49,00% 2011 6.101 3.409.000 1.876.213 1.532.787 44,96% 2012 7.038 4.500.000 2.186.642 2.313.358 51,41% Tổng 30.090 17.491.121 7.831.296 17.491.121 55,22% (Nguồn: Tổng cục Thuế)
Biểu đồ 3.4: Tình hình nợ thuế của NNT sau thanh tra 2007- 2012 62.00% 65.00% 70.49% 49.00% 44.96% 51.41% 0.00% 10.00% 20.00% 30.00% 40.00% 50.00% 60.00% 70.00% 80.00% 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Tỷ lệ (%)
Bên cạnh đó, cơ quan thuế chưa quyết liệt và chưa tìm ra giải pháp hữu hiệu trong việc đôn đốc thu hồi nợ thuế sau thanh tra; chưa có sự phối hợp chặt chẽ giữa các bộ phận chức năng trong nội bộ cơ quan thuế như: kiểm tra thuế, kê khai, kế toán
thuế, quản lý nợ… Do vậy, số thuế NNT thực nộp vào NSNN sau thanh tra đạt tỷ lệ thấp.
Thứ tư, vướng mắc về cơ chế, chính sách. Việc giám sát hoạt động thanh tra thuế còn gặp nhiều khó khăn, do một số bất cập về chính sách. Theo Luật Thanh tra hiện hành, sau khi thành lập đoàn thanh tra, người ra quyết định thanh tra phải giám sát đoàn thanh tra hoặc cử người giám sát. Tuy nhiên, trên thực tế, do số lượng biên chế của bộ phận thanh tra ngành Thuế còn hạn chế, trong khi cùng thời điểm phải tổ chức nhiều đoàn thanh tra, dẫn đến không đủ người để giám sát. Ngoài ra, trong quy trình thanh tra quy định sổ nhật ký chỉ có một và do trưởng đoàn thanh tra quản lý, trong khi đó đoàn thanh tra được chia thành các tổ, nhóm làm việc độc lập với trưởng đoàn thanh tra, nên rất khó khăn cho trưởng đoàn thanh tra trong việc theo dõi, ghi sổ nhật ký thanh tra, làm mất nhiều thời gian của trưởng đoàn. 44
Nguyên nhân
Tuy nhiên, thời gian qua việc xử lý kết quả sau thanh tra của CQT còn chưa quyết liệt, các bộ phận liên quan chưa thực sự phối kết hợp trong việc đôn đốc, xử lý NNT tuân thủ kết luận thanh tra. Việc đôn đốc đơn vị nộp tiền vào ngân sách gặp khó khăn do đơn vị không có tiền nộp vào ngân sách, nguyên nhân cũng một phần so thiếu chế tài nghiêm minh để xử lý NNT chây ỳ, dây dưa. Việc tổng kết, đúc rút kinh nghiệm sau thanh tra ở hầu hết các CQT đều làm hình thức, chỉ tổng hợp kết quả, việc nhận xét không thường xuyên.
CQT chưa quyết liệt và chưa tìm ra giải pháp hữu hiệu trong việc đôn đốc thu hồi nợ thuế sau thanh tra; chưa có sự phối hợp chặt chẽ giữa các bộ phận chức năng trong nội bộ CQT như kiểm tra thuế, kê khai, kế toán thuế, quản lý nợ…nên số thuế NNT thực nộp vào NSNN sau thanh tra đạt tỷ lệ thấp. Có thể nói nợ đọng thuế sau thanh tra của một bộ phận NNT trong thời gian vừa qua đã làm ảnh hưởng không nhỏ đến nguồn thu ngành thuế, là vấn đề nhức nhối cho không chỉ bộ phận thanh tra mà là vấn đề đau đầu cho CQT, làm giảm tính nghiêm minh trong công tác thanh tra, đồng thời thể hiện tính tuân thủ của NNT đang có dấu hiệu báo động.
Cơ quan chủ quản của NNT được thanh tra chưa quan tâm chú trọng đúng mức tới kết luận của thanh tra thuế, chưa quan tâm đúng mức tới hoạt động thanh tra: chưa đề ra các giải pháp chấn chỉnh công tác hạch toán kế toán của NNT bị quản lý, không kịp thời phát hiện các sai phạm để giúp NNT khắc phục, sai phạm của NNT lặp đi lặp lại nhiều lần hoặc chưa có chế tài xử lý nghiêm.
44
Nguyễn Xuân Thành, Nâng cao hiệu quả giám sát hoạt động thanh tra thuế, Tạp chí Tài chính, Số 9, 2013, tr 22-24.
Giải pháp
Giám sát hoạt động thanh tra thuế không chỉ đánh giá được mức độ tuân thủ của cán bộ công chức thuế và người nộp thuế, mà còn đánh giá được mức độ hiệu lực của các cuộc thanh tra. Qua đó, cơ quan thuế phát hiện được những khiếm khuyết của mỗi cuộc thanh tra, nhằm nâng cao chất lượng thanh tra và có biện pháp chấn chỉnh kịp thời.
Mục đích của giám sát hoạt động thanh tra thuế là đánh giá thực trạng và ý thức chấp hành kỷ luật của thành viên đoàn thanh tra, nắm bắt kịp thời những khó khăn, vướng mắc trong quá trình thanh tra để có biện pháp chấn chỉnh, giải quyết, nâng cao tính nghiêm minh trong thực thi công vụ của cơ quan thuế. Nội dung quá trình giám sát hoạt động thanh tra thuế bao gồm: giám sát trước, trong và sau thanh tra thuế, tức là từ khâu lập kế hoạch, thực hiện và kết luận thanh tra, đôn đốc xử lý thu hồi nợ thuế. Nhằm chấn chỉnh kịp thời những bất cập trong quản lý hoạt động thanh tra, nâng cao hiệu quả giám sát thanh tra thuế, xin đề xuất giải pháp sau:
Thứ nhất, lập kế hoạch thanh tra thuế. Việc giám sát khâu lập kế hoạch thanh tra cần được kiểm soát chặt chẽ. Quá trình phân tích, lập kế hoạch cần có sự tham gia bắt buộc của phó trưởng phòng thanh tra phụ trách trực tiếp đoàn thanh tra và có ý kiến chỉ đạo của trưởng phòng thanh tra, để xác định rủi ro phát sinh của NNT. Trong trường hợp cần thiết đoàn thanh tra có trách nhiệm báo cáo lãnh đạo cơ quan thuế. Danh sách NNT sau khi được bộ phận thanh tra phân tích rủi ro cần công khai, lấy ý kiến phản hồi từ bộ phận kiểm tra thuế, các chi cục thuế và bộ phận kê khai và kế toán thuế, nhằm thu thập thêm thông tin, sàng lọc kỹ các đối tượng thanh tra.
Thứ hai, thực hiện thanh tra thuế. Nội dung giám sát trong quá trình hoạt động thanh tra gồm hai nội dung chính: Một là, bộ phận thanh tra cần chuẩn hóa trình tự các