5. Bố cục luận văn:
3.1.1. Xu hướng đổi mới quản lý thuế của các nước trên thế giới và yêu cầu
mới quản lý thuế ở Việt Nam
Xu hướng đổi mới quản lý thuế của các nước trên giới
Thuế là một công cụ tài chính vô cùng quan trọng, gắn liền với sự tồn tại và phát triển của nhà nước. Đánh thuế không đơn thuần để tạo ngân sách chính phủ mà còn mang nhiều ý nghĩa quan trọng về kinh tế, chính trị và xã hội. Một hệ thống thuế hữu hiệu không chỉ cũng cố nguồn lực tài chính công, kích thích tăng trưởng kinh tế của quốc gia mà còn góp phần tăng cường khả năng cạnh tranh và hội nhập của nền kinh tế. Trên thực tế, hệ thống thuế bao gồm nhiều sắc thuế và được xây dựng theo các nguyên tắc cơ bản, đó là: Tính minh bạch, tính hiệu quả, linh hoạt và nguyên tắc công bằng. Hệ thống thuế bao gồm: hệ thống chính sách thuế và hệ thống quản lý thuế.
Sơ đồ 1.3. Hệ thống thuế HỆ THỐNG THUẾ HỆ THỐNG CHÍNH SÁCH THUẾ - Các chính sách thuế (chính sách thuế nội địa và xuất khẩu) - Cơ chế thực hiện HỆ THỐNG QUẢN LÝ THUẾ - Tổ chức bộ máy quản lý thuế (cơ cấu tổ chức; CBCC thuế)
(Bao gồm CQ thuế và Hải quan) - Các quy trình, biện pháp
quản lý thuế
- Các định chế khác liên quan
GVHD: Lê Thị Nguyệt Châu SVTH: Phạm Thị Mỹ Phương 79
Hệ thống chính sách thuế: Gồm các sắc thuế được ban hành dưới các hình thức Luật, Pháp lệnh. Mỗi sắc thuế có vai trò điều tiết riêng trong nền kinh tế, song chúng có mối quan hệ rất mật thiết và tác động lẫn nhau trong quá trình phát huy tác dụng điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế. Tuy nhiên, hệ thống chính sách thuế dù được xây dựng một cách ưu việt, hoàn chỉnh đến đâu cũng không thể phát huy tác dụng nếu không được vận hành trong thực tiễn. Quá trình áp dụng luật thuế vào nền kinh tế - xã hội đòi hỏi sự chấp hành của các đối tượng nộp thuế, qua đó số thuế được huy động từ các thể nhân và pháp nhân vào ngân sách nhà nước theo đúng luật định. Quá trình này thường không gắn liền với sự “tự nguyện” mà cần có một hệ thống quản lý thuế để tổ chức, giám sát.
Hệ thống quản lý thuế: Gồm các phương pháp, hình thức quản lý thu thuế, các công cụ quản lý (các quy định, quy trình, biện pháp nghiệp vụ, phương tiện quản lý), cơ cấu tổ chức bộ máy (các bộ phận, các đơn vị thuộc cơ quan thuế các cấp trực tiếp hay gián tiếp thực hiện chức năng quản lý thuế và mối quan hệ giữa chúng); đội ngũ cán bộ, công chức thuế và các cơ quan khác có liên quan đến công tác thuế theo quy định của pháp luật. Hệ thống quản lý thuế và hệ thống chính sách thuế có mối quan hệ mật thiết với nhau và tồn tại cùng nhau; hệ thống chính sách thuế không thể hoạt động có hiệu quả nếu không có hệ thống quản lý thuế. Bởi vì, hệ thống quản lý thuế là công cụ giúp cho các quy định của sắc thuế nằm trong hệ thống chính sách thuế được thực thi một cách hiệu quả, một bộ máy giúp việc đắc lực cho hệ thống chính sách thuế. Ngược lại, hệ thống chính sách thuế là cơ sở để điều chỉnh hệ thống quản lý thuế, từ những quy định của các sắc thuế trong Luật hay pháp lệnh sẽ làm cho hệ thống quản lý thuế đưa ra những biện pháp quản lý, cơ cấu tổ chức sao cho phù hợp với quy định đó.
Trên thế giới, có nhiều mô hình tổ chức quản lý thuế, chẳng hạn như: Mô hình tổ chức quản lý thuế theo sắc thuế, mô hình tổ chức bộ máy theo nhóm đối tượng nộp thuế, mô hình tổ chức bộ máy theo chức năng, mô hình kết hợp giữa các nguyên tắc quản lý thuế… Mỗi mô hình điều có ưu nhược điểm riêng, nhưng nhìn chung đều đáp ứng yêu cầu quản lý thuế nhằm tạo điều kiện thực hiện phương pháp quản lý và phân bổ nguồn lực phù hợp với những rủi ro về quản lý thuế đối với các nhóm đối tượng nộp thuế khác nhau, tạo ra sự an toàn cho việc thu ngân sách.
Mô hình tổ chức quản lý thuế là bộ máy quản lý thuế được khái quát theo một nguyên tắc cơ bản nhất, bao trùm và chi phối việc xác định số lượng cán bộ phận, chức năng, nhiệm vụ quản lý thuế của từng bộ phận trong cơ cấu tổ chức. Các nhà nghiên cứu
GVHD: Lê Thị Nguyệt Châu SVTH: Phạm Thị Mỹ Phương 80 chính sách và quản lý thuế (chuyên gia của Quĩ Tiền tệ Quốc tế) đã tổng kết các mô hình và đánh giá ưu nhược điểm các mô hình tổ chức quản lý thuế đã được các nước trên thế giới áp dụng. Tuy nhiên, trong thực tế một số mô hình được áp dụng rời rạc trong từng cấp quản lý thuế phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của từng cấp, nhưng hầu hết các mô hình được vận dụng kết hợp với nhau để phát huy ưu điểm và khắc phục nhược điểm của từng mô hình riêng lẻ. Việc tìm hiểu từng mô hình quản lý thuế sẽ giúp chúng ta có cái nhìn tổng quát hơn về ưu nhược điểm để từ đó thấy rằng việc đổi mới quản lý là phù hợp với xu hướng, khắc phục được mặt hạn chế hay nói cách khác là kiện toàn mô hình tổ chức quản lý thuế giúp cho việc quản lý được thuận lợi và phù hợp hơn với tình hình hiện tại.
Mô hình tổ chức quản lý theo sắc thuế
Khái niệm: là mô hình lấy việc quản lý theo sắc thuế là nguyên tắc bao trùm. Theo đó, cơ cấu tổ chức bao gồm các bộ phận ( gọi chung là phòng) quản lý một hoặc một số loại thuế cụ thể (VD: Phòng thuế Thu nhập cá nhân; Phòng thuế thu nhập doanh nghiệp, Phòng thuế Giá trị gia tăng, Phòng thuế Tiêu thụ đặc biệt...)
Đặc trưng cơ bản: Mỗi phòng thực hiện tất cả các chức năng để quản lý loại thuế mà phòng đó được phân công quản lý thu đối với tất cả các đối tượng nộp thuế.
Ưu điểm:
Tạo điều kiện để chuyên sâu quản lý từng sắc thuế, hiểu rõ phương pháp quản lý sắc thuế một cách hiệu quả nhất, cho phép từng phòng tự phát triển các chương trình chuyên sâu phù hợp nhất theo yêu cầu quản lý của từng sắc thuế.
Phản ứng kịp thời với những thay đổi của luật thuế hay những biện pháp quản lý đối với từng sắc thuế. Khi một chính sách thuế nào đó có sự bổ sung, sửa đổi hoặc thay đổi quy trình quản lý thì chỉ phải thay đổi trong một phòng quản lý sắc thuế đó hoặc khi có sắc thuế mới phát sinh thì chỉ cần thành lập thêm một phòng mới để quản lý sắc thuế đó, các phòng khác không thay đổi. Không phải mất nhiều thời gian để chỉnh sửa lại toàn bộ nội dung của các phòng.
Mô hình này phù hợp và thuận lợi với các nước có nền kinh tế đang chuyển đổi, có môi trường tài chính không ổn định và có các quy định khác nhau về thủ tục quản lý đối với từng loại thuế.
GVHD: Lê Thị Nguyệt Châu SVTH: Phạm Thị Mỹ Phương 81
Nhược điểm:
Chi phí quản lý cao, hiệu suất quản lý thấp vì chức năng quản lý bị chồng chéo giữa các bộ phận. Mỗi bộ phận đều phải thực hiện đầy đủ các chức năng quản lý trong khi có những chức năng có thể chỉ do một bộ phận quản lý hoặc mội bộ phận phải có một hệ thống chương trình phần mềm riêng phục vụ quản lý.
Gây khó khăn trong việc tuân thủ luật thuế của các đối tượng nộp thuế vì để hiệu và thực hiện đầy đủ nghĩa vụ thuế, họ cần phải nhờ đến sự hỗ trợ của nhiều bộ phận trong cùng một cơ quan thuế.
Dễ bị xảy ra sự thông đồng giữa đối tượng nộp thuế và cán bộ quản lý thuế do mỗi phòng hoạt động độc lập và tự chủ với các phòng khác, làm cho sự kiểm tra chéo giữa các phòng kém hiệu quả.
Mô hình tổ chức bộ máy theo nhóm đối tượng nộp thuế
Khái niệm: là mô hình quản lý theo nhóm đối tượng nộp thuế là nguyên tắc bao trùm. Theo đó, cơ cấu tổ chức bao gồm các bộ phận ( phòng) quản lý theo nhóm đối tượng nộp thuế. Ở một số nước phân loại nhóm đối tượng theo quy mô. Một số nước khác phân loại nhóm đối tượng nộp thuế theo ngành nghề kinh doanh hoặc theo hình thức sở hữu. Từ đó, hình thành các phòng quản lý theo đối tượng ( Phòng quản lý thuế các doanh nghiệp lớn, phòng quản lý thuế các doanh nghiệp vừa, nhỏ; phòng quản lý thuế ngành công nghiệp....hoặc phòng quản lý thuế theo khu vực kinh tế quốc doanh...)
Ưu điểm:
Đáp ứng yêu cầu quản lý thuế phù hợp với đặc điểm của từng loại đối tượng nộp thuế. Tạo điều kiện thực hiện phương pháp quản lý và phân bổ nguồn nhân lực phù hợp với những rủi ro về quản lý thuế đối với các nhóm đối tượng nộp thuế khác nhau, tạo ra sự an toàn cho việc thu Ngân sách Nhà nước. Ví dụ phòng quản lý các đối tượng nộp thuế lớn thường được bố trí những cán bộ có năng lực, có trình độ và kinh nghiệm quản lý cao nhằm giám sát chặt chẽ một số đối tượng có số thu lớn. Sự sắp xếp này tạo ra những biện pháp quản lý phù hợp với một nhóm đối tượng nộp thuế đặc biệt, nâng cao hiệu quả quản lý đối với các nguồn thu lớn của Ngân sách nhà nước.
Tạo căn cứ để quy trách nhiệm rõ ràng đối với từng bộ phận quản lý trong trường xảy ra thất thu thuế hoặc không hoàn thành nhiệm vụ thu ngân sách.
GVHD: Lê Thị Nguyệt Châu SVTH: Phạm Thị Mỹ Phương 82
Nhược điểm:
Không đáp ứng được yêu cầu quản lý thuế khi số lượng và quy mô của đối tượng nộp thuế thường xuyên gia tăng, loại hình sản xuất kinh doanh ngày càng đa dạng và phức tạp, phạm vi hoạt động kinh doanh ngày càng rộng và trên nhiều lĩnh vực thuộc nhiều hình thức sở hữu khác nhau. Dễ xảy ra sự không thống nhất trong việc chỉ đạo các luật thuế, các biện pháp quản lý của cùng một sắc thếu nhưng đối với các đối tượng nộp thuế khác nhau, tạo ra sự không công bằng về thuế giữa các đối tượng.
Chi phí quản lý cao do mỗi phòng tực hiện tất cả các chức năng quản lý đối với nhóm đối tượng cụ thể. Dẫn đến quản lý chuyên quản khép kín, tham nhũng, tiêu cực nếu không có sự giám sát chặt chẽ, kiểm tra thường xuyên.
Mô hình tổ chức bộ máy theo chức năng
Khái niệm: là mô hình chức năng quản lý thuế làm nguyên tắc bao trùm. Theo đó, cơ cấu tổ chức bao gồm các bộ phận thực hiện một hoặc một số chức năng nhất định trong trong quy trình quản lý thuế như: Phòng tuyên truyền – hỗ trợ đối tượng nộp thuế, phòng xử lý tờ khai và dữ liệu về thuế, phòng thanh tra thuế...
Ưu điểm:
Thích ứng với mọi thay đổi về chính sách thuế và đối tượng nộp thuế.
Hiệu quả quản lý cao do công tác quản lý được chuyên môn hóa, chuyên sâu, chuyên nghiệp theo từng chức năng. Đặc biệt nếu kết hợp với quản lý theo quy mô đối tượng nộp thuế thì hiệu quả sẽ càng cao hơn.
Tạo điều kiện cho đối tượng nộp thuế nâng cao tính tự giác và giảm chi phí tuân thủ luật thuế của đối tượng nộp thuế, giảm chi phí quản lý cho cơ quan thuế.
Giảm thiểu hiện tượng tiêu cực, tham nhũng trong cơ quan quản lý thuế do sự kiểm tra, giám sát của các bộ phận khác nhau trong quy trình quản lý thuế.
Nhược điểm:
Chưa hoàn toàn thích ứng trong điều kiện trình độ hiểu biết pháp luật về thuế và hành vi tự giác thực hiện nghĩa vụ thuế của người dân nói chung và đối tượng nộp thuế nói riêng còn thấp. Bởi đặc tính phân đoạn trong công tác quản lý dễ dẫn đến việc mỗi bộ phận chức năng chỉ tập trung vào một khía cạnh hẹp của đối tượng nộp thuế và tách biệt với công việc của các bộ phận khác, thiếu bộ phận trọng tâm để tập hợp các chức năng quản lý với nhau. Do đó, nếu người đứng đầu cơ quan thuế không quản lý chặt
GVHD: Lê Thị Nguyệt Châu SVTH: Phạm Thị Mỹ Phương 83 chẽ, cán bộ thiếu trách nhiệm không cao, để xảy ra thất thu thuế hoặc không hoàn thành dự toán nhà nước giao thì khó quy trách nhiệm cho tổ chức và cá nhân nào vì cả bốn khâu quản lý thuế đều liên quan đến việc hoàn thành nhiệm vụ thu ngân sách.
Mô hình kết hợp giữa các nguyên tắc quản lý thuế
Để phát huy ưu điểm và khắc phục những tồn tại của các mô hình quản lý thuế trên nhiều nước trên thế giới, áp dụng mô hình quản lý thuế kết hợp các nguyên tắc quản lý theo chức năng, theo nhóm đối tượng và theo sắc thuế, trong đó xác định một nguyên tắc bao trùm. Có một số hình thức kết hợp sau:
- Sắc thuế - chức năng – quy mô đối tượng. - Chức năng – quy mô đối tượng – sắc thuế.
- Đối tượng ( quy mô ngành thuế) – chức năng – sắc thuế.
Trong đó, hình thức kết hợp thứ 2 và thứ 3 thường được áp dụng vì có nhiều ưu điểm hơn cả.
Cải cách hệ thống quản lý thuế sẽ là nền tảng cho quá trình cải cách hệ thống chính sách thuế. Vì, cơ bản các phương pháp, hình thức hay công cụ quản lý thuế sẽ không còn phù hợp một khi chính sách thuế đã thay đổi. Vì vậy, các nước trên thế giới nói chung đều tiến hành cải cách chính sách thuế với xu hướng cắt giảm thuế suất, xu hướng áp dụng các chính sách ưu đãi thuế và các quy định về chi phí được trừ và không được trừ thuế, tạo điều kiện cho đối tượng nộp thuế có nhiều thuận lợi hơn trong việc thực hiện nghĩa vụ của mình.
Theo thông lệ quốc tế thì một cơ chế quản lý hiệu quả cụ thể là: Xây dựng và dần hoàn thiện tiêu chí đánh giá rủi ro, thực hiện quản lý thuế theo rủi ro nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý. Một trong những nhân tố quan trọng góp phần nâng cao hiệu quả quản lý của cơ quan thuế là áp dụng một mô hình quản lý cho phép giảm tỉ lệ trốn thuế và đồng thời giảm thiểu chi phí tuân thủ của NNT. Xu hướng chung của các cơ quan Thuế trên thế giới để tiến tới quản lý hiệu quả là thực hiện các chương trình tuân thủ nhằm tăng cường sự tuân thủ tự nguyện của NNT. Chương trình tuân thủ nhằm tối đa hoá số NNT lựa chọn cách tuân thủ bằng cách tạo điều kiện thuận lợi cho NNT hiểu và chấp hành nghĩa vụ đồng thời đảm bảo có các biện pháp đề phòng cũng như xử lý thích đáng đối với những hành vi không tuân thủ. Mô hình tổ chức quản lý thuế theo chức năng đang được áp dụng rộng rãi ở các nước đang phát triển với nhiều ưu điểm do mô hình này mang lại. Việt Nam là nước đang phát triển cũng là một trong những quốc gia
GVHD: Lê Thị Nguyệt Châu SVTH: Phạm Thị Mỹ Phương 84 sử dụng mô hình quản lý thuế theo chức năng để áp dụng, quản lý thuế trong nước.Khi áp dụng mô hình này để quản lý ngành thuế trong nước thì chắc chắn rằng cũng có những khó khăn, hạn chế đặt ra cho ngành thuế, nhưng vì những khó khăn đó chúng ta có thể khắc phục và dựa vào tình hình đất nước mà mình linh hoạt, uyển chuyển thay đổi cho phù hợp. Tuy nhiên, một khi chúng ta đã theo một xu hướng chung nào đó của thế giới thì khi xu hướng đó có sự thay đổi thì tức khắc mình cũng phải xem xét tình hình mà thay đổi. Bởi lẽ, nếu không thay đổi chúng ta dễ bị đào thải ra khỏi sân chơi chung này. Việc xem xét thay đổi là bước có lợi cho chúng ta vì thế giới luôn đi theo chiều hướng phát triển, những cái không còn phù hợp hay không hiện đại nữa sẽ được thay thế cái khác. Nếu chúng ta bắt kịp nhịp đó thì sẽ có điều kiện phát triển, vươn lên