Tóm tắt luận án Tiến sĩ Kinh tế: Đổi mới lập kế hoạch phát triển kinh tế xã hội địa phương gắn với nguồn lực tài chính ở Việt Nam

Luận án hệ thống hóa cơ sở lý luận về công tác lập kế hoạch (KH) và các mô hình lập KH gắn với nguồn lực tài chính (NLTC); Làm rõ các điều kiện cần và đủ để gắn kết lập lập kế hoạch phát triển kinh tế xã hội (KHPT KTXH) với NLTC ở địa phương trong điều kiện kinh tế thị trường tại Việt Nam; Khái quát hóa bối cảnh thể chế phân cấp từ trung ương xuống địa phương và những nỗ lực của chính phủ nhằm tạo thuận lợi cho quá trình đổi mới; Phân tích thực trạng công tác lập KHPT KTXH và KH NLTC hiện nay ở địa phương, từ đó rút ra bất cập cơ bản và nguyên nhân khiến việc gắn kết này chƣa chặt chẽ; Đề xuất mô hình đổi mới lập KHPT KTXH địa phuơng theo hướng gắn kết chặt chẽ hơn với NLTC và các khuyến nghị đảm bảo mô hình đổi mới đó được duy trì bền vững và phát huy tác dụng trong thực tế.

1 LỜI MỞ ĐẦU Tính cấp thiết đề tài Kế hoạch hóa phát triển (KHHPT) cơng cụ quản lý Ở nƣớc ta, KHH đƣợc xác định cơng cụ quan trọng để phủ quản lý điều hành Từ chuyển sang kinh tế thị trƣờng, mơ hình KHH tập trung khơng cịn phù hợp, địi hỏi phải nhanh chóng chuyển từ chất KHH mệnh lệnh sang KHH định hƣớng phát triển Trong bối cảnh đó, yêu cầu đổi KHH để gắn kết chặt chẽ với nguồn lực tài (NLTC) trở nên cấp thiết Vậy mơ hình KHH đổi đảm bảo gắn kết chặt chẽ KH NLTC, đặc biệt cấp địa phƣơng nay? Trả lời câu hỏi cần có nghiên cứu hệ thống toàn diện lý thuyết thực tiễn công tác lập KH, sở tìm mơ hình KHH địa phƣơng phù hợp với điều kiện thể chế Việt Nam nay, bƣớc đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế Tổng quan nghiên cứu Thứ nhất, nghiên cứu KHH khu vực công Khái niệm KHH đƣợc đề cập số nghiên cứu điển hình nhƣ “A Concept of Corporate Planning”(1970) R Ackoff hay nghiên cứu “Why Planning vs Markets Is An Oxymoron: Asking The Right Question” (2005) R Alexandre “Giáo trình KHHPT” (2009) PGS TS Ngơ Thắng Lợi Nhìn chung tác giả cho rằng, KHH trình hoạch định tƣơng lai, dự kiến tổ chức hành động nhằm bƣớc đạt tới viễn cảnh tƣơng lai Nghiên cứu lịch sử phát triển công cụ KHH đƣợc đề cập gắn việc sử dụng công cụ KHH với mơ hình quản lý khu vực cơng khác Tƣơng ứng với mơ hình hành quan liêu truyền thống (“Bureaucracy”, M.Weber (1958)) phƣơng thức KHH “dài hạn” Mặc dù có nhiều khác biệt nƣớc, nhƣng theo H Ansoff “Implanting Strategic Management” (1984), mơ hình KHH thời kỳ có điểm chung Với thay mơ hình hành quan liêu truyền thống mơ hình Quản lý cơng (New Public Management - NPM), KKH “dài hạn” chuyển dần sang “KHH chiến lƣợc” Tiến trình „vay mƣợn‟ công cụ KHH chiến lƣợc từ khu vực tƣ nhân sang khu vực công đƣợc J Pressman A Wildavsky đề cập “Implementation: How Great Expectations in Washington” (1973) Q trình tiến hóa KHH chiến lƣợc khu vực công đƣợc R Ackoff tổng kết lại “A Concept of Corporate Planning”, (1970) G Steiner nhắc đến “Strategic Planning-What Every Manager Must Know” (1979) hay “Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations: A Guide to Strengthening and Sustaining Organizational Achievement” (1995) J Bryson Đi đó, nhiều nghiên cứu [M Porter “Towards a Dynamic Theory of Strategy”, (1991); P May “Strategic Planning in Local Government-Myths” (2001) hay T Marx “Strategic Planning in Public Affairs, Long Range Planning” (1990)] rõ khác biệt KHH chiến lƣợc khu vực tƣ nhân khu vực công nêu bật lợi ích cơng cụ quản lý cơng Ngồi ra, nhiều cơng trình nghiên cứu tác giả nƣớc bàn điều kiện cần có để áp dụng thành cơng KHH chiến lƣợc khu vực công, đặc biệt cấp quyền địa phƣơng nhƣ J Bryson, “Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations: A Guide to Strengthening and Sustaining Organizational Achievement” (1988); H Mintzberg, “The Rise and Fall of Strategic Planning” (1994); D Vinzant & J Vinzant, “Strategy and Organizational Capacity” (1996); H Poister G Streib (1999) McIntyreMills (2003), (2006) C Sharp (2004) Tóm lại, khảo sát tài liệu nghiên cứu KHH rút số điểm nhƣ sau: (i) nghiên cứu KHH thống khẳng định công cụ quản lý giúp tổ chức định hƣớng tƣơng lai chủ động đề giải pháp, kịch để đạt đến tƣơng lai mong muốn; (ii) trình phát triển phƣơng thức KHH theo sát tiến hóa nhận thức khoa học quản lý cơng, phƣơng thức lập KH “dài hạn” phù hợp với mơ hình hành quan liêu truyền thống, NPM lại đòi hỏi phải vận dụng công cụ KHH chiến lƣợc; (iii) KHH chiến lƣợc đƣợc hiểu q trình thích nghi chủ động tổ chức trƣớc thay đổi môi trƣờng bên bên ngoài, nhằm đảm bảo tổ chức đứng vững phát triển tiến vào tƣơng lai; (iv) vận dụng KHH chiến lƣợc vào khu vực cơng q trình học hỏi khơng ngừng hồn thiện; (v) khác biệt lớn KHH chiến lƣợc khu vực tƣ nhân khu vực công chỗ khu vực công không theo đuổi lợi nhuận cạnh tranh mà phục vụ lợi ích xã hội, KHH khu vực đòi hỏi cân nhắc thỏa hiệp nhiều lợi ích khác bên hữu quan Tuy vậy, KHH chiến lƣợc mang lại lợi ích to lớn việc cải thiện kết dịch vụ công, tăng cƣờng hiểu biết tin cậy lẫn quyền ngƣời dân, thu hút tham gia củng cố cam kết theo đuổi mục tiêu KH bên hữu quan tham gia vào trình lập KH…; (vi) để áp dụng đƣợc KHH chiến lƣợc vào phát triển địa phƣơng, cần cam kết mạnh mẽ lãnh đạo, gắn kết KH ngân sách (NS), có hệ thống đo lƣờng theo dõi kết thực KH bên, thu hút tham gia bên hữu quan từ khâu lập KH, phải coi KHH trình liên tục học hỏi, rút kinh nghiệm thích nghi Bên cạnh tƣ liệu nƣớc ngoài, nhiều nghiên cứu nƣớc tập trung xem xét mơ hình KHH lập kế hoạch ngân sách (KHNS) Việt Nam nhƣng không nhiều, chủ yếu tổng kết kinh nghiệm đánh giá lại đóng góp hạn chế mơ hình KHH tập trung Điển hình tác giả Nguyễn Đình Hƣơng với viết “Vai trị KH kinh tế thị trƣờng định hƣớng XHCN hội nhập kinh tế quốc tế nƣớc ta” tác giả Vũ Ngọc Phùng với “Đổi KHH Việt Nam vấn đề tiếp tục đặt ra”; Tác giả Đặng Đức Đạm, “KHH kinh tế vĩ mô, đôi điều bàn thảo sở lý luận” tổng kết cách hiểu khác KHH kinh tế vĩ mô từ nghiên cứu nƣớc Bàn đổi KHH, tác giả Nguyễn Quang Thái, Nguyễn Bửu Quyền cho đổi KHH kinh tế thị trƣờng cấp bách cần tập trung vào đổi nguyên tắc, quy trình, nội dung phƣơng pháp KHH Còn tác giả Lê Viết Thái nhấn mạnh đến thay đổi tƣ cần thiết phải phân cấp mạnh cho địa phƣơng, tăng cƣờng hệ thống thông tin, nâng cao lực cán bộ, coi điều kiện đảm bảo cho đổi KHH thành công Thống với quan điểm đó, tác giả Trần Du Lịch “Đổi thể chế kinh tế nhằm thúc đẩy tiến trình tái cấu trúc chuyển đổi mơ hình tăng trƣởng kinh tế nƣớc ta” khẳng định đổi công tác quy hoạch, KH phải đầu đổi thể chế Nhƣ vậy, thấy hầu hết nghiên cứu dừng lại lý luận nêu vấn đề đổi mang tính nguyên tắc, chƣa sâu đánh giá cụ thể thực trạng lập KHPT KTXH cấp địa phƣơng Việt Nam đề xuất cách tiếp cận đổi cụ thể để giải bất cập công tác lập KH cấp địa phƣơng nƣớc ta Thứ hai nghiên cứu gắn KH với NLTC Các nghiên cứu quốc tế tập trung đề cập đến qui trình lập NS Trong đó, S Salvatore & T Daniel, “Managing Government Expenditure” (1999), đƣợc hạn chế lớn cách lập KHNS truyền thống không gắn với mục tiêu phát triển phủ kết cung ứng dịch vụ công Trong “Public Expenditure Management Handbook” (1998), M Holmes đề xuất việc gắn sách, KH NS khuôn khổ trung hạn, coi yêu cầu cốt yếu để chƣơng trình chi tiêu phù hợp với mục tiêu ƣu tiên sách Phƣơng thức lập KH chi tiêu theo khuôn khổ trung hạn (MTEF), đƣợc Ngân hàng Thế giới (WB) định chế tài khác cổ súy từ đầu năm 1990 Tổng kết IMF/WB kết triển khai MTEF năm 2008 khẳng định cần thiết MTEF, nhƣng nƣớc phát triển cần lựa chọn cách phù hợp Thành công “MTEF” phụ thuộc vào việc lựa chọn mơ hình cách thức triển khai phù hợp điều kiện thể chế nƣớc, tâm lãnh đạo đóng vai trò quan trọng [R Hughes, “MTEF: Why they work in advanced countries and Why they sometimes fail” (2008)] Ngoài nghiên cứu tác giả nƣớc ngồi nói trên, nghiên cứu nƣớc chủ yếu báo cáo kết thực chƣơng trình, dự án (CTDA) tài trợ nƣớc Hàng loạt báo cáo tổng kết Dự án phát triển lâm nghiệp xã hội sơng Đà (SFDP) (2004), Chƣơng trình Chia Sẻ Việt Nam – Thụy Điển (2008), Chƣơng trình hỗ trợ Chƣơng trình 135 (ISP) Ơxtrâylia tài trợ tỉnh Quảng Ngãi hay Chƣơng trình VOICE Ailen tài trợ tỉnh Bắc Kạn chia sẻ nhiều kinh nghiệm lập KH có tham gia có lồng ghép với phân bổ nguồn lực Qua CTDA khẳng định đƣợc ƣu điểm việc có nguồn NS dành riêng đƣợc sử dụng linh hoạt theo nhu cầu từ sở việc lập KH Các nguyên tắc để gắn KH với NLTC đƣợc chứng minh qua thử nghiệm thực tiễn Tuy nhiên, hạn chế chung tất thử nghiệm NLTC xác định trƣớc gắn với CTDA Do đó, CTDA kết thúc, NLTC khơng cịn phƣơng pháp lập KH gắn với NLTC mà CTDA xây dựng khơng thể trì bền vững đƣợc Nhƣ vậy, hệ thống nghiên cứu góp phần hình thành sở lý thuyết dày dặn quán cho việc đổi lập KHPT KTXH địa phƣơng Mặc dù nỗ lực đổi đạt đƣợc thành tựu khả quan, có nhiều tác động đến trình đổi cơng tác lập KH cung cấp nhiều học có giá trị cho việc xây dựng mơ hình đổi cơng tác lập KH địa phƣơng, nhƣng chúng dừng lại dự án nhỏ lẻ, chí mang tính chất thí điểm Hiện nay, chƣa có nghiên cứu tổng kết lại kinh nghiệm từ nỗ lực đề xuất mơ hình đổi lập KH địa phƣơng đáp ứng yêu cầu gắn KH với NLTC chế thị trƣờng, phù hợp điều kiện thể chế nawg lực địa phƣơng Việt Nam Xuất phát từ cách đặt vấn đề đó, việc lựa chọn đề tài “Đổi lập KHPT KTXH địa phương gắn với NLTC Việt Nam” làm Luận án tiến sĩ kinh tế có ý nghĩa thiết thực lý luận thực tiễn Mục đích, đối tƣợng, phạm vi, phƣơng pháp nghiên cứu kết cấu luận án 3.1 Mục đích nghiên cứu luận án Câu hỏi nghiên cứu chính: Đâu mơ hình lập KHPT KTXH địa phƣơng gắn với NLTC phù hợp với yêu cầu kinh tế thị trƣờng điều kiện thể chế Việt Nam? Các mục đích nghiên cứu chủ yếu là: Hệ thống hố sở lý luận công tác lập KH mơ hình lập KH gắn với NLTC; Làm rõ điều kiện cần đủ để gắn kết lập KHPT KTXH với NLTC địa phƣơng điều kiện kinh tế thị trƣờng Việt Nam; Khái quát hóa bối cảnh thể chế phân cấp từ trung ƣơng xuống địa phƣơng nỗ lực phủ nhằm tạo thuận lợi cho q trình đổi mới; Phân tích thực trạng công tác lập KHPT KTXH KH NLTC địa phƣơng, từ rút bất cập nguyên nhân khiến việc gắn kết chƣa chặt chẽ; Đề xuất mơ hình đổi lập KHPT KTXH địa phƣơng theo hƣớng gắn kết chặt chẽ với NLTC khuyến nghị đảm bảo mô hình đổi đƣợc trì bền vững phát huy tác dụng thực tế 5 3.2 Đối tượng nghiên cứu Luận án sâu vào công tác lập KHPT KTXH địa phƣơng 3.3 Phạm vi nghiên cứu Về không gian: Luận án tập trung vào mô hình đổi lập KHPT KTXH cho ba cấp địa phƣơng (tỉnh, huyện xã) Việt Nam nghiên cứu thực tế số địa bàn điển hình đại diện cho vùng miền nƣớc Về thời gian: Phần thực trạng nghiên cứu công tác lập KHPT KTXH năm hàng năm địa phƣơng kể từ năm 2005 đến Mơ hình đổi KH đƣợc đề xuất áp dụng điều kiện thể chế địa phƣơng Về nội dung: Luận án tập trung vào nguồn lực từ NS NLTC khác đƣợc quản lý qua NS Đề tài đặt trọng tâm nghiên cứu vào khâu lập KHPT gắn với NLTC Các khâu khác công tác KHH đƣợc đề cập cần 3.4 Phương pháp nghiên cứu Luận án vận dụng phƣơng pháp vật biện chứng làm phƣơng pháp luận chung Các phƣơng pháp cụ thể đƣợc sử dụng là: Phân tích tổng hợp; Phƣơng pháp so sánh; Các phƣơng pháp đánh giá đặc trƣng khoa học sách, đặc biệt phƣơng pháp phân tích, đánh giá văn sách; Phƣơng pháp điều tra thực địa vấn bán cấu trúc; Phƣơng pháp tập hợp hệ thống số liệu, tƣ liệu phát hành qua kênh thức 3.5 Kết cấu luận án Ngoài lời mở đầu, kết luận, tài liệu tham khảo phụ lục, nội dung luận án đƣợc kết cấu ba chƣơng Những kết đóng góp Luận án 4.1 Những đóng góp mặt học thuật, lý luận Luận án xây dựng khung lý thuyết để đánh giá mức độ gắn kết KHPT KTXH với NLTC Cụ thể: (1) Luận án chứng minh KHHPT cơng cụ hữu hiệu để phủ thực chức quản lý chế kinh tế; (2) Luận án dựa vào phƣơng thức quản lý theo kết để khẳng định gắn kết chặt chẽ lập KHPT NLTC điều kiện bắt buộc để đảm bảo tính hiệu hiệu lực phƣơng thức quản lý này; (3) Luận án khái quát hóa đƣợc bốn điều kiện cần bốn điều kiện đủ để đảm bảo gắn kết KH NLTC 4.2 Những đề xuất rút từ kết nghiên cứu Trên sở đánh giá thực trạng gắn kết KH NLTC lập KHPT KTXH địa phƣơng nay, luận án khẳng định: (1) Do hệ thống KHH quản lý NS Việt Nam có tính lồng ghép đơn nên việc nghiên cứu điển hình vài tỉnh suy rộng cho nƣớc; (2) Công tác lập KHPT KTXH địa phƣơng Việt Nam chịu ảnh hƣởng lối tƣ kiểu KHH tập trung; (3) Mức độ gắn kết KH NLTC hạn chế, biểu chỗ KH thiếu tính chiến lƣợc, chƣa huy động đƣợc tham gia đầy đủ, thiếu tính ƣu tiên phân bổ sử dụng nguồn lực chƣa có hệ thống theo dõi, đánh giá theo nghĩa, (4) Nguyên nhân địa phƣơng thiếu tƣ mở điều hành KH NS kinh tế thị trƣờng; phân cấp quản lý KH NS thiếu rõ ràng quán; chƣa có chế phối hợp gắn với trách nhiệm bên; hệ thống thông tin tổ chức công tác KHH đội ngũ cán lập KH địa phƣơng vừa thiếu vừa yếu Qua khảo sát kinh nghiệm gắn kết KH NLTC từ góc độ vĩ mơ từ sở, Luận án rút học có giá trị cho đổi lập KHPT KTXH địa phƣơng, nhƣng chúng cần đƣợc vận dụng có chọn lọc, phù hợp với điều kiện thể chế theo lộ trình tuần tự, gắn kết với nỗ lực đổi khác Luận án đề xuất mô hình lập KHPT KTXH gắn với NLTC dựa trên: (1) Tổng kết đề xuất quan điểm đổi công tác lập KH; (2) phân định rõ chức KHPT KTXH năm hàng năm, KHPT KTXH; KHPT ngành KH công tác quan quản lý ngành; (3) Đổi quy trình lập KH theo hƣớng tăng cƣờng tính chủ động địa phƣơng tham gia bên Nội dung KH phản ánh rõ nét tƣ logic theo chuỗi kết sử dụng phƣơng pháp xây dựng KH khoa học (4) Lộ trình đổi tăng dần từ dƣới lên, đổi cấp xã Giai đoạn 2011-2015 giai đoạn thí điểm tồn diện mơ hình ba cấp chuẩn bị đầy đủ điều kiện cho q trình đổi Cịn giai đoạn 2016-2020 củng cố, hồn thiện trì phƣơng thức lập KH CHƢƠNG CƠ SỞ KHOA HỌC CHO LẬP KẾ HOẠCH PHÁT TRIỂN KINH TẾ XÃ HỘI ĐỊA PHƢƠNG GẮN VỚI NGUỒN LỰC TÀI CHÍNH 1.1 Tổng quan kế hoạch hóa 1.1.1 KHH quản lý nhà nƣớc kinh tế quốc dân Mục phân biệt khái niệm KH, KHH KHH phát triển Nếu KH thể mục đích, kết nhƣ cách thức giải pháp thực cho hoạt động tƣơng lai KHH trình hoạch định tƣơng lai dự kiến chuỗi hành động can thiệp có ý thức nhằm hƣớng đạt mục tiêu tổ chức chuỗi can thiệp Cịn KHHPT phƣơng thức quản lý vĩ mô nhà nƣớc theo mục tiêu định hƣớng Trong KHHPT có KHHPT KTXH KHHPT ngành, lĩnh vực Có hai phƣơng thức KHH thực tiễn KHH tập trung KHH định hƣớng phát triển, phƣơng thức sau đƣợc áp dụng nƣớc kinh tế thị trƣờng KHH định hƣớng phát triển đƣợc sử dụng phổ biến KHH chiến lƣợc, phù hợp với mơ hình Quản lý công (NPM) giới 1.1.2 KHH kinh tế thị trƣờng KHH kinh tế thị trƣờng công cụ thực can thiệp phủ vào kinh tế Nó cơng cụ huy động phân bổ nguồn lực khan vào thực mục tiêu ƣu tiên; giúp phủ cơng bố mục tiêu phát triển huy động nguồn lực xã hội, kể nguồn tài trợ nƣớc ngoài, hƣớng đạt mục tiêu Với vai trị đó, KHHPT có hai chức chức điều tiết, phối hợp, ổn định kinh tế vĩ mô định hƣớng phát triển 1.2 Sự cần thiết phải đổi kế hoạch hóa Việt Nam Đổi KHH nƣớc ta xuất phát từ yêu cầu đổi chế quản lý, phƣơng thức KHH tập trung khơng cịn phù hợp với kinh tế thị trƣờng tính chất, cứ, nội dung, phƣơng pháp lập giải pháp thực KH Sự khác biệt KHH tập trung KHH kinh tế thị trƣờng thể chỗ, KHH tập trung phản ánh khống chế trực tiếp phủ với hoạt động KTXH thơng qua định mang tính pháp lệnh từ trung ƣơng Trong chế thị trƣờng, KHH thể phƣơng án lựa chọn, xếp, khai thác, huy động sử dụng hiệu nguồn lực để đạt kết cao Bản chất KHHPT chế thị trƣờng tính thuyết phục gián tiếp 1.3 Cơ sở lý thuyết đổi lập KH theo hƣớng gắn kết với NLTC Việt Nam 1.3.1 Cơ sở khoa học lập KH gắn với NLTC cấp địa phƣơng Xuất phát từ hạn chế mơ hình quản lý nhà nƣớc theo kiểu hành quan liêu truyền thống – vốn phổ biến nửa đầu kỷ 20 – ngƣời ta tìm cách “nhập khẩu” phƣơng thức quản lý linh hoạt nhạy bén khu vực tƣ nhân sang khu vực cơng Từ đó, mơ hình NPM đời mà trọng tâm hƣớng dần vào kết Đặc trƣng mơ hình NPM là: lập KHPT mang tính chiến lƣợc hƣớng vào kết quả; KHNS phải đảm bảo trách nhiệm giải trình kết phải tạo đƣợc chế dân chủ, công khai để ngƣời dân giám sát đƣợc kết Nói cách khác, quản lý theo kết phƣơng thức quản lý chủ đạo NPM Đó phƣơng thức quản lý tập trung vào hiệu hiệu lực thực KH, sách việc đạt đƣợc đầu ra, kết hay tác động KH sách Vấn đề quan trọng đánh giá đƣợc mức độ thực KH, sách đƣa kết thành sở để phân bổ NS Để có sở đánh giá phân tích, ngƣời ta xây dựng mơ hình logic chuỗi kết quả, đƣợc hợp thành từ kết đạt đƣợc khung thời gian định gắn kết với theo quan hệ nhân Mơ hình chuỗi kết phù hợp với mối quan hệ biện chứng loại hình KH, từ KH dài hạn đến KH trung hạn KH hàng năm Vận dụng phƣơng thức quản lý theo kết lập KH chiến lƣợc có ý nghĩa to lớn, đặc biệt việc nâng cao trách nhiệm giải trình; giúp quan lập KH trọng vào mục tiêu trung dài hạn KH thu hút đƣợc tham gia nhiều chủ thể Để làm đƣợc điều địi hỏi phải đảm bảo đủ điều kiện NLTC cho hoạt động dự kiến KH Trong quản lý NS, việc vận dụng phƣơng thức quản lý theo kết đòi hỏi trọng vào hiệu hiệu lực khoản chi NS Lập KHNS gồm hai bƣớc xây dựng khuôn khổ lập dự tốn NS tầm mơ xây dựng dự toán NS sở Ở bƣớc đầu, lập KHNS xây dựng chiến lƣợc KHPT trung hạn, xác định mục tiêu chiến lƣợc, xây dựng số đánh giá kết sách nhà nƣớc xây dựng khn khổ tài vĩ mơ trần NS phân bổ Ở bƣớc thứ hai, dự toán NS theo kết đƣợc xây dựng từ đơn vị chi tiêu cấp sở, đƣợc tổng hợp lên theo ngành địa phƣơng Nhƣ vậy, cải cách quản lý NS theo kết đòi hỏi NS phải gắn với KH Tóm lại, cho dù đứng từ góc độ KH hay góc độ quản lý NS cho thấy gắn kết KH NLTC yêu cầu bắt buộc phƣơng thức quản lý theo kết Quản lý theo kết đòi hỏi tham gia tích cực tất bên lập KH NS Đó q trình bên hữu quan tác động kiểm soát đề xuất phát triển, định nguồn lực có ảnh hƣởng đến họ Sự tham gia diễn theo ba chiều: từ xuống (hay hƣớng dẫn cung cấp thông tin từ cấp cho cấp dƣới), từ dƣới lên (tức tham gia đơn vị cấp dƣới lập KH NS xuất phát từ nhu cầu ƣu tiên mình) theo chiều ngang (hay tham gia tất bên có liên quan cấp lập KHPT KTXH quyền) 1.3.2 Khung lý thuyết phân tích gắn kết lập KHPT KTXH NLTC cấp địa phƣơng Công tác lập KHPT KTXH gắn với NLTC đƣợc phân tích ba khía cạnh: (i) Quy trình lập KH; (ii) Nội dung KHPT KTXH KH NLTC; (iii) Phƣơng pháp lập KHPT KTXH KH NLTC Về quy trình lập KH, Luận án trọng vào qui trình mang tính hành chính, tức trình tự bƣớc theo quy định luật pháp nhằm liên kết cơng tác lập KH cấp quyền, đảm bảo KH cấp dƣới không phá vỡ định hƣớng tổng thể KH cấp KH cấp đƣợc tổng hợp từ KH cấp dƣới Về nội dung, gắn kết KHPT KTXH KH NLTC thể mặt: (i) KHPT KTXH đƣợc xây dựng thực khoa học minh bạch cho phân bổ NLTC theo mục tiêu chiến lƣợc; (ii) có tính đến tổng NLTC từ tất thành phần kinh tế, không từ NSNN; (iii) phân bổ NLTC (trƣớc hết nguồn NSNN) tuân theo mục tiêu ƣu tiên KH; (iv) có hệ thống theo dõi, đánh giá (TDĐG) hiệu hiệu lực KH Muốn có gắn kết thực KH NLTC, cần đảm bảo bốn điều kiện sau: (i) KHPT phải có tính chiến lƣợc; (ii) Lập KH phải thu hút đƣợc tham gia tất bên hữu quan; (iii) Ƣu tiên hóa nguồn lực từ NSNN nhằm thực giải pháp ƣu tiên; (iv) Phải xây dựng hệ thống TDĐG theo kết Liệu địa phƣơng có đáp ứng đủ yêu cầu hay khơng cịn phụ thuộc vào bốn điều kiện đủ sau đây: (i) Tƣ cam kết theo đuổi nghiệp đổi công tác lập KH lãnh đạo địa phƣơng; (ii) Môi trƣờng thể chế thuận lợi, hỗ trợ cho trình phân cấp thực dân chủ sở; (iii) Cơ chế phối hợp chia sẻ thông tin cởi mở, công khai, minh bạch tin cậy lẫn nhau; (iv) Đội ngũ cán cơng chức có lực có động làm việc nhiệt tình, có tinh thần trách nhiệm cao đƣợc đãi ngộ xứng đáng với kết cơng việc Từ đó, khung lý thuyết tổng hợp để phân tích cơng tác lập KH gắn với NLTC đƣợc khái quát hóa lại nhƣ sau: Có theo dõi đánh giá theo kết Có tính ƣu tiên hóa phân bổ sử dụng NSNN nguồn ngồi NSNN Có tham gia bên liên quan để thu hút Có tính chiến lƣợc mục tiêu, giải pháp Lập KHPT KTXH gắn với nguồn lực tài chính: QUY TRÌNH + NỘI DUNG + PHƢƠNG PHÁP Tƣ cam kết lãnh đạo với đổi Môi trƣờng thể chế tạo thuận lợi cho phân cấp phát huy dân chủ Cơ chế phối hợp chia sẻ thông tin hữu hiệu bên liên quan Đội ngũ cán có lực, trách nhiệm đƣợc đãi ngộ xứng đáng Hình 1.4 Khung lý thuyết lập kế hoạch gắn với nguồn lực tài 10 CHƢƠNG THỰC TRẠNG LẬP KHPT KTXH GẮN VỚI NGUỒN LỰC TÀI CHÍNH Ở CÁC CẤP ĐỊA PHƯƠNG VIỆT NAM HIỆN NAY 2.1 Khuôn khổ thể chế chung cho công tác lập KHPT KTXH gắn với NLTC Việt Nam 2.1.1 Tổ chức máy lập KHPT KTXH ngân sách Việt Nam Hệ thống KH NS Việt Nam mang hai đặc trƣng có tính lồng ghép đơn Có nghĩa là, địa phƣơng tuân thủ quy trình triển khai phƣơng thức lập KH NS nhƣ Điều cho phép kết khảo sát số tỉnh suy rộng cho tồn quốc Hiện nay, Việt nam chƣa có hệ thống TDĐG chuyên biệt cho việc thực KH NS Trên thực tế, công việc theo dõi tiến độ thực KH NS thƣờng đƣợc ghép chung với hệ thống giao ban báo cáo hành Bên cạnh đó, cịn có hệ thống giám sát quan bên ngồi (nhƣ HĐND, tổ chức trị, đồn thể, cộng đồng…) Hệ thống giám sát đƣợc sử dụng chung cho nhiều mục đích, khơng chun cho việc theo dõi KH NS 2.1.2 Hệ thống pháp luật liên quan đến công tác lập KH NS Thể chế cho cơng tác lập KH cịn đơn giản thiếu nhiều văn chặt chẽ, có tính pháp lý cao nhƣ quy định hƣớng dẫn cụ thể quy trình, nội dung phƣơng pháp lập KHPT KTXH cấp 2.1.3 Phân cấp công tác KHH Việc phân định nhiệm vụ KH đến chƣa rõ ràng, kể KH ngành với KH theo lãnh thổ nhƣ KH cấp Cơ chế song trùng quản lý khiến quan quản lý ngành địa phƣơng xây dựng KH hoạt động phù hợp với chiến lƣợc ngành NS đơn vị lại địa phƣơng phân bổ 2.2 Thực trạng công tác lập KHPT KTXH KH NLTC địa phƣơng Việt Nam thời kỳ 2006-2010 2.2.1 Quy trình lập KHPT KTXH KH NLTC địa phƣơng Quy trình lập KHPT KTXH dự tốn NSNN địa phƣơng đƣợc mơ tả tóm tắt qua Hình 2.2 trang bên Quy trình có điểm mạnh văn pháp lý định hƣớng phát triển cấp ngày hồn thiện Bên cạnh đó, khiếm khuyết là: (1) thời gian quy trình địa phƣơng q ngắn, khơng cho phép tổng hợp nhu cầu từ dƣới lên; (2) quy trình cịn phức tạp, chồng chéo, rƣờm rà; (3) khơng có bƣớc cho phép tính đến NLTC ngồi NSNN; (4) sở liệu phục vụ dự báo KH NS chƣa đầy đủ, khách quan không đủ thông tin để ƣu tiên hóa lập KH; (5) cơng tác lập KH NS chủ yếu áp đặt từ xuống, quyền chủ động cấp địa phƣơng hạn chế; (6) quy trình chƣa có chỗ đứng cho hệ thống TDĐG thực KH theo nghĩa 11 TỪ TRÊN XUỐNG: Các quan trung ƣơng (Quốc hội, Chính phủ, Bộ KH&ĐT, Bộ TC) Thủ tƣớng ban hành Bộ KH&ĐT/ TC Bộ KH&ĐT/TC Chính phủ Quốc hội vê CP Bộ Chỉ thị lập ban hành khung tổng hợp thành xem xét, chuẩn định KH&ĐT/ KHPT KTXH hƣớng dẫn KHPT KHNS thẩm định KHPT KHPT TC gửi KHNS KHNS hƣớng dẫn quốc gia KHNS chi tiết Tháng Tháng 6/7 20/7 Tháng 7/8 Tháng Tháng 10/11 20/11 25/11 Tháng 12 Tháng Sở KH&ĐT/ Sở TC ban Sở KH&ĐT tổng hợp KH tỉnh, Sở KH&ĐT/ TC hồn chỉnh trình HĐND hành hƣớng dẫn tỉnh trình UBND thơng qua, gửi TW phê duyệt KH NS tỉnh Phòng TCKH ban hành Huyện tổng hợp KH huyện, Phịng TCKH hồn chỉnh trình HĐND phê hƣớng dẫn huyện Sở ngành xây dựng KH ngành duyệt KH NS huyện Các xã xây dựng KHPT KTXH xã, phòng cấp huyện xây dựng KHPT ngành Cán xã hồn chỉnh trình HĐND phê duyệt KH NS xã TỪ DƢỚI LÊN: Các quan địa phƣơng (cấp tỉnh, huyện xã) Nguồn: Tổng hợp tác giả từ quy định Luật NSNN 2002, Khung hƣớng dẫn lập KHPT KTXH 2010 Bộ KH&ĐT hƣớng dẫn lập NSNN Bộ Tài qua năm Hình 2.2 Quy trình xây dựng kế hoạch ngân sách hàng năm Việt Nam 12 2.2.2 Đánh giá nội dung KHPT KTXH KH NLTC Xét tƣơng đối, nội dung KH cấp tỉnh đƣợc đánh giá có chất lƣợng tốt nhất, sau đến cấp huyện cấp xã Ở cấp tỉnh, KHPT KTXH năm đƣợc phân tích theo phần nội dung, bao gồm: phần đánh giá thực trạng, phần mục tiêu, nhiệm vụ KH hệ thống tiêu KH Đồng thời, KH NLTC năm – mà thực chất biểu cân đối vốn đầu tƣ toàn xã hội danh mục CTDA trọng điểm tỉnh – đƣợc xem xét Đối với KH hàng năm tỉnh, bao gồm KHPT KTXH hàng năm KH NLTC đƣợc phân tích chi tiết, sâu vào KH vốn đầu tƣ phát triển NSNN, từ NSNN KH chi thƣờng xuyên KHPT KTXH năm, hàng năm KHNLTC hàng năm cấp huyện KHPT KTXH hàng năm cấp xã đƣợc đối chiếu, so sánh Qua phân tích nội dung KHPT KTXH KH NLTC ba cấp tỉnh, huyện, xã, tóm tắt lại số ƣu nhƣợc điểm nhƣ sau: Về ƣu điểm: (1) yêu cầu gắn kết đƣợc nhận thức rõ cấp tỉnh cấp huyện; (2) Các quy định gần việc phân cấp NS cho cấp địa phƣơng theo hƣớng tăng quyền chủ động tự chịu trách nhiệm cao cho cấp việc thực nhiệm vụ phát triển KTXH mình; (3) Nhiều địa phƣơng có sáng kiến định để huy động thêm nguồn lực NS vào thực KHPT KTXH nắm bắt thông tin KH đầu tƣ khu vực quốc doanh; (4) Đối với nguồn đầu tƣ từ NSNN, tỉnh thiết lập nguyên tắc ƣu tiên phân bổ theo hƣớng tập trung giải CTDA đầu tƣ dở dang trả nợ, trƣớc cho phép khởi công công trình mới; (5) Trong phạm vi hẹp hơn, việc thu hút tham gia thành phần KTXH vào xây dựng thực KH bƣớc đầu đƣợc thử nghiệm, cấp xã Những nét hạn chế bật là: (1) tƣ NLTC cho phát triển KTXH địa phƣơng vai trò nhà nƣớc hạn chế (2) thân KHPT KTXH chƣa mang tính chiến lƣợc, thể chỗ thiếu ƣu tiên mục tiêu giải pháp thực KH; (3) nguồn lực từ NSNN chƣa có gắn kết chặt chẽ với KHPT KTXH; (4) thiếu chế tham gia hữu hiệu để huy động nguồn lực ngồi NSNN; (5), khơng có hệ thống TDĐG theo kết để theo dõi trình thực KH nội dung KH 2.2.3 Đánh giá phƣơng pháp lập KHPT KTXH KH NLTC Phƣơng pháp lập KHPT KTXH KH NLTC đƣợc xem xét theo ba khía cạnh chính, là: (1) Phƣơng pháp xây dựng nội dung thuyết minh KHPT KTXH; (2) phƣơng pháp tính tốn tiêu KH; (3) phƣơng pháp dự báo nguồn lực dự tốn NS KHPT KTXH Qua đó, rút nhân xét chung: phƣơng pháp lập KH theo cách tiếp cận truyền thống từ nguồn lực sẵn có để xác định hoạt động 13 CTDA Các công cụ lập KH tiên tiến, đơn giản dễ áp dụng điều kiện kinh tế thị trƣờng chƣa đƣợc thực hành phổ biến Điều khiến KHPT KTXH lẫn KH huy động nguồn lực KHNS thiếu khoa học sở phân tích thỏa đáng, dẫn đến tính khả thi, hiệu hiệu lực thực KH sử dụng nguồn lực không cao 2.3 Đánh giá điều kiện cần cho gắn kết KH NLTC Qua việc phân tích thực trạng khn khổ thể chế, quy trình, nội dung phƣơng pháp lập KHPT KTXH địa phƣơng, đánh giá chung mức độ gắn kết KH NLTC nhƣ sau: 2.3.1 Những mặt đƣợc Về mặt tổ chức, máy KHH quản lý NS Việt Nam có tính đơn nhất, cho phép mục tiêu tổng quát cấp đƣợc cấp dƣới tôn trọng mục tiêu KH cấp dƣới không phá vỡ khuôn khổ tổng thể cấp Ngoài ra, hệ thống quan KH Việt Nam đƣợc tổ chức từ thời KHH tập trung xuyên suốt bốn cấp tiếp tục trì cho phép chuyển sang phƣơng thức lập KH chiến lƣợc cách quán, gắn kết cấp quyền Cơ sở pháp lý cho công tác lập KH NS ngày hoàn thiện tạo hành lang thuận lợi cho gắn kết KH với nguồn lực tài Quy trình lập KH quan tâm đến yêu cầu gắn kết, cách quy định bƣớc quy trình lập KHPT KTXH KHNS ln song hành đòi hỏi quan KH TC phải thƣờng xuyên thảo luận, thống với Nội dung KH cấp có quan tâm định đến gắn kết KH NLTC, thể qua yêu cầu lập bảng cân đối vốn đầu tƣ xã hội danh mục CTDA đầu tƣ theo nguồn vốn nhƣ phụ biểu bắt buộc đính kèm KHPT KTXH Các địa phƣơng kiên khắc phục tình trạng đầu tƣ dàn trải cách định phân bổ NS có tính ƣu tiên rõ ràng Nhiều nơi thử nghiệm cách tiếp cận xây dựng nội dung KHPT KTXH KHNS Phương pháp lập KH có quan tâm phối hợp rõ ràng quan KH Thống kê Các tỉnh xác định nguồn số liệu Thống kê cung cấp nguồn thức, có tính khách quan số liệu từ Sở ngành 2.3.2 Những bất cập Phải thừa nhận mặt tích cực cơng tác lập KH năm gần chƣa nhiều khoảng cách xa so với yêu cầu lập KH chiến lƣợc gắn với NLTC điều kiện kinh tế thị trƣờng Những bất cập đƣợc tổng kết Bảng 2.8 sau 14 Bảng 2.8 Tóm tắt hạn chế việc gắn kết KHPT KTXH địa phƣơng với nguồn lực tài Việt Nam - Quy trình Thời gian ngắn Chồng chéo qua nhiều tầng nấc Chƣa quy định cụ thể bƣớc cần tiến hành Cơ sở liệu cung cấp không đồng thời gian - - - Tính chiến lƣợc Tính ƣu tiên hóa nguồn lực - - - Hạn chế tính chủ động, sáng tạo khả lựa chọn mục tiêu chiến lƣợc cấp dƣới Khơng có thời gian để tính đến nguồn lực ngồi NS Chƣa đủ thơng tin để xác định trần NS toàn diện - Sự tham gia Hệ thống TDĐG theo kết - - Không đủ thời gian để tổ chức tham gia theo chiều ngang chiều dọc Không quy định bƣớc TDĐG quy trình Nguồn: Tác giả tổng hợp - - Nội dung Thiếu tƣ nguồn lực tài tổng hợp, trọng đến nguồn vốn đầu tƣ, đặc biệt đầu tƣ từ NSNN Tƣ nhà nƣớc ôm đồm giải tất vấn đề, mục tiêu, giải pháp chung chung, không gắn mục tiêu giải pháp Giữa KH ĐTPT KHPT KTXH KH ĐTPT KH chi thƣờng xuyên chƣa gắn kết Thiếu chế huy động tham gia Hệ thống tiêu dày đặc, nặng điều hành sản xuất vật tƣ quản lý theo đầu vào Thiếu tính chiến lƣợc, khơng rõ mục tiêu đột phá kỳ KH Khơng có khả định hƣớng cho ƣu tiên mục tiêu sách Chƣa huy động đƣợc tổng nguồn lực xã hội Chƣa phân định đƣợc nguồn NSNN tập trung ƣu tiên cho lĩnh vực Chỉ ƣu tiên hóa phân bổ nguồn lực chƣơng trình, dự án khơng gắn với ƣu tiên sách Khơng đủ vốn tu bảo dƣỡng cho dự án đầu tƣ đƣợc ƣu tiên Chủ yếu quan KH xây dựng, chƣa có nhiều ý kiến quan khác bên hữu quan, khơng huy động tích cực nguồn lực ngồi NSNN cho KH Khơng có số TDĐG theo kết KH TDĐG thực KHPT KTXH - - - - - - Phƣơng pháp Vẫn theo cách tiếp cận truyền thống lập KH dựa nguồn lực sẵn có Chƣa vận dụng công cụ phƣơng pháp khoa học làm phân tích mơi trƣờng phát triển, xác định mục tiêu chiến lƣợc giải pháp ƣu tiên Phƣơng pháp dự báo nguồn lực, dự toán NSNN cịn thơ sơ, chƣa phù hợp với điều kiện địa phƣơng Chƣa có tiêu chí ƣu tiên hóa nguồn lực minh bạch, hợp lý Chƣa có phƣơng pháp khoa học đánh giá hiệu hiệu lực chƣơng trình, dự án đầu tƣ Chƣa có thảo luận đến đồng thuận bên mục tiêu phát triển giải pháp Chƣa phân công đƣợc trách nhiệm rõ ràng bên Phƣơng pháp dự báo, tính tốn tiêu chƣa khoa học, thiếu tin cậy, nhiều mâu thuẫn 15 2.4 Đánh giá điều kiện đủ tác động đến việc gắn kết KH NLTC địa phƣơng Thuận lợi tƣ lập KH chiến lƣợc gắn kết với nguồn lực hình thành lan rộng, cịn chậm Khn khổ thể chế tạo thuận lợi cho yêu cầu dần đƣợc hoàn thiện, mà bật xu hƣớng phân cấp ngày mạnh cho cấp địa phƣơng, xu hƣớng giao quyền gắn với tự chịu trách nhiệm rõ nét CCHC xu hƣớng dân chủ hóa, cơng khai hóa lập KH quản lý NS Đội ngũ cán lập KH quản lý NS đƣợc trẻ hóa có điều kiện tốt để tiếp cận với tƣ tƣởng Tuy nhiên, so với yêu cầu điều kiện chƣa thực “thân thiện”, đòi hỏi nỗ lực lớn hệ thống từ tất cấp nhằm tạo cho công đổi công tác lập KH có chuyển biến rõ nét 2.4.1 Về tƣ lập KH Thiếu tƣ mở, theo quan điểm vận hành kinh tế thị trƣờng xây dựng, điều hành KH NS Cần phải thấy rằng, KH kinh tế thị trƣờng ôm đồm tất lĩnh vực, vấn đề nhƣ chế KHH tập trung trƣớc đây, mà cơng cụ định hƣớng có ý thức nhà nƣớc vào kinh tế để đạt mục tiêu đề Điều liên quan chặt chẽ đến việc phân định rõ ràng vai trò nhà nƣớc kinh tế thị trƣờng 2.4.2 Về môi trƣờng thể chế Việc phân cấp quản lý thực KH NS (đặc biệt KH) thiếu rõ ràng, quán Các cấp quyền tập trung vào xử lý công việc vụ, chƣa coi trọng nhiệm vụ hoạch định chiến lƣợc phát triển cho địa phƣơng Việc giao quyền chƣa gắn với trách nhiệm cụ thể quản lý điều hành KH, NS, trách nhiệm cung ứng đầu cam kết 2.4.3 Cơ chế phối hợp chia sẻ thông tin Sự phối hợp ngành, cấp đến yếu Quan điểm coi việc lập KH nhiệm vụ riêng quan KH phổ biến Sự phối hợp dừng lại cung cấp thông tin đầu vào Còn tham gia từ đánh giá thực trạng đến xác định mục tiêu chiến lƣợc đề xuất giải pháp theo chức ngành mình, cấp cịn mờ nhạt Bên cạnh đó, hệ thống thông tin tổ chức phục vụ công tác kế KHH, đặc biệt hệ thống thông tin địa phƣơng, cịn q yếu, vừa khơng đầy đủ, liên tục, không kịp thời không chuẩn xác Mặc dù có nhiều cố gắng việc thiết lập mạng thông tin phục vụ KH, song nay, kết thu đƣợc chƣa đáng kể Đây nguyên nhân cản trở việc áp dụng mơ hình phân tích dự báo phục vụ cơng tác KHH nhƣ triển khai có hiệu hoạt động TDĐG thực KH 2.4.4 Về lực đội ngũ cán 16 Đội ngũ cán trẻ nhƣng chƣa đƣợc trang bị có hệ thống kiến thức, kỹ cách lập KH kiểu Cơ chế khuyến khích, phân cơng trách nhiệm cụ thể cán chƣa rõ ràng, chế độ khen thƣởng, kỷ luật theo kết công việc chƣa trở thành thông lệ khu vực công, khiến đội ngũ ngần ngại tham gia đổi mới, khơng phải u cầu bắt buộc từ phía lãnh đạo CHƯƠNG ĐỔI MỚI LẬP KẾ HOẠCH PHÁT TRIỂN KINH TẾ XÃ HỘI ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM THEO HƯỚNG GẮN KẾT VỚI NGUỒN LỰC TÀI CHÍNH 3.1 Các mơ hình lập KH gắn kết với NLTC thí điểm Việt Nam khả vận dụng 3.1.1 Mơ hình gắn KH với NLTC từ cấp vĩ mơ: Mơ hình MTEF Kế hoạch chi tiêu trung hạn (MTEF) trình lập KH dự tốn NS minh bạch, phủ ngành trung ƣơng thiết lập thỏa thuận đáng tin cậy phân bổ nguồn lực công cho mục tiêu ƣu tiên chiến lƣợc KH sách, đồng thời đảm bảo đƣợc kỷ luật tài khóa tổng thể Q trình có hai mục tiêu chính: (i) xác định tiêu tài khóa, (ii) phân bổ nguồn lực theo ƣu tiên chiến lƣợc theo tiêu Xuất phát từ Ơxtrâylia, mơ hình nhanh chóng đƣợc vận dụng sang nhiều nƣớc OECD Tiếp theo hàng loạt nƣớc phát triển châu Á, Đông Nam Âu, châu Phi với kết thành bại lẫn lộn Ở Việt Nam, trình áp dụng MTEF giai đoạn thí điểm, chia làm hai giai đoạn Giai đoạn (2002-2004) hỗ trợ UNDP nhằm xây dựng thí điểm MTEF cho ngành Giáo dục nỗ lực xây dựng dự tốn 2004-2007 nhóm Tƣ vấn WB tài trợ Giai đoạn hai (2005-2010) giai đoạn cải cách tƣơng đối toàn diện Bộ tỉnh, khuôn khổ Dự án Cải cách quản lý chi tiêu cơng Bộ TC chủ trì Đặc trƣng mơ hình MTEF Việt Nam là: (i) mơ hình u cầu KH phân bổ NS phải xuất phát từ mục tiêu ƣu tiên KHPT, gắn kết chi với thu, chi tiêu với mục tiêu, định hƣớng, sách kết mong đợi; (ii) KHNS đƣợc xây dựng toàn diện, phản ánh đƣợc nguồn NSNN NSNN, kết hợp chi đầu tƣ chi thƣờng xuyên; (iii) trần NS đáng tin cậy bền vững đƣợc xác định thông báo cho ngành trƣớc tiến hành xây dựng MTEF ngành Theo đó, ngành xây dựng MTEF ngành theo ƣu tiên chiến lƣợc ngành; (iv) KHNS theo mô hình MTEF đƣợc xây dựng chiếu ba năm 17 Q trình thực thí điểm MTEF Việt Nam rút đƣợc số kết ban đầu nhƣ sau: (i) nâng cao chất lƣợng công tác dự báo tiêu KTXH dự báo sách tài khố, dự báo NLTC cơng trung hạn; (ii) tạo thói quen xác định thơng báo trƣớc trần chi tiêu, nhờ phân bổ chi NSNN có trọng tâm hơn, tập trung nguồn lực thực nhiệm vụ trọng tâm ngành, lĩnh vực; (iii) Bộ, địa phƣơng bƣớc đầu sử dụng MTFF MTEF để xem xét, định việc hoạch định sách, chế độ phạm vi nguồn lực đƣợc dự báo; (iv) mơ hình MTF&EF mang đặc trƣng Việt Nam đƣợc hình thành hồn thiện; (v) lực đội ngũ cán tham gia MTEF đƣợc cải thiện đáng kể lợi ích cách tiếp cận đƣợc bên đón nhận Q trình thí điểm MTEF bốn năm qua đƣợc điểm yếu cần phải cải thiện nhằm triển khai MTEF nhƣ quản lý NS nói chung Cịn nhiều khó khăn nhƣ vấn đề phải cải thiện tảng để triển khai nhƣ mơ hình phƣơng thức triển khai Đánh giá khả vận dụng mơ hình MTEF vào lập KHPT KTXH địa phƣơng Việt Nam theo điều kiện cần đủ nêu đƣợc tổng kết Bảng 3.2 trang bên 3.1.2 Mơ hình gắn KH với NLTC từ cấp sở: Lập KH có tham gia Q trình triển khai mơ hình lập KH có tham gia Việt Nam tạm chia làm ba giai đoạn Giai đoạn đầu, từ cuối năm 1990, mơ hình lần đƣợc đƣa vào Việt Nam khuôn khổ số dự án đơn lẻ hỗ trợ phát triển giảm nghèo tổ chức phi phủ quốc tế Đến năm 2000, sau tổng kết học thành công hạn chế mô hình này, nhà tài trợ lớn nhƣ Ngân hàng Thế giới, Sida (Thụy Điển), AusAid (Ôxtrâylia)… cải tiến áp dụng quy mô lớn chƣơng trình tài trợ Cuối cùng, hiệu tính khả thi thử nghiệm thuyết phục đƣợc phủ Việt Nam, phủ bƣớc lồng ghép ý tƣởng huy động tham gia ngƣời dân vào CTMTQG chủ trƣơng, sách giảm nghèo phát triển nông thôn nƣớc ta Mục lựa chọn phân tích ba CTDA điển hình, đại diện cho ba giai đoạn phát triển Đó là: Dự án SFDP GTZ (Đức) tài trợ; chƣơng trình giảm nghèo đƣợc tài trợ vốn ODA Chƣơng trình 135-II Từ đó, rút học để áp dụng mơ hình vào hệ thống lập KHPT KTXH thức cấp sở Việt Nam Đánh giá khả vận dụng mơ hình lập KH có tham gia vào lập KHPT KTXH địa phƣơng Việt Nam đƣợc tổng kết Bảng 3.2 trang bên Phân tích hai mơ hình thí điểm cho thấy mơ hình cung cấp học có giá trị cho đổi lập KHPT KTXH địa phƣơng, nhƣng cần đƣợc vận dụng có chọn lọc, phù hợp với điều kiện thể chế theo lộ trình tuần tự, gắn kết với nỗ lực đổi khác 18 Bảng 3.2 Tổng kết học vận dụng từ mơ hình MTEF lập KH có tham gia cấp sở vào đổi lập KHPT KTXH địa phƣơng gắn với nguồn lực tài Mơ hình MTEF Các điều kiện cần Tính chiến lƣợc Tính ƣu tiên hóa nguồn lực Sự tham gia - Phân định vai trò KHPT KTXH KH ngành: o KHPT KTXH KH tổng thể, đƣa mục tiêu chiến lƣợc địa phƣơng ƣu tiên ngành, làm cho việc phân bổ nguồn NSNN theo ngành o KHPT ngành cụ thể hóa nhiệm vụ KHPT KTXH phân bổ trần NS cho hoạt động ƣu tiên ngành - Phƣơng pháp luận xác định tính chiến lƣợc lựa chọn mục tiêu - Cách tiếp cận khoa học phân bổ nguồn lực theo mục tiêu, giải pháp KH ƣu tiên - Trình tự ƣu tiên hóa nguồn NSNN khả khơng đáp ứng đƣợc nhu cầu - Tăng cƣờng tham gia, thảo luận ngành, cấp lập KH thảo luận NĂNG SUấT - Xây dựng tiêu KH sở cân đối mục tiêu chiến lƣợc nguồn lực đảm bảo Hệ thống TDĐG theo kết Các điều kiện đủ Tƣ cam kết - Thu hút quan tâm bên liên quan, trƣớc hết quan lãnh đạo dân cử Môi trƣờng thể chế - Ban hành văn pháp lý thể chế hóa phạm vi thẩm phân cấp quyền Cơ chế phối hợp - Xây dựng quy chế biểu mẫu thống cung cấp thông tin chia sẻ thông tin Năng lực cán - Xác định lực quan trọng gồm: dự báo, phân tích, dự tốn ƣu tiên hóa Nguồn: Tác giả tổng hợp Mơ hình lập KH có tham gia - Đề xuất hoạt động, giải pháp phải xuất phát từ mục tiêu muốn đạt đƣợc, không thiếu hụt hành - Nguồn lực phải đƣợc thông báo trƣớc để ngƣời dân ƣu tiên hóa - Quyền phân bổ nguồn lực điều kiện trì tham gia tiếng nói ngƣời dân - Phải đảm bảo thực chất tham gia đối thoại hai chiều, có trao đổi phản hồi - Sử dụng kênh giám sát cộng đồng - Tuyên truyền, tập huấn, nâng cao nhận thức lãnh đạo kết hợp áp lực từ nhiều phía - Tranh thủ mơi trƣờng thể chế tăng cƣờng dân chủ sở - Tôn trọng tính sở hữu địa phƣơng - Ghi nhận ý nghĩa kênh thông tin từ cộng đồng thu hút ngƣời dân - Cán sở phải có kỹ thu hút tham gia - Sử dụng tổ chức đào tạo địa phƣơng để tập huấn 19 3.2 Đổi lập KHPT KTXH địa phƣơng gắn với NLTC 3.2.1 Quan điểm đổi lập KHPT KTXH địa phƣơng Việc xây dựng mô hình lập KHPT KTXH địa phƣơng gắn với NLTC phù hợp với điều kiện thể chế hành Việt Nam cần thống số quan điểm sử dụng KH; chức loại KH; vai trị NSNN; quy trình; nội dung, phƣơng pháp lập KH lộ trình đổi công tác lập KHPT KTXH 3.2.2 Những đề xuất đổi cơng tác lập KHPT KTXH địa phƣơng gắn với NLTC 3.2.2.1 Phân định chức loại KH KHPT KTXH năm KH chiến lƣợc, có nhiệm vụ xác định định hƣớng trung hạn cho địa phƣơng, đề ƣu tiên chiến lƣợc chƣơng trình hành động, dự án trọng điểm xuyên suốt giai đoạn KH năm phải dự báo NLTC tồn xã hội, nguồn NSNN đƣợc xác định nhƣ đòn bẩy để thu hút nguồn lực từ thành phần kinh tế khác Đi kèm với KH năm hệ thống TDĐG theo kết để theo dõi trình thực tiêu KH KHPT KTXH hàng năm KH tác nghiệp cụ thể nhằm (i) giải yếu phát năm báo cáo; (ii) tranh thủ hội giảm thiểu thách thức dự báo năm KH nhằm hƣớng bƣớc đạt đƣợc mục tiêu KH năm Trong hệ thống KH hàng năm, KHPT KTXH KH điều hành tổng thể chung hoạt động KTXH địa bàn Vì thế, KH không nhằm giao nhiệm vụ đạo hoạt động ngành mà giải vấn đề liên ngành địa bàn lãnh thổ Tuy vậy, KHPT KTXH không sâu vào hoạt động cụ thể mang tính nghiệp vụ ngành, không can thiệp vào phân bổ nguồn lực NSNN cho ƣu tiên nội ngành Ngƣợc lại, KHPT ngành địa phƣơng nhằm thực nhiệm vụ KH mà KHPT KTXH địa phƣơng phân công, đồng thời chấp hành đạo mặt chuyên môn KHPT ngành cấp Căn vào trần NS đƣợc phân bổ, ngành chủ động xác định chƣơng trình hành động dự án ƣu tiên cụ thể ngành, nhƣng trƣớc hết phải ƣu tiên cho dự án trọng điểm mà KHPT KTXH xác định giao cho ngành KHPT ngành phải bao quát tất lĩnh vực hoạt động thuộc lĩnh vực chuyên môn kỹ thuật TPKT, quan, tổ chức liên quan đến ngành, khơng bó hẹp khu vực nhà nƣớc chí hoạt động quan phụ trách Để làm đƣợc công việc điều phối này, quan quản lý ngành cần có chƣơng trình hành động cụ thể Ngồi ra, quan cịn phải thực nhiệm vụ trị khác (nhƣ quản lý hành chính, kiểm tra, giám sát hoạt động ngành v.v…) với nguồn kinh phí chủ yếu kinh phí quản lý hành đƣợc cấp hàng năm Các nhiệm vụ đƣợc phản ánh KH công tác hàng năm quan 20 KHPT KTXH năm KHPT KTXH hàng năm KHPT ngành năm (do Bộ chủ quản xây dựng) Tầm nhìn Đánh giá tình hình thực KH năm trƣớc Dự báo hội, thách thức năm Đánh giá tình hình thực KH năm báo cáo Dự báo hội, thách thức năm KH Xác định mục tiêu ƣu tiên Xác định mục tiêu ƣu tiên Xây dựng chƣơng trình hành động, dự án ƣu tiên Xác định mục tiêu hàng năm cho chƣơng trình hành động, dự án ƣu tiên Nhiệm vụ KH cho ngành Nhiệm vụ KH cho ngành = KHPT ngành Sở chủ quản xây dựng Điều hành Các nhiệm vụ trị khác ngồi chun mơn Sở chủ quản Điều hành Hình 3.3 Mơ hình đề xuất mối quan hệ loại KH địa phƣơng KH công tác Sở chủ quản 21 3.2.2.2 Đổi quy trình, nội dung phƣơng pháp lập KHPT KTXH gắn với nguồn lực tài Quy trình lập KHPT KTXH cấp địa phƣơng đƣợc đề xuất nhƣ sau: Tháng CẤP TỈNH Các Sở đánh giá tình hình, dự báo xu hướng ngành mục tiêu năm KH CẤP HUYỆN Phòng ban đánh giá tình hình, dự báo xu hướng ngành mục tiêu năm KH Tháng Tháng Thông qua KHPT KTXH tỉnh dự thảo Sở KH&ĐT Sở TC dự báo tiêu KTXH tổng hợp, mục tiêu ưu tiên năm KH phương án phân bổ trần NS sơ Hội thảo thống tiêu, mục tiêu phương án trần NS sơ Các Sở xây dựng KHPT ngành theo trần NS sơ Phòng TCKH dự báo tiêu KTXH tổng hợp, mục tiêu ưu tiên năm KH phương án phân bổ trần NS sơ Hội thảo thống tiêu, mục tiêu phương án trần NS sơ Phòng ban xây dựng KHPT ngành theo trần NS sơ Đánh giá, đề xuất cán xã CẤP XÃ Tháng UBND dự thảo KH xã Đánh giá, đề xuất thôn, xóm Ghi chú: Th 8-11 Theo dõi, cập nhật KH Tháng 12 HĐND duyệt KH NS tỉnh, giao KH, NS phản hồi cho huyện Thông qua KHPT KTXH huyện dự thảo Theo dõi, cập nhật KH HĐND duyệt KH NS huyện, giao KH, NS phản hồi cho xã Thông qua KHPT KTXH xã dự thảo Theo dõi, cập nhật KH HĐND duyệt KH NS xã T1 KH Triển khai thực KH Triển khai thực KH Triển khai thực KH Cung cấp thông tin theo chiều ngang Hướng dẫn thông tin cấp Tổng hợp thông tin từ lên theo chiều ngang Phê duyệt/giao KH NS Hình 3.4 Quy trình lập KHPT KTXH hàng năm ba cấp địa phƣơng đƣợc đề xuất 22 Nội dung KHPT KTXH đƣợc kết cấu lại theo hƣớng logic chặt chẽ, với hàm lƣợng phân tích, nhận định nhiều gắn chặt với công tác TDĐG KH Các phƣơng pháp xây dựng KH tiên tiến, khoa học cần bƣớc vận dụng vào trình lập KHPT KTXH, bên cạnh việc tăng cƣờng tham vấn thu hút tham gia bên hữu quan Tóm lại, đề xuất mơ hình lập KHPT KTXH địa phƣơng nhằm đảm bảo điều kiện cần lập KH chiến lƣợc gắn với NLTC, là: (i) tăng cƣờng tính chiến lƣợc KH; (ii) thể rõ tính ƣu tiên hóa nguồn lực để thực mục tiêu KH đề ra; (iii) tăng cƣờng tham gia thực chất bên hữu quan lập KH; (iv) đƣa công tác TDĐG theo kết trở thành phận thiếu quy trình KHH, nhằm tạo đồng thuận nâng cao tính trách nhiệm tất đối tƣợng có liên quan việc thực KH địa phƣơng 3.2.3 Các điều kiện tiền đề đảm bảo thành công đổi Về tƣ cam kết lãnh đạo, lãnh đạo địa phƣơng phải thống quan điểm coi đổi lập KHPT KTXH khâu đột phá cải cách hành chính, nhận thức đƣợc tác dụng to lớn đổi lập KH với chất lƣợng điều hành địa phƣơng Để có đƣợc điều này, cần hồn thiện môi trƣờng thể chế thúc đẩy phân cấp trao quyền, trƣớc hết việc ban hành văn có hiệu lực pháp lý cao đổi cơng tác lập KH TDĐG, đồng thời có phối hợp chặt chẽ đổi KH với nỗ lực đổi quản lý tài cơng cải cách hành Cần nhanh chóng ban hành quy chế phối hợp cung cấp thông tin quan đơn vị cấp địa phƣơng, chế phân công trách nhiệm gắn với kết công việc Ngoài ra, cần thiết lập diễn đàn để tạo điều kiện cho thành phần kinh tế nhà nƣớc đóng góp tiếng nói Cuối cùng, phải có KH cụ thể để nâng cao lực phần cứng phần mềm cho cán làm công tác KH NS Cụ thể, cần tăng cƣờng tập huấn kỹ năng, phƣơng pháp, công cụ lập KH kiểu Đồng thời, bổ sung sở vật chất cần thiết phù hợp với trình độ, lực cấp địa phƣơng 3.2.4 Lộ trình đổi công tác lập KHPT KTXH gắn với NLTC Đổi lập KHPT KTXH cần thực theo lộ trình bƣớc tăng dần, cấp xã, sau lan sang cấp huyện cuối đổi cấp tỉnh Lộ trình phân kỳ làm hai giai đoạn: Giai đoạn 2011-2015 thí điểm toàn diện đổi lập KHPT KTXH ba cấp địa phƣơng chuẩn bị đầy đủ điều kiện cho việc đƣa mơ hình thức vào khu vực công nƣớc ta Giai đoạn 2016-2020 tập trung củng cố trì phƣơng thức lập KHPT KTXH gắn với NLTC tồn hệ thống quyền địa phƣơng Để thực đƣợc lộ trình này, cần phối hợp hoạt động hệ thống trị (Quốc hội HĐND, Chính phủ Bộ ngành), tổ chức trị đồn thể, quan ngôn luận cộng đồng nhà tài trợ 23 KẾT LUẬN Với chủ đề “Đổi lập KHPT KTXH địa phƣơng gắn với NLTC”, nội dung cụ thể mà Luận án đạt đƣợc là: Thứ nhất, hệ thống hoá lý luận lập KH kinh tế, sâu vào: (i) so sánh chức KH kinh tế KHH tập trung kinh tế thị trƣờng; (ii) khảo cứu q trình tiến hóa cơng cụ KHH nƣớc có kinh tế thị trƣờng truyền thống kinh nghiệm họ chuyển sang phƣơng thức KHH chiến lƣợc hƣớng theo kết quả, gắn chặt q trình hồn thiện cơng cụ KHH kinh tế thị trƣờng với thay đổi mơ hình quản lý khu vực cơng từ mơ hình hành quan liêu truyền thống sang NPM Thứ hai, Luận án xây dựng khung lý thuyết đánh giá tính gắn kết KHPT KTXH với NLTC Khung lý thuyết sơ đồ hóa đƣợc mối quan hệ logic khía cạnh cần đánh giá cơng tác lập KHPT KTXH (quy trình, nội dung, phƣơng pháp) với điều kiện cần đủ để đảm bảo gắn kết KH NLTC Thứ ba, Luận án đánh giá tồn diện thực trạng cơng tác lập KHPT KTXH ba cấp địa phương Luận án nét đặc trƣng hệ thống KHH quản lý NS Việt Nam, tính đơn lồng ghép cấp Tính chất khiến ƣu, nhƣợc điểm lập KHPT KTXH KHNS địa phƣơng bắt nguồn từ vƣớng mắc thể chế tƣ lập KH truyền thống có tính tƣơng tự lớn Điều cho phép nghiên cứu tỉnh đại diện tốt cho vấn đề mang tính tồn quốc Nhờ luận giải đƣợc cho phƣơng pháp nghiên cứu Luận án, sâu vào quy trình, nội dung, phƣơng pháp lập KHPT KTXH KH nguồn lực số địa phƣơng mà tác giả có điều kiện khảo sát trực tiếp nghiên cứu qua báo cáo đánh giá nhiều dự án khác để khái quát hóa thành vấn đề chung đa số địa phƣơng Thứ tư, Luận án kết hợp việc đánh giá công tác lập KHPT KTXH với KH NLTC cấp địa phương Trong khía cạnh quan trọng công tác lập KH, Luận án phân tích theo bốn điều kiện cần để KH gắn kết đƣợc với nguồn lực tài Nhờ đó, đề tài nêu đƣợc: (i) điểm mạnh, điểm yếu công tác này; (ii) đƣợc cách lập KH khơng gắn kết chỗ Để tìm hiểu nguyên nhân, Luận án đánh giá bốn điều kiện đủ - vấn đề đƣợc nhiều cơng trình nghiên cứu khảo sát thực tế Việt Nam nêu với mức độ nhấn mạnh khác mà Luận án khái quát hóa đƣợc Thứ năm, Luận án khảo sát chi tiết mơ hình thí điểm gắn kết KH với NLTC Việt Nam, từ phân thành hai cách tiếp cận mơ hình thí điểm vĩ mơ (hay gọi cách tiếp cận từ xuống – mơ hình MTEF) mơ hình thí điểm từ cấp sở (hay gọi cách tiếp cận từ dƣới lên – 24 mô hình lập KH có tham gia) Trong mơ hình, Luận án chia theo giai đoạn thí điểm khác nhau, để thấy rõ mức độ thí điểm ngày sâu thực chất mô hình đánh giá tổng quan khả vận dụng chúng vào đổi công tác lập KHPT KTXH địa phƣơng Việt Nam Thứ sáu, Luận án nêu quan điểm quan trọng cần thống đề xuất mơ hình đổi cơng tác lập KHPT KXTH Cụ thể, Luận án đƣa quan điểm việc phân định chức KHPT KTXH năm, hàng năm, KHPT ngành KH công tác quan quản lý ngành Sự phân định quan trọng góp phần giải câu hỏi vƣớng mắc từ lâu cấp địa phƣơng Thứ bảy Luận án đề xuất mơ hình đổi lập KHPT KTXH địa phương ba khía cạnh: đổi quy trình, đổi nội dung đổi phương pháp Luận án luận giải đổi nhƣ điều kiện cần lập KH gắn với NLTC đƣợc thỏa mãn nhƣ kiến nghị vấn đề cần làm để đảm bảo điều kiện đủ đƣợc thực Cuối cùng, Luận án đưa lộ trình đổi lập KHPT KTXH địa phương theo cấp quyền theo phân kỳ thời gian Luận án lý giải cho việc cần đổi KH cấp xã, lan rộng đến cấp huyện cuối cấp tỉnh Giai đoạn 2011-2015 xây dựng thí điểm mơ hình lập KHPT KTXH đổi ba cấp địa phƣơng, chuẩn bị điều kiện đủ cho công đổi Giai đoạn 2016-2020 tập trung vào việc hồn thiện mơ hình, củng cố thức đƣa vào thành phƣơng pháp lập KHPT KTXH địa phƣơng gắn với NLTC Việt Nam Tuy Luận án đạt đƣợc mục tiêu nghiên cứu đề song nghiên cứu "Đổi lập KHPT KTXH địa phƣơng gắn với NLTC" dừng lại việc đề xuất vấn đề có tính ngun tắc mơ hình đổi Để trở thành mơ hình vận dụng vào thực tiễn, cần nhiều nghiên cứu sâu hơn, nêu đƣợc chi tiết công việc cần phải làm bƣớc quy trình lập KH mới, hƣớng dẫn phƣơng pháp mang tính kỹ thuật cụ thể để soạn thảo đƣợc phần nội dung KH Quan trọng hơn, mơ hình đƣợc đề xuất cần phải đƣợc thử nghiệm thực tế để kiểm định tính thực tiễn khả thi chúng Mặc dù có nhiều cố gắng, nhƣng nghiên cứu chƣa thể khảo sát đƣợc tất tỉnh thành nƣớc Đặc biệt, tỉnh đƣợc khảo sát tỉnh nghèo, chƣa tự cân đối đƣợc NS Vì thế, phát Luận án đại diện đƣợc cho nhóm địa phƣơng (mặc dù nhóm chiếm 3/4 số tỉnh thành nƣớc) Với tỉnh có khả tự cân đối NS (nhƣ Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh…) cần nghiên cứu khác chun sâu Tác giả mong muốn nhận đƣợc ý kiến đóng góp chuyên gia, nhà nghiên cứu nƣớc để tiếp tục phát triển nghiên cứu  ... gia đổi mới, khơng phải u cầu bắt buộc từ phía lãnh đạo CHƯƠNG ĐỔI MỚI LẬP KẾ HOẠCH PHÁT TRIỂN KINH TẾ XÃ HỘI ĐỊA PHƯƠNG Ở VIỆT NAM THEO HƯỚNG GẮN KẾT VỚI NGUỒN LỰC TÀI CHÍNH 3.1 Các mơ hình lập. .. đƣợc đãi ngộ xứng đáng Hình 1.4 Khung lý thuyết lập kế hoạch gắn với nguồn lực tài 10 CHƢƠNG THỰC TRẠNG LẬP KHPT KTXH GẮN VỚI NGUỒN LỰC TÀI CHÍNH Ở CÁC CẤP ĐỊA PHƯƠNG VIỆT NAM HIỆN NAY 2.1 Khuôn... thức lập KH CHƢƠNG CƠ SỞ KHOA HỌC CHO LẬP KẾ HOẠCH PHÁT TRIỂN KINH TẾ XÃ HỘI ĐỊA PHƢƠNG GẮN VỚI NGUỒN LỰC TÀI CHÍNH 1.1 Tổng quan kế hoạch hóa 1.1.1 KHH quản lý nhà nƣớc kinh tế quốc dân Mục phân