Kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở bộ nội vụ

Qua công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của ngành nội vụ nói chung và Bộ Nội Vụ nói riêng đã phát hiện nhiều văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, trái với văn bản quy phạm của cấ

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác Các

số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội

Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo

vệ Luận văn

Tôi xin chân thành cảm ơn!

NGƯỜI CAM ĐOAN

Trần Văn Khiêm

LỜI CẢM ƠN

Trong quá trình thực hiện viết Luận văn, mặc dù còn gặp nhiều khó khăn về thời gian, tư liệu, song, được sự giúp đỡ tận tình của các thầy, cô giáo Khoa Luật – Đại học Quốc gia Hà Nội, Học viện Hành chính Quốc gia, Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật – Bộ Tư pháp cũng như các cán bộ, công chức Bộ Nội vụ, học viên đã hoàn thành Luận văn “Kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Bộ Nội vụ”, theo đúng thời gian và yêu cầu của nhà Trường Với tình cảm trân trọng

và biết ơn, tôi xin trân thành cảm ơn đến:

- Ban chủ nhiệm Khoa Luật – Đại học Quốc gia Hà Nội, các thầy, cô giáo, cán bộ, viên chức các Phòng của Khoa

- Đặc biệt, tôi xin cám ơn GS.TS Phạm Hồng Thái đã tận tình hướng dẫn, giúp đỡ tôi hoàn thành Luận văn;

- Các đồng nghiệp công tác tại Bộ Tư pháp, Bộ Nội vụ đã tạo điều kiện giúp

đỡ tôi hoàn thành nhiệm vụ nghiên cứu này;

Trong quá trình làm đề tài, bản thân tôi đã cố gắng tìm hiểu tài liệu, học hỏi kinh nghiệm để tổng hợp, đánh giá Tuy nhiên, Luận văn không tránh khỏi những hạn chế, rất mong nhận được sự góp ý của các thầy, cô giáo, các anh, chị và các bạn

MỤC LỤC

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Lý do chọn đề tài 1

2 Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn 3

3 Mục đích và nhiệm vụ của luận văn 5

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn 6

5 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn 6

6 Điểm mới của luận văn 7

7.Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 7

8 Kết cấu của luận văn 7

Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 8

1.1 Khái quát về văn bản quy phạm pháp luật và thẩm quyền ban hành VBQPPL của Bộ, cơ quan ngang bộ (cấp bộ) 8

1.1.1 Khái niệm, đặc điểm VBQPPL 8

1.1.2 Thẩm quyền ban hành VBQPPL của Bộ Nội vụ 10

1.1.3 Khái niệm, đặc điểm, mục đích của kiểm tra, xử lý VBQPPL 13

1.2 Nội dung hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật 18

1.2.1 Sự hình thành cơ chế kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật 18

1.2.2 Nguyên tắc kiểm tra, xử lý văn bản QPPL 24

1.2.3 Phương thức kiểm tra văn bản QPPL 25

1.2.4 Nội dung kiểm tra tra văn bản QPPL 25

1.2.5 Quy trình kiểm tra văn bản QPPL 28

1.2.6 Các hình thức xử lý văn bản trái pháp luật 35

1.3 Các yếu tố bảo đảm cho hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL 36

1.3.1 Chất lượng hệ thống pháp luật về kiểm tra, xử lý VBQPPL 36

1.3.2 Bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng trong công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL 37

1.3.3 Bảo đảm hoạt động tuyên truyền, phổ biến pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật 38

1.3.4 Ý thức pháp luật của công chức 39

Kết luận chương 1 40

Chương 2: THỰC TRẠNG KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT THUỘC THẨM QUYỀN CỦA BỘ NỘI VỤ 41

2.1 Khái quát chung về Bộ Nội vụ 41

2.2 Văn bản QPPL do Bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ Nội vụ 44

2.2.1.VBQPPL không đúng căn cứ pháp lý 45

2.2.2.VBQPPL không đúng thẩm quyền 47

2.2.3.VBQPPL không phù hợp với văn bản được áp dụng làm căn cứ ban hành 52

2.2.4.VBQPPL không được ban hành đúng trình tự, thủ tục, thể thức, kỹ thuật trình bày 56

2.3 Hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL của Bộ Nội vụ từ năm 2007 đến nay 59

2.3.1 Xây dựng, hoàn thiện thể chế 59

2.3.2 Tổ chức tập huấn, bồi dưỡng nghiệp vụ và kiện toàn tổ chức biên chế, xây dựng đội ngũ cộng tác viên 61

2.3.3 Xây dựng hệ cơ sở dữ liệu phục vụ kiểm tra VBQPPL 61

2.3.4 Bố trí kinh phí, nhân lực cho hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL 61

2.4 Những kết quả đạt được và những hạn chế trong kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Bộ Nội vụ 64

2.4.1 Kết quả và nguyên nhân 64

2.4.1.1 Kết quả đạt được 64

2.4.1.2 Nguyên nhân của kết quả 71

2.4.2 Hạn chế và nguyên nhân 72

2.4.2.1 Hạn chế trong hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL 72

2.4.2.2 Nguyên nhân của những hạn chế trong hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL .74

Kết luận chương 2 80

Chương 3: GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA, XỬ LÝ VBQPPL CỦA BỘ NỘI VỤ 82

3.1 Tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật về kiểm tra, xử lý VBQPPL4 82

3.2 Tăng cường năng lực cho đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL ở Bộ Nội vụ4 87

3.3 Tăng cường sự phối hợp giữa các cơ quan trong hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL4 88

3.4 Bảo đảm sự tham gia rộng rãi của các tổ chức chính trị - xã hội, của các phương tiện thông tin đại chúng và của mọi tầng lớp nhân dân 4 88

3.5 Củng cố, kiện toàn tổ chức, biên chế và thực hiện chế độ đãi ngộ thích hợp

đối với người làm công tác kiểm tra văn bản4 89

3.6 Thực hiện tốt việc xây dựng và quản lý hệ cơ sở dữ liệu phục vụ cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản trong phạm vi thẩm quyền được giao4 91

3.7 Bố trí kinh phí kiểm tra và thực hiện tốt chế độ báo cáo công tác kiểm tra VBQPPL4 93

Kết luận chương 34 91

KẾT LUẬN4 95

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO14 99

DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

PHẦN MỞ ĐẦU

1 Lý do chọn đề tài

Hiến pháp năm 2013 khẳng định Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân (Điều 2) Xây dựng Nhà nước pháp quyền đòi hỏi thực hiện quản lý đời sống xã hội bằng pháp luật và không ngừng tăng cường pháp chế Đảng và Nhà nước ta xác định: "quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật ( Điều 8) Để quản lý

xã hội bằng pháp luật, các cơ quan Nhà nước đã ban hành nhiều Bộ luật, Luật và các văn bản quy phạm pháp luật trên tất cả các lĩnh vực của đời sống nhà nước và xã

xác định: “Nâng cao năng lực quản lý và điều hành của Nhà nước theo pháp luật, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa và kỷ luật, kỷ cương” [13, tr.247]

Xuất phát từ thẩm quyền quản lý nhà nước, đặc điểm, điều kiện địa lý, kinh

tế, văn hóa khác nhau ở các địa phương nên các văn bản quy phạm pháp luật do các

cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành có nhiều quy định mang tính “định hướng”, “khung” để các cơ quan, người có thẩm quyền quy định cụ thể cho phù hợp, theo tinh thần phân cấp quản lý nhà nước Tuy nhiên, bên cạnh những mặt tích cực của các quy định mang tính định hướng cũng đã bộc lộ một số hạn chế nhất định Dựa trên các tiêu chí mang tính “đặc thù” của mình, nhiều Bộ, ngành, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp đã ban hành văn bản có một số nội dung không phù hợp với quy định của pháp luật hiện hành

Thực tiễn xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật vẫn còn những văn bản chất lượng chưa cao; văn bản quy phạm pháp luật được ban hành chậm đi vào cuộc sống, có những văn bản không có hiệu quả, có những văn bản mới ban hành đã phải sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ Điều này phản ánh tình trạng không triệt để tuân thủ quy định về thẩm quyền, cơ sở pháp lý, trình tự, thủ tục trong việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật

Yêu cầu của việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật là phải đảm bảo tính pháp chế, tuân thủ Hiến pháp và pháp luật Cơ quan, người có thẩm quyền ban hành VBQPPL phải tuân thủ trình tự, thủ tục, thẩm quyền, bảo đảm hợp

hiến, hợp pháp và tính thống nhất với hệ thống pháp luật hiện hành Do vậy, kiểm tra, xử lý VBQPPL chính là tăng cường pháp chế trong xây dựng và ban hành VBQPPL của các Bộ, ngành, HĐND và UBND các cấp, đồng thời còn có vai trò quan trọng trong việc bảo đảm kỷ luật, kỷ cương trong xây dựng và ban hành VBQPPL, từng bước hoàn thiện hệ thống VBQPPL, bảo đảm VBQPPL được xây dựng, thực hiện đồng bộ, thống nhất từ trung ương đến địa phương, góp phần xây dựng nhà nước pháp quyền của dân, do dân và vì dân

Thực hiện chủ trương đổi mới, xây dựng nhà nước pháp quyền, hội nhập quốc tế, cùng với yêu cầu phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế thì yêu cầu quan trọng đặt ra là phải xây dựng một hệ thống pháp luật công khai, minh bạch, thống nhất và đồng bộ Việc xây dựng một hệ thống pháp luật như trên đòi hỏi không chỉ quan tâm đến công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà việc xây dựng, tạo ra một cơ chế kiểm tra, xử lý văn bản đã được ban hành cũng cần được quan tâm đúng mức Cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong quá trình xây dựng và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền đã vô tình hay

cố ý ban hành những văn bản không đúng thẩm quyền, trình tự do pháp luật quy định, làm cho hệ thống pháp luật không đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất và đồng bộ Những nội dung sai trái trong các văn bản của các Bộ, ngành, địa phương ban hành nếu không được kiểm tra, phát hiện và xử lý kịp thời sẽ cản trở sự nghiệp đổi mới, xây dựng nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế, làm chậm tiến

độ của việc thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội của đất nước Mặt khác, những văn bản sai trái cũng làm ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của nhà nước, tổ chức và công dân

Công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật nhằm phát hiện và xử lý những văn bản không hợp hiến, hợp pháp của cơ quan, người có thẩm quyền đã được quy định tại Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 và hiện nay là Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ Khác với thẩm định văn bản quy phạm pháp luật (được thực hiện trước khi văn bản được ban hành), hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật được tiến hành sau khi văn bản được ban hành nhưng cũng góp phần đảm bảo tính minh bạch, đồng bộ, thống nhất của hệ thống pháp luật

Những năm qua, công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Bộ Nội Vụ, tuy mới triển khai nhưng đã đạt được một số kết quả, nhất là công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền Hàng năm, Bộ Nội Vụ tiến hành kiểm tra, xử lý và tổ chức các đoàn kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật do các Bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ban hành thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ Nội Vụ Đồng thời, Bộ Nội

Vụ cũng chỉ đạo các đơn vị thuộc và trực thuộc Bộ tăng cường công tác tự kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ trưởng Bộ Nội Vụ

Qua công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của ngành nội vụ nói chung và Bộ Nội Vụ nói riêng đã phát hiện nhiều văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, trái với văn bản quy phạm của cấp trên, nhất là các văn bản quy phạm pháp luật quy định về chế độ, chính sách đối với cán bộ công chức và công tác quản lý, phân cấp quản lý cán bộ, công chức Tuy nhiên, do tổ chức pháp chế của Bộ mới được thành lập từ năm 2006, Sở Nội vụ các địa phương chưa có tổ chức pháp chế hoặc chưa bố trí công chức chuyên trách thực hiện nhiệm vụ kiểm tra văn bản, nên công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật do các Bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành thuộc các lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ Nội Vụ còn bất cập, khó khăn cả về năng lực thực thi và nghiệp vụ công tác kiểm tra

Nhận thức được tầm quan trọng của công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật nói chung và kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ

Nội Vụ nói riêng, học viên chọn đề tài: “Kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Bộ Nội Vụ” làm đề tài luận văn thạc sỹ luật học

2 Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn

Những năm gần đây, đã có nhiều bài báo khoa học, luận văn, đề tài nghiên cứu về hoạt động xây dựng và ban hành cũng như việc nâng cao chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật Đây là chủ đề thu hút nhiều nhà khoa học khác nhau như luật học, văn bản học, hành chính học…tiếp cận vấn đề dưới nhiều góc độ, cách nhìn khác nhau như các công trình sau:

- Đề tài: "Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật - Thực trạng và giải

pháp hoàn thiện" của Viện khoa học pháp lý - Bộ Tư pháp (năm 2003)

- “Hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan

nhà nước cấp bộ” của tác giả Nguyễn Văn Tuấn (Luận văn thạc sỹ luật học, Học

viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh, 2010)

- “Thực hiện pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Việt

Nam” của tác giả Phạm Văn Dũng (Luận văn thạc sỹ luật học, Học viện Chính trị -

Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh, 2011)

- TS Lê Hồng Sơn, “Vai trò của công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm

pháp luật trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ thông pháp luật”, Tạp chí Dân chủ

pháp luật, số chuyên đề năm 2007

- TS Đinh Trung Tụng, “Nhìn lại bốn năm triển khai thực hiện nhiệm vụ kiểm

tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật”, Tạp chí Dân chủ pháp luật, số chuyên đề

năm 2007

Các công trình dưới dạng cẩm nang nghiên cứu pháp luật mang tính nghiệp vụ và

có giá trị ứng dụng cao của Dự án VIE/2005 “Hỗ trợ thực thi Chiến lược phát triển hệ

thống pháp luật đến năm 2010”, dưới sự giúp đỡ của một số tổ chức quốc tế, Bộ Tư pháp

biên soạn một số quyển sách phục vụ công tác nghiên cứu pháp luật: Quy trình soạn thảo

văn bản quy phạm pháp luật (1998); Hướng dẫn nghiệp vụ soạn thảo, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật (2002); Hướng dẫn nghiệp vụ rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật (2003); Bình luận Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (2005);

Sổ tay nghiệp vụ soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp (2010)…Những cẩm nang lập pháp trên đã nghiên cứu để

đưa ra những vấn đề có tính lý thuyết và nguyên tắc đối với công tác soạn thảo, ban hành, kiểm tra VBQPPL

Các bài báo, bài nghiên cứu trên các tạp chí Nhà nước và pháp luật, tạp chí

Luật học, trên các website, như: Tính hợp pháp và hợp lý của văn bản pháp luật và

các biện pháp xử lý khiếm khuyết của nó của PGS.TS Vũ Thư (Tạp chí Nhà nước

và pháp luật, số 1, năm 2003); Văn bản QPPL và xử lý VBQPPL của Thạc sĩ Bùi

Thị Đào (Tạp chí Luật học, số 10, 2007)…đã phân tích rất sâu sắc và cụ thể về các

tiêu chí đánh giá tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản nói chung và văn bản quy phạm pháp luật nói riêng; đồng thời bình luận khá logic, rõ ràng về từng biện pháp

xử lý đối với văn bản pháp luật khiếm khuyết

Bên cạnh đó cũng có một số nghiên cứu riêng về hoạt động kiểm tra văn bản

quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân như: Cơ chế kiểm

tra văn bản quy phạm pháp luật – thực trạng và giải pháp hoàn thiện – Viện khoa

học pháp lý Bộ tư pháp; Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính

quyền địa phương ban hành ở nước ta hiện nay của Thạc sỹ Trương Thị Phương

Lan - Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2007; Luận văn tiến sĩ Kiểm tra và

xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay của tác giả Đoàn Thị Tố

Uyên – Đại học Luật Hà Nội; Luận văn thạc sĩ Kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm

pháp luật tại Ủy ban nhân dân quận Ba Đình thành phố Hà Nội của tác giả Phạm

Hùng Phương – Cao học khóa 12 – Học viện Hành chính; Luận văn thạc sĩ Kiểm tra

văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ của tác giả Nguyễn Văn Đằng – Cao

học khóa 15 – Học viện Hành chính

Những đề tài, công trình, bài viết nêu trên đã nghiên cứu và làm sáng tỏ một

số vấn đề lý luận và thực trạng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, về thực hiện pháp luật trong hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản Nhìn chung các công trình đều đề cập đến công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở diện rộng và nghiên cứu về công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật nói chung, chưa có công trình nào nghiên cứu dưới góc độ lý luận và thực trạng công tác kiểm tra, lý giải các nguyên nhân ảnh hưởng đến chất lượng công tác kiểm tra,

xử lý văn bản quy phạm pháp luật, đề ra các giải pháp nâng cao chất lượng về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ Mặc dù vậy, những công trình trên là nguồn tài liệu quan trọng được tham khảo, sử dụng trong quá trình viết luận văn

3 Mục đích và nhiệm vụ của luận văn

- Mục đích:

Mục đích của luận văn là làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, đồng thời đánh giá thực trạng về kiểm tra, xử lý văn

bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ thời gian qua, chỉ ra nguyên nhân của những hạn chế trong công tác này; trên cơ sở đó đề xuất giải pháp góp phần nâng cao hiệu qủa công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ trong thời gian tới

- Nhiệm vụ:

+ Phân tích cơ sở lý luận về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật; + Đánh giá thực trạng về xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật và công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ;

+ Trên cơ sở phân tích thực trạng, luận văn đưa ra một số giải pháp nhằm nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ trong thời gian tới

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn

- Đối tượng nghiên cứu:

Công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ bao gồm các văn bản quy phạm pháp luật ban hành theo thẩm quyền của Bộ Nội Vụ; các văn bản quy phạm pháp luật do các Bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành thuộc thẩm quyền quản lý nhà nước của Bộ Nội Vụ

- Phạm vi nghiên cứu:

Phạm vi nghiên cứu được giới hạn dưới góc độ luật học; nghiên cứu về công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền của Bộ Nội Vụ từ năm 2007 đến năm 2013

5 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn

- Phương pháp nghiên cứu:

Để thực hiện mục tiêu, nhiệm vụ nghiên cứu được đặt ra các phương pháp nghiên cứu cụ thể được sử dụng gồm: Phương pháp phân tích, tổng hợp, thống kê, kết hợp giữa lý luận và thực tiễn, khảo sát thực tiễn nhằm đánh giá, kết luận và đưa

ra những giải pháp, phương hướng cụ thể nhằm giải quyết các vấn đề đặt ra của luận văn

6 Điểm mới của luận văn

Luận văn là công trình nghiên cứu cơ bản, có hệ thống về cơ sở lý luận và thực tiễn về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Bộ Nội Vụ

Kết quả nghiên cứu của luận văn có những điểm mới về mặt khoa học và thực tiễn như sau:

Thứ nhất, hệ thống hóa vấn đề lý luận về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm

pháp luật

Thứ hai, phân tích và đánh giá thực trạng, những thành tựu và hạn chế, tồn tại

trong công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Bộ Nội Vụ

Thứ ba, đề xuất một số giải pháp có tính khả thi nhằm nâng cao hiệu quả công

tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Bộ Nội Vụ trong thời gian tới

7 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn

Kết quả nghiên cứu của luận văn góp phần giải đáp một số vấn đề về lý luận cũng như thực tiễn về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ; góp phần nâng cao nhận thức của cán bộ, công chức về công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật; phát huy tính tích cực, chủ động, sáng tạo trong công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ Nội Vụ

8 Kết cấu của luận văn

Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được kết cấu thành 3 chương:

- Chương I: Cơ sở lý luận về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật

- Chương II: Thực trạng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ

- Chương III: Giải pháp nâng cao chất lượng, hiệu quả của công tác kiểm tra,

xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ

Chương 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN

QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1.1 Khái quát về văn bản quy phạm pháp luật và thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ, cơ quan ngang bộ (cấp bộ)

1.1.1 Khái niệm, đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật

Theo nghĩa rộng, văn bản được hiểu là một phương tiện để ghi nhận và truyền đạt các thông tin, quyết định từ chủ thể này sang chủ thể khác bằng một ký hiệu hay ngôn ngữ nhất định nào đó Ví dụ: các văn bản pháp luật, các công văn, tài liệu, giấy tờ

Theo nghĩa hẹp, văn bản được hiểu là các tài liệu, giấy tờ có giá trị pháp lý nhất định, được sử dụng trong hoạt động của các cơ quan nhà nước, các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội, các tổ chức kinh tế,

Ngày nay với sự phát triển của công nghệ thông tin, văn bản điện tử được sử dụng rộng rãi Hiện nay, văn bản điện tử được sử dụng trong giao dịch giữa các cơ quan nhà nước Theo quy định của pháp luật hiện hành, văn bản điện tử phù hợp với pháp luật về giao dịch điện tử có giá trị pháp lý tương đương với văn bản giấy trong giao dịch giữa các cơ quan nhà nước

Việc ghi chép văn bản trên giấy hay trên các file điện tử chỉ thuần túy là cách thức ghi nhận các thông tin Dù tồn tại dưới dạng trên giấy hay trên file điện tử thì cũng không ảnh hưởng đến bản chất của văn bản "là phương tiện ghi nhận và truyền đạt các thông tin"

a) Khái niệm, đặc điểm VBQPPL: Sau khi Luật Ban hành văn bản quy phạm

pháp luật được ban hành thì “văn bản quy phạm pháp luật” trở thành một thuật ngữ pháp lý được sử dụng rộng rãi, thống nhất trong nghiên cứu và thực tiễn ban hành văn bản

Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục do pháp luật quy định, trong đó có

quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện

để điều chỉnh các quan hệ xã hội” [27, Điều 1]

Như vậy, từ khái niệm này, chúng ta có thể thấy, văn bản quy phạm pháp luật

là văn bản có những đặc điểm sau đây:

Một là, do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm

quyền

Hai là, được ban hành theo đúng hình thức, trình tự, thủ tục quy định đối

với từng hình thức văn bản

Ba là, có chứa các quy tắc xử sự chung, được áp dụng nhiều lần, đối với

mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng, có hiệu lực trong phạm vi toàn quốc hoặc từng địa phương Văn bản quy phạm pháp luật không chỉ đích danh một sự việc cụ thể mà chỉ dự liệu trước những điều kiện, hoàn cảnh xảy ra, khi đó con người tham gia các quan hệ xã hội mà văn bản điều chỉnh phải tuân theo quy tắc xử sự nhất định

Bốn là, được Nhà nước bảo đảm thực hiện bằng biện pháp như tuyên

truyền, giáo dục, thuyết phục và các biện pháp về tổ chức, hành chính, kinh tế Trong trường hợp cần thiết, Nhà nước có thể áp dụng biện pháp cưỡng chế bắt buộc thi hành và quy định chế tài đối với người vi phạm (chế tài hình sự, chế tài hành chính, chế tài dân sự, )

b) Văn bản QPPL do Bộ, cơ quan ngang bộ ban hành

Điều 2 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định hệ thống VBQPPL hiện nay gồm: Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; Pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội; Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; Nghị định của Chính phủ; Quyết định của Thủ tướng Chính phủ; Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao; Thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Thông tư của

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; Quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà nước; Nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ với cơ quan trung ương của tổ chức chính trị - xã hội; Thông tư liên tịch giữa Chánh

án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân (gồm: Nghị quyết của Hội đồng nhân dân; Quyết định, Chỉ thị của Ủy ban nhân dân)

Đối với Bộ, cơ quan ngang bộ, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định: Chỉ có Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ mới có thẩm quyền ban hành VBQPPL Đây là thẩm quyền của người đứng đầu Bộ, cơ quan ngang bộ Hình thức VBQPPL do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành là thông tư (Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ) và thông tư liên tịch (Thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh

án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa các

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ)

Tuy nhiên, có thể thấy định nghĩa về VBQPPL nói chung cũng như VBQPPL của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ nói riêng chưa thực sự đáp ứng yêu cầu của việc thực thi pháp luật Bởi vì, trên thực tế, dù đã có định nghĩa, nhưng vẫn thường gặp khó khăn khi xác định một văn bản cụ thể có phải là VBQPPL hay không vì, chưa có tiêu chí xác định thế nào là quy tắc xử sự chung Đây là vấn đề thường gặp khi tiến hành kiểm tra VBQPPL của các Bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND

và UBND cấp tỉnh

1.1.2 Thẩm quyền ban hành VBQPPL của Bộ Nội Vụ

quy định cho chủ thể ban hành VBQPPL để giải quyết những vấn đề thuộc phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn Thẩm quyền ban hành VBQPPL bao gồm thẩm quyền hình thức và thẩm quyền nội dung Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định Trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc

xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước đảm bảo thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội [27, Điều 1]

* Thẩm quyền hình thức là quyền của chủ thể ban hành VBQPPL trong việc

lựa chọn, sử dụng đúng tên loại VBQPPL theo quy định của pháp luật Pháp luật quy định, mỗi cá nhân, cơ quan trong thẩm quyền của mình chỉ được ban hành một hoặc một số hình thức VBQPPL (ví dụ: Chính phủ ban hành Nghị định, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành

Thông tư, Thông tư liên tịch…)

Theo quy định tại Khoản 8 Điều 2 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 thì Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được ban hành VBQPPL bằng hình thức thông tư hoặc thông tư liên tịch

Như vậy, chỉ có Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ mới có thẩm quyền ban hành VBQPPL Đây là thẩm quyền của người đứng đầu Bộ, cơ quan ngang bộ Đồng thời, người đứng đầu Bộ, cơ quan ngang bộ không được ban hành VBQPPL bằng các hình thức như công văn, thông báo hoặc các văn bản hành chính khác Về nguyên tắc, văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ tuy bản thân nó

có chứa đựng QPPL nhưng nếu không được ban hành theo hình thức luật định thì sẽ không có hiệu lực thi hành vì đã vi phạm các quy định của pháp luật ban hành VBQPPL về hình thức văn bản

Về hình thức VBQPPL của Bộ, cơ quan ngang bộ cần đề cập đến một vấn đề

là mối quan hệ giữa văn bản chính và văn bản kèm theo Trên thực tế, không ít VBQPPL được hợp thành từ hai loại: Văn bản có hình thức là VBQPPL và văn bản kèm theo Đó là: Thông tư ban hành kèm theo một văn bản khác như quy chế, quy định…Ví dụ: Thông tư số 16/2012/TT-BNV ngày 28/12/2012 của Bộ trưởng Bộ Nội Vụ ban hành quy chế thi tuyển, xét tuyển viên chức; quy chế thi thăng hạng chức danh nghề nghiệp đối với viên chức và Nội quy kỳ thi tuyển, thi thăng hạng chức danh nghề nghiệp đối với viên chức…

Hiện nay, chưa có quy tắc chung về việc sử dụng loại văn bản nói trên Việc lựa chọn tên gọi của văn bản được ban hành kèm theo là “quy chế” hay “quy định”… là tùy thuộc vào cơ quan ban hành

* Thẩm quyền nội dung là quyền của chủ thể ban hành VBQPPL trong việc

xem xét và quyết định thể hiện trong VBQPPL những QPPL điều chỉnh quan hệ xã hội thuộc phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chủ thể đó Về thực chất, đó

là giới hạn của việc sử dụng quyền lực nhà nước mà pháp luật đã đặt ra đối với mỗi

cá nhân, cơ quan trong bộ máy nhà nước

Điều 16 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định:

“Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được ban hành để quy định các vấn đề sau:

1 Quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng chính phủ;

2 Quy định về quy trình, quy chuẩn kỹ thuật, định mức kinh tế - kỹ thuật của ngành, lĩnh vực do mình phụ trách;

3 Quy định biện pháp để thực hiện chức năng quản lý ngành, lĩnh vực do mình phụ trách và những vấn đề khác do Chính phủ giao”

Như vậy, việc ban hành VBQPPL của Bộ, cơ quan ngang bộ gắn với việc thực hiện chức năng của cơ quan quản lý nhà nước ở Trung ương, để thực hiện VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên, gắn với việc thực hiện quản lý nhà nước đối với ngành, lĩnh vực được phân công

* Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ: Bộ Nội

Vụ là một trong 22 Bộ, cơ quan ngang bộ của Chính phủ Bộ Nội Vụ thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy theo Nghị định số 36/2012/NĐ-

CP ngày 18/4/2012 của Chính phủ quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và

cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang bộ và Nghị định số 61/2012/NĐ-CP ngày 10/8/2012 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Nội Vụ Theo đó, Bộ Nội Vụ là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về các ngành, lĩnh vực: Tổ chức hành chính, sự nghiệp nhà nước; chính quyền địa phương, địa giới hành chính; cán bộ, công chức, viên chức nhà nước; hội, tổ chức phi chính phủ; thi đua, khen thưởng; tôn giáo; văn thư, lưu

trữ nhà nước; thanh niên và quản lý nhà nước đối với các dịch vụ công thuộc lĩnh vực quản lý của Bộ theo quy định của pháp luật

Bộ đã được phê duyệt và các dự án, đề án theo sự phân công của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển dài hạn, năm năm, hàng năm và các dự án, công trình quan trọng quốc gia thuộc ngành, lĩnh vực do Bộ Nội Vụ quản lý

- Trình Thủ tướng Chính phủ dự thảo quyết định, chỉ thị và các văn bản khác thuộc ngành, lĩnh vực do Bộ Nội Vụ quản lý hoặc theo phân công;

- Ban hành thông tư, thông tư liên tịch thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ; hướng dẫn, kiểm tra việc thực hiện các văn bản đó

- Chỉ đạo, hướng dẫn, kiểm tra và chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển dài hạn, năm năm, hàng năm và các dự án, công trình quan trọng quốc gia đã được ban hành hoặc phê duyệt thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ; thông tin, tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ

1.1.3 Khái niệm, đặc điểm, mục đích của kiểm tra, xử lý VBQPPL

a) Khái niệm kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật

Kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động xem xét, đánh giá

và kết luận của cơ quan nhà nước có thẩm quyền về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất đối với các VBQPPL do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp ban hành hoặc liên tịch ban hành và một

số văn bản khác theo quy định của pháp luật, nhằm phát hiện và xử lý kịp thời

những văn bản trái pháp luật, đồng thời, xử lý trách nhiệm đối với các cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành văn bản sai trái đó [20, tr.3]

Kiểm tra, xử lý VBQPPL là hoạt động được tiến hành sau khi văn bản được ban hành, nằm trong hệ thống các hoạt động nhằm nâng cao chất lượng và hoàn thiện hệ thống pháp luật bằng cách loại bỏ những quy định mâu thuẫn, chồng chéo, làm cho hệ thống pháp luật đồng bộ, minh bạch Việc đặt ra nhiệm vụ kiểm tra, xử lý VBQPPL trong khi văn bản đó đã được thẩm định, thẩm tra trước khi ban hành và được rà soát, giám sát sau khi ban hành là vì:

- Kiểm tra VBQPPL giúp phát hiện, xử lý những quy định mâu thuẫn, chồng chéo, trái pháp luật của văn bản mà các cơ quan có thẩm quyền thẩm định, thẩm tra

có thể không hoặc chưa phát hiện được hết Hơn nữa, hoạt động thẩm định, thẩm tra chỉ mang tính chất khuyến nghị nên không thể xử lý triệt để những mâu thuẫn, chồng chéo trong dự thảo VBQPPL (nếu những đề nghị của cơ quan thẩm định không được cơ quan soạn thảo tiếp thu)

- Sau khi VBQPPL được ban hành và tổ chức thực hiện trong thực tế, tình hình kinh tế - xã hội có thể thay đổi hoặc cơ quan nhà nước cấp trên ban hành VBQPPL mới làm cho nội dung của văn bản đó không còn phù hợp, nếu không được phát hiện và xử lý kịp thời sẽ gây ra những hậu quả nhất định

- Hoạt động kiểm tra văn bản có thể phát hiện và xử lý nhanh chóng, kịp thời những văn bản trái pháp luật vì hoạt động này được tiến hành thường xuyên, ngay sau khi văn bản được ban hành với sự tham gia đồng thời của nhiều chủ thể (khác với hoạt động định kỳ, không thường xuyên của hoạt động giám sát, rà soát văn bản)

Ngoài ra, kiểm tra, xử lý văn bản góp phần thực hiện nhiệm vụ đổi mới quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL, vì thông qua việc xem xét, đánh giá văn bản, công tác này chỉ ra được những thiếu sót, khiếm khuyết trong quy trình ban hành văn bản, để có những kiến nghị nhằm đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng và ban hành VBQPPL Hoạt động kiểm tra văn bản còn có ý nghĩa đối với việc duy trì trật

tự quản lý nhà nước và bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức Thực tế cho thấy, một số VBQPPL trái pháp luật đã xâm phạm đến trật tự quản lý,

làm suy giảm hiệu lực, hiệu quả quản lý của cơ quan nhà nước và ảnh hưởng tới quyền, lợi ích của các cơ quan, tổ chức, công dân, nếu không được kiểm tra, xử lý kịp thời sẽ ảnh hưởng đến lòng tin của nhân dân đối với Đảng và Nhà nước

Hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL cũng góp phần tạo dựng môi trường pháp lý minh bạch, ổn định, lành mạnh, thúc đẩy hội nhập kinh tế quốc tế Bởi vì các nhà đầu tư và các đối tác nước ngoài luôn quan tâm tới những rủi ro về chính sách, pháp luật; muốn giảm thiểu rủi ro, thì trước hết cần phải loại bỏ mâu thuẫn, chồng chéo, trái pháp luật, và đó chính là nhiệm vụ của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản

Do tính chất và tầm quan trọng như vậy, nên ở nước ta trước đây, hoạt động kiểm tra văn bản cũng đã được đặt ra và giao cho hệ thống Viện kiểm sát nhân dân Qua thời gian thực hiện, bên cạnh những kết quả đạt được, hoạt động kiểm sát văn bản của Viện kiểm sát nhân dân đã bộc lộ những khiếm khuyết, hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn Từ thực tế đó và nhằm tạo điều kiện cho Viện kiểm sát nhân dân tập trung thực hiện tốt chức năng công tố, Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25/12/2001 của Quốc hội Việt Nam sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992 đã quy định Viện kiểm sát nhân dân chỉ thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp, không thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân thủ pháp luật đối với các văn bản quy phạm pháp luật của Bộ, cơ quan ngang Bộ, HĐND và UBND các cấp Đồng thời, trên cơ sở Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật Tổ chức HĐND và UBND, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 về kiểm tra

và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, hiện nay được thay thế bằng Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật (sau đây gọi tắt là Nghị định số 40/2010/NĐ-CP) đã tạo cơ sở pháp

lý cho việc triển khai hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật trên phạm vi toàn quốc

b) Mục đích của kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật

Mục đích của việc kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật là nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản để kịp thời đình chỉ việc thi hành,

sửa đổi, huỷ bỏ hoặc bãi bỏ văn bản, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật, đồng thời kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền xác định trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành văn bản trái pháp luật, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật [6, Điều 2] Như vậy, mục đích kiểm tra văn bản bao gồm:

Thứ nhất, phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản Đây là mục

đích trực tiếp của hoạt động kiểm tra Người kiểm tra phải xem xét kỹ, tỷ mỉ toàn bộ nội dung cũng như hình thức thể hiện của văn bản được kiểm tra, từ tiêu ngữ, quốc hiệu, tên cơ quan ban hành, số và ký hiệu, địa danh, ngày, tháng, năm ban hành văn bản, tên loại văn bản, trích yếu, nội dung đến nơi nhận, chữ ký, đóng dấu Trong phần nội dung của văn bản, người kiểm tra phải xem xét kỹ, xác định được những điểm trái pháp luật về căn cứ pháp lý, về thẩm quyền ban hành, về nội dung từng quy định cụ thể, về ngày có hiệu lực của văn bản đã được ban hành ;

Thứ hai, căn cứ vào tính chất, mức độ trái pháp luật của nội dung văn bản,

người kiểm tra kiến nghị các hình thức xử lý phù hợp đối với nội dung sai trái đó: Đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, huỷ bỏ, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản, đính chính văn bản, đồng thời kiến nghị xử lý cơ quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật;

Thứ ba, mục đích có tính chất bao trùm toàn bộ hoạt động kiểm tra, xử lý văn

bản là: Thông qua hoạt động này, không chỉ phát hiện và xử lý những nội dung sai trái của các văn bản quy phạm pháp luật đã được ban hành mà còn góp phần bảo đảm việc soạn thảo, ban hành văn bản có chất lượng cao hơn, nhằm xây dựng một

hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính khả thi, phục vụ trực tiếp yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế, mở rộng quan hệ quốc tế, chủ động hội nhập kinh tế quốc tế

c) Đặc điểm của kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật

Từ những phân tích ở trên và thực tiễn hoạt động kiểm tra văn bản, có thể rút

ra một số đặc điểm cơ bản của kiểm tra, xử lý VBQPPL như sau:

Thứ nhất, hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản mang tính quyền lực nhà nước,

trước hết, khi kiểm tra văn bản, tính hợp hiến, tính hợp pháp phải được đặc biệt coi trọng Kiểm tra văn bản luôn luôn là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước Việc kiểm tra VBQPPL phải do chủ thể là cơ quan công quyền có thẩm quyền riêng được pháp luật quy định Là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước, chủ thể thực hiện

quyền kiểm tra phải được pháp luật quy định

Thứ hai, hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản là hoạt động có tính phòng ngừa, kiểm tra văn bản là hoạt động có tính hệ thống và mang tính phòng ngừa được

áp dụng với đối tượng là một số VBQPPL do cơ quan, người có thẩm quyền ban hành, được pháp luật quy định như đã nêu ở trên Hoạt động kiểm tra phải được tiến hành thường xuyên, các VBQPPL thuộc đối tượng kiểm tra không kể văn bản đã phát hiện có sai phạm hay không Thông thường, hoạt động kiểm tra nói chung cũng như kiểm tra văn bản nói riêng đều có thể chia thành hai phương thức: Kiểm tra một cách hệ thống và có tính phòng ngừa từ xa thể hiện vai trò quản lý vĩ mô của một nhà nước Kiểm tra VBQPPL là nhằm phát hiện dấu hiệu trái pháp luật của VBQPPL để kịp thời sửa chữa, khắc phục Do vậy, ngay cả khi chưa thấy văn bản

có dấu hiệu trái pháp luật thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền chịu trách nhiệm

kiểm tra văn bản vẫn phải thực hiện nhiệm vụ kiểm tra theo quy định của pháp luật

Thứ ba, hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản là hoạt động độc lập và có tính chủ động cao, chủ thể kiểm tra (khác với chủ thể tự kiểm tra) phải là chủ thể độc lập

với đối tượng chịu sự kiểm tra Trong việc kiểm tra VBQPPL, cơ quan kiểm tra độc lập với cơ quan ban hành văn bản Tính độc lập này giúp cơ quan kiểm tra có thể chủ động thực hiện quyền kiểm tra đối với bất kỳ một văn bản nào thuộc thẩm quyền kiểm tra của mình Các cơ quan kiểm tra phải được pháp luật trao cho những quyền hạn nhất định để thực hiện nhiệm vụ được giao Giống như hoạt động kiểm sát, giám sát, cơ quan kiểm tra văn bản có trách nhiệm đưa ra các biện pháp xử lý cụ

thể và phải trên cơ sở quy định của pháp luật

Thứ tư, hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản đòi hỏi có sự xử lý, giải quyết dứt điểm, nếu như hoạt động thẩm định, thẩm tra nhằm hạn chế tối đa sự mâu thuẫn,

chồng chéo, không hợp pháp, thiếu đồng bộ cũng như thiếu tính khả thi của văn bản trước khi văn bản được ban hành, thì hoạt động kiểm tra nhằm loại bỏ, khắc phục sự mâu thuẫn, chồng chéo, không hợp pháp của văn bản sau khi văn bản được ban hành Do vậy, việc kiểm tra văn bản không chỉ dừng lại ở việc xem xét, đánh giá mà còn kết luận, xử lý vụ việc, đưa ra những kiến nghị để sửa chữa kịp thời, sớm khắc phục hậu quả, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, tăng cường pháp chế và kỷ luật, kỷ cương, tuân thủ pháp luật đối với chính các cơ quan nhà nước đã ban hành văn bản thuộc đối tượng kiểm tra

Nếu thẩm định (hoặc thẩm tra) chỉ có tính chất tư vấn, tham khảo đối với cơ quan soạn thảo, ban hành văn bản còn thẩm quyền quyết định thuộc về cơ quan ban hành thì đặc trưng của việc kiểm tra sau khi văn bản được ban hành là cơ quan kiểm tra văn bản có quyền đề nghị áp dụng chế tài trong trường hợp văn bản đã ban hành

có vi phạm (ví dụ: Văn bản có nội dung trái với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên) và cao hơn nữa là có thẩm quyền xử lý ở một mức độ nào đó, có thể làm ngưng hiệu lực của văn bản như: Đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ, hủy bỏ nội dung quy định trái pháp luật Việc xử lý văn bản được kiểm tra không phải là tùy tiện mà thẩm quyền xử lý văn bản trái pháp luật cũng phải được pháp luật quy định cụ thể

1.2 Nội dung hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL

1.2.1 Sự hình thành cơ chế kiểm tra, xử lý VBQPPL

quan thuộc hệ thống hành pháp được xác định và xuất phát trên cơ sở các quy định của Hiến pháp 1992, Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và

Ủy ban nhân dân năm 1994 quy định về thẩm quyền xử lý văn bản trái pháp luật của các chủ thể khác nhau

năm 1997 (Ngày 12/11/1996, Quốc hội khóa IX kỳ họp thứ 10 đã thông qua Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật Tại Điều 83 và Điều 84 của Luật quy định trách nhiệm của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật của các Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, HĐND, UBND cấp

tỉnh Luật này có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/1997) Mặc dù vậy, trước năm

2002, công tác kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật chưa được Chính phủ dành sự quan tâm thỏa đáng Các Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, HĐND

và UBND chưa được giao trách nhiệm cụ thể giúp Chính phủ thực hiện nhiệm vụ này Quy trình, thủ tục kiểm tra, trình tự xử lý văn bản trái pháp luật cũng chưa được quy định cụ thể Có thể nói, một trong những lý do dẫn đến tình trạng này là theo quy định của pháp luật tại thời điểm đó thì VBQPPL của các Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và chính quyền địa phương còn chịu sự kiểm sát của Viện Kiểm sát nhân dân các cấp (Từ năm 1960, thẩm quyền kiểm sát chung, trong đó có hoạt động kiểm sát việc tuân thủ pháp luật trong các văn bản pháp quy của các cơ quan của Chính phủ và chính quyền địa phương các cấp đã được Hiến pháp và Luật tổ chức Viện Kiểm sát nhân dân giao cho Viện kiểm sát nhân dân các cấp thực hiện Tuy nhiên, thực tế thì công tác này chỉ được Viện kiểm sát các cấp quan tâm và thực hiện có kết quả từ năm 1992)

Từ năm 2002, theo Hiến pháp 1992 (được sửa đổi theo Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25 tháng 12 năm 2001 của Quốc hội khóa X) và Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2001, Viện Kiểm sát nhân dân không thực hiện chức năng kiểm sát chung, trong đó có kiểm sát việc tuân theo pháp luật đối với văn bản của các cơ quan của Chính phủ và chính quyền địa phương các cấp nữa (Viện Kiểm sát nhân dân chỉ thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tư pháp) Cuối năm năm 2002, Luật ban hành VBQPPL được sửa đổi, tiếp tục giao Chính phủ kiểm tra VBQPPL của các Bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND cấp tỉnh, đồng thời

Bộ Tư pháp giúp Chính phủ thống nhất quản lý nhà nước về công tác kiểm tra VBQPPL, giúp Thủ tướng Chính phủ kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật của các

Bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND cấp tỉnh

Thực tế, Chính phủ đã chủ động triển khai công tác này vì ngay sau khi Hiến pháp 1992 được sửa đổi, ngày 19/3/2002, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Chỉ thị

số 10/2002/CT-TTg về việc triển khai thực hiện Nghị quyết số 08/NQ-TƯ ngày 12/0/2002 của Bộ Chính trị về một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp trong thời gian tới, và ngày 24/4/2002, Chính phủ cũng đã có Nghị quyết số 05/2002/NQ-

CP về một số giải pháp để triển khai thực hiện kế hoạch kinh tế - xã hội năm 2002,

trong đó yêu cầu các Bộ, ngành, UBND cấp tỉnh phải chấn chỉnh và tăng cường công tác kiểm tra, rà soát việc ban hành các loại văn bản của cơ quan trực thuộc, của cấp dưới thuộc phạm vi quản lý của mình Cơ quan ban hành văn bản không phù hợp với Luật của Quốc hội, Nghị định của Chính phủ, Quyết định của Thủ tướng chính phủ phải ra văn bản sửa đổi hoặc hủy bỏ nội dung không phù hợp, đồng thời kiên quyết xử lý theo đúng thẩm quyền của người ký, ban hành các văn bản sai trái

Đây là công việc rất khó khăn vì số lượng văn bản kiểm tra lớn, liên quan đến tất cả các lĩnh vực quản lý nhà nước Bộ Tư pháp đóng vai trò đầu mối giúp Chính phủ kiểm tra nhưng trách nhiệm trực tiếp, cụ thể cần giao cho tất cả các Bộ, cơ quan ngang bộ đảm nhiệm Với tinh thần đó, phù hợp với quy định của Luật ban hành VBQPPL năm 2008, Nghị định số 36/2012/NĐ-CP ngày 18/4/2012 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang

bộ đã xác định trách nhiệm Kiểm tra các VBQPPL do các Bộ, Hội đồng nhân dân,

Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ban hành có liên quan đến ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ; nếu phát hiện những quy định do các cơ quan đó ban hành có dấu hiệu trái với các VBQPPL thuộc ngành, lĩnh vực do Bộ quản lý thì xử lý theo quy định của pháp luật là một trong những nhiệm vụ của Bộ, cơ quan ngang bộ, bên cạnh những nhiệm vụ khác về pháp luật như xây dựng pháp luật và tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật, rà soát, hệ

thống hóa…

Trong thực tế, một số Bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND cấp tỉnh khi ban hành VBQPPL do nhiều nguyên nhân chủ quan, khách quan khác nhau đã ban hành những văn bản, những cơ chế chính sách trái với các văn bản, những quy định của Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các Bộ, cơ quan ngang bộ chịu trách nhiệm quản lý nhà nước Các VBQPPL sai trái này đã làm cho hệ thống pháp luật không đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất đồng bộ, tạo nhiều sơ

hở cho những đối tượng vi phạm, làm mất công bằng xã hội, xân phạm quyền tự do, dân chủ của nhân dân…Những nội dung sai trái của các VBQPPL đó nếu không được kiểm tra, phát hiện và xử lý kịp thời, sẽ trở thành vật cản việc thực hiện công cuộc đổi mới, cải cách, làm chậm tiến độ thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế

xã hội, gây bất bình trong xã hội và làm giảm lòng tin của nhân dân, các nhà đầu tư, doanh nghiệp và cán bộ, công chức

Sau một thời gian triển khai thực hiện, Nghị định 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, đã bộc lộ một số bất cập, hạn chế, không còn phù hợp với Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật mới được ban hành (năm 2008) và các văn bản pháp luật hiện hành khác cũng như

có những vấn đề cần phải sửa đổi, bổ sung hoặc quy định mới để đáp ứng yêu cầu thực tiễn về kiểm tra, xử lý VBQPPL Do đó, ngày 12/4/2010, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 40/2010/NĐ-CP về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật thay thế

Như vậy, việc hình thành cơ chế kiểm tra, xử lý văn bản gắn liền với việc Nhà nước giao quyền, hay nói cách khác là Nhà nước phân công thực hiện nhiệm vụ này cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền, trước đây là Viện Kiểm sát nhân dân, nay

là các cơ quan thuộc hệ thống cơ quan hành pháp, gồm: Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và UBND các cấp (riêng UBND cấp xã là hoạt động tự kiểm

tra)

Chúng ta có thể thấy, cơ chế kiểm tra, xử lý VBQPPL ở Việt Nam hiện nay khác với nhiều nước trên thế giới Ví dụ, ở Nhật Bản thẩm quyền xem xét tính hợp pháp của văn bản được giao cho cơ quan Tòa án Ở Mỹ, Australia thì thẩm quyền này cũng được giao cho Tòa án Ở Pháp thì việc xem xét tính hợp pháp của VBQPPL được giao cho Tham Chính viện - đây là cơ quan thuộc Chính phủ và có tính độc lập cao, thẩm quyền lớn trong việc xem xét, xử lý văn bản, cơ quan này có thẩm quyền xem xét tính hợp pháp của các văn bản dưới hiến pháp

a) Chủ thể có thẩm quyền kiểm tra VBQPPL

Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân 2004, Luật Tổ

chức Chính phủ và các văn bản hướng dẫn thi hành và được quy định cụ thể tại Nghị định số 40/2010/NĐ-CP, như sau:

Thứ nhất, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ là chủ thể có thẩm quyền trong việc kiểm tra văn bản mà nội dung có quy định liên quan đến ngành, lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ, ngành mình do các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ khác, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh ban hành

Người đứng đầu tổ chức pháp chế Bộ, cơ quan ngang bộ giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ thực hiện việc kiểm tra các văn bản thuộc thẩm quyền của

Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ (ở Bộ Nội Vụ, Vụ trưởng Vụ Pháp chế giúp Bộ trưởng Bộ Nội Vụ kiểm tra các văn bản thuộc thẩm quyền kiểm tra của Bộ trưởng Bộ Nội Vụ)

Người đứng đầu tổ chức pháp chế cơ quan thuộc Chính phủ phối hợp với tổ chức pháp chế Bộ, cơ quan ngang bộ có nhiệm vụ quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực hoạt động của cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện việc kiểm tra theo thẩm quyền các văn bản thuộc lĩnh vực hoạt động của cơ quan thuộc Chính phủ

Thứ hai, Bộ trưởng Bộ Tư pháp

Ngoài VBQPPL nói trên Bộ trưởng Bộ Tư pháp còn có nhiệm vụ giúp Thủ tướng Chính phủ thực hiện việc kiểm tra đối với các loại văn bản quy phạm pháp luật sau đây:

- Thông tư do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành liên quan

đến lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ, cơ quan ngang bộ đó hoặc liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước;

- Thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, nội dung

thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ, cơ quan ngang bộ trong thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao;

- Nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp

tỉnh liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước

Cục trưởng Cục Kiểm tra VBQPPL giúp Bộ trưởng Bộ Tư pháp kiểm tra các văn bản thuộc thẩm quyền kiểm tra của Bộ trưởng Bộ Tư pháp

Thứ ba, Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ

Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ thực hiện thẩm quyền kiểm tra theo quy định nói trên và giúp Thủ tướng Chính phủ kiểm tra:

- Thông tư do Bộ trưởng Bộ Tư pháp ban hành về ngành, lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ Tư pháp; thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng Bộ Tư pháp với các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao;

- Các văn bản khác khi được Chính phủ hoặc Thủ tướng Chính phủ giao

Trường hợp có tranh chấp thẩm quyền kiểm tra thì Bộ trưởng Bộ Tư pháp báo cáo Thủ tướng Chính phủ quyết định

Thứ tư, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện

- Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh tổ chức kiểm tra văn bản do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp huyện ban hành

- Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện tổ chức kiểm tra văn bản do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp xã ban hành

Giám đốc Sở Tư pháp, Trưởng Phòng Tư pháp giúp Chủ tịch Ủy ban nhân

dân cùng cấp thực hiện việc kiểm tra văn bản theo thẩm quyền nêu trên

Thứ năm, Đoàn kiểm tra VBQPPL theo chuyên đề, theo địa bàn hoặc theo

thành lập Đoàn kiểm tra liên ngành kiểm tra văn bản theo chuyên đề, địa bàn hoặc

theo ngành, lĩnh vực thuộc thẩm quyền kiểm tra và đôn đốc, chỉ đạo, kiểm tra việc thực hiện kế hoạch đó

Trước khi thực hiện việc kiểm tra theo chuyên đề, địa bàn hoặc theo ngành, lĩnh vực, cơ quan kiểm tra phải thông báo cho cơ quan có văn bản được kiểm tra

biết; cơ quan có văn bản được kiểm tra có trách nhiệm phối hợp với Đoàn kiểm tra trong việc thực hiện kiểm tra văn bản

b) Đối tượng của hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL

Thứ nhất, các văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan

ngang bộ ban hành thuộc đối tượng kiểm tra, gồm:

- Thông tư do các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành; Thông tư liên tịch do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ liên tịch ban hành

- Văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng không được ban hành bằng hình thức văn bản quy phạm pháp luật và văn bản do cơ quan không có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ban hành là đối tượng được kiểm tra (Văn bản do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành có chứa quy phạm pháp luật nhưng không được ban hành bằng hình thức thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ Ví dụ: Các công văn, thông báo, điện báo, các loại giấy tờ hành chính khác do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành có chứa quy tắc xử sự chung ; Văn bản của các cơ quan , tổ chức , cá nhân khác ở bộ , cơ quan ngang bộ, cơ quan thuô ̣c Chính phủ ban hành có thể thức và nội dung như văn bản quy phạm pháp luật Ví dụ: Quyết định do Thủ trưởng các cơ quan chuyên môn của

bộ, cơ quan ngang bộ ban hành; các công văn, thông báo, điện báo, các loại giấy tờ hành chính khác có chứa quy phạm pháp luật cũng do các cơ quan này ban hành)

Thứ hai, các văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban

nhân dân gồm:

- Nghị quyết của Hội đồng nhân dân; quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân

hình thức VBQPPL và văn bản do cơ quan không có thẩm quyền ban hành VBQPPL ban hành là đối tượng được kiểm tra (Văn bản của HĐND, UBND có chứa quy phạm pháp luật nhưng không được ban hành bằng hình thức nghị quyết của HĐND, quyết định, chỉ thị của UBND Ví dụ: Các công văn, thông báo, điện báo, các loại giấy tờ hành chính khác của HĐND, UBND ban hành có chứa quy tắc

xử sự chung; văn bản của các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác ở địa phương có thể

thức và nội dung như văn bản quy phạm pháp luật Ví dụ: Quyết định, chỉ thị, do Chủ tịch UBND, Thủ trưởng các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh ban hành; các công văn, thông báo, điện báo, các loại giấy tờ hành chính khác có chứa quy phạm pháp luật cũng do các cơ quan này ban hành)

1.2.2 Nguyên tắc kiểm tra, xử lý VBQPPL

*Nguyên tắc kiểm tra, xử lý VBQPPL là những tư tưởng chủ đạo, những nguyên lý, xuất phát điểm, mà khi kiểm tra, xử lý VBQPPL phải tuân theo

Hoạt động kiểm tra VBQPPL là một trong những hoạt động quản lý nhà

nước, vì vậy cần phải tuân theo những nguyên tắc nhất định, trong đó bao gồm:

Một là, việc kiểm tra văn bản phải được tiến hành thường xuyên, toàn diện,

kịp thời; khách quan, công khai, minh bạch; đúng thẩm quyền, trình tự, thủ tục; kết

hợp giữa việc kiểm tra của cơ quan có thẩm quyền với việc tự kiểm tra của cơ quan ban hành văn bản, bảo đảm sự phối hợp giữa các cơ quan có liên quan

Hai là, nghiêm cấm các cơ quan, tổ chức, cá nhân lợi dụng việc kiểm tra văn

bản vì mục đích vụ lợi, gây khó khăn cho hoạt động bình thường của cơ quan, người

đã ban hành văn bản và can thiệp vào quá trình xử lý văn bản trái pháp luật

Ba là, sau khi kiểm tra, cơ quan kiểm tra văn bản phải có kết luận về việc

kiểm tra và thông báo cho cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành văn bản được kiểm tra theo quy định của pháp luật [6, Điều 4]

1.2.3 Phương thức kiểm tra VBQPPL

Phương thức kiểm tra VBQPPL là một yếu tố quan trọng nhằm đảm bảo chất lượng và hiệu quả của công tác kiểm tra văn bản Phương thức là cách thức kiểm tra VBQPPL Theo quy định của pháp luật có ba phương thức kiểm tra VBQPPL gồm:

Thứ nhất, kiểm tra văn bản do cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn

bản gửi đến theo quy định ;

Thứ hai, kiểm tra văn bản khi nhận được yêu cầu, kiến nghị của các cơ quan,

tổ chức, cá nhân phản ánh về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật;

Thứ ba, kiểm tra văn bản theo chuyên đề, địa bàn (tại cơ quan ban hành văn

bản) hoặc theo ngành, lĩnh vực [6, Điều 5]

Ngoài ra, còn có hoạt động kiểm tra của cơ quan, người có thẩm quyền ban hành đối với chính văn bản của chính cơ quan mình ban hành (còn gọi là tự kiểm tra) Hoạt động này được tiến hành thường xuyên ngay sau khi văn bản được ban hành; khi nhận được yêu cầu, kiến nghị, thông báo của cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản hoặc của cơ quan, tổ chức, cá nhân khác và các phương tiện thông tin đại chúng

1.2.4 Nội dung kiểm tra VBQPPL

Nội dung kiểm tra văn bản là kiểm tra sự phù hợp của văn bản được kiểm tra với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; sự phù hợp của hình thức văn bản với nội dung văn bản; sự phù hợp của nội dung văn bản với thẩm quyền của cơ quan ban hành văn bản; sự thống nhất giữa VBQPPL hiện hành với VBQPPL của cùng một cơ quan

Việc xem xét, đánh giá, kết luận về tính hợp pháp của văn bản dựa trên các tiêu chí sau đây:

Thứ nhất, văn bản quy phạm pháp luật được ban hành đúng căn cứ pháp lý

Đúng căn cứ pháp lý là có căn cứ cho việc ban hành văn bản và căn cứ pháp

lý làm cơ sở ban hành văn bản quy phạm pháp luật là những văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn đang có hiệu lực hoặc đã được ký ban hành, thông qua mà chưa có hiệu lực tại thời điểm ban hành nhưng có hiệu lực trước hoặc

cùng thời điểm với văn bản được ban hành đó (đây là điểm mới so với quy định tại

Nghị định số 135 và Thông tư số 01 trước đây), bao gồm: Văn bản quy phạm pháp

luật của cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền quy định về chức năng, nhiệm vụ của cơ quan ban hành văn bản; văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền quy định về vấn đề thuộc đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản

Thứ hai, văn bản quy phạm pháp luật được ban hành đúng thẩm quyền

Văn bản quy phạm pháp luật ban hành đúng thẩm quyền gồm thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung:

- Thẩm quyền về hình thức: Cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản

chỉ được ban hành văn bản theo đúng hình thức (tên gọi) văn bản quy phạm pháp luật đã được quy định cho cơ quan, người có thẩm quyền đó (được quy định tại Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004);

- Thẩm quyền về nội dung: Cơ quan, người có thẩm quyền chỉ được ban hành

các văn bản có nội dung phù hợp với thẩm quyền của mình được pháp luật cho phép hoặc đã được phân công, phân cấp Thẩm quyền này được xác định trong các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền quy định về phân công, phân cấp, quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quản lý nhà nước cụ thể của từng cơ quan, từng cấp, từng ngành đối với từng lĩnh vực

Thứ ba, nội dung văn bản phù hợp với quy định của pháp luật, thể hiện:

- Thông tư và Thông tư liên tịch của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành hoặc liên tịch ban hành phải phù hợp với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết, nghị quyết liên tịch của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định, nghị quyết liên tịch của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ và thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ khác về lĩnh vực do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ đó quản lý;

- Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh phải phù hợp với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết, nghị quyết liên tịch của Ủy ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định, nghị quyết liên tịch của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ và thông tư, thông tư liên tịch của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ (sau đây gọi chung là văn bản của các cơ quan nhà nước Trung ương)

- Quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh phải phù hợp với văn bản của các cơ quan nhà nước Trung ương và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh

- Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện phải phù hợp với văn bản của các cơ quan nhà nước Trung ương và văn bản của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh

- Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp xã phải phù hợp với văn bản của các

cơ quan nhà nước Trung ương, văn bản của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và huyện;

- Quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân cấp huyện phải phù hợp với văn bản của các cơ quan nhà nước Trung ương, văn bản của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện

- Quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân cấp xã phải phù hợp với văn bản của các cơ quan nhà nước Trung ương, văn bản của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, huyện và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp xã

- Văn bản quy phạm pháp luật không quy định lại các nội dung đã được quy định trong văn bản quy phạm pháp luật khác và bảo đảm thống nhất giữa văn bản hiện hành với văn bản mới được ban hành của cùng một cơ quan

Ngoài ra, văn bản được kiểm tra còn phải phù hợp với các Điều ước quốc tế

mà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký kết hoặc gia nhập Đối với văn bản được kiểm tra điều chỉnh những vấn đề đã được quy định tại Điều ước quốc tế

mà Việt Nam đã ký kết hoặc gia nhập thì Điều ước quốc tế đó cũng là cơ sở pháp lý

để kiểm tra văn bản đó

Thứ tư, văn bản được kiểm tra phải được ban hành đúng trình tự, thủ tục, thể

thức, kỹ thuật trình bày theo quy định của pháp luật

Trình bày đúng thể thức và kỹ thuật, bao gồm các nội dung: Tiêu đề (tiêu ngữ, quốc hiệu); tên cơ quan, tổ chức ban hành; số và ký hiệu của văn bản (ghi năm ban hành ở giữa số và ký hiệu); địa danh, ngày, tháng, năm ban hành; tên loại văn bản và trích yếu nội dung của văn bản; nội dung văn bản; viết đúng chính tả, ngữ pháp tiếng Việt và văn phong pháp luật; nơi nhận; chức vụ, họ tên và chữ ký của người có thẩm quyền; đóng dấu của cơ quan, tổ chức (kể cả các dấu chỉ mức độ mật )

Thứ năm, văn bản quy phạm pháp luật phải có tính khả thi, không vi phạm

quyền và nghĩa vụ của công dân, đó là:

- Sự phù hợp giữa quy định của dự thảo văn bản QPPL với điều kiện kinh tế-xã hội;

- Sự toàn diện của các biện pháp, sự tương xứng, hợp lý của các chế tài trong dự thảo VBQPPL so với yêu cầu giải quyết vấn đề

- Có cơ chế bảo đảm thực thi theo hướng xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, trình tự, thủ tục thực hiện;

- Sự phù hợp giữa quy định của dự thảo VBQPPL với chủ trương cải cách hành chính;

- Sự rõ ràng, cụ thể của các quy định trong dự thảo VBQPPL để có thể hiểu đúng, thống nhất, thuận tiện khi thực hiện và áp dụng được ngay khi văn bản có hiệu lực thi hành mà không phải ban hành văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành, trừ trường hợp ủy quyền theo quy định tại khoản 1 Điều 8 Luật BHVBQPPL;

- Sự phù hợp của các quy định của dự thảo VBQPPL với điều kiện thực tế

về nguồn tài chính, nguồn nhân lực để thi hành văn bản; trình độ quản lý, trình độ dân trí; quyền và nghĩa vụ của công dân

Thực tế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật những năm qua cho thấy, bức xúc rất nhiều vấn đề liên quan đến việc xây dựng, ban hành các văn bản pháp luật, đặc biệt là các văn bản dưới luật không phù hợp với thực tế, quá trình soạn thảo không lấy ý kiến của những đối tượng liên quan trực tiếp Việc xây dựng chính sách, pháp luật được quy định với các quy trình chặt chẽ, đặc biệt là việc lấy ý kiến nhân dân Việc quan trọng nhất trong xây dựng pháp luật là văn bản quy phạm pháp luật phải phù hợp với thực tiễn Văn bản quy phạm pháp luật ban hành ra phải vừa giúp công tác quản lý nhà nước, vừa ít gây phiền hà cho đối tượng quản

lý, đạt được sự đồng thuận cao trong xã hội Điều quan trọng là khi xây dựng văn bản quy phạm pháp luật cơ quan chủ trì phải tổ chức lấy ý kiến đối tượng được điều chỉnh, đối tượng chịu sự tác động một cách thực chất Cách thức xây dựng văn bản quy phạm pháp luật của chúng ta đến nay vẫn là giao bộ, ngành, cơ quan chủ quản lĩnh vực mà văn bản quy phạm pháp luật đó điều chỉnh chủ trì soạn thảo Mục đích giao cho cơ quan quản lý sẽ thuận lợi vì có kinh nghiệm, trải nghiệm, có thực tế trong lĩnh vực đó Nhưng điều này dẫn đến tình trạng rất đáng chú ý là không ít bộ, ngành, cơ quan vì quyền lợi, lợi ích cục bộ của mình nên khi soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật cố giữ các quy định có lợi cho sự quản lý và lợi ích của mình Khi thẩm định thì các cơ quan tư pháp chủ yếu rà soát về quy trình,

thủ tục, tính hợp hiến, hợp pháp chứ không phải là cơ quan chuyên môn mà góp ý sâu vào từng nội dung quy định của dự thảo ấy

Mặc dù Nghị định số 40/2010/NĐ-CP không quy định “tính khả thi, không

vi phạm quyền và nghĩa vụ của công dân” trong nội dung kiểm tra văn bản, nhưng tôi cho đây là vấn đề cần thiết, cần bổ sung trong việc kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của các Bộ, ngành và địa phương

1.2.5 Quy trình kiểm tra VBQPPL

Trong công tác kiểm tra, quy trình kiểm tra rất quan trọng, quy trình kiểm tra

là một chỉnh thể khép kín, gồm nhiều khâu, nhiều bước, từ việc gửi, nhận, tổ chức kiểm tra và kiến nghị xử lý văn bản Quy trình kiểm tra mà hợp lý, khoa học sẽ giúp cho người kiểm tra thực hiện việc kiểm tra được nhanh chóng, hiệu quả và đạt chất lượng cao

a) Thứ nhất, quy trình tự kiểm tra

Về nguyên tắc, việc tự kiểm tra được tiến hành thường xuyên tại chính cơ quan ban hành văn bản đối với văn bản do mình ban hành Tuy nhiên, tuỳ theo tính chất, phạm vi, yêu cầu quản lý và số lượng văn bản được ban hành của Bộ, cơ quan ngang bộ, và từng địa phương, việc tự kiểm tra văn bản có thể được giao cho tổ chức pháp chế Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan tư pháp địa phương trực tiếp thực hiện hoặc phân công cho các đơn vị thuộc Bộ, cơ quan ngang bộ, các Sở, ban, ngành của địa phương thực hiện theo lĩnh vực được giao phụ trách với điều kiện bảo đảm

sự phối hợp chặt chẽ và phát huy vai trò làm đầu mối của cơ quan pháp chế, tư pháp trong việc xây dựng kế hoạch, đôn đốc theo dõi công tác tự kiểm tra, tổng hợp và báo cáo kết quả tự kiểm tra với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền

Riêng đối với văn bản có chứa quy phạm pháp luật, việc tự kiểm tra được tiến hành khi có yêu cầu, kiến nghị, khiếu nại của cơ quan, tổ chức, các cơ quan thông tin đại chúng, cán bộ, công chức cơ quan kiểm tra văn bản tự phát hiện trong quá trình kiểm tra văn bản Khi phát hành văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan, đơn vị

có trách nhiệm phát hành gửi văn bản cho cơ quan, đơn vị được phân công làm đầu mối tự kiểm tra để thực hiện việc tự kiểm tra

Trong trường hợp nhận được yêu cầu, kiến nghị, khiếu nại của cơ quan, tổ

chức, cá nhân hoặc cơ quan thông tin đại chúng về những văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng không được ban hành bằng hình thức văn bản quy phạm pháp luật và văn bản do cơ quan, người không có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ban hành, thì cơ quan, đơn vị có trách nhiệm ban hành những văn bản đó phải gửi ngay cho cơ quan, đơn vị được phân công làm đầu mối tự kiểm tra

Quá trình tự kiểm tra phát hiện văn bản có nội dung trái pháp luật hoặc không còn phù hợp, cơ quan, đơn vị được phân công tự kiểm tra có trách nhiệm thông báo ngay cho cơ quan, đơn vị đã chủ trì soạn thảo, trình văn bản, đồng thời phối hợp trao đổi để thống nhất những nội dung trái pháp luật hoặc không còn phù hợp, thống nhất các biện pháp xử lý và chuẩn bị dự thảo văn bản xử lý, báo cáo với cơ quan, người đã ban hành văn bản để kịp thời xử lý theo thẩm quyền Việc tự kiểm tra được tiến hành theo các bước sau:

- Bước 1: Gửi văn bản kiểm tra Đối với VBQPPL đã được cơ quan, người có

thẩm quyền ký ban hành, khi phát hành văn bản, đơn vị phát hành văn bản có trách nhiệm đồng thời gửi văn bản cho đơn vị được phân công kiểm tra văn bản để thực hiện việc kiểm tra

Đối với văn bản liên tịch, mặc dù không chủ trì soạn thảo và phát hành, nhưng là chủ thể phối hợp thì khi nhận được văn bản phải sao gửi tới cơ quan, đơn

vị được phân công làm đầu mối tự kiểm tra để thực hiện việc tự kiểm tra

- Bước 2: Nhận văn bản tự kiểm tra Cơ quan, đơn vị được phân công nhiệm

vụ kiểm tra khi nhận được văn bản phải vào “sổ văn bản đến”

Việc lập riêng Sổ văn bản đến giúp người quản lý theo dõi, kiểm tra chính xác

số văn bản mà cơ quan có thẩm quyền phát hành đã được tự kiểm tra, đồng thời cũng theo dõi được thời gian kiểm tra đối với văn bản đó Công chức nhận được văn bản lãnh đạo cơ quan, đơn vị được giao kiểm tra phải thực hiện việc tự kiểm tra hoặc giao cho cộng tác viên thực hiện

- Bước 3: Tiến hành tự kiểm tra Bước này do người kiểm tra thực hiện trên

cơ sở đối chiếu tỉ mỉ, cẩn thận từng nội dung văn bản được kiểm tra với văn bản làm

cơ sở pháp lý

Khi tự kiểm tra văn bản liên tịch, đơn vị có trách nhiệm tự kiểm tra các nội dung thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của ngành mình, đồng thời phối hợp với các

cơ quan liên quan kiểm tra toàn bộ nội dung văn bản

Sau khi kiểm tra, người kiểm tra phải ký tên vào góc trên của văn bản để xác nhận đã thực hiện việc kiểm tra và đưa tên văn bản vào danh mục văn bản đã kiểm tra để theo dõi Nếu không phát hiện dấu hiệu trái pháp luật hoặc bất hợp lý, người kiểm tra nộp kết luận văn bản không trái pháp luật về bộ phận lưu trữ kết quả kiểm tra Nếu phát hiện có dấu hiệu vi phạm, bất hợp lý, người kiểm tra phải tiến hành các bước sau:

Bước 1: Lập phiếu kiểm tra văn bản theo Mẫu 01/BTP/KTrVB ban hành kèm

theo Thông tư số 20/2010/TT-BTP ngày 30/10/2010 của Bộ Tư pháp

Bước 2: Sau khi lập phiếu kiểm tra, người kiểm tra có trách nhiệm lập và

hoàn thiện hồ sơ về văn bản có nội dung trái pháp luật trình lãnh đạo đơn vị được giao làm đầu mối tự kiểm tra Hồ sơ văn bản trái pháp luật bao gồm: Văn bản được kiểm tra, văn bản làm cơ sở pháp lý cho việc kiểm tra, phiếu kiểm tra văn bản

Bước 3: Lãnh đạo đơn vị được giao tự kiểm tra có trách nhiệm xem xét nội

dung trái pháp luật và thông báo ngay cho đơn vị tham mưu, trình văn bản, đồng thời tổ chức họp trao đổi, thảo luận với cơ quan, người ban hành văn bản để thống nhất những nội dung trái pháp luật hoặc không hợp lý, các biện pháp xử lý và chuẩn

bị dự thảo văn bản xử lý, thông báo tới chủ thể đã ban hành văn bản

Bước 4: Lãnh đạo cơ quan, đơn vị có nhiệm vụ tự kiểm tra báo cáo với cơ

quan có thẩm quyền về kết quả và kiến nghị xử lý VBQPPL có nội dung trái pháp luật

b)Thứ hai, quy trình kiểm tra văn bản theo thẩm quyền

Quy trình thực hiện hoạt động kiểm tra theo thẩm quyền gồm những bước sau:

- Bước 1: Gửi văn bản kiểm tra Để hoạt động kiểm tra văn bản được tiến

hành thường xuyên, kịp thời, cơ quan có thẩm quyền ban hành VBQPPL phải ghi rõ trong mục “nơi nhận” của văn bản tên cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản