Thông tin tài liệu
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
TRẦN VĂN KHIÊM
KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
Ở BỘ NỘI VỤ
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Hà Nội – 2015
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
TRẦN VĂN KHIÊM
KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
Ở BỘ NỘI VỤ
Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật
Mã số
: 60380101
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Cán bộ hƣớng dẫn khoa học: GS.TS. Phạm Hồng Thái
Hà Nội – 2015
LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết
quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các
số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung
thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ
tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo
vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn!
NGƢỜI CAM ĐOAN
Trần Văn Khiêm
LỜI CẢM ƠN
Trong quá trình thực hiện viết Luận văn, mặc dù còn gặp nhiều khó khăn về
thời gian, tƣ liệu, song, đƣợc sự giúp đỡ tận tình của các thầy, cô giáo Khoa Luật –
Đại học Quốc gia Hà Nội, Học viện Hành chính Quốc gia, Cục Kiểm tra văn bản
quy phạm pháp luật – Bộ Tƣ pháp cũng nhƣ các cán bộ, công chức Bộ Nội vụ, học
viên đã hoàn thành Luận văn “Kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Bộ
Nội vụ”, theo đúng thời gian và yêu cầu của nhà Trƣờng. Với tình cảm trân trọng
và biết ơn, tôi xin trân thành cảm ơn đến:
- Ban chủ nhiệm Khoa Luật – Đại học Quốc gia Hà Nội, các thầy, cô giáo,
cán bộ, viên chức các Phòng của Khoa.
- Đặc biệt, tôi xin cám ơn GS.TS Phạm Hồng Thái đã tận tình hƣớng dẫn,
giúp đỡ tôi hoàn thành Luận văn;
- Các đồng nghiệp công tác tại Bộ Tƣ pháp, Bộ Nội vụ đã tạo điều kiện giúp
đỡ tôi hoàn thành nhiệm vụ nghiên cứu này;
Trong quá trình làm đề tài, bản thân tôi đã cố gắng tìm hiểu tài liệu, học hỏi
kinh nghiệm để tổng hợp, đánh giá. Tuy nhiên, Luận văn không tránh khỏi những
hạn chế, rất mong nhận đƣợc sự góp ý của các thầy, cô giáo, các anh, chị và các
bạn.
Trân trọng!
MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài........................................................................................................... 1
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn ..................................................... 3
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn ............................................................................. 5
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn ........................................................... 6
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn....................................... 6
6. Điểm mới của luận văn ................................................................................................. 7
7.Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn ...................................................................... 7
8. Kết cấu của luận văn ..................................................................................................... 7
Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN
BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT ................................................................ 8
1.1. Khái quát về văn bản quy phạm pháp luật và thẩm quyền ban hành
VBQPPL của
Bộ, cơ quan ngang bộ (cấp bộ) ......................................................................................... 8
1.1.1. Khái niệm, đặc điểm VBQPPL ................................................................................. 8
1.1.2. Thẩm quyền ban hành VBQPPL của Bộ Nội vụ .................................................... 10
1.1.3. Khái niệm, đặc điểm, mục đích của kiểm tra, xử lý VBQPPL ............................... 13
1.2. Nội dung hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ............................. 18
1.2.1. Sự hình thành cơ chế kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ........................ 18
1.2.2. Nguyên tắc kiểm tra, xử lý văn bản QPPL ............................................................. 24
1.2.3. Phƣơng thức kiểm tra văn bản QPPL ..................................................................... 25
1.2.4. Nội dung kiểm tra tra văn bản QPPL ...................................................................... 25
1.2.5. Quy trình kiểm tra văn bản QPPL ................................................................ 28
1.2.6. Các hình thức xử lý văn bản trái pháp luật................................................... 35
1.3 Các yếu tố bảo đảm cho hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL .................................... 36
1.3.1. Chất lƣợng hệ thống pháp luật về kiểm tra, xử lý VBQPPL .................................. 36
1.3.2. Bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng trong công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL .............. 37
1.3.3. Bảo đảm hoạt động tuyên truyền, phổ biến pháp luật về kiểm tra, xử lý
văn bản quy phạm pháp luật ............................................................................................. 38
1.3.4. Ý thức pháp luật của công chức .................................................................. 39
Kết luận chƣơng 1........................................................................................ 40
Chƣơng 2: THỰC TRẠNG KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY
PHẠM
PHÁP LUẬT THUỘC THẨM QUYỀN CỦA BỘ NỘI VỤ ................... 41
2.1. Khái quát chung về Bộ Nội vụ ................................................................................... 41
2.2. Văn bản QPPL do Bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND
cấp tỉnh ban hành thuộc lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của Bộ Nội vụ. .............................. 44
2.2.1.VBQPPL không đúng căn cứ pháp lý ...................................................................... 45
2.2.2.VBQPPL không đúng thẩm quyền .......................................................................... 47
2.2.3.VBQPPL không phù hợp với văn bản đƣợc áp dụng làm
căn cứ ban hành .......................................................................................................52
2.2.4.VBQPPL không đƣợc ban hành đúng trình tự, thủ tục, thể thức,
kỹ thuật trình bày ................................................................................................... 56
2.3. Hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL của Bộ Nội vụ từ
năm 2007 đến nay ............................................................................................................. 59
2.3.1. Xây dựng, hoàn thiện thể chế.................................................................................. 59
2.3.2. Tổ chức tập huấn, bồi dƣỡng nghiệp vụ và kiện toàn tổ chức biên chế,
xây dựng đội ngũ cộng tác viên ........................................................................................ 61
2.3.3. Xây dựng hệ cơ sở dữ liệu phục vụ kiểm tra VBQPPL .......................................... 61
2.3.4. Bố trí kinh phí, nhân lực cho hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL. ....................... 61
2.4. Những kết quả đạt đƣợc và những hạn chế trong kiểm tra, xử lý
văn bản quy phạm pháp luật ở Bộ Nội vụ......................................................................... 64
2.4.1. Kết quả và nguyên nhân .......................................................................................... 64
2.4.1.1. Kết quả đạt đƣợc........................................................................................ 64
2.4.1.2. Nguyên nhân của kết quả ......................................................................... 71
2.4.2. Hạn chế và nguyên nhân ......................................................................................... 72
2.4.2.1. Hạn chế trong hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL .................................. 72
2.4.2.2. Nguyên nhân của những hạn chế trong hoạt động kiểm tra, xử lý
VBQPPL .................................................................................................................74
Kết luận chƣơng 2........................................................................................ 80
Chƣơng 3: GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƢỢNG HOẠT ĐỘNG
KIỂM TRA, XỬ LÝ VBQPPL CỦA BỘ NỘI VỤ ................................... 82
3.1. Tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật về kiểm tra, xử lý VBQPPL4 ...................... 82
3.2. Tăng cƣờng năng lực cho đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác
kiểm tra, xử lý VBQPPL ở Bộ Nội vụ4 ........................................................................... 87
3.3. Tăng cƣờng sự phối hợp giữa các cơ quan trong hoạt động kiểm tra,
xử lý VBQPPL4 ................................................................................................................ 88
3.4. Bảo đảm sự tham gia rộng rãi của các tổ chức chính trị - xã hội, của các
phƣơng tiện thông tin đại chúng và của mọi tầng lớp nhân dân 4 ............................ 88
3.5. Củng cố, kiện toàn tổ chức, biên chế và thực hiện chế độ đãi ngộ thích hợp
đối với ngƣời làm công tác kiểm tra văn bản4 ................................................................. 89
3.6. Thực hiện tốt việc xây dựng và quản lý hệ cơ sở dữ liệu phục vụ
cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản trong phạm vi thẩm quyền đƣợc giao4 .................. 91
3.7. Bố trí kinh phí kiểm tra và thực hiện tốt chế độ báo cáo công
tác kiểm tra VBQPPL4 .................................................................................................... 93
Kết luận chƣơng 34 ................................................................................................. 91
KẾT LUẬN4 ................................................................................................ 95
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO14 ............................................... 99
DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT
HĐND
Hội đồng nhân dân
QPPL
Quy phạm pháp luật
UBND
Ủy ban nhân dân
VBQPPL
Văn bản quy phạm pháp luật
PHẦN MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Hiến pháp năm 2013 khẳng định Nhà nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt
Nam là Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân và vì
Nhân dân (Điều 2). Xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền đòi hỏi thực hiện quản lý đời
sống xã hội bằng pháp luật và không ngừng tăng cƣờng pháp chế. Đảng và Nhà
nƣớc ta xác định: "quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật ( Điều 8). Để quản lý
xã hội bằng pháp luật, các cơ quan Nhà nƣớc đã ban hành nhiều Bộ luật, Luật và các
văn bản quy phạm pháp luật trên tất cả các lĩnh vực của đời sống nhà nƣớc và xã
hội, nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý và hội nhập quốc tế. Đảng và Nhà nƣớc ta luôn
xác định: “Nâng cao năng lực quản lý và điều hành của Nhà nƣớc theo pháp luật,
tăng cƣờng pháp chế xã hội chủ nghĩa và kỷ luật, kỷ cƣơng” [13, tr.247].
Xuất phát từ thẩm quyền quản lý nhà nƣớc, đặc điểm, điều kiện địa lý, kinh
tế, văn hóa khác nhau ở các địa phƣơng nên các văn bản quy phạm pháp luật do các
cơ quan nhà nƣớc ở Trung ƣơng ban hành có nhiều quy định mang tính “định
hƣớng”, “khung” để các cơ quan, ngƣời có thẩm quyền quy định cụ thể cho phù
hợp, theo tinh thần phân cấp quản lý nhà nƣớc. Tuy nhiên, bên cạnh những mặt tích
cực của các quy định mang tính định hƣớng cũng đã bộc lộ một số hạn chế nhất
định. Dựa trên các tiêu chí mang tính “đặc thù” của mình, nhiều Bộ, ngành, Hội
đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp đã ban hành văn bản có một số nội dung
không phù hợp với quy định của pháp luật hiện hành.
Thực tiễn xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật vẫn còn những
văn bản chất lƣợng chƣa cao; văn bản quy phạm pháp luật đƣợc ban hành chậm đi
vào cuộc sống, có những văn bản không có hiệu quả, có những văn bản mới ban
hành đã phải sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ... Điều này phản ánh tình trạng không
triệt để tuân thủ quy định về thẩm quyền, cơ sở pháp lý, trình tự, thủ tục trong việc
xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Yêu cầu của việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật là phải
đảm bảo tính pháp chế, tuân thủ Hiến pháp và pháp luật. Cơ quan, ngƣời có thẩm
quyền ban hành VBQPPL phải tuân thủ trình tự, thủ tục, thẩm quyền, bảo đảm hợp
1
hiến, hợp pháp và tính thống nhất với hệ thống pháp luật hiện hành. Do vậy, kiểm
tra, xử lý VBQPPL chính là tăng cƣờng pháp chế trong xây dựng và ban hành
VBQPPL của các Bộ, ngành, HĐND và UBND các cấp, đồng thời còn có vai trò
quan trọng trong việc bảo đảm kỷ luật, kỷ cƣơng trong xây dựng và ban hành
VBQPPL, từng bƣớc hoàn thiện hệ thống VBQPPL, bảo đảm VBQPPL đƣợc xây
dựng, thực hiện đồng bộ, thống nhất từ trung ƣơng đến địa phƣơng, góp phần xây
dựng nhà nƣớc pháp quyền của dân, do dân và vì dân.
Thực hiện chủ trƣơng đổi mới, xây dựng nhà nƣớc pháp quyền, hội nhập
quốc tế, cùng với yêu cầu phát huy dân chủ, tăng cƣờng pháp chế thì yêu cầu quan
trọng đặt ra là phải xây dựng một hệ thống pháp luật công khai, minh bạch, thống
nhất và đồng bộ. Việc xây dựng một hệ thống pháp luật nhƣ trên đòi hỏi không chỉ
quan tâm đến công tác xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật mà việc xây
dựng, tạo ra một cơ chế kiểm tra, xử lý văn bản đã đƣợc ban hành cũng cần đƣợc
quan tâm đúng mức. Cơ quan nhà nƣớc, ngƣời có thẩm quyền trong quá trình xây
dựng và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền đã vô tình hay
cố ý ban hành những văn bản không đúng thẩm quyền, trình tự do pháp luật quy
định, làm cho hệ thống pháp luật không đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống
nhất và đồng bộ. Những nội dung sai trái trong các văn bản của các Bộ, ngành, địa
phƣơng ban hành nếu không đƣợc kiểm tra, phát hiện và xử lý kịp thời sẽ cản trở sự
nghiệp đổi mới, xây dựng nhà nƣớc pháp quyền và hội nhập quốc tế, làm chậm tiến
độ của việc thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội của đất nƣớc. Mặt khác, những
văn bản sai trái cũng làm ảnh hƣởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của nhà nƣớc, tổ
chức và công dân.
Công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật nhằm phát hiện và xử lý
những văn bản không hợp hiến, hợp pháp của cơ quan, ngƣời có thẩm quyền đã
đƣợc quy định tại Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 và hiện nay là
Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ. Khác với thẩm định
văn bản quy phạm pháp luật (đƣợc thực hiện trƣớc khi văn bản đƣợc ban hành), hoạt
động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật đƣợc tiến hành sau khi văn bản
đƣợc ban hành nhƣng cũng góp phần đảm bảo tính minh bạch, đồng bộ, thống nhất
của hệ thống pháp luật.
2
Những năm qua, công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Bộ
Nội Vụ, tuy mới triển khai nhƣng đã đạt đƣợc một số kết quả, nhất là công tác kiểm
tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền. Hàng năm, Bộ Nội Vụ tiến
hành kiểm tra, xử lý và tổ chức các đoàn kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật do
các Bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung
ƣơng ban hành thuộc lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của Bộ Nội Vụ. Đồng thời, Bộ Nội
Vụ cũng chỉ đạo các đơn vị thuộc và trực thuộc Bộ tăng cƣờng công tác tự kiểm tra
văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ trƣởng Bộ Nội Vụ.
Qua công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của ngành nội vụ nói
chung và Bộ Nội Vụ nói riêng đã phát hiện nhiều văn bản có dấu hiệu trái pháp luật,
trái với văn bản quy phạm của cấp trên, nhất là các văn bản quy phạm pháp luật quy
định về chế độ, chính sách đối với cán bộ công chức và công tác quản lý, phân cấp
quản lý cán bộ, công chức...Tuy nhiên, do tổ chức pháp chế của Bộ mới đƣợc thành
lập từ năm 2006, Sở Nội vụ các địa phƣơng chƣa có tổ chức pháp chế hoặc chƣa bố
trí công chức chuyên trách thực hiện nhiệm vụ kiểm tra văn bản, nên công tác kiểm
tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật do các Bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND và
UBND cấp tỉnh ban hành thuộc các lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của Bộ Nội Vụ còn
bất cập, khó khăn cả về năng lực thực thi và nghiệp vụ công tác kiểm tra.
Nhận thức đƣợc tầm quan trọng của công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy
phạm pháp luật nói chung và kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ
Nội Vụ nói riêng, học viên chọn đề tài: “Kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp
luật ở Bộ Nội Vụ” làm đề tài luận văn thạc sỹ luật học.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn
Những năm gần đây, đã có nhiều bài báo khoa học, luận văn, đề tài nghiên
cứu về hoạt động xây dựng và ban hành cũng nhƣ việc nâng cao chất lƣợng ban
hành văn bản quy phạm pháp luật. Đây là chủ đề thu hút nhiều nhà khoa học khác
nhau nhƣ luật học, văn bản học, hành chính học…tiếp cận vấn đề dƣới nhiều góc độ,
cách nhìn khác nhau nhƣ các công trình sau:
3
- Đề tài: "Cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật - Thực trạng và giải
pháp hoàn thiện" của Viện khoa học pháp lý - Bộ Tƣ pháp (năm 2003).
- “Hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan
nhà nước cấp bộ” của tác giả Nguyễn Văn Tuấn (Luận văn thạc sỹ luật học, Học
viện Chính trị - Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh, 2010).
- “Thực hiện pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Việt
Nam” của tác giả Phạm Văn Dũng (Luận văn thạc sỹ luật học, Học viện Chính trị Hành chính Quốc gia Hồ Chí Minh, 2011).
- TS Lê Hồng Sơn, “Vai trò của công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm
pháp luật trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ thông pháp luật”, Tạp chí Dân chủ
pháp luật, số chuyên đề năm 2007.
- TS Đinh Trung Tụng, “Nhìn lại bốn năm triển khai thực hiện nhiệm vụ kiểm
tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật”, Tạp chí Dân chủ pháp luật, số chuyên đề
năm 2007.
Các công trình dƣới dạng cẩm nang nghiên cứu pháp luật mang tính nghiệp vụ và
có giá trị ứng dụng cao của Dự án VIE/2005 “Hỗ trợ thực thi Chiến lược phát triển hệ
thống pháp luật đến năm 2010”, dƣới sự giúp đỡ của một số tổ chức quốc tế, Bộ Tƣ pháp
biên soạn một số quyển sách phục vụ công tác nghiên cứu pháp luật: Quy trình soạn thảo
văn bản quy phạm pháp luật (1998); Hướng dẫn nghiệp vụ soạn thảo, thẩm định văn bản
quy phạm pháp luật (2002); Hướng dẫn nghiệp vụ rà soát, hệ thống hóa văn bản quy
phạm pháp luật (2003); Bình luận Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (2005);
Sổ tay nghiệp vụ soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân
dân, Ủy ban nhân dân các cấp (2010)…Những cẩm nang lập pháp trên đã nghiên cứu để
đƣa ra những vấn đề có tính lý thuyết và nguyên tắc đối với công tác soạn thảo, ban hành,
kiểm tra VBQPPL.
Các bài báo, bài nghiên cứu trên các tạp chí Nhà nƣớc và pháp luật, tạp chí
Luật học, trên các website, nhƣ: Tính hợp pháp và hợp lý của văn bản pháp luật và
các biện pháp xử lý khiếm khuyết của nó của PGS.TS. Vũ Thƣ (Tạp chí Nhà nƣớc
và pháp luật, số 1, năm 2003); Văn bản QPPL và xử lý VBQPPL của Thạc sĩ Bùi
Thị Đào (Tạp chí Luật học, số 10, 2007)…đã phân tích rất sâu sắc và cụ thể về các
4
tiêu chí đánh giá tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản nói chung và văn bản quy
phạm pháp luật nói riêng; đồng thời bình luận khá logic, rõ ràng về từng biện pháp
xử lý đối với văn bản pháp luật khiếm khuyết.
Bên cạnh đó cũng có một số nghiên cứu riêng về hoạt động kiểm tra văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân nhƣ: Cơ chế kiểm
tra văn bản quy phạm pháp luật – thực trạng và giải pháp hoàn thiện – Viện khoa
học pháp lý Bộ tƣ pháp; Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính
quyền địa phương ban hành ở nước ta hiện nay của Thạc sỹ Trƣơng Thị Phƣơng
Lan - Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2007; Luận văn tiến sĩ Kiểm tra và
xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay của tác giả Đoàn Thị Tố
Uyên – Đại học Luật Hà Nội; Luận văn thạc sĩ Kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm
pháp luật tại Ủy ban nhân dân quận Ba Đình thành phố Hà Nội của tác giả Phạm
Hùng Phƣơng – Cao học khóa 12 – Học viện Hành chính; Luận văn thạc sĩ Kiểm tra
văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ của tác giả Nguyễn Văn Đằng – Cao
học khóa 15 – Học viện Hành chính.
Những đề tài, công trình, bài viết nêu trên đã nghiên cứu và làm sáng tỏ một
số vấn đề lý luận và thực trạng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp
luật, về thực hiện pháp luật trong hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản. Nhìn chung các
công trình đều đề cập đến công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở
diện rộng và nghiên cứu về công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật nói
chung, chƣa có công trình nào nghiên cứu dƣới góc độ lý luận và thực trạng công
tác kiểm tra, lý giải các nguyên nhân ảnh hƣởng đến chất lƣợng công tác kiểm tra,
xử lý văn bản quy phạm pháp luật, đề ra các giải pháp nâng cao chất lƣợng về kiểm
tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ. Mặc dù vậy, những công
trình trên là nguồn tài liệu quan trọng đƣợc tham khảo, sử dụng trong quá trình viết
luận văn.
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
- Mục đích:
Mục đích của luận văn là làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về kiểm tra, xử lý
văn bản quy phạm pháp luật, đồng thời đánh giá thực trạng về kiểm tra, xử lý văn
5
bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ thời gian qua, chỉ ra nguyên nhân của
những hạn chế trong công tác này; trên cơ sở đó đề xuất giải pháp góp phần nâng
cao hiệu qủa công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ
trong thời gian tới.
- Nhiệm vụ:
+ Phân tích cơ sở lý luận về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật;
+ Đánh giá thực trạng về xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật và
công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ;
+ Trên cơ sở phân tích thực trạng, luận văn đƣa ra một số giải pháp nhằm
nâng cao chất lƣợng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ
Nội Vụ trong thời gian tới.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
- Đối tượng nghiên cứu:
Công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ bao
gồm các văn bản quy phạm pháp luật ban hành theo thẩm quyền của Bộ Nội Vụ; các
văn bản quy phạm pháp luật do các Bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND cấp
tỉnh ban hành thuộc thẩm quyền quản lý nhà nƣớc của Bộ Nội Vụ.
- Phạm vi nghiên cứu:
Phạm vi nghiên cứu đƣợc giới hạn dƣới góc độ luật học; nghiên cứu về công
tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền của Bộ Nội Vụ từ
năm 2007 đến năm 2013.
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn
- Phương pháp luận:
Luận văn dựa trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác - Lênin và tƣ tƣởng Hồ
Chí Minh, quan điểm của Đảng cộng sản Việt Nam về Nhà nƣớc và pháp luật, nhất
là các quan điểm, chủ trƣơng xây dựng và hoàn thiện pháp luật; xây dựng Nhà nƣớc
pháp quyền và tăng cƣờng pháp chế.
- Phương pháp nghiên cứu:
Để thực hiện mục tiêu, nhiệm vụ nghiên cứu đƣợc đặt ra các phƣơng pháp
nghiên cứu cụ thể đƣợc sử dụng gồm: Phƣơng pháp phân tích, tổng hợp, thống kê,
kết hợp giữa lý luận và thực tiễn, khảo sát thực tiễn nhằm đánh giá, kết luận và đƣa
6
ra những giải pháp, phƣơng hƣớng cụ thể nhằm giải quyết các vấn đề đặt ra của luận
văn.
6. Điểm mới của luận văn
Luận văn là công trình nghiên cứu cơ bản, có hệ thống về cơ sở lý luận và
thực tiễn về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Bộ Nội Vụ.
Kết quả nghiên cứu của luận văn có những điểm mới về mặt khoa học và
thực tiễn nhƣ sau:
Thứ nhất, hệ thống hóa vấn đề lý luận về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm
pháp luật.
Thứ hai, phân tích và đánh giá thực trạng, những thành tựu và hạn chế, tồn tại
trong công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Bộ Nội Vụ.
Thứ ba, đề xuất một số giải pháp có tính khả thi nhằm nâng cao hiệu quả công
tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Bộ Nội Vụ trong thời gian tới.
7. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
Kết quả nghiên cứu của luận văn góp phần giải đáp một số vấn đề về lý luận
cũng nhƣ thực tiễn về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ;
góp phần nâng cao nhận thức của cán bộ, công chức về công tác kiểm tra, xử lý văn
bản quy phạm pháp luật; phát huy tính tích cực, chủ động, sáng tạo trong công tác
kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật thuộc lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của Bộ
Nội Vụ.
8. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn đƣợc
kết cấu thành 3 chƣơng:
- Chƣơng I: Cơ sở lý luận về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật.
- Chƣơng II: Thực trạng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật
của Bộ Nội Vụ.
- Chƣơng III: Giải pháp nâng cao chất lƣợng, hiệu quả của công tác kiểm tra,
xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ.
7
Chƣơng 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN
QUY PHẠM PHÁP LUẬT
1.1. Khái quát về văn bản quy phạm pháp luật và thẩm quyền ban hành văn
bản quy phạm pháp luật của Bộ, cơ quan ngang bộ (cấp bộ)
1.1.1. Khái niệm, đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật
Theo nghĩa rộng, văn bản đƣợc hiểu là một phƣơng tiện để ghi nhận và
truyền đạt các thông tin, quyết định từ chủ thể này sang chủ thể khác bằng một ký
hiệu hay ngôn ngữ nhất định nào đó. Ví dụ: các văn bản pháp luật, các công văn, tài
liệu, giấy tờ.
Theo nghĩa hẹp, văn bản đƣợc hiểu là các tài liệu, giấy tờ có giá trị pháp lý
nhất định, đƣợc sử dụng trong hoạt động của các cơ quan nhà nƣớc, các tổ chức
chính trị, chính trị - xã hội, các tổ chức kinh tế,...
Ngày nay với sự phát triển của công nghệ thông tin, văn bản điện tử đƣợc sử
dụng rộng rãi. Hiện nay, văn bản điện tử đƣợc sử dụng trong giao dịch giữa các cơ
quan nhà nƣớc. Theo quy định của pháp luật hiện hành, văn bản điện tử phù hợp với
pháp luật về giao dịch điện tử có giá trị pháp lý tƣơng đƣơng với văn bản giấy trong
giao dịch giữa các cơ quan nhà nƣớc.
Việc ghi chép văn bản trên giấy hay trên các file điện tử chỉ thuần túy là cách
thức ghi nhận các thông tin. Dù tồn tại dƣới dạng trên giấy hay trên file điện tử thì
cũng không ảnh hƣởng đến bản chất của văn bản "là phƣơng tiện ghi nhận và truyền
đạt các thông tin".
a) Khái niệm, đặc điểm VBQPPL: Sau khi Luật Ban hành văn bản quy phạm
pháp luật đƣợc ban hành thì “văn bản quy phạm pháp luật” trở thành một thuật ngữ
pháp lý đƣợc sử dụng rộng rãi, thống nhất trong nghiên cứu và thực tiễn ban hành
văn bản.
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định: “Văn bản
quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nƣớc ban hành hoặc phối hợp ban
hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục do pháp luật quy định, trong đó có
8
quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, đƣợc Nhà nƣớc bảo đảm thực hiện
để điều chỉnh các quan hệ xã hội” [27, Điều 1].
Nhƣ vậy, từ khái niệm này, chúng ta có thể thấy, văn bản quy phạm pháp luật
là văn bản có những đặc điểm sau đây:
Một là, do cơ quan nhà nƣớc ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm
quyền.
Hai là, đƣợc ban hành theo đúng hình thức, trình tự, thủ tục quy định đối
với từng hình thức văn bản.
Ba là, có chứa các quy tắc xử sự chung, đƣợc áp dụng nhiều lần, đối với
mọi đối tƣợng hoặc một nhóm đối tƣợng, có hiệu lực trong phạm vi toàn quốc hoặc
từng địa phƣơng. Văn bản quy phạm pháp luật không chỉ đích danh một sự việc cụ
thể mà chỉ dự liệu trƣớc những điều kiện, hoàn cảnh xảy ra, khi đó con ngƣời tham
gia các quan hệ xã hội mà văn bản điều chỉnh phải tuân theo quy tắc xử sự nhất
định.
Bốn là, đƣợc Nhà nƣớc bảo đảm thực hiện bằng biện pháp nhƣ tuyên
truyền, giáo dục, thuyết phục và các biện pháp về tổ chức, hành chính, kinh tế.
Trong trƣờng hợp cần thiết, Nhà nƣớc có thể áp dụng biện pháp cƣỡng chế bắt buộc
thi hành và quy định chế tài đối với ngƣời vi phạm (chế tài hình sự, chế tài hành
chính, chế tài dân sự,...).
b) Văn bản QPPL do Bộ, cơ quan ngang bộ ban hành.
Điều 2 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định hệ
thống VBQPPL hiện nay gồm: Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; Pháp lệnh,
nghị quyết của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội; Lệnh, quyết định của Chủ tịch nƣớc;
Nghị định của Chính phủ; Quyết định của Thủ tƣớng Chính phủ; Nghị quyết của
Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Thông tƣ của Chánh án Tòa án nhân
dân tối cao; Thông tƣ của Viện trƣởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Thông tƣ của
Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ; Quyết định của Tổng Kiểm toán Nhà
nƣớc; Nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội hoặc giữa Chính phủ
với cơ quan trung ƣơng của tổ chức chính trị - xã hội; Thông tƣ liên tịch giữa Chánh
9
án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trƣởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ
trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện
trƣởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa các Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan
ngang bộ; Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân
(gồm: Nghị quyết của Hội đồng nhân dân; Quyết định, Chỉ thị của Ủy ban nhân
dân).
Đối với Bộ, cơ quan ngang bộ, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
năm 2008 quy định: Chỉ có Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ mới có thẩm
quyền ban hành VBQPPL. Đây là thẩm quyền của ngƣời đứng đầu Bộ, cơ quan
ngang bộ. Hình thức VBQPPL do Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ ban
hành là thông tƣ (Thông tƣ của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ) và thông tƣ
liên tịch (Thông tƣ liên tịch giữa Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ với Chánh
án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trƣởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa các
Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ).
Tuy nhiên, có thể thấy định nghĩa về VBQPPL nói chung cũng nhƣ VBQPPL
của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ nói riêng chƣa thực sự đáp ứng yêu
cầu của việc thực thi pháp luật. Bởi vì, trên thực tế, dù đã có định nghĩa, nhƣng vẫn
thƣờng gặp khó khăn khi xác định một văn bản cụ thể có phải là VBQPPL hay
không vì, chƣa có tiêu chí xác định thế nào là quy tắc xử sự chung. Đây là vấn đề
thƣờng gặp khi tiến hành kiểm tra VBQPPL của các Bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND
và UBND cấp tỉnh.
1.1.2. Thẩm quyền ban hành VBQPPL của Bộ Nội Vụ
Thẩm quyền ban hành VBQPPL đƣợc hiểu là giới hạn quyền lực do pháp luật
quy định cho chủ thể ban hành VBQPPL để giải quyết những vấn đề thuộc phạm vi
chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn. Thẩm quyền ban hành VBQPPL bao gồm thẩm
quyền hình thức và thẩm quyền nội dung. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp
luật năm 2008 quy định: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà
nƣớc có thẩm quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức,
trình tự, thủ tục đƣợc quy định Trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc
10
xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, đƣợc Nhà nƣớc đảm bảo thực hiện để điều
chỉnh các quan hệ xã hội [27, Điều 1].
* Thẩm quyền hình thức là quyền của chủ thể ban hành VBQPPL trong việc
lựa chọn, sử dụng đúng tên loại VBQPPL theo quy định của pháp luật. Pháp luật
quy định, mỗi cá nhân, cơ quan trong thẩm quyền của mình chỉ đƣợc ban hành một
hoặc một số hình thức VBQPPL (ví dụ: Chính phủ ban hành Nghị định, Thủ tƣớng
Chính phủ ban hành Quyết định; Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ ban hành
Thông tƣ, Thông tƣ liên tịch…).
Theo quy định tại Khoản 8 Điều 2 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp
luật năm 2008 thì Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ đƣợc ban hành
VBQPPL bằng hình thức thông tƣ hoặc thông tƣ liên tịch.
Nhƣ vậy, chỉ có Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ mới có thẩm quyền
ban hành VBQPPL. Đây là thẩm quyền của ngƣời đứng đầu Bộ, cơ quan ngang bộ.
Đồng thời, ngƣời đứng đầu Bộ, cơ quan ngang bộ không đƣợc ban hành VBQPPL
bằng các hình thức nhƣ công văn, thông báo hoặc các văn bản hành chính khác. Về
nguyên tắc, văn bản của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ tuy bản thân nó
có chứa đựng QPPL nhƣng nếu không đƣợc ban hành theo hình thức luật định thì sẽ
không có hiệu lực thi hành vì đã vi phạm các quy định của pháp luật ban hành
VBQPPL về hình thức văn bản.
Về hình thức VBQPPL của Bộ, cơ quan ngang bộ cần đề cập đến một vấn đề
là mối quan hệ giữa văn bản chính và văn bản kèm theo. Trên thực tế, không ít
VBQPPL đƣợc hợp thành từ hai loại: Văn bản có hình thức là VBQPPL và văn bản
kèm theo. Đó là: Thông tƣ ban hành kèm theo một văn bản khác nhƣ quy chế, quy
định…Ví dụ: Thông tƣ số 16/2012/TT-BNV ngày 28/12/2012 của Bộ trƣởng Bộ
Nội Vụ ban hành quy chế thi tuyển, xét tuyển viên chức; quy chế thi thăng hạng
chức danh nghề nghiệp đối với viên chức và Nội quy kỳ thi tuyển, thi thăng hạng
chức danh nghề nghiệp đối với viên chức…
Hiện nay, chƣa có quy tắc chung về việc sử dụng loại văn bản nói trên. Việc
lựa chọn tên gọi của văn bản đƣợc ban hành kèm theo là “quy chế” hay “quy
định”… là tùy thuộc vào cơ quan ban hành.
11
* Thẩm quyền nội dung là quyền của chủ thể ban hành VBQPPL trong việc
xem xét và quyết định thể hiện trong VBQPPL những QPPL điều chỉnh quan hệ xã
hội thuộc phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chủ thể đó. Về thực chất, đó
là giới hạn của việc sử dụng quyền lực nhà nƣớc mà pháp luật đã đặt ra đối với mỗi
cá nhân, cơ quan trong bộ máy nhà nƣớc.
Điều 16 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định:
“Thông tƣ của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ đƣợc ban hành để quy định
các vấn đề sau:
1. Quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị
quyết của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nƣớc, nghị
định của Chính phủ, quyết định của Thủ tƣớng chính phủ;
2. Quy định về quy trình, quy chuẩn kỹ thuật, định mức kinh tế - kỹ thuật của
ngành, lĩnh vực do mình phụ trách;
3. Quy định biện pháp để thực hiện chức năng quản lý ngành, lĩnh vực do
mình phụ trách và những vấn đề khác do Chính phủ giao”.
Nhƣ vậy, việc ban hành VBQPPL của Bộ, cơ quan ngang bộ gắn với việc
thực hiện chức năng của cơ quan quản lý nhà nƣớc ở Trung ƣơng, để thực hiện
VBQPPL của cơ quan nhà nƣớc cấp trên, gắn với việc thực hiện quản lý nhà nƣớc
đối với ngành, lĩnh vực đƣợc phân công.
* Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ: Bộ Nội
Vụ là một trong 22 Bộ, cơ quan ngang bộ của Chính phủ. Bộ Nội Vụ thực hiện các
chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy theo Nghị định số 36/2012/NĐCP ngày 18/4/2012 của Chính phủ quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và
cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang bộ và Nghị định số 61/2012/NĐ-CP ngày
10/8/2012 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ
chức của Bộ Nội Vụ. Theo đó, Bộ Nội Vụ là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức
năng quản lý nhà nƣớc về các ngành, lĩnh vực: Tổ chức hành chính, sự nghiệp nhà
nƣớc; chính quyền địa phƣơng, địa giới hành chính; cán bộ, công chức, viên chức
nhà nƣớc; hội, tổ chức phi chính phủ; thi đua, khen thƣởng; tôn giáo; văn thƣ, lƣu
12
trữ nhà nƣớc; thanh niên và quản lý nhà nƣớc đối với các dịch vụ công thuộc lĩnh
vực quản lý của Bộ theo quy định của pháp luật.
Theo Nghị định số 36/2012/NĐ-CP ngày 18/4/2012 và Nghị định số
61/2012/NĐ-CP ngày 10/8/2012 của Chính phủ, Bộ Nội Vụ thực hiện chức năng
quản lý nhà nƣớc về các ngành, lĩnh vực, cụ thể nhƣ sau:
- Trình Chính phủ dự án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội, dự án pháp
lệnh, dự thảo nghị quyết của Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội, dự thảo nghị quyết, nghị
định của Chính phủ theo chƣơng trình, kế hoạch xây dựng pháp luật hàng năm của
Bộ đã đƣợc phê duyệt và các dự án, đề án theo sự phân công của Chính phủ, Thủ
tƣớng Chính phủ; chiến lƣợc, quy hoạch, kế hoạch phát triển dài hạn, năm năm,
hàng năm và các dự án, công trình quan trọng quốc gia thuộc ngành, lĩnh vực do Bộ
Nội Vụ quản lý.
- Trình Thủ tƣớng Chính phủ dự thảo quyết định, chỉ thị và các văn bản khác
thuộc ngành, lĩnh vực do Bộ Nội Vụ quản lý hoặc theo phân công;
- Ban hành thông tƣ, thông tƣ liên tịch thuộc phạm vi quản lý nhà nƣớc của Bộ;
hƣớng dẫn, kiểm tra việc thực hiện các văn bản đó.
- Chỉ đạo, hƣớng dẫn, kiểm tra và chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện các văn
bản quy phạm pháp luật, chiến lƣợc, quy hoạch, kế hoạch phát triển dài hạn, năm
năm, hàng năm và các dự án, công trình quan trọng quốc gia đã đƣợc ban hành hoặc
phê duyệt thuộc phạm vi quản lý nhà nƣớc của Bộ; thông tin, tuyên truyền, phổ
biến, giáo dục pháp luật thuộc phạm vi quản lý nhà nƣớc của Bộ.....
1.1.3. Khái niệm, đặc điểm, mục đích của kiểm tra, xử lý VBQPPL
a) Khái niệm kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật
Kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động xem xét, đánh giá
và kết luận của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền về tính hợp hiến, hợp pháp, tính
thống nhất đối với các VBQPPL do Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ, Hội
đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp ban hành hoặc liên tịch ban hành và một
số văn bản khác theo quy định của pháp luật, nhằm phát hiện và xử lý kịp thời
13
những văn bản trái pháp luật, đồng thời, xử lý trách nhiệm đối với các cơ quan,
ngƣời có thẩm quyền đã ban hành văn bản sai trái đó [20, tr.3].
Kiểm tra, xử lý VBQPPL là hoạt động đƣợc tiến hành sau khi văn bản đƣợc
ban hành, nằm trong hệ thống các hoạt động nhằm nâng cao chất lƣợng và hoàn
thiện hệ thống pháp luật bằng cách loại bỏ những quy định mâu thuẫn, chồng chéo,
làm cho hệ thống pháp luật đồng bộ, minh bạch. Việc đặt ra nhiệm vụ kiểm tra, xử lý
VBQPPL trong khi văn bản đó đã đƣợc thẩm định, thẩm tra trƣớc khi ban hành và
đƣợc rà soát, giám sát sau khi ban hành là vì:
- Kiểm tra VBQPPL giúp phát hiện, xử lý những quy định mâu thuẫn, chồng
chéo, trái pháp luật của văn bản mà các cơ quan có thẩm quyền thẩm định, thẩm tra
có thể không hoặc chƣa phát hiện đƣợc hết. Hơn nữa, hoạt động thẩm định, thẩm tra
chỉ mang tính chất khuyến nghị nên không thể xử lý triệt để những mâu thuẫn,
chồng chéo trong dự thảo VBQPPL (nếu những đề nghị của cơ quan thẩm định
không đƣợc cơ quan soạn thảo tiếp thu).
- Sau khi VBQPPL đƣợc ban hành và tổ chức thực hiện trong thực tế, tình
hình kinh tế - xã hội có thể thay đổi hoặc cơ quan nhà nƣớc cấp trên ban hành
VBQPPL mới làm cho nội dung của văn bản đó không còn phù hợp, nếu không
đƣợc phát hiện và xử lý kịp thời sẽ gây ra những hậu quả nhất định.
- Hoạt động kiểm tra văn bản có thể phát hiện và xử lý nhanh chóng, kịp thời
những văn bản trái pháp luật vì hoạt động này đƣợc tiến hành thƣờng xuyên, ngay
sau khi văn bản đƣợc ban hành với sự tham gia đồng thời của nhiều chủ thể (khác
với hoạt động định kỳ, không thƣờng xuyên của hoạt động giám sát, rà soát văn
bản).
Ngoài ra, kiểm tra, xử lý văn bản góp phần thực hiện nhiệm vụ đổi mới quy
trình xây dựng, ban hành VBQPPL, vì thông qua việc xem xét, đánh giá văn bản,
công tác này chỉ ra đƣợc những thiếu sót, khiếm khuyết trong quy trình ban hành
văn bản, để có những kiến nghị nhằm đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng và ban
hành VBQPPL. Hoạt động kiểm tra văn bản còn có ý nghĩa đối với việc duy trì trật
tự quản lý nhà nƣớc và bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức.
Thực tế cho thấy, một số VBQPPL trái pháp luật đã xâm phạm đến trật tự quản lý,
14
làm suy giảm hiệu lực, hiệu quả quản lý của cơ quan nhà nƣớc và ảnh hƣởng tới
quyền, lợi ích của các cơ quan, tổ chức, công dân, nếu không đƣợc kiểm tra, xử lý
kịp thời sẽ ảnh hƣởng đến lòng tin của nhân dân đối với Đảng và Nhà nƣớc.
Hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL cũng góp phần tạo dựng môi trƣờng
pháp lý minh bạch, ổn định, lành mạnh, thúc đẩy hội nhập kinh tế quốc tế. Bởi vì
các nhà đầu tƣ và các đối tác nƣớc ngoài luôn quan tâm tới những rủi ro về chính
sách, pháp luật; muốn giảm thiểu rủi ro, thì trƣớc hết cần phải loại bỏ mâu thuẫn,
chồng chéo, trái pháp luật, và đó chính là nhiệm vụ của hoạt động kiểm tra, xử lý
văn bản.
Do tính chất và tầm quan trọng nhƣ vậy, nên ở nƣớc ta trƣớc đây, hoạt động
kiểm tra văn bản cũng đã đƣợc đặt ra và giao cho hệ thống Viện kiểm sát nhân dân.
Qua thời gian thực hiện, bên cạnh những kết quả đạt đƣợc, hoạt động kiểm sát văn
bản của Viện kiểm sát nhân dân đã bộc lộ những khiếm khuyết, hạn chế, chƣa đáp
ứng đƣợc yêu cầu của thực tiễn. Từ thực tế đó và nhằm tạo điều kiện cho Viện kiểm
sát nhân dân tập trung thực hiện tốt chức năng công tố, Nghị quyết số
51/2001/QH10 ngày 25/12/2001 của Quốc hội Việt Nam sửa đổi, bổ sung một số
điều của Hiến pháp năm 1992 đã quy định Viện kiểm sát nhân dân chỉ thực hành
quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tƣ pháp, không thực hiện chức năng kiểm
sát việc tuân thủ pháp luật đối với các văn bản quy phạm pháp luật của Bộ, cơ quan
ngang Bộ, HĐND và UBND các cấp. Đồng thời, trên cơ sở Luật Tổ chức Chính
phủ, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật Tổ chức HĐND và UBND,
Chính phủ đã ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 về kiểm tra
và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, hiện nay đƣợc thay thế bằng Nghị định số
40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy
phạm pháp luật (sau đây gọi tắt là Nghị định số 40/2010/NĐ-CP) đã tạo cơ sở pháp
lý cho việc triển khai hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật trên
phạm vi toàn quốc.
b) Mục đích của kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật
Mục đích của việc kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật là nhằm phát
hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản để kịp thời đình chỉ việc thi hành,
15
sửa đổi, huỷ bỏ hoặc bãi bỏ văn bản, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống
nhất của hệ thống pháp luật, đồng thời kiến nghị cơ quan, ngƣời có thẩm quyền xác
định trách nhiệm của cơ quan, ngƣời có thẩm quyền đã ban hành văn bản trái pháp
luật, góp phần nâng cao chất lƣợng, hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện hệ
thống pháp luật [6, Điều 2]. Nhƣ vậy, mục đích kiểm tra văn bản bao gồm:
Thứ nhất, phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản. Đây là mục
đích trực tiếp của hoạt động kiểm tra. Ngƣời kiểm tra phải xem xét kỹ, tỷ mỉ toàn bộ
nội dung cũng nhƣ hình thức thể hiện của văn bản đƣợc kiểm tra, từ tiêu ngữ, quốc
hiệu, tên cơ quan ban hành, số và ký hiệu, địa danh, ngày, tháng, năm ban hành văn
bản, tên loại văn bản, trích yếu, nội dung đến nơi nhận, chữ ký, đóng dấu. Trong
phần nội dung của văn bản, ngƣời kiểm tra phải xem xét kỹ, xác định đƣợc những
điểm trái pháp luật về căn cứ pháp lý, về thẩm quyền ban hành, về nội dung từng
quy định cụ thể, về ngày có hiệu lực của văn bản đã đƣợc ban hành...;
Thứ hai, căn cứ vào tính chất, mức độ trái pháp luật của nội dung văn bản,
ngƣời kiểm tra kiến nghị các hình thức xử lý phù hợp đối với nội dung sai trái đó:
Đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, huỷ bỏ, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ nội dung văn
bản, đính chính văn bản, đồng thời kiến nghị xử lý cơ quan, ngƣời đã ban hành văn
bản trái pháp luật;
Thứ ba, mục đích có tính chất bao trùm toàn bộ hoạt động kiểm tra, xử lý văn
bản là: Thông qua hoạt động này, không chỉ phát hiện và xử lý những nội dung sai
trái của các văn bản quy phạm pháp luật đã đƣợc ban hành mà còn góp phần bảo
đảm việc soạn thảo, ban hành văn bản có chất lƣợng cao hơn, nhằm xây dựng một
hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch, bảo đảm tính hợp hiến, hợp
pháp, tính khả thi, phục vụ trực tiếp yêu cầu xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã hội
chủ nghĩa, phát huy dân chủ, tăng cƣờng pháp chế, mở rộng quan hệ quốc tế, chủ
động hội nhập kinh tế quốc tế.
c) Đặc điểm của kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật
Từ những phân tích ở trên và thực tiễn hoạt động kiểm tra văn bản, có thể rút
16
ra một số đặc điểm cơ bản của kiểm tra, xử lý VBQPPL nhƣ sau:
Thứ nhất, hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản mang tính quyền lực nhà nước,
trƣớc hết, khi kiểm tra văn bản, tính hợp hiến, tính hợp pháp phải đƣợc đặc biệt coi
trọng. Kiểm tra văn bản luôn luôn là hoạt động mang tính quyền lực nhà nƣớc. Việc
kiểm tra VBQPPL phải do chủ thể là cơ quan công quyền có thẩm quyền riêng đƣợc
pháp luật quy định. Là hoạt động mang tính quyền lực nhà nƣớc, chủ thể thực hiện
quyền kiểm tra phải đƣợc pháp luật quy định.
Thứ hai, hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản là hoạt động có tính phòng
ngừa, kiểm tra văn bản là hoạt động có tính hệ thống và mang tính phòng ngừa đƣợc
áp dụng với đối tƣợng là một số VBQPPL do cơ quan, ngƣời có thẩm quyền ban
hành, đƣợc pháp luật quy định nhƣ đã nêu ở trên. Hoạt động kiểm tra phải đƣợc tiến
hành thƣờng xuyên, các VBQPPL thuộc đối tƣợng kiểm tra không kể văn bản đã
phát hiện có sai phạm hay không. Thông thƣờng, hoạt động kiểm tra nói chung cũng
nhƣ kiểm tra văn bản nói riêng đều có thể chia thành hai phƣơng thức: Kiểm tra một
cách hệ thống và có tính phòng ngừa từ xa thể hiện vai trò quản lý vĩ mô của một
nhà nƣớc. Kiểm tra VBQPPL là nhằm phát hiện dấu hiệu trái pháp luật của
VBQPPL để kịp thời sửa chữa, khắc phục. Do vậy, ngay cả khi chƣa thấy văn bản
có dấu hiệu trái pháp luật thì cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền chịu trách nhiệm
kiểm tra văn bản vẫn phải thực hiện nhiệm vụ kiểm tra theo quy định của pháp luật.
Thứ ba, hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản là hoạt động độc lập và có tính
chủ động cao, chủ thể kiểm tra (khác với chủ thể tự kiểm tra) phải là chủ thể độc lập
với đối tƣợng chịu sự kiểm tra. Trong việc kiểm tra VBQPPL, cơ quan kiểm tra độc
lập với cơ quan ban hành văn bản. Tính độc lập này giúp cơ quan kiểm tra có thể
chủ động thực hiện quyền kiểm tra đối với bất kỳ một văn bản nào thuộc thẩm
quyền kiểm tra của mình. Các cơ quan kiểm tra phải đƣợc pháp luật trao cho những
quyền hạn nhất định để thực hiện nhiệm vụ đƣợc giao. Giống nhƣ hoạt động kiểm
sát, giám sát, cơ quan kiểm tra văn bản có trách nhiệm đƣa ra các biện pháp xử lý cụ
thể và phải trên cơ sở quy định của pháp luật.
Thứ tư, hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản đòi hỏi có sự xử lý, giải quyết dứt
điểm, nếu nhƣ hoạt động thẩm định, thẩm tra nhằm hạn chế tối đa sự mâu thuẫn,
17
chồng chéo, không hợp pháp, thiếu đồng bộ cũng nhƣ thiếu tính khả thi của văn bản
trƣớc khi văn bản đƣợc ban hành, thì hoạt động kiểm tra nhằm loại bỏ, khắc phục sự
mâu thuẫn, chồng chéo, không hợp pháp của văn bản sau khi văn bản đƣợc ban
hành. Do vậy, việc kiểm tra văn bản không chỉ dừng lại ở việc xem xét, đánh giá mà
còn kết luận, xử lý vụ việc, đƣa ra những kiến nghị để sửa chữa kịp thời, sớm khắc
phục hậu quả, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nƣớc, tăng cƣờng
pháp chế và kỷ luật, kỷ cƣơng, tuân thủ pháp luật đối với chính các cơ quan nhà
nƣớc đã ban hành văn bản thuộc đối tƣợng kiểm tra.
Nếu thẩm định (hoặc thẩm tra) chỉ có tính chất tƣ vấn, tham khảo đối với cơ
quan soạn thảo, ban hành văn bản còn thẩm quyền quyết định thuộc về cơ quan ban
hành thì đặc trƣng của việc kiểm tra sau khi văn bản đƣợc ban hành là cơ quan kiểm
tra văn bản có quyền đề nghị áp dụng chế tài trong trƣờng hợp văn bản đã ban hành
có vi phạm (ví dụ: Văn bản có nội dung trái với văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp
trên) và cao hơn nữa là có thẩm quyền xử lý ở một mức độ nào đó, có thể làm ngƣng
hiệu lực của văn bản nhƣ: Đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ, hủy bỏ nội dung quy định
trái pháp luật. Việc xử lý văn bản đƣợc kiểm tra không phải là tùy tiện mà thẩm
quyền xử lý văn bản trái pháp luật cũng phải đƣợc pháp luật quy định cụ thể.
1.2. Nội dung hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL
1.2.1. Sự hình thành cơ chế kiểm tra, xử lý VBQPPL
Khởi nguồn về thẩm quyền kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của các cơ
quan thuộc hệ thống hành pháp đƣợc xác định và xuất phát trên cơ sở các quy định
của Hiến pháp 1992, Luật tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và
Ủy ban nhân dân năm 1994 quy định về thẩm quyền xử lý văn bản trái pháp luật của
các chủ thể khác nhau.
Nhiệm vụ kiểm tra VBQPPL đƣợc Quốc hội giao Chính phủ thực hiện từ
năm 1997 (Ngày 12/11/1996, Quốc hội khóa IX kỳ họp thứ 10 đã thông qua Luật
ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Tại Điều 83 và Điều 84 của Luật quy định
trách nhiệm của Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan
ngang bộ, Thủ trƣởng cơ quan thuộc Chính phủ kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp
luật của các Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, HĐND, UBND cấp
18
tỉnh. Luật này có hiệu lực thi hành từ ngày 01/01/1997). Mặc dù vậy, trƣớc năm
2002, công tác kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật chƣa đƣợc Chính phủ dành sự
quan tâm thỏa đáng. Các Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, HĐND
và UBND chƣa đƣợc giao trách nhiệm cụ thể giúp Chính phủ thực hiện nhiệm vụ
này. Quy trình, thủ tục kiểm tra, trình tự xử lý văn bản trái pháp luật cũng chƣa
đƣợc quy định cụ thể. Có thể nói, một trong những lý do dẫn đến tình trạng này là
theo quy định của pháp luật tại thời điểm đó thì VBQPPL của các Bộ, cơ quan
ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và chính quyền địa phƣơng còn chịu sự kiểm sát
của Viện Kiểm sát nhân dân các cấp (Từ năm 1960, thẩm quyền kiểm sát chung,
trong đó có hoạt động kiểm sát việc tuân thủ pháp luật trong các văn bản pháp quy
của các cơ quan của Chính phủ và chính quyền địa phƣơng các cấp đã đƣợc Hiến
pháp và Luật tổ chức Viện Kiểm sát nhân dân giao cho Viện kiểm sát nhân dân các
cấp thực hiện. Tuy nhiên, thực tế thì công tác này chỉ đƣợc Viện kiểm sát các cấp
quan tâm và thực hiện có kết quả từ năm 1992).
Từ năm 2002, theo Hiến pháp 1992 (đƣợc sửa đổi theo Nghị quyết số
51/2001/QH10 ngày 25 tháng 12 năm 2001 của Quốc hội khóa X) và Luật tổ chức
Viện kiểm sát nhân dân năm 2001, Viện Kiểm sát nhân dân không thực hiện chức
năng kiểm sát chung, trong đó có kiểm sát việc tuân theo pháp luật đối với văn bản
của các cơ quan của Chính phủ và chính quyền địa phƣơng các cấp nữa (Viện Kiểm
sát nhân dân chỉ thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tƣ pháp). Cuối
năm năm 2002, Luật ban hành VBQPPL đƣợc sửa đổi, tiếp tục giao Chính phủ kiểm
tra VBQPPL của các Bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND cấp tỉnh, đồng thời
Bộ Tƣ pháp giúp Chính phủ thống nhất quản lý nhà nƣớc về công tác kiểm tra
VBQPPL, giúp Thủ tƣớng Chính phủ kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật của các
Bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND cấp tỉnh.
Thực tế, Chính phủ đã chủ động triển khai công tác này vì ngay sau khi Hiến
pháp 1992 đƣợc sửa đổi, ngày 19/3/2002, Thủ tƣớng Chính phủ đã ban hành Chỉ thị
số 10/2002/CT-TTg về việc triển khai thực hiện Nghị quyết số 08/NQ-TƢ ngày
12/0/2002 của Bộ Chính trị về một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tƣ pháp trong
thời gian tới, và ngày 24/4/2002, Chính phủ cũng đã có Nghị quyết số 05/2002/NQCP về một số giải pháp để triển khai thực hiện kế hoạch kinh tế - xã hội năm 2002,
19
trong đó yêu cầu các Bộ, ngành, UBND cấp tỉnh phải chấn chỉnh và tăng cƣờng
công tác kiểm tra, rà soát việc ban hành các loại văn bản của cơ quan trực thuộc, của
cấp dƣới thuộc phạm vi quản lý của mình. Cơ quan ban hành văn bản không phù
hợp với Luật của Quốc hội, Nghị định của Chính phủ, Quyết định của Thủ tƣớng
chính phủ phải ra văn bản sửa đổi hoặc hủy bỏ nội dung không phù hợp, đồng thời
kiên quyết xử lý theo đúng thẩm quyền của ngƣời ký, ban hành các văn bản sai trái.
Đây là công việc rất khó khăn vì số lƣợng văn bản kiểm tra lớn, liên quan đến
tất cả các lĩnh vực quản lý nhà nƣớc. Bộ Tƣ pháp đóng vai trò đầu mối giúp Chính
phủ kiểm tra nhƣng trách nhiệm trực tiếp, cụ thể cần giao cho tất cả các Bộ, cơ quan
ngang bộ đảm nhiệm. Với tinh thần đó, phù hợp với quy định của Luật ban hành
VBQPPL năm 2008, Nghị định số 36/2012/NĐ-CP ngày 18/4/2012 của Chính phủ
quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang
bộ đã xác định trách nhiệm Kiểm tra các VBQPPL do các Bộ, Hội đồng nhân dân,
Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng ban hành có liên quan đến
ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nƣớc của Bộ; nếu phát hiện những quy
định do các cơ quan đó ban hành có dấu hiệu trái với các VBQPPL thuộc ngành,
lĩnh vực do Bộ quản lý thì xử lý theo quy định của pháp luật là một trong những
nhiệm vụ của Bộ, cơ quan ngang bộ, bên cạnh những nhiệm vụ khác về pháp luật
nhƣ xây dựng pháp luật và tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật, rà soát, hệ
thống hóa…
Trong thực tế, một số Bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND cấp tỉnh khi
ban hành VBQPPL do nhiều nguyên nhân chủ quan, khách quan khác nhau đã ban
hành những văn bản, những cơ chế chính sách trái với các văn bản, những quy định
của Quốc hội, Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ và các Bộ, cơ quan ngang bộ chịu
trách nhiệm quản lý nhà nƣớc. Các VBQPPL sai trái này đã làm cho hệ thống pháp
luật không đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất đồng bộ, tạo nhiều sơ
hở cho những đối tƣợng vi phạm, làm mất công bằng xã hội, xân phạm quyền tự do,
dân chủ của nhân dân…Những nội dung sai trái của các VBQPPL đó nếu không
đƣợc kiểm tra, phát hiện và xử lý kịp thời, sẽ trở thành vật cản việc thực hiện công
cuộc đổi mới, cải cách, làm chậm tiến độ thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế
20
xã hội, gây bất bình trong xã hội và làm giảm lòng tin của nhân dân, các nhà đầu tƣ,
doanh nghiệp và cán bộ, công chức.
Sau một thời gian triển khai thực hiện, Nghị định 135/2003/NĐ-CP ngày
14/11/2003 về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, đã bộc lộ một số bất
cập, hạn chế, không còn phù hợp với Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
mới đƣợc ban hành (năm 2008) và các văn bản pháp luật hiện hành khác cũng nhƣ
có những vấn đề cần phải sửa đổi, bổ sung hoặc quy định mới để đáp ứng yêu cầu
thực tiễn về kiểm tra, xử lý VBQPPL. Do đó, ngày 12/4/2010, Chính phủ đã ban
hành Nghị định số 40/2010/NĐ-CP về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp
luật thay thế.
Nhƣ vậy, việc hình thành cơ chế kiểm tra, xử lý văn bản gắn liền với việc Nhà
nƣớc giao quyền, hay nói cách khác là Nhà nƣớc phân công thực hiện nhiệm vụ này
cho các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền, trƣớc đây là Viện Kiểm sát nhân dân, nay
là các cơ quan thuộc hệ thống cơ quan hành pháp, gồm: Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ
quan thuộc Chính phủ và UBND các cấp (riêng UBND cấp xã là hoạt động tự kiểm
tra).
Chúng ta có thể thấy, cơ chế kiểm tra, xử lý VBQPPL ở Việt Nam hiện nay
khác với nhiều nƣớc trên thế giới. Ví dụ, ở Nhật Bản thẩm quyền xem xét tính hợp
pháp của văn bản đƣợc giao cho cơ quan Tòa án. Ở Mỹ, Australia thì thẩm quyền
này cũng đƣợc giao cho Tòa án. Ở Pháp thì việc xem xét tính hợp pháp của
VBQPPL đƣợc giao cho Tham Chính viện - đây là cơ quan thuộc Chính phủ và có
tính độc lập cao, thẩm quyền lớn trong việc xem xét, xử lý văn bản, cơ quan này có
thẩm quyền xem xét tính hợp pháp của các văn bản dƣới hiến pháp.
a) Chủ thể có thẩm quyền kiểm tra VBQPPL
Theo Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008, Luật Ban hành văn
bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân 2004, Luật Tổ
chức Chính phủ và các văn bản hƣớng dẫn thi hành và đƣợc quy định cụ thể tại
Nghị định số 40/2010/NĐ-CP, nhƣ sau:
Thứ nhất, Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ
21
Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ là chủ thể có thẩm quyền trong việc
kiểm tra văn bản mà nội dung có quy định liên quan đến ngành, lĩnh vực quản lý
nhà nƣớc của Bộ, ngành mình do các Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ
khác, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh và Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh ban hành.
Ngƣời đứng đầu tổ chức pháp chế Bộ, cơ quan ngang bộ giúp Bộ trƣởng, Thủ
trƣởng cơ quan ngang bộ thực hiện việc kiểm tra các văn bản thuộc thẩm quyền của
Bộ trƣởng, thủ trƣởng cơ quan ngang bộ (ở Bộ Nội Vụ, Vụ trƣởng Vụ Pháp chế
giúp Bộ trƣởng Bộ Nội Vụ kiểm tra các văn bản thuộc thẩm quyền kiểm tra của Bộ
trƣởng Bộ Nội Vụ).
Ngƣời đứng đầu tổ chức pháp chế cơ quan thuộc Chính phủ phối hợp với tổ
chức pháp chế Bộ, cơ quan ngang bộ có nhiệm vụ quản lý nhà nƣớc về ngành, lĩnh
vực hoạt động của cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện việc kiểm tra theo thẩm
quyền các văn bản thuộc lĩnh vực hoạt động của cơ quan thuộc Chính phủ.
Thứ hai, Bộ trƣởng Bộ Tƣ pháp
Ngoài VBQPPL nói trên Bộ trƣởng Bộ Tƣ pháp còn có nhiệm vụ giúp Thủ
tƣớng Chính phủ thực hiện việc kiểm tra đối với các loại văn bản quy phạm pháp
luật sau đây:
- Thông tƣ do Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ ban hành liên quan
đến lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của Bộ, cơ quan ngang bộ đó hoặc liên quan đến
nhiều ngành, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nƣớc;
- Thông tƣ liên tịch giữa Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ, nội dung
thuộc lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của Bộ, cơ quan ngang bộ trong thông tƣ liên tịch
giữa Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối
cao, Viện trƣởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao;
- Nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân cấp
tỉnh liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nƣớc.
Cục trƣởng Cục Kiểm tra VBQPPL giúp Bộ trƣởng Bộ Tƣ pháp kiểm tra các
văn bản thuộc thẩm quyền kiểm tra của Bộ trƣởng Bộ Tƣ pháp.
Thứ ba, Bộ trƣởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ
22
Bộ trƣởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ thực hiện thẩm quyền kiểm tra
theo quy định nói trên và giúp Thủ tƣớng Chính phủ kiểm tra:
- Thông tƣ do Bộ trƣởng Bộ Tƣ pháp ban hành về ngành, lĩnh vực quản lý
nhà nƣớc của Bộ Tƣ pháp; thông tƣ liên tịch giữa Bộ trƣởng Bộ Tƣ pháp với các Bộ
trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ, với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện
trƣởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao;
- Các văn bản khác khi đƣợc Chính phủ hoặc Thủ tƣớng Chính phủ giao.
Trƣờng hợp có tranh chấp thẩm quyền kiểm tra thì Bộ trƣởng Bộ Tƣ pháp báo
cáo Thủ tƣớng Chính phủ quyết định .
Thứ tư, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện
- Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh tổ chức kiểm tra văn bản do Hội đồng
nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp huyện ban hành.
- Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện tổ chức kiểm tra văn bản do Hội đồng
nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp xã ban hành.
Giám đốc Sở Tƣ pháp, Trƣởng Phòng Tƣ pháp giúp Chủ tịch Ủy ban nhân
dân cùng cấp thực hiện việc kiểm tra văn bản theo thẩm quyền nêu trên.
Thứ năm, Đoàn kiểm tra VBQPPL theo chuyên đề, theo địa bàn hoặc theo
ngành, lĩnh vực:
Kiểm tra văn bản theo chuyên đề, theo địa bàn hoặc theo ngành, lĩnh vực là
một trong các phƣơng thức kiểm tra văn bản. Đây là hoạt động không thƣờng xuyên
và theo quy định Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ, Chủ tịch Ủy ban nhân
dân cấp tỉnh, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp huyện phê duyệt kế hoạch, quyết định
thành lập Đoàn kiểm tra liên ngành kiểm tra văn bản theo chuyên đề, địa bàn hoặc
theo ngành, lĩnh vực thuộc thẩm quyền kiểm tra và đôn đốc, chỉ đạo, kiểm tra việc
thực hiện kế hoạch đó.
Trƣớc khi thực hiện việc kiểm tra theo chuyên đề, địa bàn hoặc theo ngành,
lĩnh vực, cơ quan kiểm tra phải thông báo cho cơ quan có văn bản đƣợc kiểm tra
23
biết; cơ quan có văn bản đƣợc kiểm tra có trách nhiệm phối hợp với Đoàn kiểm tra
trong việc thực hiện kiểm tra văn bản.
b) Đối tượng của hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL
Thứ nhất, các văn bản quy phạm pháp luật do Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan
ngang bộ ban hành thuộc đối tƣợng kiểm tra, gồm:
- Thông tƣ do các Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ ban hành; Thông tƣ liên
tịch do Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ liên tịch ban hành.
- Văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhƣng không đƣợc ban hành bằng
hình thức văn bản quy phạm pháp luật và văn bản do cơ quan không có thẩm quyền
ban hành văn bản quy phạm pháp luật ban hành là đối tƣợng đƣợc kiểm tra. (Văn
bản do Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ ban hành có chứa quy phạm pháp
luật nhƣng không đƣợc ban hành bằng hình thức thông tƣ của Bộ trƣởng, Thủ
trƣởng cơ quan ngang bộ. Ví dụ: Các công văn, thông báo, điện báo, các loại giấy tờ
hành chính khác do Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ ban hành có chứa quy
tắc xử sự chung ; Văn bản của các cơ quan , tổ chức , cá nhân khác ở bộ , cơ quan
ngang bộ, cơ quan thuô ̣c Chiń h phủ ban hành có thể thức và nội dung nhƣ văn
bản
quy phạm pháp luật. Ví dụ: Quyết định do Thủ trƣởng các cơ quan chuyên môn của
bộ, cơ quan ngang bộ ban hành; các công văn, thông báo, điện báo, các loại giấy tờ
hành chính khác có chứa quy phạm pháp luật cũng do các cơ quan này ban hành).
Thứ hai, các văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban
nhân dân gồm:
- Nghị quyết của Hội đồng nhân dân; quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân.
- Văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhƣng không đƣợc ban hành bằng
hình thức VBQPPL và văn bản do cơ quan không có thẩm quyền ban hành
VBQPPL ban hành là đối tƣợng đƣợc kiểm tra. (Văn bản của HĐND, UBND có
chứa quy phạm pháp luật nhƣng không đƣợc ban hành bằng hình thức nghị quyết
của HĐND, quyết định, chỉ thị của UBND. Ví dụ: Các công văn, thông báo, điện
báo, các loại giấy tờ hành chính khác của HĐND, UBND ban hành có chứa quy tắc
xử sự chung; văn bản của các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác ở địa phƣơng có thể
24
thức và nội dung nhƣ văn bản quy phạm pháp luật. Ví dụ: Quyết định, chỉ thị, do
Chủ tịch UBND, Thủ trƣởng các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh ban
hành; các công văn, thông báo, điện báo, các loại giấy tờ hành chính khác có chứa
quy phạm pháp luật cũng do các cơ quan này ban hành).
1.2.2. Nguyên tắc kiểm tra, xử lý VBQPPL
*Nguyên tắc kiểm tra, xử lý VBQPPL là những tư tưởng chủ đạo, những
nguyên lý, xuất phát điểm, mà khi kiểm tra, xử lý VBQPPL phải tuân theo.
Hoạt động kiểm tra VBQPPL là một trong những hoạt động quản lý nhà
nƣớc, vì vậy cần phải tuân theo những nguyên tắc nhất định, trong đó bao gồm:
Một là, việc kiểm tra văn bản phải đƣợc tiến hành thƣờng xuyên, toàn diện,
kịp thời; khách quan, công khai, minh bạch; đúng thẩm quyền, trình tự, thủ tục; kết
hợp giữa việc kiểm tra của cơ quan có thẩm quyền với việc tự kiểm tra của cơ quan
ban hành văn bản, bảo đảm sự phối hợp giữa các cơ quan có liên quan .
Hai là, nghiêm cấm các cơ quan, tổ chức, cá nhân lợi dụng việc kiểm tra văn
bản vì mục đích vụ lợi, gây khó khăn cho hoạt động bình thƣờng của cơ quan, ngƣời
đã ban hành văn bản và can thiệp vào quá trình xử lý văn bản trái pháp luật.
Ba là, sau khi kiểm tra, cơ quan kiểm tra văn bản phải có kết luận về việc
kiểm tra và thông báo cho cơ quan, ngƣời có thẩm quyền đã ban hành văn bản đƣợc
kiểm tra theo quy định của pháp luật [6, Điều 4].
1.2.3. Phương thức kiểm tra VBQPPL
Phƣơng thức kiểm tra VBQPPL là một yếu tố quan trọng nhằm đảm bảo chất
lƣợng và hiệu quả của công tác kiểm tra văn bản. Phƣơng thức là cách thức kiểm tra
VBQPPL. Theo quy định của pháp luật có ba phƣơng thức kiểm tra VBQPPL gồm:
Thứ nhất, kiểm tra văn bản do cơ quan, ngƣời có thẩm quyền ban hành văn
bản gửi đến theo quy định ;
Thứ hai, kiểm tra văn bản khi nhận đƣợc yêu cầu, kiến nghị của các cơ quan,
tổ chức, cá nhân phản ánh về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật;
25
Thứ ba, kiểm tra văn bản theo chuyên đề, địa bàn (tại cơ quan ban hành văn
bản) hoặc theo ngành, lĩnh vực [6, Điều 5].
Ngoài ra, còn có hoạt động kiểm tra của cơ quan, ngƣời có thẩm quyền ban
hành đối với chính văn bản của chính cơ quan mình ban hành (còn gọi là tự kiểm
tra). Hoạt động này đƣợc tiến hành thƣờng xuyên ngay sau khi văn bản đƣợc ban
hành; khi nhận đƣợc yêu cầu, kiến nghị, thông báo của cơ quan, ngƣời có thẩm
quyền kiểm tra văn bản hoặc của cơ quan, tổ chức, cá nhân khác và các phƣơng tiện
thông tin đại chúng.
1.2.4. Nội dung kiểm tra VBQPPL
Nội dung kiểm tra văn bản là kiểm tra sự phù hợp của văn bản đƣợc kiểm tra
với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp
trên; sự phù hợp của hình thức văn bản với nội dung văn bản; sự phù hợp của nội
dung văn bản với thẩm quyền của cơ quan ban hành văn bản; sự thống nhất giữa
VBQPPL hiện hành với VBQPPL của cùng một cơ quan.
Việc xem xét, đánh giá, kết luận về tính hợp pháp của văn bản dựa trên các
tiêu chí sau đây:
Thứ nhất, văn bản quy phạm pháp luật đƣợc ban hành đúng căn cứ pháp lý .
Đúng căn cứ pháp lý là có căn cứ cho việc ban hành văn bản và căn cứ pháp
lý làm cơ sở ban hành văn bản quy phạm pháp luật là những văn bản quy phạm
pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn đang có hiệu lực hoặc đã đƣợc ký ban hành,
thông qua mà chƣa có hiệu lực tại thời điểm ban hành nhƣng có hiệu lực trƣớc hoặc
cùng thời điểm với văn bản đƣợc ban hành đó (đây là điểm mới so với quy định tại
Nghị định số 135 và Thông tư số 01 trước đây), bao gồm: Văn bản quy phạm pháp
luật của cơ quan nhà nƣớc cấp trên có thẩm quyền quy định về chức năng, nhiệm vụ
của cơ quan ban hành văn bản; văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nƣớc cấp
trên có thẩm quyền quy định về vấn đề thuộc đối tƣợng, phạm vi điều chỉnh của văn bản.
Thứ hai, văn bản quy phạm pháp luật đƣợc ban hành đúng thẩm quyền .
Văn bản quy phạm pháp luật ban hành đúng thẩm quyền gồm thẩm quyền về
hình thức và thẩm quyền về nội dung:
26
- Thẩm quyền về hình thức: Cơ quan, ngƣời có thẩm quyền ban hành văn bản
chỉ đƣợc ban hành văn bản theo đúng hình thức (tên gọi) văn bản quy phạm pháp
luật đã đƣợc quy định cho cơ quan, ngƣời có thẩm quyền đó (đƣợc quy định tại Luật
ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Luật ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004);
- Thẩm quyền về nội dung: Cơ quan, ngƣời có thẩm quyền chỉ đƣợc ban hành
các văn bản có nội dung phù hợp với thẩm quyền của mình đƣợc pháp luật cho phép
hoặc đã đƣợc phân công, phân cấp. Thẩm quyền này đƣợc xác định trong các văn bản
của cơ quan nhà nƣớc cấp trên có thẩm quyền quy định về phân công, phân cấp, quy
định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quản lý nhà nƣớc cụ thể của từng cơ quan, từng
cấp, từng ngành đối với từng lĩnh vực.
Thứ ba, nội dung văn bản phù hợp với quy định của pháp luật, thể hiện:
- Thông tƣ và Thông tƣ liên tịch của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ
ban hành hoặc liên tịch ban hành phải phù hợp với Hiến pháp, luật, nghị quyết của
Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết, nghị quyết liên tịch của Uỷ ban thƣờng vụ Quốc
hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nƣớc, nghị định, nghị quyết liên tịch của Chính
phủ, quyết định của Thủ tƣớng Chính phủ và thông tƣ của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ
quan ngang bộ khác về lĩnh vực do Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ đó
quản lý;
- Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh phải phù hợp với Hiến pháp,
luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết, nghị quyết liên tịch của Ủy
ban thƣờng vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nƣớc, nghị định, nghị quyết
liên tịch của Chính phủ, quyết định của Thủ tƣớng Chính phủ và thông tƣ, thông tƣ
liên tịch của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ (sau đây gọi chung là văn bản
của các cơ quan nhà nƣớc Trung ƣơng).
- Quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh phải phù hợp với văn bản
của các cơ quan nhà nƣớc Trung ƣơng và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp
tỉnh.
27
- Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện phải phù hợp với văn bản của
các cơ quan nhà nƣớc Trung ƣơng và văn bản của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân
dân cấp tỉnh.
- Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp xã phải phù hợp với văn bản của các
cơ quan nhà nƣớc Trung ƣơng, văn bản của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân
cấp tỉnh và huyện;
- Quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân cấp huyện phải phù hợp với văn
bản của các cơ quan nhà nƣớc Trung ƣơng, văn bản của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban
nhân dân cấp tỉnh và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện.
- Quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân cấp xã phải phù hợp với văn bản
của các cơ quan nhà nƣớc Trung ƣơng, văn bản của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban
nhân dân cấp tỉnh, huyện và nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp xã.
- Văn bản quy phạm pháp luật không quy định lại các nội dung đã đƣợc quy
định trong văn bản quy phạm pháp luật khác và bảo đảm thống nhất giữa văn bản
hiện hành với văn bản mới đƣợc ban hành của cùng một cơ quan.
Ngoài ra, văn bản đƣợc kiểm tra còn phải phù hợp với các Điều ƣớc quốc tế
mà nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký kết hoặc gia nhập. Đối với văn
bản đƣợc kiểm tra điều chỉnh những vấn đề đã đƣợc quy định tại Điều ƣớc quốc tế
mà Việt Nam đã ký kết hoặc gia nhập thì Điều ƣớc quốc tế đó cũng là cơ sở pháp lý
để kiểm tra văn bản đó.
Thứ tư, văn bản đƣợc kiểm tra phải đƣợc ban hành đúng trình tự, thủ tục, thể
thức, kỹ thuật trình bày theo quy định của pháp luật.
Trình bày đúng thể thức và kỹ thuật, bao gồm các nội dung: Tiêu đề (tiêu ngữ,
quốc hiệu); tên cơ quan, tổ chức ban hành; số và ký hiệu của văn bản (ghi năm ban
hành ở giữa số và ký hiệu); địa danh, ngày, tháng, năm ban hành; tên loại văn bản và
trích yếu nội dung của văn bản; nội dung văn bản; viết đúng chính tả, ngữ pháp
tiếng Việt và văn phong pháp luật; nơi nhận; chức vụ, họ tên và chữ ký của ngƣời có
thẩm quyền; đóng dấu của cơ quan, tổ chức (kể cả các dấu chỉ mức độ mật...).
28
Thứ năm, văn bản quy phạm pháp luật phải có tính khả thi, không vi phạm
quyền và nghĩa vụ của công dân, đó là:
- Sự phù hợp giữa quy định của dự thảo văn bản QPPL với điều kiện kinh
tế-xã hội;
- Sự toàn diện của các biện pháp, sự tƣơng xứng, hợp lý của các chế tài
trong dự thảo VBQPPL so với yêu cầu giải quyết vấn đề.
- Có cơ chế bảo đảm thực thi theo hƣớng xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn,
trình tự, thủ tục thực hiện;
- Sự phù hợp giữa quy định của dự thảo VBQPPL với chủ trƣơng cải cách
hành chính;
- Sự rõ ràng, cụ thể của các quy định trong dự thảo VBQPPL để có thể hiểu
đúng, thống nhất, thuận tiện khi thực hiện và áp dụng đƣợc ngay khi văn bản có
hiệu lực thi hành mà không phải ban hành văn bản quy định chi tiết, hƣớng dẫn thi
hành, trừ trƣờng hợp ủy quyền theo quy định tại khoản 1 Điều 8 Luật
BHVBQPPL;
- Sự phù hợp của các quy định của dự thảo VBQPPL với điều kiện thực tế
về nguồn tài chính, nguồn nhân lực để thi hành văn bản; trình độ quản lý, trình độ
dân trí; quyền và nghĩa vụ của công dân.
Thực tế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật những năm qua cho thấy, bức
xúc rất nhiều vấn đề liên quan đến việc xây dựng, ban hành các văn bản pháp luật,
đặc biệt là các văn bản dƣới luật không phù hợp với thực tế, quá trình soạn thảo
không lấy ý kiến của những đối tƣợng liên quan trực tiếp. Việc xây dựng chính
sách, pháp luật đƣợc quy định với các quy trình chặt chẽ, đặc biệt là việc lấy ý kiến
nhân dân. Việc quan trọng nhất trong xây dựng pháp luật là văn bản quy phạm
pháp luật phải phù hợp với thực tiễn. Văn bản quy phạm pháp luật ban hành ra
phải vừa giúp công tác quản lý nhà nƣớc, vừa ít gây phiền hà cho đối tƣợng quản
lý, đạt đƣợc sự đồng thuận cao trong xã hội. Điều quan trọng là khi xây dựng văn
bản quy phạm pháp luật cơ quan chủ trì phải tổ chức lấy ý kiến đối tƣợng đƣợc
điều chỉnh, đối tƣợng chịu sự tác động một cách thực chất. Cách thức xây dựng
văn bản quy phạm pháp luật của chúng ta đến nay vẫn là giao bộ, ngành, cơ quan
chủ quản lĩnh vực mà văn bản quy phạm pháp luật đó điều chỉnh chủ trì soạn thảo.
Mục đích giao cho cơ quan quản lý sẽ thuận lợi vì có kinh nghiệm, trải nghiệm, có
thực tế trong lĩnh vực đó. Nhƣng điều này dẫn đến tình trạng rất đáng chú ý là
không ít bộ, ngành, cơ quan vì quyền lợi, lợi ích cục bộ của mình nên khi soạn
thảo văn bản quy phạm pháp luật cố giữ các quy định có lợi cho sự quản lý và lợi
ích của mình. Khi thẩm định thì các cơ quan tƣ pháp chủ yếu rà soát về quy trình,
29
thủ tục, tính hợp hiến, hợp pháp chứ không phải là cơ quan chuyên môn mà góp ý
sâu vào từng nội dung quy định của dự thảo ấy.
Mặc dù Nghị định số 40/2010/NĐ-CP không quy định “tính khả thi, không
vi phạm quyền và nghĩa vụ của công dân” trong nội dung kiểm tra văn bản, nhƣng
tôi cho đây là vấn đề cần thiết, cần bổ sung trong việc kiểm tra văn bản quy phạm
pháp luật của các Bộ, ngành và địa phƣơng.
1.2.5. Quy trình kiểm tra VBQPPL
Trong công tác kiểm tra, quy trình kiểm tra rất quan trọng, quy trình kiểm tra
là một chỉnh thể khép kín, gồm nhiều khâu, nhiều bƣớc, từ việc gửi, nhận, tổ chức
kiểm tra và kiến nghị xử lý văn bản. Quy trình kiểm tra mà hợp lý, khoa học sẽ giúp
cho ngƣời kiểm tra thực hiện việc kiểm tra đƣợc nhanh chóng, hiệu quả và đạt chất
lƣợng cao.
a) Thứ nhất, quy trình tự kiểm tra
Về nguyên tắc, việc tự kiểm tra đƣợc tiến hành thƣờng xuyên tại chính cơ
quan ban hành văn bản đối với văn bản do mình ban hành. Tuy nhiên, tuỳ theo tính
chất, phạm vi, yêu cầu quản lý và số lƣợng văn bản đƣợc ban hành của Bộ, cơ quan
ngang bộ, và từng địa phƣơng, việc tự kiểm tra văn bản có thể đƣợc giao cho tổ
chức pháp chế Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan tƣ pháp địa phƣơng trực tiếp thực
hiện hoặc phân công cho các đơn vị thuộc Bộ, cơ quan ngang bộ, các Sở, ban, ngành
của địa phƣơng thực hiện theo lĩnh vực đƣợc giao phụ trách với điều kiện bảo đảm
sự phối hợp chặt chẽ và phát huy vai trò làm đầu mối của cơ quan pháp chế, tƣ pháp
trong việc xây dựng kế hoạch, đôn đốc theo dõi công tác tự kiểm tra, tổng hợp và
báo cáo kết quả tự kiểm tra với các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền.
Riêng đối với văn bản có chứa quy phạm pháp luật, việc tự kiểm tra đƣợc tiến
hành khi có yêu cầu, kiến nghị, khiếu nại của cơ quan, tổ chức, các cơ quan thông
tin đại chúng, cán bộ, công chức cơ quan kiểm tra văn bản tự phát hiện trong quá
trình kiểm tra văn bản. Khi phát hành văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan, đơn vị
có trách nhiệm phát hành gửi văn bản cho cơ quan, đơn vị đƣợc phân công làm đầu
mối tự kiểm tra để thực hiện việc tự kiểm tra.
Trong trƣờng hợp nhận đƣợc yêu cầu, kiến nghị, khiếu nại của cơ quan, tổ
30
chức, cá nhân hoặc cơ quan thông tin đại chúng về những văn bản có chứa quy
phạm pháp luật nhƣng không đƣợc ban hành bằng hình thức văn bản quy phạm pháp
luật và văn bản do cơ quan, ngƣời không có thẩm quyền ban hành văn bản quy
phạm pháp luật ban hành, thì cơ quan, đơn vị có trách nhiệm ban hành những văn
bản đó phải gửi ngay cho cơ quan, đơn vị đƣợc phân công làm đầu mối tự kiểm tra.
Quá trình tự kiểm tra phát hiện văn bản có nội dung trái pháp luật hoặc không
còn phù hợp, cơ quan, đơn vị đƣợc phân công tự kiểm tra có trách nhiệm thông báo
ngay cho cơ quan, đơn vị đã chủ trì soạn thảo, trình văn bản, đồng thời phối hợp trao
đổi để thống nhất những nội dung trái pháp luật hoặc không còn phù hợp, thống
nhất các biện pháp xử lý và chuẩn bị dự thảo văn bản xử lý, báo cáo với cơ quan,
ngƣời đã ban hành văn bản để kịp thời xử lý theo thẩm quyền. Việc tự kiểm tra đƣợc
tiến hành theo các bƣớc sau:
- Bước 1: Gửi văn bản kiểm tra. Đối với VBQPPL đã đƣợc cơ quan, ngƣời có
thẩm quyền ký ban hành, khi phát hành văn bản, đơn vị phát hành văn bản có trách
nhiệm đồng thời gửi văn bản cho đơn vị đƣợc phân công kiểm tra văn bản để thực
hiện việc kiểm tra.
Đối với văn bản liên tịch, mặc dù không chủ trì soạn thảo và phát hành,
nhƣng là chủ thể phối hợp thì khi nhận đƣợc văn bản phải sao gửi tới cơ quan, đơn
vị đƣợc phân công làm đầu mối tự kiểm tra để thực hiện việc tự kiểm tra.
- Bước 2: Nhận văn bản tự kiểm tra. Cơ quan, đơn vị đƣợc phân công nhiệm
vụ kiểm tra khi nhận đƣợc văn bản phải vào “sổ văn bản đến”.
Việc lập riêng Sổ văn bản đến giúp ngƣời quản lý theo dõi, kiểm tra chính xác
số văn bản mà cơ quan có thẩm quyền phát hành đã đƣợc tự kiểm tra, đồng thời
cũng theo dõi đƣợc thời gian kiểm tra đối với văn bản đó. Công chức nhận đƣợc văn
bản lãnh đạo cơ quan, đơn vị đƣợc giao kiểm tra phải thực hiện việc tự kiểm tra
hoặc giao cho cộng tác viên thực hiện.
- Bước 3: Tiến hành tự kiểm tra. Bƣớc này do ngƣời kiểm tra thực hiện trên
cơ sở đối chiếu tỉ mỉ, cẩn thận từng nội dung văn bản đƣợc kiểm tra với văn bản làm
cơ sở pháp lý.
31
Khi tự kiểm tra văn bản liên tịch, đơn vị có trách nhiệm tự kiểm tra các nội
dung thuộc lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của ngành mình, đồng thời phối hợp với các
cơ quan liên quan kiểm tra toàn bộ nội dung văn bản.
Sau khi kiểm tra, ngƣời kiểm tra phải ký tên vào góc trên của văn bản để xác
nhận đã thực hiện việc kiểm tra và đƣa tên văn bản vào danh mục văn bản đã kiểm
tra để theo dõi. Nếu không phát hiện dấu hiệu trái pháp luật hoặc bất hợp lý, ngƣời
kiểm tra nộp kết luận văn bản không trái pháp luật về bộ phận lƣu trữ kết quả kiểm
tra. Nếu phát hiện có dấu hiệu vi phạm, bất hợp lý, ngƣời kiểm tra phải tiến hành
các bƣớc sau:
Bước 1: Lập phiếu kiểm tra văn bản theo Mẫu 01/BTP/KTrVB ban hành kèm
theo Thông tƣ số 20/2010/TT-BTP ngày 30/10/2010 của Bộ Tƣ pháp.
Bước 2: Sau khi lập phiếu kiểm tra, ngƣời kiểm tra có trách nhiệm lập và
hoàn thiện hồ sơ về văn bản có nội dung trái pháp luật trình lãnh đạo đơn vị đƣợc
giao làm đầu mối tự kiểm tra. Hồ sơ văn bản trái pháp luật bao gồm: Văn bản đƣợc
kiểm tra, văn bản làm cơ sở pháp lý cho việc kiểm tra, phiếu kiểm tra văn bản.
Bước 3: Lãnh đạo đơn vị đƣợc giao tự kiểm tra có trách nhiệm xem xét nội
dung trái pháp luật và thông báo ngay cho đơn vị tham mƣu, trình văn bản, đồng
thời tổ chức họp trao đổi, thảo luận với cơ quan, ngƣời ban hành văn bản để thống
nhất những nội dung trái pháp luật hoặc không hợp lý, các biện pháp xử lý và chuẩn
bị dự thảo văn bản xử lý, thông báo tới chủ thể đã ban hành văn bản.
Bước 4: Lãnh đạo cơ quan, đơn vị có nhiệm vụ tự kiểm tra báo cáo với cơ
quan có thẩm quyền về kết quả và kiến nghị xử lý VBQPPL có nội dung trái pháp
luật.
b)Thứ hai, quy trình kiểm tra văn bản theo thẩm quyền
Quy trình thực hiện hoạt động kiểm tra theo thẩm quyền gồm những bƣớc
sau:
- Bước 1: Gửi văn bản kiểm tra. Để hoạt động kiểm tra văn bản đƣợc tiến
hành thƣờng xuyên, kịp thời, cơ quan có thẩm quyền ban hành VBQPPL phải ghi rõ
trong mục “nơi nhận” của văn bản tên cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản.
32
Trong thời hạn chậm nhất 3 ngày kể từ ngày ký ban hành, cơ quan, ngƣời có
thẩm quyền ban hành văn bản, cơ quan chủ trì soạn thảo phải gửi văn bản đến cơ
quan, ngƣời có thẩm quyền kiểm tra văn bản. Văn bản của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng
cơ quan ngang bộ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành gửi đến
Tổ chức pháp chế Bộ, cơ quan ngang bộ có thẩm quyền kiểm tra văn bản theo
ngành, lĩnh vực và Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật - Bộ Tƣ pháp.
- Bước 2: Nhận văn bản kiểm tra. Nhận đƣợc văn bản kiểm tra do các cơ
quan, ngƣời có thẩm quyền ban hành gửi tới, cơ quan kiểm tra phải mở “Sổ văn bản
đến” để theo dõi việc gửi và tiếp nhận văn bản một cách chính xác, đầy đủ để phục
vụ cho hoạt động kiểm tra.
- Bước 3: Tiến hành kiểm tra. Lãnh đạo cơ quan kiểm tra văn bản phân công
các chuyên viên hoặc cộng tác viên tiến hành kiểm tra văn bản. Ngƣời đƣợc phân
công kiểm tra có trách nhiệm đối chiếu nội dung văn bản đƣợc kiểm tra với văn bản
làm cơ sở pháp lý để xác định nội dung trái pháp luật để xem xét, đánh giá và kết
luận về tính hợp pháp của văn bản đƣợc kiểm tra.
Ngƣời đƣợc phân công kiểm tra văn bản phải ký tên và ghi rõ ngày, tháng,
năm kiểm tra vào góc trên của văn bản mà mình đã kiểm tra (để xác nhận việc kiểm
tra, thời điểm kiểm tra) và lập báo cáo kèm theo danh mục những văn bản đã đƣợc
phân công kiểm tra.
Khi phát hiện nội dung của văn bản đƣợc kiểm tra có dấu hiệu trái pháp luật,
ngƣời kiểm tra văn bản phải báo cáo kết quả kiểm tra và đề xuất xử lý thông qua
“Phiếu kiểm tra văn bản”.
Tùy theo mức độ, nội dung trái pháp luật của văn bản đƣợc kiểm tra, và hậu
quả của nội dung trái pháp luật gây ra đối với xã hội và trên cơ sở tính chất, mức độ
lỗi của cơ quan, ngƣời đã ban hành văn bản, ngƣời kiểm tra văn bản có thể đề xuất
xử lý văn bản có nội dung trái pháp luật với các hình thức: Đình chỉ việc thi hành,
hủy bỏ hoặc bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản. Trƣờng hợp văn bản
đƣợc kiểm tra chỉ sai về căn cứ pháp lý đƣợc viện dẫn, thể thức, kỹ thuật trình bày
còn nội dung của văn bản phù hợp với quy định của pháp luật thì thực hiện việc
đính chính đối với những sai sót đó; xem xét, xử lý trách nhiệm của cơ quan, ngƣời
33
có thẩm quyền đã ban hành văn bản trái pháp luật theo quy định của pháp luật về
trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật. Ngƣời kiểm
tra văn bản cũng đề xuất việc xem xét, xử lý trách nhiệm nói trên đối với cán bộ,
công chức trong quá trình tham mƣu soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, thông qua văn
bản có nội dung trái pháp luật trong trƣờng hợp ngƣời đó có lỗi.
Sau khi lập phiếu kiểm tra, ngƣời kiểm tra văn bản phải lập “Hồ sơ về văn bản
có nội dung trái pháp luật” và trình lãnh đạo cơ quan kiểm tra văn bản.
Hồ sơ bao gồm: Văn bản đƣợc kiểm tra, văn bản làm cơ sở pháp lý để xác
định nội dung trái pháp luật của văn bản đƣợc kiểm tra, phiếu kiểm tra văn bản và
các tài liệu có liên quan khác (nếu có).
- Bước 4: Thông báo kết quả kiểm tra. Lãnh đạo cơ quan kiểm tra văn bản
thông báo theo thẩm quyền hoặc báo cáo cơ quan, ngƣời có thẩm quyền để thông
báo nội dung có dấu hiệu trái pháp luật của văn bản đƣợc kiểm tra để cơ quan, ngƣời
đã ban hành văn bản đó tự kiểm tra, xử lý, thông báo kết quả xử lý cho cơ quan
kiểm tra văn bản theo quy định của pháp luật.
Văn bản thông báo cần phải có các nội dung cơ bản sau đây: Tên văn bản
đƣợc kiểm tra; tên và nội dung văn bản làm cơ sở pháp lý để xác định nội dung trái
pháp luật của văn bản đƣợc kiểm tra; ý kiến về nội dung trái pháp luật của văn bản
đƣợc kiểm tra; yêu cầu cơ quan, ngƣời đã ban hành văn bản đó tự kiểm tra, xử lý và
thông báo kết quả tự kiểm tra, xử lý theo quy định của pháp luật.
Trƣờng hợp kiểm tra phát hiện nội dung của văn bản đƣợc kiểm tra mâu
thuẫn, chồng chéo, không còn phù hợp với văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp trên
đã ban hành hoặc không phù hợp với tình hình kinh tế - xã hội thì trong văn bản
thông báo, cũng kiến nghị cơ quan, ngƣời đã ban hành văn bản đó nghiên cứu, rà
soát xử lý các nội dung không còn phù hợp đó theo quy định của pháp luật.
Trƣờng hợp cơ quan kiểm tra văn bản không nhất trí với kết quả xử lý hoặc
cơ quan có văn bản trái pháp luật không thông báo kết quả xử lý theo quy định thì
cơ quan kiểm tra văn bản báo cáo cơ quan, ngƣời có thẩm quyền xử lý tiếp theo quy
định.
34
Hồ sơ báo cáo gồm: Báo cáo của cơ quan kiểm tra văn bản; văn bản đƣợc
kiểm tra; cơ sở pháp lý để kiểm tra; phiếu kiểm tra văn bản; ý kiến của các cơ quan
(nếu có); công văn thông báo của cơ quan kiểm tra văn bản; văn bản giải trình,
thông báo kết quả tự kiểm tra, xử lý của cơ quan có văn bản đƣợc kiểm tra và các tài
liệu khác có liên quan.
Cơ quan kiểm tra văn bản phải mở “Sổ theo dõi xử lý văn bản có dấu hiệu trái
pháp luật” để theo dõi, đôn đốc việc xử lý văn bản của các cơ quan có văn bản đƣợc
kiểm tra.
1.2.6. Các hình thức xử lý văn bản trái pháp luật
a) Đề xuất hình thức xử lý đối với văn bản quy phạm pháp luật có nội dung
trái pháp luật
Theo quy định tại Mục 5 Chƣơng III Nghị định số 40, ngƣời kiểm tra văn bản
có thể đề xuất một trong các hình thức sau đây:
- Đình chỉ việc thi hành: Hình thức đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn
bộ nội dung văn bản áp dụng trong trƣờng hợp nội dung trái pháp luật đó nếu chƣa
đƣợc sửa đổi, bãi bỏ, hủy bỏ kịp thời và nếu tiếp tục thực hiện thì có thể gây hậu quả
nghiêm trọng, làm ảnh hƣởng đến lợi ích của Nhà nƣớc, lợi ích hợp pháp của tổ
chức và cá nhân .
- Hủy bỏ: Hình thức huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản áp dụng
trong trƣờng hợp một phần hoặc toàn bộ văn bản đó đƣợc ban hành trái thẩm quyền
về hình thức, thẩm quyền về nội dung hoặc không phù hợp với quy định của pháp
luật từ thời điểm văn bản đƣợc ban hành .
- Bãi bỏ: Hình thức bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản áp dụng
trong trƣờng hợp một phần hoặc toàn bộ văn bản làm căn cứ ban hành văn bản đƣợc
kiểm tra đã đƣợc thay thế bằng văn bản khác của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền,
dẫn đến nội dung của văn bản không còn phù hợp với pháp luật hiện hành hoặc tình
hình kinh tế - xã hội đã thay đổi .
- Đính chính văn bản: Trong quá trình kiểm tra phát hiện văn bản chỉ sai về
căn cứ pháp lý đƣợc viện dẫn, thể thức, kỹ thuật trình bày còn nội dung của văn bản
35
phù hợp với quy định của pháp luật, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp thì đính chính
đối với những sai sót đó.
b) Đề xuất hình thức xử lý văn b ản có chứa quy phạm pháp luật: Việc xử lý
văn bản có chứa quy phạm pháp luật đƣợc thực hiện theo đúng quy trình xử lý đối
với VBQPPL có nội dung trái pháp luật. Theo quy định tại Điều 26 Nghị định số 40,
văn bản có chứa quy phạm pháp luật có thể bị xử lý một trong hai hình thức đó là:
Đình chỉ việc thi hành và hủy bỏ toàn bộ văn bản đối với trƣờng hợp văn bản
có thể thức và nội dung nhƣ văn bản quy phạm pháp luật do ngƣời không có thẩm
quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ban hành;
Đình chỉ việc thi hành và hủy bỏ các quy phạm pháp luật trong văn bản do cơ
quan, ngƣời có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ban hành nhƣng
không đúng hình thức văn bản theo quy định của pháp luật; các quy phạm pháp luật
trong văn bản do cơ quan, ngƣời không có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm
pháp luật ban hành.
1.3. Các yếu tố bảo đảm cho hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL
1.3.1. Chất lượng hệ thống pháp luật về kiểm tra, xử lý VBQPPL
Hiện nay, hệ thống VBQPPL về kiểm tra, xử lý VBQPPL: Hiến pháp 2013;
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008; Luật ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân; Luật Tổ chức Chính phủ;
Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân; Nghị định số 40/2010/NĐCP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật;
Chỉ thị số 32/2005/CT-TTg của Thủ tƣớng Chính phủ về tăng cƣờng công tác kiểm
tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật; Thông tƣ số 20/2010/TT-BTP ngày
30/11/2010 của Bộ trƣởng Bộ Tƣ pháp quy định chi tiết thi hành một số điều của
Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý
văn bản quy phạm pháp luật. Đây là những cơ sở pháp lý để thực hiện pháp luật về
kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật. Muốn thực hiện có hiệu quả công tác
kiểm tra, xử lý VBQPPL, hệ thống pháp luật cần bảo đảm các yêu cầu cơ bản nhƣ:
36
- Tính hợp hiến của văn bản: Thể hiện ở chỗ các VBQPPL nói chung không
chỉ phù hợp với quy định của Hiến pháp mà còn phải phù hợp với tinh thần và
nguyên tắc của Hiến pháp, bởi lẽ, ngôn ngữ của Hiến pháp thƣờng cô đọng, súc tích,
mang tính định hƣớng và là nền tảng để các đạo luật của Quốc hội thể hiện chi tiết.
Bên cạnh việc tôn trọng các quy định của Hiến pháp, các VBQPPL phải bảo đảm
tuân thủ thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật.
- Tính toàn diện, đồng bộ: Thể hiện ở chỗ từng quy phạm pháp luật có cấu
trúc chặt chẽ, mỗi chế định pháp luật có các quy phạm pháp luật cần thiết để điều
chỉnh; thể hiện ở việc ban hành đầy đủ các văn bản hƣớng dẫn chi tiết các văn bản
hay các quy phạm pháp luật về kiểm tra, xử lý VBQPPL có hiệu lực thì nó cũng đã
có đủ điều kiện để có thể tổ chức thực hiện trên thực tế.
- Tính thống nhất: Trƣớc hết văn bản do cơ quan có thẩm quyền ban hành
không đƣợc mâu thuẫn với các VBQPPL khác của chính cơ quan ban hành văn bản
đó; văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp dƣới không mâu thuẫn với văn bản do cơ
quan nhà nƣớc cấp trên bàn hành. Tính thống nhất còn thể hiện ngay trong chính
văn bản, nghĩa là thống nhất giữa nội dung với hình thức của văn bản; thống nhất
giữa các nội dung trong cùng một văn bản.
- Sự phù hợp của pháp luật với đƣờng lối, chính sách của Đảng (rộng hơn là
phù hợp với điều kiện chính trị của đất nƣớc). Văn bản do cơ quan có thẩm quyền
ban hành không đƣợc mâu thuẫn với cƣơng lĩnh, nghị quyết của Đảng.
- Sự tƣơng thích của pháp luật với các công cụ điều chỉnh xã hội khác. Ngoài
ra, chất lƣợng của hệ thống pháp luật tốt còn cần phải đáp ứng yêu cầu về thể thức,
kỹ thuật trình bày văn bản và còn phải phù hợp với điều ƣớc quốc tế mà Việt Nam
ký kết hoặc tham gia...
1.3.2. Bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng trong công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL
Pháp luật là sự thể chế hóa đƣờng lối của Đảng, quan điểm của Đảng. Sự
lãnh đạo của Đảng là yếu tố bảo đảm hiệu quả hoạt động thực hiện pháp luật nói
chung và pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật nói riêng. Để bảo
37
đảm hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL có hiệu quả, tổ chức cơ sở Đảng và cấp ủy
cần quan tâm đến nội dung sau:
- Đề ra kế hoạch toàn diện về xây dựng pháp luật, tổ chức thực hiện pháp luật,
giáo dục nâng cao ý thức pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản, quan tâm kiện toàn,
củng cố tổ chức và hoạt động cơ quan kiểm tra văn bản;
- Xây dựng Nghị quyết chuyên đề về công tác xây dựng văn bản nói chung,
công tác kiểm tra, xử lý văn bản nói riêng, thƣờng xuyên kiểm tra việc thực hiện
nghị quyết đã đề ra;
- Bố trí, sắp xếp các đảng viên có năng lực, nhiệt tình, trách nhiệm bản lĩnh
cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản; thƣờng xuyên giáo dục chính trị, tƣ tƣởng cho
cán bộ đảng viên làm công tác kiểm tra, xử lý văn bản;
- Thực hiện tốt công tác sơ kết, tổng kết thực hiện nghị quyết, kịp thời khen
thƣởng đối với những đảng viên có thành tích và xử lý đối với đảng viên vi phạm.
1.3.3. Bảo đảm hoạt động tuyên truyền, phổ biến pháp luật về kiểm tra, xử lý văn
bản quy phạm pháp luật
Hoạt động tuyên truyền, phổ biến pháp luật là yếu tố không thể thiếu đƣợc
nhằm bảo đảm cho hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL đạt hiệu quả, bởi lẽ muốn
quản lý xã hội bằng pháp luật thì các chủ thể thực hiện pháp luật phải hiểu biết pháp
luật, từ đó hình thành tri thức pháp luật, tình cảm đối với pháp luật và có hành vi xử
sự phù hợp với yêu cầu của pháp luật. Muốn vậy, hoạt động tuyên truyền, phổ biến
pháp luật phải có nội dung, định hƣớng trên cơ sở xây dựng chƣơng trình, kế hoạch
tuyên truyền, phổ biến pháp luật cụ thể, với phƣơng pháp, hình thức linh hoạt,
phong phú đa dạng phù hợp với đặc điểm của Bộ, cơ quan ngang bộ, địa phƣơng,…
tất cả các nội dung trên đều nhằm mục đích tuyên truyền pháp luật sâu rộng cho các
chủ thể pháp luật và tổ chức, cá nhân hiểu biết về pháp luật kiểm tra, xử lý văn bản,
trách nhiệm của mình trong việc phát hiện, xử lý văn bản có dấu hiệu trái pháp luật,
cùng phối hợp với các cơ quan liên quan bảo đảm cho hệ thống pháp luật đồng bộ,
thống nhất, công khai, minh bạch, dễ tiếp cận.
38
1.3.4. Ý thức pháp luật của công chức
Ý thức pháp luật giúp cho các chủ thể có đƣợc hành vi tích cực, biết sử dụng
pháp luật vào việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình và của Nhà nƣớc, xã
hội và các chủ thể khác; đấu tranh với các hiện tƣợng tiêu cực, hành vi vi phạm
pháp luật. Để hình thành ý thức pháp luật, đòi hỏi các chủ thể phải có đƣợc tri thức
cơ bản về pháp luật; về quyền và nghĩa vụ và cơ chế bảo đảm cho việc thực hiện các
quyền, nghĩa vụ đó; về cơ chế hợp pháp để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của
công dân, có kỹ năng và khả năng sử dụng có hiệu quả cơ chế đó để bảo vệ lợi ích
hợp pháp cho mình, cho ngƣời khác và xã hội. Khi có đủ kiến thức pháp luật cần
thiết, sẽ hình thành ở chủ thể tình cảm và lòng tin đối với các chuẩn mực của pháp
luật, tạo điều kiện cho chủ thể chủ động xác lập và chịu trách nhiệm về hành vi của
mình.
39
KẾT LUẬN CHƢƠNG 1
Kiểm tra, xử lý VBQPPL là hoạt động xem xét, đánh giá và kết luận của cơ
quan nhà nƣớc có thẩm quyền về tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất đối với
các văn bản quy phạm pháp luật thuộc đối tƣợng kiểm tra theo quy định của pháp
luật, nhằm phát hiện và xử lý kịp thời những văn bản trái pháp luật, đồng thời, xử lý
trách nhiệm đối với các cơ quan, ngƣời có thẩm quyền đã ban hành văn bản sai trái
đó.
Hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL là quá trình hoạt động có mục đích của
con ngƣời nhằm làm cho những quy định của pháp luật về kiểm tra VBQPPL đi vào
cuộc sống, qua đó giúp cho việc phát hiện và xử lý kịp thời những văn bản trái pháp
luật và xa hơn là bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật.
Kiểm tra VBQPPL có các đặc điểm: mang tính quyền lực nhà nƣớc. Trong
việc kiểm tra VBQPPL, cơ quan kiểm tra độc lập với cơ quan ban hành văn bản.
Việc kiểm tra văn bản không chỉ dừng lại ở việc xem xét, đánh giá mà còn kết luận,
xử lý vụ việc, đƣa ra những kiến nghị để sửa chữa kịp thời, sớm khắc phục hậu quả,
góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nƣớc, tăng cƣờng pháp chế và kỷ
luật, kỷ cƣơng, tuân thủ pháp luật đối với chính các cơ quan, ngƣời có thẩm quyền
đã ban hành văn bản thuộc đối tƣợng kiểm tra.
Cần phải nhìn nhận một cách nghiêm túc về trách nhiệm của các cơ quan
đƣợc giao chủ trì và phối hợp trong việc bảo đảm chất lƣợng và tiến độ đối với
VBQPPL để đáp ứng đòi hỏi của thực tiễn phát triển nền kinh tế thị trƣờng định
hƣớng XHCN và xây dựng nhà nƣớc pháp quyền của nhân dân, do nhân dân và vì
nhân dân. Để góp phần duy trì, bảo đảm pháp chế đồng thời làm rõ đƣợc trách
nhiệm của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ban hành VBQPPL thì không thể thiếu
đƣợc hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL với mục đích cao nhất của công tác kiểm
tra, xử lý VBQPPL là bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản
QPPL trong hệ thống pháp luật.
40
Chƣơng 2
THỰC TRẠNG KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
THUỘC THẨM QUYỀN CỦA BỘ NỘI VỤ
2.1 Khái quát chung về Bộ Nội Vụ
*Về đặc điểm hình thành, địa vị pháp lý: Ngày 28/8/1945, theo đề nghị của
Chủ tịch Hồ Chí Minh, Chính phủ lâm thời nƣớc Việt Nam Dân chủ Cộng hoà đƣợc
thành lập. Trong thành phần Chính phủ lâm thời có Bộ Nội Vụ với nhiệm vụ xây
dựng bộ máy nhà nƣớc, bảo vệ chính quyền cách mạng. Bộ Nội Vụ là 1 trong 13 Bộ
trong Chính phủ đầu tiên của nƣớc Việt Nam Dân chủ Cộng hoà. Bộ Nội Vụ đã có
đóng góp to lớn vào công cuộc kháng chiến, kiến quốc, chuẩn bị những điều kiện
cần thiết để dân tộc ta bƣớc vào hai cuộc kháng chiến chống ngoại xâm, giành độc
lập dân tộc và thống nhất đất nƣớc.
Theo Quyết định số 40/CP ngày 26/2/1970 của Hội đồng Chính phủ, các
chức năng, nhiệm vụ quản lý công tác tổ chức nhà nƣớc chuyển từ Bộ Nội Vụ về
Phủ Thủ tƣớng. Bộ Nội Vụ lúc này chỉ thực hiện một số nhiệm vụ xã hội.
Tháng 6/1975, Quốc hội khoá V đã quyết định hợp nhất Bộ Công an và Bộ
Nội Vụ thành một Bộ, lấy tên là Bộ Nội Vụ với chức năng bảo vệ an ninh quốc gia
và trật tự an toàn xã hội. Ngày 20/2/1973 Hội đồng Chính phủ ban hành Nghị định
số 29/CP lập Ban Tổ chức của Chính phủ để thực hiện nhiệm vụ giúp Chính phủ
quản lý công tác tổ chức theo chủ trƣơng, đƣờng lối của Đảng, chính sách, pháp luật
của Nhà nƣớc, xây dựng, kiện toàn bộ máy nhà nƣớc trong điều kiện tình hình,
nhiệm vụ mới.
Khi tiến hành công cuộc đổi mới, xây dựng nền kinh tế thị trƣờng định hƣớng
xã hội chủ nghĩa, thực hiện cải cách bộ máy nhà nƣớc theo tinh thần Đại hội Đảng
toàn quốc lần thứ VI, Hội đồng Bộ trƣởng đã ban hành Nghị định số 135/HĐBT
ngày 7/5/1990 quy định tên gọi, vị trí, chức năng, nhiệm vụ của Ban Tổ chức - Cán
bộ của Chính phủ.
Tháng 9/1992 tại kỳ họp thứ nhất Quốc hội khoá IX, Ban tổ chức - Cán bộ
Chính phủ đƣợc xác định là cơ quan ngang bộ, ngày 9/11/1994 Chính phủ đã ban
41
hành Nghị định số 181/CP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu của
Ban Tổ chức - Cán bộ Chính phủ, theo đó Ban Tổ chức - Cán bộ Chính phủ có chức
năng quản lý nhà nƣớc về lĩnh vực tổ chức bộ máy nhà nƣớc; công chức, viên chức;
lập hội quần chúng và tổ chức phi Chính phủ; phân vạch địa giới hành chính và
công tác lƣu trữ tài liệu quốc gia. Nghị định cũng quy định cơ cấu tổ chức của Ban
Tổ chức - Cán bộ Chính phủ gồm 12 đơn vị Cục, Vụ, Viện, Văn phòng và hai cơ
quan thƣờng trực tại miền Trung và miền Nam; quy định hệ thống tổ chức của
ngành Tổ chức ở Trung ƣơng và địa phƣơng.
Để đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ về công tác xây dựng bộ máy và đội ngũ cán
bộ, công chức trong tình hình mới, tháng 8/2002 Quốc hội khoá XI quyết định đổi
tên Ban Tổ chức - Cán bộ Chính phủ thành Bộ Nội Vụ. Ngày 9/5/2003 Chính phủ
đã ban hành Nghị định số 45/2003/NĐ-CP quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền
hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Nội Vụ, quy định Bộ Nội Vụ là cơ quan của Chính
phủ thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc về các lĩnh vực: Tổ chức bộ máy hành
chính nhà nƣớc; tổ chức chính quyền địa phƣơng; quản lý địa giới hành chính; cán
bộ, công chức viên chức nhà nƣớc; tổ chức hội và tổ chức phi chính phủ; văn thƣ
lƣu trữ nhà nƣớc và quản lý nhà nƣớc về dịch vụ công trong lĩnh vực quản lý của Bộ
theo quy định của pháp luật. Nghị định quy định Bộ Nội Vụ gồm 16 đơn vị Cục,
Vụ, Viện, Học viện Hành chính Quốc gia, Văn phòng Bộ và hai cơ quan thƣờng
trực miền Trung và miền Nam.
Thực hiện Nghị quyết số 01/2007/QH12 ngày 25/12/2007 của Quốc hội về cơ
cấu tổ chức của Chính phủ và số Phó Thủ tƣớng Chính phủ khoá XII, ngày
08/8/2007, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 08/2007/NĐ-CP về việc chuyển
Ban Thi đua - Khen thƣởng Trung ƣơng, Ban Tôn giáo Chính phủ, Ban Cơ yếu
Chính phủ vào Bộ Nội Vụ. Bộ trƣởng Bộ Nội Vụ thực hiện chức năng quản lý nhà
nƣớc về công tác thi đua - khen thƣởng, tôn giáo, cơ yếu và quản lý đối với Ban Thi
đua - Khen thƣởng Trung ƣơng, Ban Tôn giáo Chính phủ và Ban Cơ yếu Chính phủ.
Ngày 17/4/2008, Chính phủ ban hành Nghị định số 48/2008/NĐ-CP quy
định chức năng, nhiệm vụ quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Nội Vụ. Trong cơ
cấu, tổ chức của Bộ Nội Vụ có 24 cơ quan, đơn vị thuộc và trực thuộc, trong đó có
42
20 đơn vị tham mƣu giúp Bộ trƣởng thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc, 04 đơn
vị sự nghiệp phục vụ chức năng quản lý của Bộ.
Hiện nay, Bộ Nội Vụ là một trong 22 Bộ, cơ quan ngang bộ của Chính phủ.
Bộ Nội Vụ thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy theo
Nghị định số 36/2012/NĐ-CP ngày 18/4/2012 của Chính phủ quy định chức năng,
nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang bộ và Nghị định số
61/2012/NĐ-CP ngày 10/8/2012 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ,
quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Nội Vụ. Theo đó, Bộ Nội Vụ là cơ quan của
Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc về các ngành, lĩnh vực: tổ chức
hành chính, sự nghiệp nhà nƣớc; chính quyền địa phƣơng, địa giới hành chính; cán
bộ, công chức, viên chức nhà nƣớc; hội, tổ chức phi chính phủ; thi đua, khen
thƣởng; tôn giáo; văn thƣ, lƣu trữ nhà nƣớc và quản lý nhà nƣớc đối với các dịch vụ
công thuộc lĩnh vực quản lý của Bộ theo quy định của pháp luật.
* Về thẩm quyền của Bộ Nội Vụ: Theo quy định của pháp luật hiện hành, Bộ
Nội Vụ là cơ quan của Chính phủ, có những nhiệm vụ quyền hạn theo Nghị định số
36/2012/NĐ-CP ngày 18/4/2012 và Nghị định số 61/2012/NĐ-CP ngày 10/8/2012
của Chính phủ. Bộ Nội Vụ thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc về các ngành, lĩnh
vực, cụ thể nhƣ sau:
Trình Chính phủ dự án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội, dự án pháp
lệnh, dự thảo nghị quyết của Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội, dự thảo nghị quyết, nghị
định của Chính phủ theo chƣơng trình, kế hoạch xây dựng pháp luật hàng năm của
Bộ đã đƣợc phê duyệt và các dự án, đề án theo sự phân công của Chính phủ, Thủ
tƣớng Chính phủ; chiến lƣợc, quy hoạch, kế hoạch phát triển dài hạn, năm năm,
hàng năm và các dự án, công trình quan trọng quốc gia thuộc ngành, lĩnh vực do Bộ
Nội Vụ quản lý.
- Trình Thủ tƣớng Chính phủ dự thảo quyết định, chỉ thị và các văn bản khác
thuộc ngành, lĩnh vực do Bộ Nội Vụ quản lý hoặc theo phân công;
- Ban hành thông tƣ; quyết định, chỉ thị và các văn bản khác thuộc phạm vi quản
lý nhà nƣớc của Bộ; hƣớng dẫn, kiểm tra việc thực hiện các văn bản đó.
43
Chỉ đạo, hƣớng dẫn, kiểm tra và chịu trách nhiệm tổ chức thực hiện các văn
bản quy phạm pháp luật, chiến lƣợc, quy hoạch, kế hoạch phát triển dài hạn, năm
năm, hàng năm và các dự án, công trình quan trọng quốc gia đã đƣợc ban hành hoặc
phê duyệt thuộc phạm vi quản lý nhà nƣớc của Bộ; thông tin, tuyên truyền, phổ
biến, giáo dục pháp luật thuộc phạm vi quản lý nhà nƣớc của Bộ.....
2.2. Văn bản quy phạm pháp luật do Bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND
cấp tỉnh ban hành thuộc lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của Bộ Nội Vụ
Phạm vi quản lý nhà nƣớc của Bộ Nội Vụ gồm những lĩnh vực nhƣ: Tổ chức
bộ máy hành chính nhà nƣớc; tổ chức chính quyền địa phƣơng; quản lý địa giới
hành chính; cán bộ, công chức viên chức nhà nƣớc; tổ chức hội và tổ chức phi chính
phủ; văn thƣ lƣu trữ nhà nƣớc.v.v…
Để đáp ứng đƣợc yêu cầu này đòi hỏi hệ thống VBQPPL về lĩnh vực nội vụ
phải có sự thống nhất, đồng bộ, đảm bảo nguyên tắc pháp chế đồng thời phải mang
tính linh hoạt, phù hợp với thực tế của Bộ, cơ quan ngang bộ, địa phƣơng và trong
từng thời điểm cụ thể.
Thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nƣớc bằng pháp luật, hàng năm, các cơ quan
có thẩm quyền ban hành rất nhiều VBQPPL để điều chỉnh. Các VBQPPL do các cơ
quan có thẩm quyền cấp Trung ƣơng ban hành có nhiều quy định mang tính “định
hƣớng”, “khung” để các cơ quan, ngƣời có thẩm quyền quy định cụ thể cho phù
hợp, theo tinh thần phân cấp quản lý nhà nƣớc. Các Bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND
và UBND cấp tỉnh căn cứ VBQPPL của các cơ quan có thẩm quyền và theo chức
năng, nhiệm vụ đƣợc giao đã ban hành rất nhiều VBQPPL có nội dung thuộc lĩnh
vực quản lý nhà nƣớc của Bộ Nội Vụ. Tuy nhiên, bên cạnh những mặt tích cực của
các quy định mang tính định hƣớng cũng đã bộc lộ một số hạn chế nhất định. Dựa
trên các tiêu chí mang tính “đặc thù” của mình, nhiều Bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND
và UBND cấp tỉnh đã ban hành VBQPPL có chứa một số nội dung không phù hợp
với quy định của pháp luật hiện hành.
Hàng năm, trên cơ sở kế hoạch công tác của Bộ, Vụ Pháp chế - Bộ Nội Vụ
xây dựng kế hoạch công tác pháp chế, trong đó có công tác kiểm tra VBQPPL trình
lãnh đạo Bộ ban hành. Vụ Pháp chế là đơn vị chủ trì, phối hợp với các đơn vị
chuyên môn thuộc, trực thuộc Bộ để tổ chức thực hiện.
44
Thông qua hoạt động kiểm tra VBQPPL do Bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND và
UBND cấp tỉnh ban hành đã phát hiện một số vi phạm để kiến nghị cơ quan có thẩm
quyền khắc phục. Qua việc kiểm tra cho thấy có những vi phạm chủ yếu trong các
văn bản của Bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành thuộc các
lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của Bộ Nội Vụ, nhƣ sau:
2.2.1. Văn băn quy phạm pháp luật không đúng căn cứ pháp lý
Ban hành đúng căn cứ pháp lý đó là có căn cứ cho việc ban hành văn bản và
căn cứ pháp lý làm cơ sở ban hành VBQPPL, là những VBQPPL có hiệu lực pháp
lý cao hơn đang có hiệu lực hoặc đã đƣợc ký ban hành, thông qua mà chƣa có hiệu
lực tại thời điểm ban hành nhƣng có hiệu lực trƣớc hoặc cùng thời điểm với văn bản
đƣợc ban hành đó (đây là điểm mới so với quy định tại Nghị định số 135/2003/NĐCP của Chính phủ về kiểm tra, xử lý VBQPPL), bao gồm: Văn bản quy phạm pháp
luật của cơ quan nhà nƣớc cấp trên có thẩm quyền quy định về chức năng, nhiệm vụ
của cơ quan ban hành văn bản; văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nƣớc
cấp trên có thẩm quyền quy định về vấn đề thuộc đối tƣợng, phạm vi điều chỉnh của
văn bản.
Thực tế kiểm tra VBQPPL của các Bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND
cấp tỉnh thấy có nhiều trƣờng hợp VBQPPL đƣợc ban hành hành không đúng căn cứ
pháp lý, thể hiện nhƣ sau:
- Áp dụng văn bản không phải là VBQPPL làm căn cứ pháp lý. Ví dụ: Nghị
quyết số 19/2009/NQ-HĐND ngày 11/12/2009 của HĐND tỉnh Quảng Ninh và
Quyết định số 74/2010/QĐ-UBND ngày 12/01/2010 của UBND tỉnh Quảng Ninh áp
dụng văn bản số 1545/TTG-KGVX ngày 17/9/2008 của Thủ tƣớng Chính phủ và
Chỉ thị số 1408/CT-TTg ngày 01/09/2009 của Thủ tƣớng Chính phủ làm căn cứ để
ban hành văn bản…
- Áp dụng văn bản QPPL không phù hợp làm căn cứ pháp lý để ban hành văn
bản. Ví dụ: Quyết định số 05/2011/QĐ-UBND ngày 29/3/2011 của UBND tỉnh
Bình Dƣơng về khen thƣởng, tôn vinh danh hiệu “Chủ trang trại tiêu biểu tỉnh Bình
Dƣơng” là không có căn cứ pháp lý, nội dung mang tính chất phong trào, không
45
phải quy phạm pháp luật nhƣng đã căn cứ vào VBQPPL của cấp trên, ban hành
VBQPPL để điều chỉnh.
Quyết định số 06/2010/QĐ-UBND ngày 01/02/2010 của UBND tỉnh Lâm
Đồng quy định đối tƣợng đƣợc đào tạo, bồi dƣỡng bao gồm cả viên chức; cán bộ,
công chức, viên chức là trƣởng, phó phòng và tƣơng đƣơng trở lên, sinh viên (Điều
2 Quyết định) là không phù hợp với Điều 2 Quyết định số 104/2005/QĐ-BNV ngày
03/10/2005 của Bộ Nội Vụ ban hành quy chế cử cán bộ, công chức đi đào tạo, bồi
dƣỡng ở nƣớc ngoài bằng nguồn ngân sách nhà nƣớc.
Quyết định số 51/2012/QĐ-UBND tỉnh Bình Thuận quy định đối với các đơn
vị dẫn nhì khối thi đua thuộc Tỉnh đƣợc tặng cờ dẫn nhì là không có căn cứ pháp lý,
không phù hợp với Luật Thi đua Khen thƣởng và Thông tƣ số 02/2011/TT-BNV của
Bộ Nội Vụ.
- Không căn cứ vào văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn
để ban hành văn bản. Ví dụ: Nghị quyết số 23/2010/NQ-HĐND ngày 10/12/2010
của HĐND tỉnh Quảng Ninh về việc quy định số lƣợng và mức phụ cấp hàng tháng
đối với phó thôn, bản, khu phố trên địa bàn tỉnh; quy định phụ cấp cho cán bộ, công
chức xã; những ngƣời hoạt động không chuyên trách; bí thƣ chi bộ, trƣởng thôn,
bản, khu phố khi kiêm nhiệm chức danh không chuyên trách ở xã, phƣờng, thị trấn,
thôn, bản, khu phố không lấy căn cứ pháp lý là Thông tƣ liên tịch số 03/2010/TTLTBNV-BTC-BLĐTBXH ngày 27/5/2010 gữa Bộ trƣởng Bộ Nội Vụ, Bộ trƣởng Bộ
Tài chính và Bộ trƣởng Bộ Lao động, Thƣơng binh và Xã hội hƣớng dẫn thực hiện
Nghị định số 92/2009/NĐ-CP quy định về chức danh, số lƣợng, một số chế độ,
chính sách đối với cán bộ, công chức ở xã, phƣờng, thị trấn và những ngƣời hoạt
động không chuyên trách ở cấp xã, làm căn cứ ban hành văn bản.
Nghị quyết số 24/2010/NQ-HĐND ngày 10/12/2010 của HĐND tỉnh Quảng
Ninh quy định mức phụ cấp, trợ cấp đối với lực lƣợng dân quân tự vệ; chính sách hỗ
trợ đối với cán bộ biên phòng tăng cƣờng tại các xã, phƣờng biên giới, hải đảo; quy
định số lƣợng và mức phụ cấp hàng tháng đối với công an viên thƣờng trực tại trụ
sở công an xã, công an viên thuộc các thôn, bản và Quyết định số 65/2011/QĐUBND ngày 10/01/2011 của UBND tỉnh để thi hành Nghị quyết số 24/2010/NQ-
46
HĐND ngày 10/12/2010 không lấy căn cứ pháp lý là Thông tƣ số 12/2010/TT-BCA
ngày 08/04/2010 của Bộ Công an quy định cụ thể thi hành một số điều Pháp lệnh
Công an xã và Nghị định số 73/2009/NĐ-CP ngày 07/9/2009 của Chính phủ quy
định chi tiết thi hành một số điều Pháp lệnh Công an xã, làm căn cứ ban hành văn
bản…
- Không có cơ sở pháp lý cho việc quy định nội dung trong VBQPPL. Ví dụ:
Quyết định số 84/2012/QĐ-UBND ngày 03/12/2012 của UBND tỉnh Nghệ An quy
định “hỗ trợ 20% mức lƣơng cơ bản…đối với cán bộ, công chức làm công tác quản
lý nhà nƣớc về tôn giáo tại Phòng Nội vụ các huyện, thành phố, thị xã có cơ sở tôn
giáo của Giáo hội Công giáo”. Vấn đề này chƣa có VBQPPL nào quy định hỗ trợ
đặc thù đối với cán bộ, công chức làm công tác quản lý nhà nƣớc về tôn giáo..v.v…
- Căn cứ VBQPPL đã hết hiệu lực để ban hành VBQPPL. Ví dụ: Uỷ ban nhân
dân tỉnh M đã ban hành Quyết định số 1025/2010/QĐ-UBND về việc quy định chức
năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của Sở Kế hoạch và Đầu tƣ dựa trên
những căn cứ sau:
“- Căn cứ vào Luật Tổ chức HĐND và UBND ngày 21/6/1994;
Có thể thấy, thời điểm ban hành Quyết định số 1025, Luật Tổ chức HĐND và
UBND năm 1994 đã hết hiệu lực pháp luật và đƣợc thay thế bằng Luật Tổ chức
HĐND và UBND năm 2003. Vì vậy, căn cứ này là không chính xác, không thể sử
dụng làm căn cứ pháp lý ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Việc Uỷ ban nhân
dân tỉnh M ban hành văn bản quy phạm pháp luật lại căn cứ vào văn bản hết hiệu
lực là trái với quy định của pháp luật...
2.2.2. Văn bản quy phạm pháp luật không đúng thẩm quyền
Thực tế kiểm tra cho thấy tình hình ban hành VBQPPL không phù hợp về thẩm
quyền (thẩm quyền về nội dung và thẩm quyền về hình thức) đã dẫn đến tình trạng
hệ thống tổ chức bộ máy, các quy định liên quan đến cán bộ, công chức không đƣợc
thực hiện đồng bộ theo quy định của pháp luật, không đảm bảo nguyên tắc thống
nhất của pháp chế. Hệ quả của vấn đề này làm cho tổ chức, hoạt động của hệ thống
chính quyền địa phƣơng chƣa thực sự phát huy hiệu quả, phát sinh nhiều bất cập
47
thậm chí dẫn đến tình trạng khiếu kiện tràn lan, vƣợt cấp, kéo dài. Văn bản quy
phạm pháp luật ban hành không đúng thẩm quyền, gồm thẩm quyền về hình thức và
thẩm quyền về nội dung.
a) Thẩm quyền về hình thức: Cơ quan, ngƣời có thẩm quyền ban hành văn bản
chỉ đƣợc ban hành văn bản theo đúng hình thức (tên gọi) văn bản quy phạm pháp
luật đã đƣợc quy định cho cơ quan, ngƣời có thẩm quyền đó (đƣợc quy định tại Luật
ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Luật ban hành văn bản quy phạm
pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004). Thể hiện cụ thể nhƣ
sau:
- Văn bản cá biệt, nhưng lại được ban hành dưới hình thức văn bản QPPL. Ví
dụ: Nghị quyết số 08/2010/NQ-HĐND ngày 14/7/2010 của HĐND tỉnh Quảng Ninh
thông qua biên chế hành chính nhà nƣớc, quyết định tổng biên chế sự nghiệp nhà
nƣớc và cán bộ, công chức xã, phƣờng, thị trấn thuộc tỉnh Quảng Ninh năm 2011;
Nghị quyết số 63/2012/NQ-HĐND ngày 11/7/2010 của HĐND tỉnh thông qua tổng
biên chế hành chính nhà nƣớc, quyết định tổng biên chế sự nghiệp nhà nƣớc và cán
bộ, công chức xã, phƣờng, thị trấn thuộc tỉnh Quảng Ninh năm 2013 đƣợc ban hành
dƣới hình thức văn bản QPPL là không phù hợp. Vì theo quy định tại Khoản 2, Điều
2 Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06/9/2006 của Chính phủ quy định chi tiết thi
hành một số điều của Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004,
các văn bản nêu trên là văn bản cá biệt do không chứa đựng các quy tắc sử sự
chung, đƣợc áp dụng nhiều lần.
- Văn bản có chứa QPPL, nhưng không được ban hành dưới hình thức văn bản
QPPL. Đây là một trong những sai phạm tƣơng đối phổ biến, qua thực tế kiểm tra
văn bản của HĐND và UBND cấp tỉnh.
Ví dụ: Quyết định số 1989/QĐ-UBND ngày 02/7/2010 của UBND tỉnh Quảng
Ninh có chứa QPPL quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức
của Ban Thi đua - Khen thƣởng trực thuộc Sở Nội vụ tỉnh Quảng Ninh, nhƣng
không ban hành văn bản dƣới hình thức VBQPPL là không phù hợp với quy định tại
Khoản 3, Điều 1 Thông tƣ số 01/2010/TT-BNV ngày 16/4/2010 của Bộ Nội Vụ
hƣớng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức và biên chế của Ban thi đua,
48
Khen thƣởng trực thuộc Sở Nội vụ quy định: “Ban Thi đua – Khen thƣởng (tƣơng
đƣơng chi cục)…”; điểm b, Khoản 1, Điều 4 Nghị định số 13/2008/NĐ-CP ngày
04/02/2008 của Chính phủ về tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh,
thành phố trực thuộc Trung ƣơng quy định: “Trình UBND cấp tỉnh dự thảo văn bản
quy phạm pháp luật quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Chi cục trực
thuộc”.
Quyết định số 1990/QĐ-UBND ngày 02/7/2010 của UBND tỉnh Quảng Ninh
có chứa QPPL quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Chi
cục Văn thƣ – Lƣu trữ trực thuộc Sở Nội vụ tỉnh, nhƣng không ban hành văn bản
dƣới hình thức văn bản QPPL là không phù hợp theo quy định tại điểm b, Khoản 1,
Điều 4 Nghị định số 13/2008/NĐ-CP ngày 04/02/2008 của Chính phủ.
Quyết định số 1752/QĐ-UBND ngày 02/6/2011 của UBND tỉnh Quảng Ninh
có chứa QPPL quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và biên
chế của Chi cục Biển và Hải đảo trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trƣờng tỉnh
Quảng Ninh, nhƣng không ban hành văn bản dƣới hình thức văn bản QPPL là
không phù hợp với quy định tại điểm b, Khoản 1, Điều 4 Nghị định số 13/2008/NĐCP ngày 04/02/2008 của Chính phủ.
Quyết định số 3568/QĐ-UBND ngày 16/11/2011 của UBND tỉnh Quảng Ninh
có chứa QPPL quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức và biên chế
của Ban Tôn giáo trực thuộc Sở Nội vụ, nhƣng không ban hành văn bản dƣới hình
thức văn bản QPPL là không phù hợp theo quy định tại Khoản 3, Điều 1 Thông tƣ
số 04/2010/TT-BNV ngày 20/5/2010 của Bộ Nội Vụ hƣớng dẫn chức năng, nhiệm
vụ, quyền hạn, tổ chức và biên chế của Ban Tôn giáo trực thuộc Sở Nội quy định:
“Ban Tôn giáo (tƣơng đƣơng chi cục)…”; điểm b, Khoản 1, Điều 4 Nghị định số
13/2008/NĐ-CP ngày 04/02/2008 của Chính phủ.
Quyết định số 837/QĐ-UBND ngày 18/4/2012 của UBND tỉnh Quảng Ninh có
chứa QPPL quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Sở
Giáo dục và Đào tạo tỉnh Quảng Ninh, nhƣng không ban hành văn bản dƣới hình
thức văn bản QPPL là không phù hợp theo quy định tại Khoản 3, Điều 95 Luật Tổ
49
chức HĐND và UBND năm 2003; Khoản 1, Điều 13 Luật Ban hành văn bản QPPL
của HĐND, UBND năm 2004.
b) Thẩm quyền về nội dung: Cơ quan, ngƣời có thẩm quyền chỉ đƣợc ban
hành các văn bản có nội dung phù hợp với thẩm quyền của mình đƣợc pháp luật cho
phép hoặc đã đƣợc phân công, phân cấp. Thẩm quyền này đƣợc xác định trong các
văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp trên có thẩm quyền quy định về phân công, phân
cấp, quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quản lý nhà nƣớc cụ thể của từng cơ
quan, từng cấp, từng ngành đối với từng lĩnh vực. Thực tế kiểm tra văn bản cho thấy,
có những trƣờng nhƣ sau:
- Ban hành văn bản quy phạm pháp luật không thuộc thẩm quyền, ví dụ:
Thông tƣ số 09/2012/TT-BTP ngày 01/9/2012 của Bộ Tƣ pháp quy định trình tự,
thủ tục bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, từ chức, miễn nhiệm, cách chức, giáng chức công
chức lãnh đạo cấp Vụ thuộc Tổng cục Thi hành án dân sự; lãnh đạo Cục, lãnh đạo
các phòng chuyên môn và tƣơng đƣơng thuộc Cục Thi hành án dân sự; lãnh đạo Chi
cục Thi hành án dân sự.
Các văn bản mà Thông tƣ này áp dụng gồm: Luật Cán bộ, công chức ngày
13/11/2008; Luật Thi hành án dân sự ngày 14/11/2008; Nghị định số 93/2008/NĐCP ngày 22/8/2008 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ
cấu tổ chức của Bộ Tƣ pháp; Nghị định số 74/2009/NĐ-CP ngày 09/9/2009 của
Chính phủ quy định chi tiết và hƣớng dẫn thi hành một số điều của Luật Thi hành án
dân sự về cơ quan quản lý thi hành án dân sự, cơ quan thi hành án dân sự và công
chức làm công tác thi hành án dân sự; Nghị định số 24/2010/NĐ-CP ngày 15/3/2010
của Chính phủ quy định về tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức và Nghị định
số 93/2010/NĐ-CP ngày 31/8/2010 của Chính phủ sửa đổi một số điều của Nghị
định số 24/2010/NĐ-CP ngày 15/3/2010 của Chính phủ quy định về tuyển dụng, sử
dụng và quản lý công chức. Các căn cứ pháp lý để ban hành Thông tƣ số
09/2012/TT-BTP không có điều khoản nào giao Bộ Tƣ pháp quy định về quy định
trình tự, thủ tục bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, từ chức, miễn nhiệm, cách chức, giáng chức
công chức lãnh đạo cấp Vụ thuộc Tổng cục Thi hành án dân sự; lãnh đạo Cục, lãnh
đạo các phòng chuyên môn và tƣơng đƣơng thuộc Cục Thi hành án dân sự; lãnh đạo
50
Chi cục Thi hành án dân sự. Vì vậy, không đảm bảo về căn cứ pháp lý nên Thông tƣ
số 09/2012/TT-BTP ngày 01/9/2012 của Bộ Tƣ pháp ban hành là chƣa đúng thẩm
quyền.
Hay, Thông tƣ 97/2010/TT-BQP ngày 19/7/2010 hƣớng dẫn công tác thi đua
trong lực lƣợng dân quân tự vệ là không đúng thẩm quyền, cụ thể:
Theo Khoản 4, Điều 62 Luật Dân quân tự vệ quy định: “Bộ trƣởng Bộ Quốc
phòng chủ trì, phối hợp với Bộ trƣởng Bộ Nội Vụ hƣớng dẫn công tác thi đua, khen
thƣởng trong dân quân tự vệ theo quy định của pháp luật”.
Đồng thời theo Nghị định số 36/2012/NĐ-CP ngày 10 tháng 8 năm 2012 quy
định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Nội Vụ quy định
“Bộ Nội Vụ là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc về các
ngành, lĩnh vực: Tổ chức hành chính, sự nghiệp nhà nƣớc; chính quyền địa phƣơng,
địa giới hành chính; cán bộ, công chức, viên chức nhà nƣớc; hội, tổ chức phi chính
phủ; thi đua, khen thƣởng; tôn giáo; văn thƣ, lƣu trữ nhà nƣớc; thanh niên và quản
lý nhà nƣớc đối với các dịch vụ công thuộc lĩnh vực quản lý của Bộ theo quy định
của pháp luật”. Nhƣ vậy, thẩm quyền ban hành các văn bản hƣớng dẫn để thực hiện
trong lĩnh vực thi đua và khen thƣởng thuộc thẩm quyền của Bộ Nội Vụ.
Vì vậy, việc ban hành thông tƣ nói trên của Bộ Quốc phòng là không đúng
thẩm quyền, trái với quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm
2008 và Luật Dân quân tự vệ.v.v…
- Có sự nhầm lẫn về thẩm quyền chung của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh với thẩm
quyền riêng của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, ví dụ nhƣ: Quyết định số
2460/2004/QĐ-UBND ngày 05/10/2004 của UBND tỉnh Cao Bằng quy định UBND
tỉnh trực tiếp quản lý “cấp giấy phép thành lập các tổ chức hội” (Khoản 1 Điều 4) là
không phù hợp với Khoản 2 Điều 15 Nghị định số 88/2003/NĐ-CP ngày 30/7/2003
của Chính phủ quy định về tổ chức, hoạt động và quản lý hội.
Ví dụ: Điểm a Khoản 2 Điều 4 Quyết định số 82/2007/QĐ-UBND ngày
25/10/2007 của UBND tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu quy định Chủ tịch UBND tỉnh có
thẩm quyền quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn…của các cơ quan hành chính
51
sự nghiệp cấp tỉnh, cấp huyện (Theo Khoản 2 Quyết định thì các cơ quan hành chính
bao gồm cả các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh) là không phù hợp với
Khoản 2 Điều 12 Nghị định số 171/2004/NĐ-CP và Khoản 2 Điều 10 Nghị định số
172/2004/NĐ-CP…
2.2.3. Văn bản QPPL không phù hợp với văn bản được áp dụng làm căn cứ ban
hành
Có thể nói vi phạm này xảy ra phổ biến ở các các VBQPPL do Bộ, cơ quan
ngang Bộ, HĐND, UBND cấp tỉnh ban hành, mỗi cơ quan, đơn vị có những vi
phạm và ở từng mức độ khác nhau, rất đa dạng, khó có thể tổng kết đƣợc hết mọi vi
phạm của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, HĐND và UBND cấp tỉnh. Tuy nhiên, có
những vi phạm phổ biến sau đây:
- Quy định thêm chức danh, số lượng cán bộ, những người hoạt động không
chuyên trách
Ví dụ: Khoản 1 Điều 1 Nghị quyết số 09/2012/NQ-HĐND8 ngày 18/7/2012
của HĐND tỉnh Bình Dƣơng quy định mỗi xã, phƣờng đƣợc bố trí 02 Phó chỉ huy
Ban chỉ huy quân sự (trong đó có 01 biên chế Chỉ huy phó không tính vào số lƣợng
những ngƣời hoạt động không chuyên trách cấp xã) là không phù hợp với Khoản 1
Điều 15 Nghị định số 58/2010/NĐ-CP vì: Chƣa quy định rõ loại xã đƣợc bố trí 02
Chỉ huy phó; quy định thêm 01 Chỉ huy phó nhƣng không tính vào số lƣợng những
ngƣời hoạt động không chuyên trách; không phù hợp với Khoản 5 Điều 17 Luật Tổ
chức HĐND và UBND.
Quyết định số 3568/QĐ-UBND ngày 16/11/2011 của UBND tỉnh Quảng Ninh
(Điểm b Khoản 3 Điều 1) và Quyết định số 1989/QĐ-UBND ngày 02/7/2010 của
UBND tỉnh Quảng Ninh (Điểm b Điều 3) không quy định cụ thể số lƣợng Phó
trƣởng phòng là không phù hợp với quy định tại Điểm b Khoản 2 Điều 3 Thông tƣ
số 04/2010/TT-BNV ngày 20/5/2010 của Bộ trƣởng Bộ Nội Vụ hƣớng dẫn chức
năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức và biên chế của Ban Tôn giáo trực thuộc Sở Nội
vụ thuộc UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng; Điểm b, Khoản 2, Điều
3 Thông tƣ số 01/2010/TT-BNV ngày 16/4/2010 của Bộ trƣởng Bộ Nội Vụ hƣớng
dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức và biên chế của Ban Thi đua – Khen
52
thƣởng trực thuộc Sở Nội vụ thuộc UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung
ƣơng: “Phòng có Trƣởng Phòng và 01 Phó Trƣởng phòng”.
Khoản 2, Mục I Quy định ban hành kèm theo Quyết định số 68/2010/QĐUBND ngày 12/01/2010 của UBND tỉnh Quảng Ninh quy định: “riêng thị trấn Mạo
Khê, huyện Đông Triều là đơn vị hành chính cấp xã loại 1, do …nên đƣợc bố trí
tăng thêm 11 ngƣời so với quy định chung, tổng số cán bộ, công chức của thị trấn là
36 ngƣời”; Khoản 1.1, Mục II Quy định ban hành kèm theo Quyết định số
68/2010/QĐ-UBND quy đinh: “riêng thị trấn Mạo Khê, huyện Đông Triều đƣợc bố
35 ngƣời hoạt động không chuyên trách”. Quy định không phù hợp với Khoản 1,
Điều 4 và Điều 13 Nghị định số 92/2009/NĐ-CP ngày 22/10/2009 của Chính phủ
quy định về chức danh, số lƣợng, một số chế độ, chính sách đối với cán bộ, công
chức ở xã, phƣờng, thị trấn và những ngƣời hoạt động không chuyên trách ở cấp xã.
Điểm a, Khoản 1, Điều 2 Quyết định số 03/2011/QĐ-UBND ngày
31/03/2011 của UBND tỉnh Sơn La quy định về “Lãnh đạo Văn phòng Ủy ban nhân
dân cấp tỉnh: Chánh Văn phòng và không quá 04 Phó Chánh Văn phòng…”, quy
định số lƣợng Phó Chánh Văn phòng UBND tỉnh vƣợt quá số lƣợng theo quy định
tại Điểm a, Khoản 1, Điều 3 Thông tƣ liên tịch số 02/2011/TTLT-VPCP-BNV ngày
28/01/2011 giữa Bộ trƣởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ và Bộ trƣởng Bộ Nội
Vụ về việc hƣớng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Văn
phòng Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng “Văn phòng Ủy ban
nhân dân cấp tỉnh có Chánh Văn phòng và không quá 03 Phó Chánh Văn phòng”.
- Không quy định cụ thể số lượng cán bộ lãnh đạo trong các VBQPPL
Ví dụ nhƣ: Các quyết định của UBND tỉnh Quảng Ninh về việc thành lập các
Trung tâm phát triển quỹ đất trực thuộc UBND các huyện, thị, thành phố: Cô Tô,
Yên Hƣng, Hải Hà…(Quyết định số 136/QĐ-UBND ngày 13/01/2011; Quyết định
số 1014/QĐ-UBND, Quyết định số 1015/QĐ-UBND ngày 13/04/2010…) không
quy định cụ thể số lƣợng Phó Giám đốc Trung tâm là không phù hợp với quy định
tại Khoản 1, Điều 3 Thông tƣ liên tịch số 01/2010/TTLT-BTNMT-BNV-BTC ngày
08/01/2010 giữa Bộ trƣởng Bộ Tài nguyên và Môi trƣờng, Bộ trƣởng Bộ Nội Vụ và
Bộ trƣởng Bộ Tài chính hƣớng dẫn về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ
53
chức và cơ chế tài chính của Tổ chức phát triển quỹ đất, quy định: “Tổ chức phát
triển quỹ đất có Giám đốc và không quá 02 Phó Giám đốc”.
- Quy định những những vấn đề vượt ra khỏi thẩm quyền, không có căn cứ
pháp lý
Ví dụ: Quyết định số 51/2008/QĐ-UBND ngày 27/10/2008 của UBND tỉnh
Hải Dƣơng về việc ban hành quy định tiêu chuẩn cơ quan hành chính nhà nƣớc đạt
danh hiệu trong sạch, vững mạnh. Quyết định số 51 quy định tiêu chuẩn cơ quan
hành chính nhà nƣớc đạt danh hiệu trong sạch vững mạnh đƣợc ban hành căn cứ vào
Luật Thi đua khen thƣởng năm 2003 và Nghị định số 121/2005/NĐ-CP của Chính
phủ quy định chi tiết và hƣớng dẫn thi hành một số điều của Luật Thi đua khen
thƣởng, Luật sửa đổi, bổ sung Luật thi đua khen thƣởng.
Tuy nhiên, Quyết định số 51 quy định Danh hiệu đối với cơ quan hành chính
nhà nƣớc bao gồm: “Tập thể lao động suất sắc”, “Tập thể lao động tiên tiến”, “Đơn
vị quyết thắng”. Không có quy định nào về cơ quan hành chính nhà nƣớc đạt danh
hiệu trong sạch, vững mạnh. Việc địa phƣơng tự ý đặt ra quy định trên là không có
căn cứ pháp lý và trái với quy định của pháp luật hiện hành…
Ví dụ: Điều 1 Nghị quyết số 39/2010/NQ-HĐND7 ngày 10/12/2010 quy định
chế độ đặc thù đối với cán bộ, viên chức công tác tại Ban Bảo vệ chăm sóc sức khỏe
cán bộ tỉnh Bình Dƣơng căn cứ theo Quyết định số 46/2009/QĐ-TTg ngày
31/3/2009 của Thủ tƣớng Chính phủ là không phù hợp đối tƣợng áp dụng của Quyết
định số 46/2009/QĐ-TTg.
- Quy định tiêu chuẩn, điều kiện đối với cán bộ, công chức, viên chức cao
hơn hoặc thấp hơn. Ví dụ: Quyết định số 156/2008/QĐ-UBND ngày 25/01/2008
của UBND tỉnh Cao Bằng quy định về độ tuổi (cao hơn), trình độ học vấn (thấp
hơn) đối với một số đối tƣợng cán bộ, công chức cấp xã so với quy định tại Quyết
định số 04/2004/QĐ-BNV ngày 16/10/2004 của Bộ Nội Vụ.
Điểm c, Điểm d Khoản 3 Điều 5 Quyết định số 1812/QĐ-UBND ngày
18/6/2009 của UBND tỉnh Hà Giang quy định độ tuổi đƣợc bổ nhiệm thấp hơn (45
54
tuổi đối với trƣởng, phó phòng cấp Sở; 40 đối với cấp huyện) là không phù hợp với
Khoản 3 Điều 6 Quyết định số 27/2003/QĐ-TTg.
- Quy định thêm một số tiêu chuẩn, điều kiện mà các VBQPPL được áp dụng
làm căn cứ ban hành không quy định. Trong việc triển khai tổ chức thực hiện thẩm
quyền tuyển dụng công chức, viên chức theo Luật Cán bộ, công chức và Luật Viên
chức đã quy định thêm điều kiện dự tuyển, phân biệt bằng cấp tại các cơ sở đào tạo,
ví dụ:
Quyết định số 7800/QĐ-UBND ngày 08/9/2011 ban hành kèm theo Kế hoạch
tuyển công chức các cơ quan hành chính thuộc UBND thành phố Đà Nẵng năm
2011 đã quy định về thêm điều kiện tuyển dụng: “Ngƣời không công tác tại các cơ
quan, đơn vị thuộc thành phố có trình độ đại học (loại giỏi) trở nên hoặc tốt nghiệp
sau đại học (có bằng tốt nghiệp đại học loại khá) từ năm 2010 trở về trƣớc...”.
Quyết định ban hành kèm theo Kế hoạch tuyển dụng công chức tại tỉnh Vĩnh
phúc, tỉnh Quảng Bình, Quảng Nam, tỉnh Nam Định, tỉnh Hà Nam năm 2011, 2012
cũng quy định thêm điều kiện tuyển dụng đó là: “có bằng tốt nghiệp đại học hệ
chính quy trở lên...”
Việc quy định thêm các điều kiện trong tuyển dụng của UBND các tỉnh trên
là không đúng thẩm quyền và trái với các điều kiện tuyển dụng đƣợc quy định tại
Điều 36, Luật Cán bộ, công chức năm 2008.
Ví dụ nhƣ: Điểm b Khoản 2 Điều 6 Quyết định 23/2009/QĐ-UBND ngày
22/7/2009 của UBND tỉnh Gia Lai quy định bổ nhiệm Giám đốc sở phải qua chức
vụ lãnh đạo, quản lý chủ chốt ở cấp huyện nhƣ Bí thƣ, Chủ tịch HĐND, UBND
huyện là không phù hợp với Quyết định số 82/2004/QĐ-BNV ngày 11/7/2004 của
Bộ Nội Vụ.
Quy định thêm một số tiêu chuẩn để đƣợc khen thƣởng. Ví dụ nhƣ: Khoản 2,
Khoản 3, Khoản 4 Điều 20 Quyết định số 2531/2006/QĐ-UBND ngày 19/12/2006
của UBND tỉnh Bắc Kạn không phù hợp với các Điều 72, 75, 84 Luật Thi đua khen
thƣởng…
55
- Quy định tổ chức cơ quan chuyên môn thuộc thuộc Ủy ban nhân dân cấp
tỉnh không thống nhất do VBQPPL của cấp trên không cụ thể
Qua kiểm tra văn bản và thực tế kiểm tra ở các địa phƣơng thấy rằng cơ cấu
tổ chức của Sở Giáo dục và Đào tạo của các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng
không thống nhất về số lƣợng (có từ 8 -10 phòng) cùng với Văn phòng và thanh tra.
Nguyên nhân của tình trạng này là do Thông tƣ liên tịch số 47/2011/TTLTBGDĐT- BNV ngày 19/10/2011 của Bộ Giáo dục và Đào tạo và Bộ Nội Vụ hƣớng
dẫn về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và biên chế của Sở Giáo dục
và Đào tạo thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng, Phòng
Giáo dục và Đào tạo thuộc Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc
tỉnh không quy định cụ thể số lƣợng cấp phòng trong Sở.v.v…
2.2.4. Văn bản QPPL không đúng trình tự, thủ tục, thể thức, kỹ thuật trình bày
Trình bày đúng thể thức và kỹ thuật, bao gồm các nội dung: tiêu đề (tiêu ngữ,
quốc hiệu); tên cơ quan, tổ chức ban hành; số và ký hiệu của văn bản (ghi năm ban
hành ở giữa số và ký hiệu); địa danh, ngày, tháng, năm ban hành; tên loại văn bản và
trích yếu nội dung của văn bản; nội dung văn bản; viết đúng chính tả, ngữ pháp
tiếng Việt và văn phong pháp luật; nơi nhận; chức vụ, họ tên và chữ ký của ngƣời có
thẩm quyền; đóng dấu của cơ quan, tổ chức (kể cả các dấu chỉ mức độ mật, dấu chỉ
mức độ khẩn, dấu chỉ “tài liệu họp”, “họp xong phải thu hồi”...) và đúng cách trình
bày, cụ thể:
- Số và ký hiệu của VBQPPL không đúng quy định. Ví dụ: Quyết định số
935/QĐ-UBND ngày 31/8/2010 của Uỷ ban nhân dân tỉnh Sóc Trăng.
Với các nội dung thể hiện tại Quyết định số 935 thì đây là một văn bản quy
phạm pháp luật. Tuy nhiên, phần ký hiệu của Quyết định số 935 thiếu năm ban hành
văn bản (xen giữa số và ký hiệu của văn bản) là chƣa phù hợp với quy định tại
Khoản 1 Điều 7 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND:
Văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ban hành
phải được đánh số thứ tự cùng với năm ban hành và ký hiệu cho từng loại văn bản”.
56
Mặc dù các lỗi sai về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản không ảnh hƣởng
lớn tới nội dung quản lý nhà nƣớc mà văn bản điều chỉnh. Tuy nhiên, việc ban hành
sai thể thức, kỹ thuật trình bày cũng thể hiện năng lực nghiệp vụ của cán bộ chuyên
viên làm công tác soạn thảo, xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Đồng thời, tình
trạng này cũng sẽ dẫn tới sự tuỳ tiện trong quá trình xây dựng, soạn thảo, sự thiếu
thống nhất, đồng bộ trong hệ thống pháp luật, ảnh hƣớng tới hiệu quả quản lý.
- Trích dẫn sai số, ký hiệu như: Quyết định số 09/2011/QĐ-UBND ngày
10/3/2011 của UBND tỉnh Sóc Trăng căn cứ “Thông tƣ liên tịch số 102/TTLTBQP-BLĐTBXH-BNV-BTC” – thiếu năm bản hành văn bản (2010).
Trích dẫn sai về ngày, tháng, năm ban hành văn bản, tên văn bản đƣợc áp dụng
làm căn cứ nhƣ: Quyết định số 1109/2010/QĐ-UBND ngày 21/7/2010 của UBND
tỉnh Cao Bằng trách dẫn không đầy đủ tên gọi Thông tƣ số 05/2006/TT-BNV ngày
30/5/2006 của Bộ Nội Vụ hƣớng dẫn một số điều quy định tại Nghị định số
159/2005/NĐ-CP ngày 27/12/2005 của Chính phủ về phân loại đơn vị hành chính
xã, phƣờng, thị trấn...
- Bố cục VBQPPL không phù hợp với quy định hiện hành: Ví dụ, Quyết đinh
số 33/2011/QĐ-UBND ngày 30/8/2011 của Ủy ban nhân dân tỉnh Bình Dƣơng quy
định về tuyển dụng công chức trên địa bàn Tỉnh có bố cục, trình bày văn bản không
theo trình tự tổ chức việc tuyển dụng, có nội dung đƣợc nhắc đi nhắc lại nhƣng có
nhiều quy trình, nội dung không đƣợc nêu trong Quyết định nên dễ hiểu sai.
Nhiều văn bản của địa phƣơng đƣợc kiểm tra không thực hiện theo quy định về
bố cục văn bản, kiểu chữ, cỡ chữ đã đƣợc quy định tại Thông tƣ liên tịch số
55/2005/TTLT/ BNV-VPCP.
Ví dụ: Các Nghị quyết của HĐND tỉnh Nghệ An ban hành năm 2010 trình bày
số, ký hiệu văn bản in đậm là không phù hợp với quy định tại Điểm c, Khoản 2,
Mục III Thông tƣ liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP.
- Không quy định thời điểm có hiệu lực của VBQPPL: Đây là một lỗi tƣơng
đối phổ biến đối với các VBQPPL của HĐND và UBND cấp tỉnh. Ví dụ: Nghị
quyết số 16/2010/NQ-HĐND ngày 09/12/2010 về mức phụ cấp đối với các chức
57
danh bảo vệ dân phố trên địa bàn thành phố Hải phòng; Nghị quyết số 03/2009/NQHĐND ngày 29/4/2009 về mức phụ cấp đối với các chức danh cán bộ không chuyên
trách ở xã, phƣờng, thị trấn, thôn, tổ dân phố trên địa bàn thành phố Hải phòng;
Nghị quyết số 04/2010/NQ-HĐND ngày 07/7/2010 của HĐND thành phố Hồ Chí
Minh về bố trí chức danh, số lƣợng và chế độ chính sách đối với những ngƣời hoạt
động không chuyên trách ở xã, phƣờng, thị trấn theo Nghị định số 92/2009/NĐCP... không quy định thời điểm có hiệu lực của văn bản, là không phù hợp với
Khoản 1 Điều 3 Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06/9/2006 quy định chi tiết thi
hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng
nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004.
- Quy định không đúng về thời điểm có hiệu lực của VBQPPL. Ví dụ: Quyết
định số 64/2010/QĐ-UBND ngày 24/8/2010 của Ủy ban nhân dân tỉnh Nghệ An
quy định “Quyết định này có hiệu lực kể từ ngày ký”... không phù hợp với quy định
tại Khoản 1 Điều 51 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND
năm 2004 (Văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh có hiệu lực pháp luật sau
mƣời ngày…kể từ ngày…Chủ tịch UBND ký ban hành.
- Quy định chung chung việc thay thế VBQPPL: Không xác định rõ tên văn
bản, điều, khoản, điểm của văn bản bị thay thế. Ví dụ: Quyết định số 07/2013/QĐUBND ngày 15/5/2013 của UBND tỉnh Lạng sơn ban hành quy định về công tác thi
đua, khen thƣởng; Quyết định số 64/2010/QĐ-UBND ngày 24/8/2010, Quyết số
58/2010/QĐ-UBND ngày 11/8/2010, Quyết định số 02/2011/QĐ-UBND ngày
07/01/2011 của Ủy ban nhân dân tỉnh Nghệ An…quy định “những quy định trƣớc
đây trái với Quyết định này đều bãi bỏ”…là không phù hợp với quy định tại Khoản
2 Điều 11 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy
ban nhân dân năm 2004.
- Không gửi VBQPPL để kiểm tra theo quy định: Theo quy định tại Điều 19
Nghị định số 40/2010/NĐ-CP thì trong thời hạn chậm nhất là 03 (ba) ngày làm việc,
kể từ ngày ký ban hành, cơ quan, ngƣời có thẩm quyền ban hành văn bản, cơ quan
chủ trì soạn thảo phải gửi văn bản đến cơ quan, ngƣời có thẩm quyền kiểm tra văn
bản theo quy định: Văn bản của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ, Hội đồng
58
nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành gửi đến Cục Kiểm tra văn bản - Bộ
Tƣ pháp và tổ chức pháp chế Bộ, cơ quan ngang bộ có thẩm quyền kiểm tra văn bản
theo ngành, lĩnh vực. Tuy nhiên, thực tế kiểm tra VBQPPL của các Bộ, cơ quan
ngang bộ và địa phƣơng cho thấy việc chấp hành gửi văn bản để kiểm tra theo thẩm
quyền chƣa đƣợc thực hiện nghiệm chỉnh.
2.3. Hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL của Bộ Nội Vụ từ năm 2007 đến nay
2.3.1. Xây dựng, hoàn thiện thể chế
Triển khai thực hiện nhiệm vụ kiểm tra, xử lý văn bản đã đƣợc quy định tại
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Chính phủ đã ban hành Nghị định số
135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp
luật. Đây là thể chế cơ bản nhất của Chính phủ quy định về kiểm tra, xử lý VBQPPL
và là cơ sở pháp lý để các Bộ, ngành và địa phƣơng triển khai thực hiện công tác
kiểm tra, xử lý văn bản.
Để triển khai có hiệu quả công tác tác kiểm tra, xử lý văn bản, các văn bản
hƣớng dẫn đƣợc ban hành nhƣ: Thông tƣ số 01/2004/TT-BTP ngày 16/6/2004
hƣớng dẫn một số điều của Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003; Thông
tƣ liên tịch số 109/2004/TTLT-BTC-BTP về kinh phí cho công tác kiểm tra, xử lý
văn bản quy phạm pháp luật (sau đƣợc thay thế bằng Thông tƣ liên tịch số
158/2007/TTLT-BTC-BTP ngày 28/12/2007 hƣớng dẫn quản lý và sử dụng kinh phí
phục vụ công tác kiểm tra VBQPPL), Chỉ thị số 32/2005/CT-TTg ngày 10/10/2005
của Thủ tƣớng Chính phủ về tăng cƣờng công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm
pháp luật và các văn bản khác có liên quan. Công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy
phạm pháp luật đã đƣợc triển khai, dần dần ổn định và đi vào nền nếp, bƣớc đầu đã
khẳng định đƣợc vị trí, vai trò quan trọng của công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL
thông qua những kết quả đã đạt đƣợc, những tác động tích cực đối với hệ thống
pháp luật và dƣ luận xã hội.
Hiện nay, nhằm đáp ứng yêu cầu kiểm tra, xử lý VBQPPL trong tình hình
mới, ngày 12/4/2010, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 40/2010/NĐ-CP về kiểm
tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, thay thế cho Nghị định số 135/2003/NĐCP và Bộ trƣởng Bộ Tƣ pháp đã ban hành Thông tƣ số 20/2010/TT-BTP thay thế
59
cho Thông tƣ số 01/2004/TT-BTP ngày 16/6/2004; Liên bộ Tài chính, Tƣ pháp ban
hành Thông tƣ liên tịch số 122/2011/TTLT-BTC-BTP thay thế Thông tƣ liên tịch số
158/2007/TTLT-BTC-BTP ngày 28/12/2007.
Bộ Nội Vụ xác định công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL theo thẩm quyền là
một trong những nội dung của quản lý nhà nƣớc nên công tác kiểm tra, xử lý
VBQPPL đã nhận đƣợc sự tâm, chỉ đạo của lãnh đạo Bộ Nội Vụ. Tại Bộ Nội Vụ,
trƣớc khi có Nghị định số 122/2004/NĐ-CP ngày 18/5/2004 của Chính phủ quy
định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của tổ chức pháp chế các Bộ, cơ quan ngang
bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh,
thành phố trực thuộc Trung ƣơng, công tác kiểm tra VBQPPL đƣợc giao cho Phòng
pháp chế thuộc Thanh tra Bộ và sau đó là Phòng pháp chế thuộc Văn phòng Bộ thực
hiện. Từ khi Vụ Pháp chế đƣợc thành lập năm 2006 đến nay, công tác kiểm tra, rà
soát văn bản QPPL đƣợc giao cho Vụ Pháp chế thực hiện.
Đƣợc sự quan tâm chỉ đạo của lãnh đạo Bộ Nội Vụ, sự phối hợp của các đơn vị
thuộc, trực thuộc Bộ và các cơ quan liên quan nên đến nay việc thực hiện nhiệm vụ
công tác pháp chế nói chung, công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL của Vụ Pháp chế đã
đi vào ổn định, cơ bản đáp ứng đƣợc yêu cầu nhiệm vụ đƣợc giao. Hàng năm, Vụ
Pháp chế trình lãnh đạo Bộ Nội Vụ ban hành kế hoạch kiểm tra, xử lý văn bản quy
phạm pháp luật, đồng thời phối hợp với các đơn vị thuộc, trực thuộc của Bộ và các
cơ quan liên quan triển khai thực hiện.
Trên cơ sở các văn bản do Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ đã ban hành, và
văn bản hƣớng dẫn của Bộ Tƣ pháp, Bộ trƣởng Bộ Nội Vụ đã ban hành Quyết định
số 1396/QĐ-BNV ngày 04/12/2007 ban hành Quy chế cộng tác viên kiểm tra văn
bản quy phạm pháp luật, làm cơ sở xây dựng đội ngũ cộng tác viên; Quyết định số
903/QĐ-BNV ngày 08/4/2011 ban hành quy chế kiểm tra và xử lý VBQPPL của Bộ
Nội Vụ, quy định các vấn đề cụ thể về: Văn bản thuộc đối tƣợng kiểm tra, nguyên
tắc, quy trình kiểm tra, xử lý văn bản theo thẩm quyền thuộc lĩnh vực quản lý nhà
nƣớc của Bộ Nội Vụ; các quy định cụ thể về kinh phí bảo đảm cho công tác kiểm
tra, xử lý văn bản, phân công triển khai các nhiệm vụ cụ thể của công tác kiểm tra,
xử lý văn bản.
60
Mặc dù hệ thống thể chế đã cơ bản đầy đủ nhƣng vẫn còn những hạn chế dẫn
đến hiệu quả công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL chƣa cao, đó chính là thẩm quyền
xử lý văn bản của cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản còn hạn chế. Thực tế cho
thấy, trong quá trình kiểm tra đã phát hiện ra nhiều văn bản của các Bộ, cơ quan
ngang bộ, HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành thuộc lĩnh vực nội vụ có nội dung sai
trái, không phù hợp, mâu thuẫn với Thông tƣ, Nghị định, Luật nhƣng Bộ Nội Vụ chỉ
có thẩm quyền đề nghị các cơ quan đƣợc kiểm tra tiến hành tự kiểm tra và xử lý
theo thẩm quyền trong thời hạn theo quy định của pháp luật về kiểm tra, xử lý văn
bản sau đó báo cáo Bộ Nội Vụ, nếu cơ quan đƣợc kiểm tra không thực hiện thì Bộ
Nội Vụ theo thẩm quyền mới đình chỉ việc thi hành văn bản đó và báo cáo Thủ
tƣớng Chính phủ quyết định nên chƣa bảo đảm tính kịp thời, hiệu quả của công tác
kiểm tra, xử lý VBQPPL. Đồng thời, cũng chƣa có quy phạm pháp luật quy định rõ
các cơ quan có thẩm quyền xây dựng và ban hành VBQPPL phải thực hiện kết luận
của cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản và chế tài xử lý trách nhiệm khi không
thực hiện kết luận kiểm tra. Dẫn đến việc cơ quan có thẩm quyền kiểm tra, có kết
luận kiểm tra nhƣng kết quả thực hiện và trách nhiệm thực hiện của cơ quan có thẩm
quyền ban hành văn bản chƣa chủ động, chủ yếu chỉ đƣợc thực hiện khi cơ quan có
thẩm quyền kiểm tra văn bản đôn đốc.
Những hạn chế trên của hệ thống pháp luật về kiểm tra, xử lý VBQPPL hiện
nay đã ảnh hƣởng đến chất lƣợng, hiệu lực, hiệu quả trong xây dựng, ban hành
VBQPPL liên quan đến các lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của Bộ Nội Vụ.
2.3.2. Tổ chức tập huấn, bồi dưỡng nghiệp vụ và kiện toàn tổ chức biên chế, xây
dựng đội ngũ cộng tác viên
Kiểm tra văn bản là một công tác tƣơng đối mới và phức tạp nên đòi hỏi công
chức thực hiện nhiệm vụ này ngoài việc phải đƣợc đào tạo về kiến thức pháp luật và
quản lý nhà nƣớc còn phải đƣợc bồi dƣỡng về nghiệp vụ và các kỹ năng kiểm tra
văn bản. Ở nƣớc ta hiện nay, chƣa có trƣờng Đại học và Học viện nào đào tạo kỹ
năng và nghiệp vụ này.
Để khắc phục tình trạng này, trong thời gian qua, Vụ Pháp chế, Bộ Nội Vụ đã
tổ chức các lớp tập huấn hƣớng dẫn chuyên môn nghiệp vụ cho công chức kiểm tra,
61
xử lý văn bản của Bộ Nội Vụ và Sở Nội vụ các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung
ƣơng. Tuy nhiên, nội dung các lớp tập huấn này mới chỉ đề cập đƣợc một số vấn đề cơ
bản về công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL, chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu bồi dƣỡng chuyên
sâu của các công chức kiểm tra văn bản.
Thực tế quá trình thực hiện nhiệm vụ kiểm tra, xử lý văn bản của Bộ Nội Vụ
cho thấy, số lƣợng văn bản phải kiểm tra rất lớn, nội dung của văn bản thuộc đối
tƣợng kiểm tra liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực, trong khi đó, đội ngũ
công chức kiểm tra văn bản của Vụ Pháp chế Bộ Nội Vụ và công chức pháp chế
thuộc các Sở Nội vụ của các địa phƣơng còn thiếu về số lƣợng và năng lực chuyên
môn nghiệp vụ còn chƣa đáp ứng đƣợc đầy đủ yêu cầu của công tác này. Do đó,
việc triển khai đội ngũ Cộng tác viên kiểm tra văn bản là cần thiết. Cộng tác viên
kiểm tra văn bản là những ngƣời công tác ở các cơ quan tƣ pháp, cơ quan hành
chính nhà nƣớc, trƣờng đại học, viện nghiên cứu… có trình độ pháp lý, kinh nghiệm
thực tiễn, chuyên môn và nghiệp vụ đáp ứng các yêu cầu của công tác kiểm tra văn
bản. Khối lƣợng công việc kiểm tra văn bản rất nhiều, trong khi cơ cấu, tổ chức của
Vụ Pháp chế - Bộ Nội Vụ chƣa hoàn thiện, số lƣợng công chức thiếu, nên đội ngũ
Cộng tác viên đã góp phần vào việc bảo đảm cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản
đƣợc tổ chức triển khai trên thực tế.
Trên cơ sở các quy định chung, hiện nay Bộ Nội Vụ đã tổ chức đƣợc đội ngũ
Cộng tác viên kiểm tra văn bản. Trong quá trình hoạt động, nhiều Cộng tác viên
luôn tích cực, đáp ứng tốt yêu cầu về chuyên môn, nghiệp vụ và bảo đảm tiến độ
công việc. Tuy nhiên, một số Cộng tác viên còn thiếu trách nhiệm, không kiểm tra
hoặc kiểm tra không đảm bảo chất lƣợng và tiến độ, ảnh hƣởng đến công tác kiểm
tra văn bản.
2.3.3. Xây dựng hệ cơ sở dữ liệu phục vụ kiểm tra VBQPPL
Việc xây dựng Hệ cơ sở dữ liệu làm cơ sở đối chiếu, kiểm tra, xử lý văn bản
là một trong những nhiệm vụ quan trọng và đã đƣợc quan tâm triển khai. Đến nay,
Bộ Nội Vụ đã tiến hành tƣơng đối tốt việc rà soát, xác định hiệu lực của văn bản
phục vụ cho việc lập hệ cơ sở dữ liệu văn bản; hệ thống cơ sở dữ liệu phục vụ hoạt
62
động kiểm tra VBQPPL bao gồm các tài liệu bằng văn bản, đƣợc phân loại, sắp xếp
một cách khoa học và từng bƣớc tin học hoá theo từng lĩnh vực công tác, đó là:
- Các văn bản QPPL đã đƣợc rà soát để xác lập cơ sở pháp lý;
- Kết quả kiểm tra, xử lý văn bản qua các năm;
- Các thông tin về nghiệp vụ kiểm tra, xử lý văn bản;
- Các thông tin, tài liệu, dữ liệu khác phục vụ cho công tác kiểm tra
VBQPPL.
Hiện nay, có một số cơ sở dữ liệu VBQPPL với nhiều hình thức khác nhau
nhƣ: Đĩa cơ sở dữ liệu văn bản của Văn phòng Quốc hội, Viện Khoa học pháp lý
(Bộ Tƣ pháp); các tập sách hệ thống văn bản quy phạm pháp luật; các Website có hỗ
trợ tra cứu văn bản nhƣ website của Chính phủ; website của Quốc hội và Ủy ban
Thƣờng vụ Quốc hội; website của các bộ, ngành, địa phƣơng và các Website tra cứu
văn bản có thu phí sử dụng… Các cơ sở dữ liệu này mặc dù phong phú về số lƣợng,
hình thức và cơ quan ban hành văn bản nhƣng lại chỉ đƣợc cập nhật một cách “cơ
học”, chƣa thực hiện rà soát, chuẩn hóa hiệu lực, chƣa phân loại theo những tiêu chí
phù hợp với việc phân chia thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản…do đó, chƣa đáp
ứng đƣợc yêu cầu của công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật.
Có thể thấy, hệ cơ sở dữ liệu là nguồn cơ sở pháp luật và thông tin quan trọng
để phục vụ công tác kiểm tra, xử lý văn bản. Nhƣng trên thực tế, việc xây dựng hệ
cơ sở dữ liệu vẫn chƣa đƣợc quan tâm đúng mức. Việc rà soát, cập nhật văn bản chủ
yếu đƣợc thực hiện thủ công qua việc sƣu tầm, cập nhật các tài liệu bằng văn bản
trong khi hệ thống các văn bản quy định về lĩnh vực nội vụ là rất lớn. Việc tin học
hoá đã bƣớc đầu đƣợc triển khai nhƣng vẫn chƣa đáp ứng yêu cầu. Nhiều địa
phƣơng chƣa cập nhật hệ thống VBQPPL nói chung và VBQPPL về lĩnh vực nội vụ
nói riêng nên rất khó khăn cho việc tra cứu văn bản.
2.3.4. Bố trí kinh phí, nhân lực cho hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL
Về kinh phí thực hiện công tác kiểm tra VBQPPL ở Bộ Nội Vụ chủ yếu đƣợc
thực hiện trên cơ sở các mục chi và mức chi đã đƣợc quy định tại Thông tƣ liên tịch
số 158/2007/TTLT-BTC-BTP ngày 28/12/2007 của Bộ Tài chính và Bộ Tƣ pháp
63
hƣớng dẫn quản lý và sử dụng kinh phí hỗ trợ công tác kiểm tra VBQPPL và hiện
nay là Thông liên tịch số 122/2011/TTLT-BTC-BTP (thay thế Thông tƣ liên tịch số
158). Theo quy định tại Thông tƣ liên tịch này, kinh phí phục vụ công tác kiểm tra
văn bản là kinh phí hỗ trợ, không phải là kinh phí bảo đảm cho hoạt động thƣờng
xuyên của đơn vị. Hàng năm, cùng với việc xây dựng kế hoạch kiểm tra, xử lý
VBQPPL, kế hoạch về kinh phí cũng đƣợc báo cáo, đề xuất lãnh đạo Bộ Nội Vụ phê
duyệt. Tuy nhiên, do nguồn kinh phí đƣợc cấp có hạn nên thƣờng không thể thực
hiện đầy đủ kế hoạch đề ra do không đủ kinh phí. Đây là một trong những nguyên nhân
cơ bản làm cho công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL ở Bộ Nội Vụ chƣa đạt hiệu quả cao.
Một trong những nguyên nhân cũng có ảnh hƣởng không nhỏ đến hoạt động
kiểm tra, xử lý văn bản là các quy định của Thông tƣ liên tịch về các mục chi, mức
chi quá thấp, không phù hợp với tình hình thực tế, điển hình là các quy định về chế
độ cho cộng tác viên làm công tác kiểm tra văn bản. Công tác kiểm tra văn bản đòi
hỏi có trình độ pháp lý, chuyên môn, khả năng nghiên cứu chuyên sâu. Yêu cầu đòi
hỏi công việc rất chuyên nghiệp và cao nhƣng các quy định cụ thể về định mức chi
chế độ bồi dƣỡng cho cán bộ, công chức trực tiếp làm công tác kiểm tra chƣa tƣơng
xứng, chƣa phù hợp, chƣa thỏa đáng với tính chất công việc.
Kinh phí phục vụ công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL đƣợc cấp hạn chế nên
việc tổ chức các đoàn kiểm tra để kiểm tra trực tiếp tại các cơ quan ban hành văn
bản đồng thời để qua đó tiếp nhận thông tin, khảo sát thực tế thi hành pháp luật gặp
khó khăn, nhất là đối với các địa phƣơng ở xa, yêu cầu thời gian công tác dài ngày.
2.4. Những kết quả đạt đƣợc và những hạn chế trong kiểm tra, xử lý VBQPPL
ở Bộ Nội Vụ
2.4.1. Kết quả và nguyên nhân
2.4.1.1. Kết quả đạt được
Hàng năm, trên cơ sở kế hoạch công tác của Bộ, Vụ Pháp chế - Bộ Nội Vụ
xây dựng kế hoạch công tác pháp chế, trong đó có công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL
trình lãnh đạo Bộ ban hành. Vụ Pháp chế là đơn vị chủ trì, phối hợp với các đơn vị
chuyên môn thuộc, trực thuộc Bộ để tổ chức thực hiện. Vụ Pháp chế - Bộ Nội Vụ
64
đƣợc thành lập từ năm 2006, hiện có 16 biên chế. Tuy nhiên, Vụ thƣờng xuyên có
sự biến động về nhân sự do chuyển công tác.
Theo chức năng, nhiệm vụ đƣợc giao, Vụ Pháp chế là tổ chức của Bộ Nội Vụ
có chức năng tham mƣu giúp Bộ trƣởng về công tác pháp chế trong phạm vi quản lý
nhà nƣớc của Bộ, có nhiệm vụ quyền hạn trong các lĩnh vực công tác chủ yếu về:
Công tác xây dựng pháp luật; công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp
luật và pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật; công tác kiểm tra và xử lý văn bản
quy phạm pháp luật; công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật và kiểm tra việc
thực hiện pháp luật; thực hiện nhiệm vụ kiểm soát thủ tục hành chính theo quy định
của pháp luật; công tác bồi thƣờng nhà nƣớc…cho nên tùy tình hình nhiệm vụ trong
năm mà số lƣợng ngƣời làm công tác kiểm tra có thể thay đổi và không bố trí công
chức chuyên trách làm nhiệm vụ kiểm tra, xử lý VBQPPL.
Quá trình triển khai công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL ở Bộ Nội Vụ cho thấy,
công tác này ngày càng đƣợc quan tâm, chỉ đạo tổ chức thực hiện một cách toàn
diện nhƣ: Bố trí cán bộ, công chức có năng lực, phẩm chất làm công tác kiểm tra, xử
lý VBQPPL; đội ngũ Cộng tác viên kiểm tra văn bản từng bƣớc đƣợc củng cố và
kiện toàn; kinh phí và các điều kiện bảo đảm khác cho công tác kiểm tra, xử lý văn
bản đã đƣợc quan tâm hơn.
* Từ năm 2007, Vụ Pháp chế Bộ Nội Vụ đã tiến hành kiểm tra và lập đoàn
kiểm tra trực tiếp tại các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, nhƣ sau:
- Năm 2007: Kiểm tra tổng số 157 văn bản quy phạm pháp luật, trong đó kiểm
tra trực tiếp 05 địa phƣơng, đã phát hiện 07 văn bản có vi phạm.
- Năm 2008: Kiểm tra 57 văn bản quy phạm pháp luật, trong đó kiểm tra trực
tiếp 02 địa phƣơng, đã phát hiện 05 văn bản có vi phạm.
- Năm 2009: Kiểm tra 209 văn bản quy phạm pháp luật, trong đó kiểm tra trực
tiếp 08 địa phƣơng, đã phát hiện 31 văn bản có vi phạm.
- Năm 2010: Thực hiện Quyết định số 89/QĐ-BNV ngày 03/02/2010 của Bộ
trƣởng Bộ Nội Vụ ban hành Kế hoạch kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật năm
2010 và Quyết định số 636/QĐ-BNV ngày 09/6/2010; Quyết định số 1210/QĐBNV ngày 21/10/2010 của Bộ trƣởng Bộ Nội Vụ về thành lập Đoàn kiểm tra văn
65
bản quy phạm pháp luật tại 05 tỉnh: Lào Cai, Yên Bái, Tuyên Quang, Cà Mau, Kiên
Giang.
Đoàn kiểm tra tại tỉnh Lào Cai, Yên Bái, Tuyên Quang đã tiến hành kiểm tra
121 văn bản trong đó có 95 VBQPPL và 26 văn bản có chứa QPPL thuộc lĩnh vực
cải cách hành chính, tổ chức bộ máy, tôn giáo, thi đua khen thƣởng và văn thƣ lƣu
trữ đang còn hiệu lực tại thời điểm kiểm tra. Qua kiểm tra các văn bản đã phát hiện
19 văn bản có dấu hiệu sai phạm, chƣa phù hợp với các văn bản pháp luật hiện hành.
Đoàn kiểm tra tại tỉnh Cà Mau, Kiên Giang đã tiến hành kiểm tra 85 văn bản
quy phạm pháp luật thuộc lĩnh vực cải cách hành chính, tổ chức bộ máy, tôn giáo,
thi đua khen thƣởng và văn thƣ lƣu trữ đang còn hiệu lực tại thời điểm kiểm tra. Qua
kiểm tra các văn bản đã phát hiện 11 văn bản có dấu hiệu sai phạm, chƣa phù hợp
với quy định của pháp luật hiện hành.
Nhƣ vậy năm 2010 kiểm tra tổng số 206 văn bản đã phát hiện 41 văn bản có
dấu hiệu sai phạm, chƣa phù hợp với quy định của pháp luật hiện hành.
- Năm 2011: Thực hiện Quyết định số 670/QĐ-BNV ngày 14/3/2011 của Bộ
trƣởng Bộ Nội Vụ ban hành Kế hoạch kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật năm
2011 và công văn số 1036/BNV-PC ngày 29/3/2011 của Bộ Nội Vụ gửi Hội đồng
nhân dân, Ủy ban nhân dân các tỉnh Bắc Kạn, Cao Bằng, Hà Giang, Lâm Đồng, Gia
Lai, Kon Tum, Bà Rịa - Vũng Tàu, Bạc Liêu và Sóc Trăng về việc gửi văn bản quy
phạm pháp luật do địa phƣơng ban hành thuộc lĩnh vực cải cách hành chính, tổ chức
bộ máy, tôn giáo, thi đua khen thƣởng và văn thƣ lƣu trữ đang còn hiệu lực tại thời
điểm kiểm tra; việc tổ chức thực hiện các quy định của pháp luật về các lĩnh vực
trên tại địa phƣơng để kiểm tra theo thẩm quyền.
Trên cơ sở VBQPPL do địa phƣơng cung cấp, Bộ Nội Vụ đã chủ trì, phối hợp
với đội ngũ cộng tác viên kiểm tra VBQPPL của Bộ tiến hành kiểm tra 379 văn bản
trong đó có 311 văn bản đƣợc ban hành dƣới hình thức VBQPPL và 68 văn bản có
chứa QPPL. Qua kiểm tra các văn bản đã phát hiện 29 văn bản có dấu hiệu sai
phạm, chƣa phù hợp với quy định của pháp luật hiện hành.
66
- Năm 2012: Thực hiện Kế hoạch công tác năm 2012 ban hành kèm theo
Quyết định số 1981/QĐ-BNV ngày 23/12/2011 của Bộ trƣởng Bộ Nội Vụ và công
văn số 737/BNV-PC ngày 02/3/2012 của Bộ Nội Vụ gửi Hội đồng nhân dân, Ủy
ban nhân dân tỉnh các tỉnh: Lai Châu, Điện Biên, Đắk Lắk, Đăk Nông, Ninh Thuận,
Phú Yên, Long An, Tiền Giang, Đồng Tháp về việc gửi văn bản quy phạm pháp luật
do địa phƣơng ban hành thuộc lĩnh vực cải cách hành chính, tổ chức bộ máy, tôn
giáo, thi đua khen thƣởng và văn thƣ lƣu trữ đang còn hiệu lực tại thời điểm kiểm
tra; việc tổ chức thực hiện các quy định của pháp luật về các lĩnh vực trên tại địa
phƣơng để kiểm tra theo thẩm quyền.
Trên cơ sở VBQPPL do địa phƣơng cung cấp, Bộ Nội Vụ đã chủ trì, phối hợp
với đội ngũ cộng tác viên kiểm tra VBQPPL của Bộ tiến hành kiểm tra và thành lập
Đoàn kiểm tra VBQPPL tại tỉnh Đắk Lắk và tỉnh Đắk Nông.
Kết quả năm 2012 kiểm tra tổng số 609 văn bản trong đó có 544 văn bản
đƣợc ban hành dƣới hình thức VBQPPL và 65 văn bản có chứa QPPL, qua kiểm tra
đã phát hiện 69 văn bản có dấu hiệu sai phạm, chƣa phù hợp với quy định của pháp
luật hiện hành.
- Năm 2013, tập trung kiểm tra theo thẩm quyền văn bản quy phạm pháp luật
về lĩnh vực nội vụ tại 18 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng. Đã tiến hành kiểm
tra 1.294 văn bản quy phạm pháp luật do 18 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng
gửi đến. Qua kiểm tra đã phát hiện 282 văn bản có vi phạm, cụ thể: Về căn cứ ban
hành văn bản là 97 văn bản, 124 văn bản có nội dung chƣa phù hợp với văn bản của
cơ quan có thẩm quyền và 61 văn bản ban hành có hình thức không phù hợp. Qua
kiểm tra cho thấy văn bản đƣợc ban hành cơ bản đúng quy định tại Luật tổ chức Hội
đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng
nhân dân và Ủy ban nhân dân, đáp ứng đƣợc yêu cầu công tác quản lý nhà nƣớc ở địa
phƣơng, thể chế hóa chính sách, pháp luật của Đảng, Nhà nƣớc vào thực tiễn điều
hành, quản lý nhà nƣớc về lĩnh vực nội vụ.
Việc kiểm tra, xử lý VBQPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh ban hành đã đƣợc
tiến hành thƣờng xuyên hàng năm (từ năm 2007 đến nay), sau khi tiến hành có kết
luận kiểm tra, có tổ chức việc kiểm tra trực tiếp ở các địa phƣơng. Tuy nhiên, số số
67
lƣợng biên chế có hạn nên hàng năm chƣa tổ chức kiểm tra hết các văn bản do
HĐND, UBND cấp tỉnh ban hành theo quy định.
BẢNG KẾT QUẢ KIỂM TRA VBQPPL CỦA HĐND, UBND CẤP TỈNH
Năm kiểm Kết quả kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật các tỉnh, thành phố
tra
trực thuộc Trung ƣơng
Số lƣợng văn bản
Số lƣợng văn bản có Số lƣợng văn bản đƣợc
kiểm tra
dấu hiệu vi phạm
xử lý theo kết luận
2007
157
07
*
2008
57
05
*
2009
209
31
*
2010
206
41
*
2011
379
29
*
2012
609
69
*
2013
1294
282
*
Chú thích: Dấu “*” thể hiện không có số liệu báo cáo
*Do nhiều nguyên nhân khách quan và chủ quan, từ năm 2012, Bộ Nội Vụ mới
tổ chức kiểm tra văn bản của các Bộ, cơ quan ngang bộ ban hành
(Năm 2012 kiểm tra 16 văn bản do 09 Bộ, cơ quan ngang bộ ban hành; năm
2013 kiểm tra 18 văn bản quy phạm pháp luật do 08 Bộ, cơ quan ngang bộ ban
hành). Qua kiểm tra văn bản của các Bộ, cơ quan ngang bộ, cho thấy:
- Các văn bản do các Bộ, cơ quan ngang bộ ban hành cơ bản phù hợp với các
quy định của các văn bản quy phạm pháp luật đƣợc áp dụng làm căn cứ pháp lý để
ban hành, tuân thủ các quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật và
các văn bản hƣớng dẫn thi hành, đáp ứng các quy định của pháp luật hiện hành trình
68
tự, thủ tục, thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản. Tuy nhiên, vẫn còn có văn bản sai
về căn cứ pháp lý, về thẩm quyền ban hành, và chƣa triệt để tuân thủ các quy định
về cơ cấu, bố cục, kỹ thuật trình bày văn bản theo quy định tại Thông tƣ số
25/2011/TT-BTP ngày 27/12/2011 của Bộ trƣởng Bộ Tƣ pháp về thể thức, kỹ thuật
trình bày văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, Bộ
trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ và văn bản quy phạm pháp luật liên tịch.
- Qua kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của các Bộ, cơ quan ngang bộ
cho thấy chƣa có sự thống nhất về nhận thức của các Bộ, cơ quan ngang bộ về công
kiểm tra, xử lý VBQPPL theo quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp
luật năm 2008 và Nghị định 40/2010/NĐ-CP; việc kiểm tra và tự kiểm tra văn bản
quy phạm pháp luật chƣa đƣợc thực hiện nghiêm chỉnh; một số Bộ, cơ quan ngang
bộ chƣa nhận thức đúng, đầy đủ về tầm quan trọng của công tác kiểm tra, xử lý văn
bản dẫn đến việc chƣa tuân thủ quy định của pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản
quy phạm pháp luật nói chung và văn bản pháp luật liên quan đến lĩnh vực nội vụ
nói riêng, thể hiện qua số lƣợng các đơn vị gửi văn bản quy phạm pháp luật về Bộ
Nội Vụ để kiểm tra theo thẩm quyền. Thực tế cho thấy Bộ, ngành nào đƣợc lãnh đạo
Bộ quan tâm thì công tác kiểm tra, tự kiểm văn bản quy phạm pháp luật đƣợc thực
hiện tƣơng đối tốt, nghiêm túc.
BẢNG KẾT QUẢ KIỂM TRA VBQPPL CỦA CÁC BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ
Năm
Kết quả kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật các Bộ, cơ quan
kiểm tra
ngang bộ
Số lƣợng văn bản
Số lƣợng văn bản có
Số lƣợng văn bản đƣợc
kiểm tra
dấu hiệu vi phạm
xử lý theo kết luận
2012
16
04
*
2013
18
06
*
Chú thích: Dấu “*” thể hiện không có số liệu báo cáo
69
*Từ kết quả kiểm tra văn bản của các Bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND
cấp tỉnh đã đạt được cho thấy:
- Hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL ở Bộ Nội Vụ đã đi dần vào nền nếp; chất
lƣợng kiểm tra, xử lý VBQPPL từng bƣớc đƣợc nâng cao. Cùng với việc thực hiện
kiểm tra, xử lý văn bản do cơ quan ban hành văn bản gửi đến, Bộ Nội Vụ đã tiến
hành kiểm tra theo chuyên đề, địa bàn có nhiều bức xúc, liên quan đến quyền và lợi
ích hợp pháp của Nhà nƣớc, các tổ chức và công dân. Việc chỉ đạo và triển khai
kiểm tra có trọng tâm, trọng điểm trong các lĩnh vực nhƣ: Tuyển dụng, sử dụng,
phân cấp quản lý công chức, viên chức; chế độ chính sách cho cán bộ, công chức
cấp xã,….đã chứng tỏ đây là phƣơng thức kiểm tra mang lại hiệu quả cao. Trên cơ
sở kết quả kiểm tra, phát hiện văn bản trái pháp luật, Bộ Nội Vụ đã yêu cầu các Bộ,
cơ quan ngang bộ, địa phƣơng theo thẩm quyền kịp thời sửa đổi, bổ sung. Qua thực
tế hoạt động của công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL ở Bộ Nội Vụ đã góp phần thúc
đẩy hiệu quả hoạt động chỉ đạo, điều hành quản lý của các cơ quan nhà nƣớc bảo
đảm đúng pháp luật, điều hành bằng pháp luật và thực thi pháp luật đồng bộ, thống
nhất.
- Việc thành lập Đoàn kiểm tra VBQPPL của Bộ Nội Vụ do Vụ Pháp chế chủ
trì (các cơ quan phối hợp là các đơn vị thuộc và trực thuộc Bộ Nội Vụ) tổ chức kiểm
tra công tác xây dựng, ban hành, kiểm tra, xử lý và rà soát, hệ thống hoá VBQPPL
tại các Bộ, cơ quan ngang bộ, địa phƣơng về lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của Bộ Nội
Vụ là một điểm nhấn quan trọng trong công tác xây dựng và ban hành văn bản thời
gian qua. Qua các đợt kiểm tra, Đoàn kiểm tra VBQPPL đã nắm bắt rõ hơn các
thông tin về kết quả công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hoá văn bản của các Bộ, cơ
quan ngang bộ và địa phƣơng thuộc thẩm quyền quản lý nhà nƣớc của Bộ Nội Vụ
về những việc đã làm đƣợc, chƣa làm đƣợc cũng nhƣ những khó khăn, nguyên nhân
và kiến nghị đề xuất đối với Bộ Nội Vụ. Qua các buổi làm việc trực tiếp, Đoàn đã
đôn đốc, hƣớng dẫn công chức pháp chế của các sở Nội vụ địa phƣơng triển khai
thực hiện các nhiệm vụ kiểm tra, rà soát văn bản, đồng thời, phổ biến kinh nghiệm
và phối hợp trao đổi nâng cao nghiệp vụ kiểm tra, xử lý VBQPPL. Hoạt động kiểm
VBQPPL giúp cho công tác quản lý có hiệu quả hơn, từng bƣớc giải quyết những
khó khăn vƣớng mắc và tồn tại, góp phần đƣa công tác kiểm tra VBQPPL đi vào
70
nền nếp đồng thời tạo tiền đề nâng cao chất lƣợng soạn thảo, ban hành VBQPPL.
Tuy nhiên, công tác tự kiểm tra, công tác kiểm tra tình hình thực tế gắn với nhiệm
vụ theo dõi thi hành pháp luật ở các Bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND cấp
tỉnh của Bộ Nội Vụ chƣa thực hiện đƣợc nhiều và đồng đều.
2.4.1.2. Nguyên nhân của kết quả
Có thể nói, trong điều kiện chuyển đổi cơ chế quản lý, rất nhiều VBQPPL
thuộc lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của Bộ Nội Vụ đƣợc ban hành thì việc triển khai
kiểm tra, xử lý VBQPPL ở Bộ Nội Vụ trong thời gian qua đã có tác động tích cực
đến việc nâng cao chất lƣợng, hiệu quả công tác soạn thảo, thẩm định, ban hành
VBQPPL tại các Bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND cấp tỉnh về lĩnh vực quản
lý nhà nƣớc của Bộ Nội Vụ. Việc kiểm tra, phát hiện và xử lý kịp thời các VBQPPL
khi mới ban hành đã góp phần bảo đảm trật tự, kỷ cƣơng, kỷ luật trong việc xây
dựng và ban hành văn bản, từng bƣớc hạn chế tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn,
hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật không chỉ trong phạm vi các văn bản
thuộc đối tƣợng kiểm tra mà còn đề xuất việc sửa đổi, bổ sung nhằm hoàn thiện đối
với cả các văn bản quy phạm pháp luật khác nhƣ luật, pháp lệnh, nghị định. Những
kết quả đã đạt đƣợc cũng thể hiện vị trí, vai trò, trách nhiệm của Vụ Pháp chế - Bộ
Nội Vụ về kiểm tra, xử lý văn bản, thông qua đó đƣa công tác kiểm tra, xử lý văn
bản của Bộ Nội Vụ đi vào nền nếp. Để có đƣợc kết quả đó có thể thấy đƣợc một số
nguyên nhân, nhƣ sau:
- Công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL đã nhận đƣợc sự quan tâm, chỉ đạo sát
sao của lãnh đạo Bộ Nội Vụ bên cạnh một hệ thống thể chế về công tác kiểm tra, xử
lý VBQPPL tƣơng đối toàn diện, đầy đủ.
- Đội ngũ công chức làm công tác pháp chế ở Bộ Nội Vụ đang từng bƣớc
đƣợc kiện toàn; trình độ chuyên môn dần đƣợc nâng lên; tổ chức, hoạt động của các
công chức Vụ Pháp chế, Bộ Nội Vụ về kiểm tra, xử lý văn bản đã chuyên nghiệp
hơn.
- Đội ngũ cộng tác viên làm công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL của Bộ Nội
Vụ chủ yếu là những chuyên gia có nhiều kinh nghiệm trong lĩnh vực nội vụ, có
71
trình độ pháp lý, đƣợc đào tạo bồi dƣỡng, góp phần không nhỏ vào kết quả công tác
kiểm tra, xử lý VBQPPL của Bộ Nội Vụ.
- Nhận thức của các Bộ, cơ quan ngang bộ và địa phƣơng về công tác kiểm
tra, xử lý VBQPPL thuộc lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của Bộ Nội Vụ cũng dần đƣợc
nâng lên; sự phối hợp trong công tác kiểm tra, xử lý văn bản với các cơ quan liên
quan cũng có sự nhuần nhuyễn hơn; đƣợc sự đồng thuận, ủng hộ của các đơn vị
thuộc và trực thuộc Bộ Nội Vụ cũng nhƣ các Bộ, cơ quan ngang bộ và địa phƣơng.
- Kinh phí, điều kiện vật chất phục vụ cho công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL
ở Bộ Nội Vụ đã đƣợc quan tâm. Hàng năm, công tác kiểm tra, xử lý văn bản đã
đƣợc bố trí riêng một khoản kinh phí nhất định để đảm bảo thực hiện nhiệm vụ.
2.4.2. Hạn chế và nguyên nhân
2.4.2.1. Hạn chế trong hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL
Công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL đã đƣợc lãnh đạo Bộ quan tâm, chỉ đạo tổ
chức thực hiện một cách toàn diện nhƣ: bố trí cán bộ, công chức làm công tác kiểm
tra VBQPPL; đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn bản từng bƣớc đƣợc củng cố và
kiện toàn; kinh phí và các điều kiện bảo đảm cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản đã
đƣợc quan tâm hơn... Tuy nhiên, bên cạnh đó vẫn còn tồn tại một số hạn chế, cụ thể
nhƣ sau:
- Thứ nhất, việc gửi văn bản để kiểm tra còn thực hiện chưa đầy đủ, chậm so
với quy định
Theo quy định tại Điều 19 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP thì trong thời hạn
chậm nhất là 03 (ba) ngày làm việc, kể từ ngày ký ban hành, cơ quan, ngƣời có thẩm
quyền ban hành văn bản, cơ quan chủ trì soạn thảo phải gửi văn bản đến cơ quan,
ngƣời có thẩm quyền kiểm tra văn bản theo quy định: “Văn bản của Bộ trƣởng, Thủ
trƣởng cơ quan ngang bộ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành
gửi đến Cục Kiểm tra văn bản - Bộ Tƣ pháp và tổ chức pháp chế Bộ, cơ quan ngang
bộ có thẩm quyền kiểm tra văn bản theo ngành, lĩnh vực.
Tuy nhiên, nhiều cơ quan, ngƣời có thẩm quyền ban hành văn bản thuộc lĩnh
vực quản lý nhà nƣớc của Bộ Nội Vụ không gửi văn bản đến Bộ Nội Vụ để kiểm tra
72
theo thẩm quyền. Việc không gửi văn bản đúng quy định sẽ làm hạn chế điều kiện
kiểm tra và phát hiện sớm văn bản có dấu hiệu trái pháp luật của Vụ Pháp chế - Bộ
Nội Vụ, hạn chế tính kịp thời kiến nghị việc sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ, bãi bỏ, làm
giảm tác động tiêu cực của văn bản đến đối tƣợng chịu sự điều chỉnh trực tiếp của
văn bản.
- Thứ hai, tỷ lệ văn bản được kiểm tra đạt kết quả chưa cao
Theo quy định của Nghị định số 40/2010/NĐ-CP thì hàng năm văn bản do
các cơ quan, ngƣời có thẩm quyền ban hành thuộc lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của Bộ
Nội Vụ phải đƣợc kiểm tra. Tuy nhiên, đối với Vụ Pháp chế là đơn vị đƣợc giao
nhiệm vụ chủ trì thực hiện công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL của Bộ Nội Vụ, do
biên chế có hạn và liên tục có sự thay đổi nên đã gặp rất nhiều khó khăn trong việc
thực hiện nhiệm vụ kiểm tra VBQPPL, do lực lƣợng mỏng nên không thể kiểm tra
VBQPPL về lĩnh vực nội vụ của tất cả các Bộ, cơ quan ngang bộ và địa phƣơng
đƣợc mà chủ yếu trong Kế hoạch công tác hàng năm xác định giới hạn số lƣợng các
địa phƣơng để kiểm tra theo phƣơng thức yêu cầu các địa phƣơng gửi văn bản về Bộ
Nội Vụ để kiểm tra sau đó mới thành lập các đoàn đi kiểm tra. Đa số địa phƣơng có
gửi văn bản nhƣng không đầy đủ, không đúng thời gian theo quy định. Điều này dẫn
đến việc thực hiện công tác kiểm tra thƣờng xuyên của Vụ Pháp chế, Bộ Nội Vụ gặp
nhiều khó khăn.
- Thứ ba, chưa thực hiện nghiêm túc việc tự kiểm tra văn bản
Về công tác tự kiểm tra, thực tế cho thấy nhiều văn bản về lĩnh vực nội vụ
đƣợc các Bộ, cơ quan ngang bộ và địa phƣơng tự kiểm tra thƣờng không phát hiện
đƣợc vi phạm hoặc nếu có thì chỉ phát hiện sai về thể thức, kỹ thuật trình bày. Trong
khi, với cùng văn bản đó, nhƣng Vụ Pháp chế, Bộ Nội Vụ kiểm tra đã phát hiện vi
phạm cả về nội dung và thẩm quyền. Nhìn chung, chất lƣợng công tác tự kiểm tra
còn rất hạn chế.
Việc tự kiểm tra văn bản có dấu hiệu trái pháp luật đã đƣợc quy định tại Nghị
định số 40/2010/NĐ-CP. Đối với những văn bản sai căn cứ ban hành hoặc thể thức,
kỹ thuật trình bày mà không ảnh hƣởng đến nội dung của văn bản, các cơ quan có
thẩm quyền kiểm tra rút kinh nghiệm chung thông qua các buổi làm việc cũng nhƣ
73
tại các Hội nghị tập huấn nghiệp vụ.
Đối với những văn bản sai nội dung hoặc sai thẩm quyền, có thông báo kiểm
tra yêu cầu cơ quan, ngƣời đã ban hành văn bản trái pháp luật tự kiểm tra, xử lý theo
quy định. Đa số các cơ quan nhận đƣợc thông báo kiểm tra đều đã có văn bản trả
lời, trong đó có đƣa ra hƣớng khắc phục, xử lý đối với văn bản trái pháp luật do
mình ban hành. Tuy nhiên, một số cơ quan, ngƣời có thẩm quyền ban hành văn bản
vẫn chƣa thực hiện nghiêm túc, chƣa kịp thời.
- Thứ tư, việc báo cáo của các Bộ, cơ quan ngang bộ và địa phương về công
tác kiểm tra, xử lý văn bản thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ Nội Vụ còn
chậm, thiếu thông tin, thậm chí có Bộ, cơ quan ngang bộ, địa phương không gửi báo
cáo theo quy định
Bên cạnh việc thực hiện tốt chế độ báo cáo công tác kiểm tra, xử lý văn bản
của một số Bộ, cơ quan ngang bộ và địa phƣơng, vẫn còn một số Bộ, cơ quan ngang
bộ và địa phƣơng không có báo cáo hoặc báo cáo chậm trễ, báo cáo không theo
đúng yêu cầu.
Hàng năm, Bộ Nội Vụ đều có kết luận về việc kiểm tra văn bản gửi các Bộ,
cơ quan ngang bộ và địa phƣơng đƣợc kiểm tra, có kiến nghị các hình thức xử lý đối
với các văn bản có sai phạm, nhƣng kết quả xử lý những sai phạm theo kết luận của
Bộ Nội Vụ không đƣợc thể hiện cụ thể trong báo cáo của các bộ, cơ quan ngang bộ
và địa phƣơng. Hoặc có báo cáo nhƣng thiếu thông tin, số liệu còn chung chung,
không cụ thể đã ảnh hƣởng đến công tác quản lý, nắm bắt tình hình đề xuất kịp thời
các biện pháp nhằm tháo gỡ các khó khăn, vƣớng mắc trong lĩnh vực quản lý nhà
nƣớc của Bộ Nội Vụ.
2.4.3.2. Nguyên nhân của những hạn chế trong hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL
a) Nguyên nhân khách quan
- Thứ nhất, hệ thống pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp
luật: Trong những năm qua, hệ thống pháp luật phục vụ trực tiếp cho công tác kiểm
tra, xử lý VBQPPL đã đƣợc củng cố và hoàn thiện. Đã đƣợc quy định trong Luật
Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp
74
luật của HĐND và UBND năm 2004, Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010
về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, Thông tƣ số 20/TT-BTP ngày
30/11/2010 quy định chi tiết một số điều của Nghị định số 40/2010/NĐ-CP về kiểm
tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, Chỉ thị số 32/2005/CT-TTg của Thủ tƣớng
Chính phủ về việc tăng cƣờng công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật,
Thông tƣ liên tịch số 122/2011/TTLT-BTC-BTP quy định việc lập dự toán, quản lý,
sử dụng và quyết toán kinh phí bảo đảm cho công tác kiểm tra, xử lý, rà soát, hệ
thống hóa văn bản quy phạm pháp luật...Tuy nhiên, nhiều nội dung chƣa rõ ràng,
hoặc chƣa đƣợc sửa đổi, bổ sung kịp thời đã làm giảm hiệu quả công tác kiểm tra,
xử lý văn bản, cụ thể nhƣ:
- Quy định về khái niệm VBQPPL: Hiện nay, khái niệm VBQPPL chƣa thật
rõ ràng, dẫn đến nhiều cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ban hành văn bản đã xác
định không đúng hình thức văn bản (không phân biệt đƣợc văn bản hành chính với
VBQPPL); đặc biệt đối với HĐND, UBND cấp tỉnh, “quá trình triển khai thực hiện
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật vẫn còn có sự nhận thức chƣa thống nhất
về việc xác định, phân biệt giữa các nghị quyết quy phạm pháp luật và nghị quyết
cá biệt” [28, tr.40].
Mặt khác, nhiều trƣờng hợp khi nhận đƣợc thông báo kiểm tra văn bản, cơ
quan đã ban hành văn bản lúng túng trong việc xác định hình thức xử lý các văn bản
này.
Cũng nhƣ việc xác định VBQPPL, việc xác định văn bản có chứa quy phạm
pháp luật hay không, để xem xét có thuộc đối tƣợng kiểm tra của cơ quan kiểm tra
hay không hiện nay cũng chƣa quy định cụ thể, rõ ràng, gây lúng túng cho cơ quan,
ngƣời kiểm tra văn bản.
- Quy định về hiệu lực của VBQPPL: Vấn đề hiệu lực của VBQPPL đƣợc
quy định tại Điều 51 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và
UBND; Điều 78 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Tuy nhiên,
nội dung quy định trong các điều luật trên là “cứng nhắc” và nhiều bất cập trong
điều kiện hiện nay.
75
- Các văn bản hƣớng dẫn về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm
pháp luật chƣa thống nhất. Hiện nay, đồng thời hƣớng dẫn về thể thức văn bản có 02
Thông tƣ, cụ thể: Việc ban hành VBQPPL thuộc thẩm quyền của HĐND và UBND
cấp tỉnh thì thực hiện theo Thông tƣ liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày
06/5/2005 của liên tịch Bộ Nội Vụ và Văn phòng Chính phủ; còn đối với việc xây
dựng và ban hành VBQPPL thuộc thẩm quyền của các Bộ, cơ quan ngang bộ và
Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ lại đƣợc điều chỉnh theo Thông tƣ số 25/2011/TTBTP ngày 27/12/2011 của Bộ Tƣ pháp về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản quy
phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ
quan ngang bộ và văn bản quy phạm pháp luật liên tịch. Do vậy, dẫn đến những quy
định về thể thức và kỹ thuật trình bày VBQPPL chƣa đảm bảo đƣợc tính thống nhất,
đồng bộ còn có chồng chéo, mâu thuẫn...
- Pháp luật hiện hành chƣa quy định cụ thể quy trình, trình tự kiểm tra, xử lý
văn bản trái pháp luật để các chủ thể có thẩm quyền có thể áp dụng, tuân thủ quy
trình đó nhƣ thời hạn các công đoạn trong hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy
phạm pháp luật, dẫn tới nhiều khi việc xử lý văn bản trái pháp luật chậm, kém hiệu
quả.
- Hiện nay, theo quy định thì cơ quan, ngƣời có thẩm quyền kiểm tra văn bản
khi phát hiện văn bản trái pháp luật thƣờng thông báo cho cơ quan ban hành văn bản
tự kiểm tra, xử lý. Nếu cơ quan ban hành văn bản không tổ chức tự kiểm tra, xử lý
hay xử lý không đúng yêu cầu thì cơ quan có thẩm quyền kiểm tra báo cáo lên cơ
quan có thẩm quyền để đình chỉ hay hủy bỏ. Nhƣ vậy, thẩm quyền thực sự của cơ
quan kiểm tra nhƣ hiện nay theo quy định của pháp luật là còn hạn chế.
- Thứ hai, chế độ đãi ngộ đối với công chức làm công tác kiểm tra, xử lý văn
bản quy phạm pháp luật chưa tương xứng. Kiểm tra, xử lý VBQPPL là lĩnh vực
công tác có nhiều đặc thù với yêu cầu cao về chuyên môn nghiệp vụ; khối lƣợng và
áp lực công việc nặng nề, đòi hỏi công chức kiểm tra văn bản không những phải giỏi
về chuyên môn, nghiệp vụ mà còn phải có bản lĩnh chính trị vững vàng, tinh thần
trách nhiệm cao. Do đó, cần có chế độ, chính sách đãi ngộ phù hợp và thỏa đáng
nhằm khuyến khích, động viên và thu hút đƣợc công chức làm công tác này tại các
76
Bộ, cơ quan ngang bộ và địa phƣơng, nhƣ quy định theo hƣớng xác lập chức danh
“kiểm tra viên” đối với công chức chuyên trách công tác này và cho đƣợc hƣởng chế
độ đãi ngộ đối với chức danh này hoặc áp dụng chế độ chính sách đặc thù cho công
chức chuyên trách công tác kiểm tra văn bản.
Tuy nhiên, hiện nay ngoài chế độ về tiền lƣơng nhƣ đối với công chức, đội
ngũ công chức làm công tác kiểm tra văn bản chƣa đƣợc hƣởng thêm chế độ phụ
cấp nào; điều này đã tác động không tốt đến tâm lý, tinh thần làm việc và hiệu quả
công tác của đội ngũ công chức kiểm tra văn bản.
- Thứ ba, xây dựng cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy
phạm pháp luật: Cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra, xử lý văn bản bao gồm
tập hợp một cách khoa học các VBQPPL làm cơ sở pháp lý đã đƣợc rà soát, chuẩn
hóa hiệu lực; kết quả kiểm tra văn bản; các thông tin về nghiệp vụ kiểm tra văn bản
và các thông tin tài liệu khác.
Khi tiến hành kiểm tra, ngƣời kiểm tra có thể lấy các văn bản trong cơ sở dữ
liệu làm căn cứ để kiểm tra và có thể yên tâm về hiệu lực các văn bản trong cơ sở dữ
liệu. Tuy nhiên, hiện nay Bộ Nội Vụ chƣa xây dựng đƣợc cơ sở dữ liệu kiểm tra mà
chỉ là cập nhật văn bản một cách “cơ học”, chƣa đƣợc chuẩn hóa hiệu lực, điều này
đã giảm chất lƣợng, hiệu quả của công tác kiểm tra, xử lý văn bản.
b) Nguyên nhân chủ quan
- Thứ nhất, về nhận thức và tinh thần trách nhiệm của cán bộ, công chức:
Đến nay, nhận thức của Bộ Nội Vụ đối với công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy
phạm pháp luật đã đƣợc nâng lên. Lãnh đạo Bộ đã nhận thức đƣợc tầm quan trọng
của công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL, đã tạo điều kiện về cơ sở vật chất, bố trí nhân
sự và dành kinh phí cho công tác này.
Tuy nhiên, một số đơn vị thuộc, trực thuộc Bộ, tại một thời điểm nhất định,
do chƣa nhận thức đƣợc tầm quan trọng của công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL nên
chƣa chú trọng bố trí nhân lực thực hiện hoặc phối hợp với Vụ Pháp chế thực hiện
công tác này.
77
Đây là nguyên nhân quan trọng ảnh hƣởng đến chất lƣợng công tác kiểm tra
văn bản đã ban hành và việc xử lý những văn bản đƣợc phát hiện là có nội dung trái
hoặc không phù hợp với pháp luật, làm cho chất lƣợng ban hành VBQPPL chƣa cao.
- Thứ hai, năng lực, trình độ cán bộ, công chức, cộng tác viên kiểm tra văn
bản: Nhìn chung, công chức thực hiện công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp
luật đã qua đào tạo về kiến thức pháp luật, có trình độ cử nhân luật, nhiều công chức
đƣợc đào tạo sau đại học. Tuy nhiên, kiểm tra, xử lý VBQPPL là lĩnh vực công tác
có nhiều đặc thù với yêu cầu cao về chuyên môn nghiệp vụ; khối lƣợng và áp lực
công việc nặng nề, đòi hỏi công chức chuyên trách kiểm tra văn bản không những
phải giỏi về chuyên môn nghiệp vụ mà còn phải có bản lĩnh chính trị vững vàng,
tinh thần trách nhiệm cao. Với trình độ không đồng đều của đội ngũ công chức Vụ
Pháp chế hiện nay cũng ảnh hƣởng không nhỏ đến chất lƣợng và hiệu quả công tác
kiểm tra, xử lý văn bản của Bộ Nội Vụ.
Quá trình thực hiện nhiệm vụ kiểm tra, xử lý VBQPPL của Bộ Nội Vụ cho
thấy, số lƣợng văn bản phải kiểm tra là rất lớn, nội dung của văn bản thuộc đối
tƣợng kiểm tra có liên quan đến nhiều lĩnh vực. Trong khi đó, đội ngũ công chức
kiểm tra, xử lý văn bản của Vụ Pháp chế - Bộ Nội Vụ và công chức pháp chế thuộc
các Sở Nội vụ của các địa phƣơng còn thiếu về số lƣợng và năng lực chuyên môn,
nghiệp vụ còn chƣa đáp ứng đƣợc đầy đủ yêu cầu của công tác này. Do đó, việc
triển khai đội ngũ Cộng tác viên kiểm tra văn bản là hết sức cần thiết. Cộng tác viên
kiểm tra văn bản là những ngƣời công tác các cơ quan tƣ pháp, cơ quan hành chính
nhà nƣớc, trƣờng đại học hoặc viện nghiên cứu… có trình độ pháp lý, kinh nghiệm
thực tiễn, chuyên môn về các lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của Bộ Nội Vụ đáp ứng yêu
cầu của công tác kiểm tra văn bản.
Trên cơ sở các quy định chung, hiện nay Bộ Nội Vụ đã tổ chức đƣợc đội ngũ
Cộng tác viên kiểm tra văn bản. Trong quá trình cộng tác, nhiều Cộng tác viên rất
tích cực, đáp ứng tốt yêu cầu về chuyên môn, nghiệp vụ và bảo đảm tiến độ công
việc. Tuy nhiên, một số Cộng tác viên còn thiếu trách nhiệm, không kiểm tra hoặc
kiểm tra không đảm bảo chất lƣợng và tiến độ, ảnh hƣởng đến công tác kiểm tra, xử
lý văn bản của Bộ Nội Vụ. Kết quả kiểm tra văn bản của Cộng tác viên còn sơ sài,
78
hạn chế chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu.
- Thứ ba, công tác tuyên truyền, phổ biến, tập huấn, bồi dưỡng pháp luật về
kiểm tra, xử lý văn bản: Để nâng cao ý thức chấp hành pháp luật, ngoài việc xây
dựng một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, phù hợp với trình độ phát triển kinh tế xã hội còn cần phải tiến hành nhiều biện pháp khác tạo điều kiện cho việc hình
thành và phát triển toàn diện ý thức pháp luật. Một trong những biện pháp có tầm
quan trọng đặc biệt là phải không ngừng tuyên truyền, bồi dƣỡng, giáo dục pháp luật
về kiểm tra, xử lý VBQPPL.
Trong những năm qua, Bộ Nội Vụ thƣờng tổ chức tập huấn nghiệp vụ về
kiểm tra văn bản cho cán bộ, công chức làm công tác kiểm tra văn bản ở Sở Nội vụ
các tỉnh. Tuy nhiên, do kinh phí hạn chế, nên số lƣợng tham gia của địa phƣơng
thƣờng từ 02 đến 03 ngƣời. Sở Nội vụ, Phòng Nội vụ các địa phƣơng cũng do hạn
chế về kinh phí, báo cáo viên về pháp luật kiểm tra văn bản nên nhiều địa phƣơng
cũng chƣa làm tốt công tác tập huấn, bồi dƣỡng nghiệp vụ.
Về sách, tài liệu nghiệp vụ cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản cũng chƣa
đƣợc phong phú về nội dung, thiếu những cuốn sách viết về các tình huống nghiệp
vụ kiểm tra văn bản cụ thể thuộc lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của Bộ Nội Vụ. Do đó,
công tác tuyên truyền, bồi dƣỡng pháp luật về kiểm tra văn bản còn hạn chế.
- Thứ tư, sự phối hợp trong công tác kiểm tra, xử lý văn bản: Kiểm tra văn
bản là hoạt động đƣợc tiến hành bởi nhiều chủ thể, liên quan trực tiếp đến nhiều cơ
quan, đơn vị khác nhau. Do đó, sự đồng tình, ủng hộ và sự hợp của các cơ quan, đơn
vị liên quan là một trong những điều kiện thuận lợi góp phần mang lại kết quả cho
công tác kiểm tra, xử lý văn bản.
Đó là sự phối hợp nhƣ: Phối hợp trong việc gửi văn bản đến cơ quan có thẩm
quyền kiểm tra; phối hợp kiểm tra, xử lý đối với văn bản liên tịch; phối hợp trong tổ
chức, tham gia đoàn kiểm tra liên ngành theo chuyên đề, lĩnh vực, địa bàn; phối hợp
thực hiện tự kiểm tra văn bản thuộc lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của Bộ Nội Vụ; phối
hợp giữa Vụ Pháp chế với các đơn vị thuộc, trực thuộc Bộ, với các Bộ, cơ quan
ngang bộ, địa phƣơng trong việc tự kiểm tra, kiểm tra theo thẩm quyền VBQPPL về
các lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của Bộ Nội Vụ; phối hợp trao đổi kinh nghiệm, tập
79
huấn, hƣớng dẫn nghiệp vụ kiểm tra VBQPPL; phối hợp với các phƣơng tiện thông
tin đại chúng trong tuyên truyền, phổ biến về kiểm tra văn bản cũng nhƣ việc công
bố kết quả kiểm tra, xử lý văn bản...
Tuy nhiên, trong thời gian qua sự phối hợp giữa Bộ Nội Vụ với các cơ quan,
đơn vị liên quan chƣa thực sự chặt chẽ, dấn đến tình trạng chậm hoặc không xử lý
triệt để văn bản trái pháp luật. Ví dụ nhƣ việc gửi văn bản đến Vụ Pháp chế - Bộ
Nội Vụ có thẩm quyền kiểm tra, chƣa kịp thời và chƣa đúng pháp luật; sau khi nhận
đƣợc thông báo của Bộ Nội Vụ về văn bản có dấu hiệu sai trái và chƣa phù hợp với
pháp luật, một số cơ quan có thẩm quyền ban hành VBQPPL chƣa chủ động rà soát,
xử lý theo quy định pháp luật hoặc xử lý nhƣng không triệt để gây khó khăn cho
công tác kiểm tra, xử lý của Bộ Nội Vụ.
KẾT LUẬN CHƢƠNG 2
Có thể khẳng định, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật là một chủ
trƣơng đúng đắn của Đảng và Nhà nƣớc ta. Trong những năm qua việc triển khai
công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Bộ Nội Vụ đã đƣợc quan
tâm, chỉ đạo tổ chức thực hiện một cách tƣơng đối toàn diện nhƣ: Bố trí cán bộ,
công chức có năng lực, phẩm chất làm công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp
luật; từng bƣớc củng cố và kiện toàn đội ngũ Cộng tác viên kiểm tra văn bản; quan
tâm bố trí kinh phí và các điều kiện bảo đảm khác cho công tác kiểm tra văn bản…
Hoạt động kiểm tra văn bản đã dần đi vào nền nếp; chất lƣợng kiểm tra từng bƣớc
đƣợc nâng cao. Cùng với việc thực hiện kiểm tra văn bản do các cơ quan có thẩm
quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật gửi đến, Bộ Nội Vụ đã thành lập các
đoàn kiểm tra VBQPPL theo chuyên đề, theo địa bàn, nhất là những lĩnh vực đang
gây nhiều bức xúc trong dƣ luận, liên quan đến quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà
nƣớc, các tổ chức và công dân nhƣ tuyển dụng, sử dụng, bổ nhiệm, quản lý công chức,
viên chức, tổ chức bộ máy...
Hiện nay hệ thống pháp luật còn nhiều bất cập, tình trạng vừa thừa vừa
thiếu các quy định pháp luật trong các văn bản hƣớng dẫn thi hành còn phổ biến, các
văn bản này có nội dung gần nhƣ nhắc lại nội dung của Luật, Pháp lệnh hoặc Nghị
80
định của Chính phủ, Quyết định của Thủ tƣớng Chính phủ…nên dẫn đến những hệ
quả không tốt cho xã hội.
Việc triển khai và tăng cƣờng công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm
pháp luật ở Bộ Nội Vụ trong thời gian qua đã có tác động tích cực đến việc nâng cao
chất lƣợng, hiệu quả công tác soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật
thuộc các lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của Bộ Nội Vụ tại các Bộ, cơ quan ngang bộ,
HĐND và UBND cấp tỉnh.
Các kết quả đã đạt đƣợc trong công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm
pháp luật ở Bộ Nội Vụ thể hiện sự cố gắng, nỗ lực của Vụ Pháp chế trong thời gian
qua. Tuy vậy, công tác này vẫn còn những hạn chế, bất cấp nhất định và Chƣơng 2
cũng đã chỉ ra những hạn chế, nguyên nhân khách quan và nguyên nhân chủ quan
của những hạn chế, từ đó, cần phải có giải pháp khắc phục trong thời gian tới.
81
Chƣơng 3
GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƢỢNG HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA, XỬ LÝ
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA BỘ NỘI VỤ
Chất lƣợng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật tùy thuộc
và nhiều yếu tố khác nhau, trƣớc hết là yếu tố điều chỉnh pháp luật về kiểm tra, xử
lý văn bản quy phạm pháp luật, yếu tố tổ chức, vì vậy để nâng cao chất lƣợng hoạt
động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ cần thực hiện đồng
bộ các giải pháp sau đây:
3.1. Tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm
pháp luật
Hiện nay, hệ thống pháp luật về kiểm tra, xử lý VBQPPL tƣơng đối đầy đủ.
Tuy nhiên, để nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về kiểm tra, xử lý VBQPPL
cần phải tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản, cụ thể:
- Thứ nhất, quy định cụ thể trách nhiệm của các cơ quan liên quan trong việc
phối hợp tự kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật: Pháp luật hiện hành mới chỉ quy
định trách nhiệm của Bộ, cơ quan ngang Bộ và Ủy ban nhân dân các cấp có trách
nhiệm tổ chức tự kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật khi nhận đƣợc Thông báo
kiểm tra của cơ quan có thẩm quyền. Tuy nhiên, pháp luật chƣa quy định cụ thể
trách nhiệm của các cơ quan nhƣ: Cơ quan soạn thảo văn bản, cơ quan Tƣ pháp,
Văn phòng trong việc phối hợp tự kiểm tra và tham mƣu, đề xuất Bộ trƣởng, Thủ
trƣởng cơ quan ngang bộ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân hƣớng xử lý văn bản trái pháp
luật.
- Thứ hai, quy định cụ thể về thời hạn kiểm tra văn bản: Đối với hoạt động
thẩm định văn bản, pháp luật quy định cụ thể thời hạn thẩm định một dự thảo văn bản,
thông qua đó, đòi hỏi cơ quan thẩm định phải tiến hành thẩm định nghiêm túc, khẩn
trƣơng để bảo đảm thời hạn quy định, tránh tình trạng “tồn” dự thảo.
Hiện nay, số lƣợng văn bản thuộc đối tƣợng kiểm tra của Bộ Nội Vụ vẫn còn
nhiều. Theo chúng tôi, một trong những nguyên nhân là chƣa quy định cụ thể thời hạn
kiểm tra một văn bản. Từ đó, dẫn tới sự chậm trễ, không thống nhất trong hoạt động
kiểm tra văn bản. Thực tế, nhiều văn bản cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản đã
82
không kiểm tra hoặc kiểm tra nhƣng không phát hiện đƣợc nội dung trái pháp luật, để
khi văn bản “đi vào cuộc sống”, khi dƣ luận phản ánh nội dung trái pháp luật, lúc đó
các cơ quan kiểm tra mới “chạy theo”. Chúng tôi thấy rằng phải quy định cụ thể thời
hạn kiểm tra một văn bản, cần quy định thời hạn kiểm tra khác nhau giữa các cơ quan
ở trung ƣơng và địa phƣơng; giữa văn bản có nội dung phức tạp với những văn bản
thông thƣờng… Ngoài ra, để bảo đảm hiệu quả hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản, Bộ
Nội Vụ cần ban hành văn bản quy định cụ thể về trình tự, thủ tục kiểm tra VBQPPL
thuộc ngành nội vụ, quy định thời hạn cho các công đoạn nhƣ: Tiếp nhận văn bản kiểm
tra; giao kiểm tra; tổ chức kiểm tra; tổ chức xin ý kiến chuyên gia (nếu văn bản có dấu
hiệu trái pháp luật); Thông báo kiểm tra…
- Thứ ba, cần có hướng dẫn cụ thể về xem xét, xử lý trách nhiệm đối với người,
cơ quan ban hành văn bản trái pháp luật: Điều 34 của Nghị định số 40/2010/NĐ-CP
quy định: Cơ quan ban hành văn bản có nội dung trái pháp luật phải tổ chức việc
kiểm điểm, xác định trách nhiệm của tập thể và báo cáo cơ quan cấp trên có thẩm
quyền xem xét, quyết định theo quy định của pháp luật, đồng thời, xem xét trách
nhiệm của ngƣời đứng đầu cơ quan trong việc ban hành văn bản có nội dung trái
pháp luật;
Cán bộ, công chức trong quá trình tham mƣu soạn thảo, thẩm định, thẩm tra,
thông qua văn bản có nội dung trái pháp luật, tùy theo tính chất, mức độ lỗi và nội
dung trái pháp luật của văn bản, phải chịu trách nhiệm theo quy định của pháp luật
về kỷ luật cán bộ, công chức.
Trƣờng hợp cán bộ, công chức có hành vi vi phạm trong quá trình soạn thảo,
ban hành văn bản gây hậu quả nghiêm trọng thì có thể bị đề nghị xem xét, truy cứu
trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật .
Cơ quan, ngƣời ban hành văn bản khi nhận đƣợc thông báo, kiến nghị của cơ
quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản mà không thực hiện việc tự kiểm tra, xử lý
văn bản trái pháp luật hoặc không thực hiện thông báo kết quả xử lý theo quy định
thì bị xử lý theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức.
Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ đã giao Bộ
trƣởng Bộ Nội Vụ chủ trì, phối hợp với Bộ trƣởng Bộ Tƣ pháp hƣớng dẫn cụ thể các
83
quy định trên. Tuy nhiên, hiện nay vấn đề này vẫn chƣa đƣợc hƣớng dẫn (trƣớc đây,
Nghị định số 135/2003/NĐ-CP cũng đã giao cho Bộ Nội Vụ và Bộ Tƣ pháp phối
hợp hƣớng dẫn nội dung trên, tuy nhiên, đến khi Nghị định số 40/2010/NĐ-CP thì
nội dung trên vẫn chƣa đƣợc hƣớng dẫn). Vì vậy, cần phải có hƣớng dẫn để nâng
cao ý thức trách nhiệm của những chủ thể này trong công tác soạn thảo, ban hành
văn bản, từ đó làm giảm áp lực cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản.
Ngoài ra, cũng cần phải hƣớng dẫn, quy định cụ thể trách nhiệm của công
chức làm công tác kiểm tra, xử lý văn bản khi văn bản có nội dung trái pháp luật
nhƣng kiểm tra đã không phát hiện hoặc phát hiện nhƣng làm sai lệch kết quả kiểm
tra văn bản. Để từ đó, nâng cao trách nhiệm trong thực hiện nhiệm vụ kiểm tra, xử
lý văn bản.
- Thứ tư, quy định theo hướng tăng thẩm quyền cho cơ quan kiểm tra văn bản
trong việc kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật: Hiện nay, theo quy định của Nghị
định số 40/2010/NĐ-CP, cơ quan kiểm tra phát hiện văn bản có dấu hiệu trái pháp
luật gửi Thông báo cho cơ quan ban hành văn bản tổ chức tự kiểm tra, xử lý văn
bản. Trong thời hạn 30 (ba mƣơi) ngày, kể từ ngày nhận đƣợc thông báo về việc văn
bản có dấu hiệu trái pháp luật, cơ quan, ngƣời đã ban hành văn bản phải tổ chức tự
kiểm tra, xử lý văn bản đó và thông báo kết quả xử lý cho cơ quan kiểm tra văn bản.
Hết thời hạn xử lý nêu trên, nếu cơ quan, ngƣời đã ban hành văn bản có dấu hiệu trái
pháp luật không tự kiểm tra, xử lý hoặc cơ quan có thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn
bản không nhất trí với kết quả xử lý của cơ quan, ngƣời đã ban hành văn bản thì
trong thời hạn 15 (mƣời lăm) ngày, cơ quan có thẩm quyền xử lý đối với văn bản đó
phải báo cáo cơ quan, ngƣời có thẩm quyền cấp trên trực tiếp xem xét, xử lý theo
quy định.
Việc quy định nhƣ trên đã làm giảm hiệu quả xử lý văn bản của cơ quan kiểm
tra. Theo chúng tôi, để bảo đảm hiệu lực, hiệu quả trong công tác kiểm tra, xử lý văn
bản thì cần thiết phải tăng thẩm quyền cho cơ quan kiểm tra nhƣ quy định cơ quan
có thẩm quyền kiểm tra văn bản có thể ra văn bản tạm đình chỉ hiệu lực của văn bản
trái pháp luật, sau đó, kiến nghị lên cơ quan có thẩm quyền xử lý nhƣ đình chỉ, hủy
bỏ…
84
- Thứ năm, mở rộng đối tượng văn bản kiểm tra: Theo quy định tại Điều 1
Nghị định số 40/2010/NĐ-CP, văn bản thuộc đối tƣợng kiểm tra hiện nay gồm:
Thông tƣ của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ; Thông tƣ liên tịch giữa các
Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ; thông tƣ liên tịch giữa Bộ trƣởng, Thủ
trƣởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trƣởng Viện
Kiểm sát nhân dân tối cao; Nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quyết định, chỉ thị
của Ủy ban nhân dân. Văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhƣng không đƣợc ban
hành bằng hình thức văn bản quy phạm pháp luật; văn bản có chứa quy phạm pháp
luật hoặc có thể thức và nội dung nhƣ văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan,
ngƣời không có thẩm quyền tại Bộ, cơ quan ngang bộ và địa phƣơng ban hành cũng
đƣợc kiểm tra, xử lý theo quy định tại Nghị định số 40/2010/NĐ-CP.
Nhƣ vậy, theo quy định trên thì văn bản hành chính và cá biệt không thuộc
đối tƣợng kiểm tra. Vì vậy, cần phải mở rộng đối tƣợng kiểm tra vì chính những
quyết định hành chính, quyết định cá biệt do cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm
quyền ban hành để hƣớng dẫn thực hiện các VBQPPL trong thời gian vừa qua đã có
nhiều dấu hiệu trái pháp luật gây bức xúc trong xã hội và nhân dân. Do đó, việc mở
rộng đối tƣợng kiểm tra văn bản sẽ thời kịp phát hiện, xử lý các văn bản trái pháp
luật, đồng thời góp phần tăng cƣờng pháp chế và tính thống nhất của hệ thống pháp
luật.
- Thứ sáu, cần ban hành văn bản mới thay thế Chỉ thị số 32/2005/CT-TTg
của Thủ tướng Chính phủ về việc tăng cường công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy
phạm pháp luật: Năm 2005, Thủ tƣớng Chính phủ đã ban hành Chỉ thị số
32/2005/CT-TTg ngày 10/10/2005 về việc tăng cƣờng công tác kiểm tra, xử lý
VBQPPL trên tinh thần của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996,
Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật
năm 2002, Nghị định số 135/2003/NĐ-CP và tình hình thực tế lúc đó. Nhƣng hiện
nay, các văn bản này đã đƣợc thay thế bằng những văn bản mới và tình hình thực tế
cũng đã có nhiều thay đổi nên để tiếp tục nâng cao nhận thức và tinh thần trách
nhiệm của các cơ quan, ngƣời có thẩm quyền ban hành văn bản trong việc tự kiểm
tra, xử lý văn bản của mình khi các chủ thể này ban hành văn bản có nội dung trái
pháp luật đƣợc phát hiện và nhận đƣợc thông báo, Thủ tƣớng Chính phủ cần ban
85
hành văn bản mới thay thế Chỉ thị số 32 về công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL, trong
đó nhấn mạnh quy định về vấn đề trách nhiệm của các cơ quan, ngƣời có thẩm
quyền ban hành văn bản.
- Thứ bảy, kiểm tra, xử lý văn bản cần phải được quy định trong văn bản có
hiệu lực pháp lý cao hơn so với hiện nay: Trƣớc đây, thể chế quy định về hoạt động
kiểm tra, xử lý VBQPPL là Nghị định số 135/2003/NĐ-CP đƣợc ban hành năm
2003 và hiện nay là Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về
kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật. Tuy mới đƣợc ban hành, nhƣng
chúng tôi thấy rằng, để bảo đảm tất cả các VBQPPL từ Nghị định trở xuống đều
phải đƣợc kiểm tra nhằm khắc phục thực tiễn hiện nay là có rất nhiều các quy định
tại các Nghị định trái quy định của Luật, không có tính khả thi..., nhƣng cơ quan
đƣợc giao thẩm quyền kiểm tra mới chỉ kiểm tra từ Thông tƣ trở xuống còn việc
kiểm tra Nghị định của Chính phủ chƣa đƣợc điều chỉnh trong Nghị định số
40/2010/NĐ-CP. Vì vậy, cần thiết phải có một văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn
điều chỉnh về nội dung kiểm tra, xử lý văn bản đảm bảo chặt chẽ, thống nhất, không
bỏ sót đối tƣợng kiểm tra.
- Tám là, cần hoàn thiện các quy định có liên quan đến hoạt động kiểm tra,
xử lý VBQPPL: Ban hành văn bản hƣớng dẫn về quản lý và hoạt động của Cộng tác
viên kiểm tra văn bản, nhằm thống nhất công tác tổ chức và quản lý đội ngũ Cộng
tác viên, tạo cơ sở pháp lý cho các cơ quan kiểm tra tiến hành đồng bộ trong phạm
vi toàn quốc; tiếp tục hoàn thiện văn bản quy định về trình tự, thủ tục kiểm tra văn
bản có nội dung thuộc bí mật nhà nƣớc; nghiên cứu, từng bƣớc xây dựng tiêu chuẩn
chức danh Kiểm tra viên kiểm tra VBQPPL, xây dựng chế độ, chính sách đối với
kiểm tra viên; sửa đổi, bổ sung văn bản hƣớng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày
văn bản, cần thống nhất về thể thức, kỹ thuật trình bày đối với VBQPPL của các Bộ,
cơ quan ngang bộ và VBQPPL của địa phƣơng ban hành.
Về khái niệm VBQPPL, mặc dù nhiều ý kiến cho rằng khó có thể quy định cụ
thể hơn định nghĩa VBQPPL, nhƣng vẫn cần tiếp tục nghiên cứu để đƣa ra khái niệm
cụ thể hơn, (hoặc có tiêu chí cụ thể hơn để xác định) giúp cho hoạt động soạn thảo,
ban hành, kiểm tra, xử lý và rà soát, hệ thống hóa VBQPPL đƣợc thuận lợi.
86
3.2.Tăng cường năng lực cho đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác kiểm tra,
xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Bộ Nội Vụ
Trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa,
xây dựng nhà nƣớc pháp quyền và hội nhập quốc tế đã và đang đặt ra khối lƣợng
công việc rất lớn với yêu cầu xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, trong đó có
hệ thống pháp luật thuộc các lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của Bộ Nội Vụ. Do đó, công
tác kiểm tra, xử lý VBQPPL Bộ Nội Vụ cũng phải đáp ứng yêu cầu này vì kiểm tra,
xử lý văn bản quy phạm pháp luật với mục đích là thông qua đó phát hiện và xử lý
những nội dung sai trái của các VBQPPL đã đƣợc ban hành, góp phần bảo đảm việc
soạn thảo, ban hành văn bản có chất lƣợng cao hơn, nhằm xây dựng một hệ thống
pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính
khả thi, phục vụ trực tiếp yêu cầu xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa,
phát huy dân chủ, tăng cƣờng pháp chế, mở rộng quan hệ quốc tế, chủ động hội
nhập kinh tế quốc tế.
Tuy nhiên, cũng cần thấy rằng chúng ta đang chuyển từ cơ chế tập trung, bao
cấp sang cơ chế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa, nhiều vấn đề phát sinh khó
giải quyết ngay đƣợc. Đây cũng là nguyên nhân khách quan dẫn đến năng lực và
trình độ của cán bộ, công chức làm công tác hoạch định, xây dựng chính sách nói
chung và kiểm tra, xử lý văn bản nói riêng chƣa đáp ứng tốt với yêu cầu nhiệm vụ
đặt ra. Vì vậy, có kế hoạch nâng cao năng lực đội ngũ công chức kiểm tra, xử lý văn
bản quy phạm pháp luật ở Bộ Nội Vụ là tất yếu, khách quan. Trong đó, cần tập
trung đề ra các giải pháp đào tạo, bồi dƣỡng và xây dựng đội ngũ công chức kiểm
tra, xử lý văn bản có chuyên môn giỏi, kiến thức rộng, xây dựng các chế độ, chính
sách thích hợp nhằm động viên và khuyến khích đối với công chức kiểm tra, xử lý
văn bản. Đồng thời, nâng cao nhận thức của cán bộ, công chức làm nhiệm vụ kiểm
tra, xử lý VBQPPL về vị trí, vai trò của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản cũng nhƣ
những yêu cầu, đòi hỏi về kiến thức và kỹ năng kiểm tra, xử lý VBQPPL, để công
chức có ý thức phấn đấu, vƣơn lên, tu dƣỡng, rèn luyện đáp ứng đƣợc yêu cầu ngày
càng cao của công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL nói riêng và công tác xây dựng
VBQPPL ở Bộ Nội Vụ nói chung.
87
3.3. Tăng cường sự phối hợp giữa các cơ quan trong hoạt động kiểm tra, xử lý
VBQPPL
Một yêu cầu vừa cấp thiết, vừa lâu dài đặt ra hiện nay là phải xác định vị trí,
vai trò, chức năng, nhiệm vụ của mỗi cơ quan có chức năng kiểm tra, xử lý
VBQPPL một cách thật hợp lý nhằm khắc phục tình trạng chồng chéo, trùng lặp,
dàn trải và làm giảm hiệu lực, hiệu quả của công tác này.
Chỉ có trên cơ sở xác định rõ vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của từng cơ
quan mới xác định đƣợc phạm vi hoạt động, quyền hạn và trách nhiệm của mỗi cơ
quan và qua đó, hiệu lực, hiệu quả của các hoạt động này mới đƣợc nâng cao. Đồng
thời, cần phải có sự phối hợp đồng bộ giữa các cơ quan có chức năng kiểm tra, xử lý
VBQPPL nói chung và trong từng Bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND nói
riêng.
Kiểm tra, xử lý văn bản là hoạt động đa ngành, đa cấp, đƣợc tiến hành bởi
nhiều chủ thể, liên quan đến nhiều cơ quan, đơn vị. Do đó, để triển khai công tác này
tốt cần phải có sự phối hợp giữa các cơ quan này. Nếu sự phối hợp giữa các cơ quan
kiểm tra với nhau và với các cơ quan liên quan khác chƣa thực sự chặt chẽ và đồng bộ
sẽ dẫn đến tình trạng chồng chéo, mâu thuẫn trong hoạt động kiểm tra, xử lý
VBQPPL. Sự phối hợp tốt cần dựa trên các yếu tố nhƣ: Có quy định cụ thể về nhiệm
vụ, quyền hạn giữa các cơ quan phối hợp; sự nhận thức, quan tâm của các cấp lãnh
đạo; biên chế; trình độ cán bộ, công chức làm công tác kiểm tra, xử lý văn bản... Do
đó, để nâng cao thực hiện pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản cần phải có sự phối
hợp tốt giữa các cơ quan, muốn vậy, cần phải có các giải pháp để bảo đảm các yếu tố
nêu trên.
3.4. Bảo đảm sự tham gia rộng rãi của các tổ chức chính trị - xã hội, của các
phương tiện thông tin đại chúng và của mọi tầng lớp nhân dân
Để nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL trong thời gian
qua các cơ quan có chức năng kiểm tra, xử lý VBQPPL nói chung và Bộ Nội Vụ nói
riêng đã phát huy đƣợc sự tham gia của các tổ chức đoàn thể chính trị - xã hội, của
các phƣơng tiện thông tin đại chúng và của mọi tầng lớp nhân dân vào quá trình
kiểm tra, phát hiện và kiến nghị xử lý văn bản có sai sót, vi phạm đã có những
88
chuyển biến nhất định; không ít văn bản có sai sót, vi phạm đã đƣợc phát hiện và
kiến nghị xử lý qua kênh thông tin này, nên việc chú trọng, khuyến khích sự quan
tâm, phát hiện và yêu cầu, kiến nghị của cơ quan, tổ chức và công dân về VBQPPL
có dấu hiệu trái pháp luật là rất cần thiết. Tuy vậy, việc kiểm tra văn bản theo các
nguồn thông tin mới chƣa đƣợc thực hiện thƣờng xuyên. Vì vậy, trong thời gian tới
cần có biện pháp nhằm thúc đẩy việc cung cấp cũng nhƣ tiếp nhận, xử lý các thông
tin về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật để phát huy đƣợc hiệu quả của phƣơng thức
kiểm tra này trong kiểm tra, xử lý VBQPPL.
Để nâng cao hiệu quả công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL ở Bộ Nội Vụ phải
bảo đảm có sự tham gia ngày càng rộng rãi của các tổ chức đoàn thể chính trị, xã
hội, của các phƣơng tiện thông tin đại chúng và của mọi tầng lớp nhân dân vào quá
trình kiểm tra, phát hiện và kiến nghị xử lý văn bản có dấu hiệu trái pháp luật
thuộc phạm vi quản lý nhà nƣớc của Bộ Nội Vụ. Đồng thời, Bộ Nội Vụ cũng phải
thực sự có trách nhiệm khi nhận đƣợc thông tin về văn bản sai trái từ các nguồn
thông tin trên, để chỉ đạo các đơn vị chức năng do Vụ Pháp chế - Bộ Nội Vụ chủ
trì thực hiện công tác kiểm tra và có kết luận chính xác, kiến nghị xử lý kịp thời
khi phát hiện văn bản đƣợc phản ánh có nội dung trái pháp luật.
Tăng cƣờng tuyên truyền cho nhân dân về pháp luật kiểm tra, xử lý văn bản
quy phạm pháp luật; khuyến khích sự quan tâm phát hiện, kiến nghị của cơ quan,
tổ chức, công dân về văn bản có dấu hiệu hiệu vi phạm; thiết lập kênh để tiếp nhận
tin nhƣ: Địa chỉ trên Trang thông tin điện tử của Bộ Nội vụ, đƣờng dây nóng…
giao cho Vụ Pháp chế - Bộ Nội vụ phụ trách tiếp nhận, có quy chế tiếp nhận, xử lý
và trả lời phản ánh của cơ quan, tổ chức, công dân một cách rõ ràng, công khai cho
những ngƣời phản ánh biết.
Bộ Nội Vụ cần tiếp tục nâng cao nhận thức, đề cao vai trò và trách nhiệm
của ngƣời đứng đầu các cơ quan, đơn vị thuộc và trực thuộc Bộ trong công tác
kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật thuộc các lĩnh vực quản lý nhà nƣớc
của Bộ.
3.5. Củng cố, kiện toàn tổ chức, biên chế và thực hiện chế độ đãi ngộ thích hợp
đối với người làm công tác kiểm tra văn bản
Theo quy định, công tác pháp chế nói chung và công tác kiểm tra, xử lý
VBQPPL nói riêng phải có công chức chuyên trách. Do đó, Bộ Nội Vụ cần quan
tâm củng cố tổ chức và kịp thời tăng cƣờng biên chế cho công tác này. Trong khi
89
chƣa bổ sung, bố trí đƣợc biên chế, cần thực hiện điều chuyển cán bộ trong nội bộ,
tạo điều kiện để công tác pháp chế có thể triển khai thực hiện đồng bộ các mặt công
tác chuyên môn, nghiệp vụ; cần chủ động hơn trong việc phân bổ biên chế trong
tổng biên chế đƣợc giao, bố trí đủ biên chế có năng lực phục vụ cho công tác soạn
thảo, ban hành, kiểm tra, xử lý VBQPPL. Củng cố kiện toàn tổ chức, biên chế nói ở
đây bao gồm tại Vụ Pháp chế thuộc Bộ Nội Vụ và tại Sở Nội vụ thuộc UBND cấp
tỉnh, Phòng Nội vụ thuộc UBND cấp huyện.
Đối với Vụ Pháp chế - Bộ Nội Vụ, cần kiện toàn sớm thành lập các phòng
chuyên môn trong đó có Phòng kiểm tra, xử lý VBQPPL. Về số lƣợng biên chế, căn
cứ vào nhiệm vụ, khối lƣợng công việc hàng năm của đơn vị, bổ sung biên chế hành
chính cho Vụ. Trên cơ sở kiện toàn tổ chức bộ máy theo hƣớng nêu trên, để có thể
bố trí đủ công chức vào từng vị trí công tác chuyên môn, theo vị trí việc làm tại Vụ
Pháp chế một cách đầy đủ và khoa học.
Nghị định số 55/2011/NĐ-CP ngày 04/7/2011 của Chính phủ quy định chức
năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức pháp chế đã quy định: Sở Nội vụ thuộc
UBND cấp tỉnh đƣợc thành Phòng Pháp chế để thực hiện nghiệp vụ công tác pháp
chế nói chung và công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL thuộc lĩnh vực nội vụ tại địa
phƣơng. Tuy nhiên, hiện nay, tại đa số các địa phƣơng, Sở Nội vụ chƣa thực hiện
đúng yêu cầu của quy định này. Nhiều Sở Nội vụ chƣa bố trí công chức chuyên
trách làm công tác pháp chế mà chủ yếu là 01 biên chế kiêm nhiệm chức danh thanh
tra – pháp chế. Từ thực tế, có thể nhận thấy công tác pháp chế trong lĩnh vực nội vụ
tại nhiều địa phƣơng chƣa đƣợc coi trọng. Mặc dù công tác pháp chế đã đƣợc quy
định tại Nghị định số 55/2011/NĐ-CP ngày 04/7/2011 của Chính phủ về chức năng,
nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức bộ máy của tổ chức pháp chế. Vì vậy, để thuận lợi
cho việc bố trí biên chế, sử dụng công chức trong công tác pháp chế, góp phần nâng
cao hiệu quả công tác kiểm tra, xử lý văn bản thuộc lĩnh vực nội vụ thì Bộ Nội Vụ
cần phối hợp với Bộ Tƣ pháp sớm ban hành Thông tƣ liên tịch hƣớng dẫn về tổ
chức pháp chế ở địa phƣơng.
Bên cạnh đó Vụ Pháp chế, Bộ Nội Vụ cần phải có sự phân công cụ thể việc
thực hiện các nhiệm vụ chuyên môn, thực hiện kiểm tra văn, xử lý bản theo lĩnh
90
vực, địa bàn, xây dựng cơ sở dữ liệu, xây dựng và quản lý đội ngũ Cộng tác viên...
để công tác kiểm tra, xử lý văn bản đƣợc thực hiện có hiệu quả.
Để có thể hoàn thành nhiệm vụ đƣợc giao, mỗi cán bộ, công chức Bộ Nội
Vụ nói chung và cán bộ, công chức làm công tác kiểm tra, xử lý văn bản nói riêng
phải đáp ứng những yêu cầu, tiêu chuẩn nhất định, tƣơng ứng với từng vị trí việc
làm. Cần có quy hoạch phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của Vụ Pháp chế trên cơ
sở chức năng, nhiệm vụ và chỉ tiêu biên chế đƣợc giao; cần có dự kiến để sắp xếp,
điều chỉnh lại đội ngũ cán bộ, công chức hiện có cho hợp lý, khoa học hơn; chú
trọng đến việc tạo nguồn, đảm bảo tính kế thừa. Công tác đào tạo, bồi dƣỡng về
chuyên môn, nghiệp vụ, rèn luyện đạo đức, tác phong để đáp ứng tiêu chuẩn của
công chức làm công tác pháp chế nói chung và công tác kiểm tra, xử lý văn bản nói
riêng theo quy định tại Nghị định số 55/2011/NĐ-CP ngày 04/7/2011 của Chính
phủ. Nội dung phƣơng thức đào tạo, bồi dƣỡng cần đƣợc quan tâm nghiên cứu, bảo
đảm tính khoa học, hợp lý, tránh tùy tiện, hình thức; đặc biệt quan tâm tới những
kiến thức chuyên môn cần thiết cho công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL, cần nhất là
kiến thức về khoa học học pháp lý, quản lý, kỹ năng kiểm tra văn bản và những
chuyên môn khác trực tiếp liên quan đến chức năng, nhiệm vụ của Bộ Nội Vụ.
Đi đôi với việc củng cố kiện toàn tổ chức và bổ sung biên chế, cũng cần có
chế độ đãi ngộ thỏa đáng đối với đội ngũ công chức làm công tác kiểm tra văn bản.
Kiểm tra, xử lý VBQPPL là lĩnh vực công tác có tính đặc thù cao về chuyên môn,
nghiệp vụ, khối lƣợng và áp lực công việc nặng nề, yêu cầu đối với công chức
chuyên trách công tác kiểm tra văn bản không những phải giỏi về chuyên môn,
nghiệp vụ mà còn phải có bản lĩnh chính trị vững vàng, tinh thần trách nhiệm cao.
Do đó, cần phải có chế độ, chính sách đãi ngộ thích hợp, nhằm khuyến khích, động
viên và thu hút đƣợc công chức làm công tác này tại các Bộ, cơ quan ngang bộ và
địa phƣơng. Việc quy định công chức chuyên trách công tác kiểm tra, xử lý văn bản
đƣợc hƣởng chế độ phụ cấp ƣu đãi theo nghề là phù hợp.
3.6. Thực hiện tốt việc xây dựng và quản lý hệ cơ sở dữ liệu phục vụ cho công tác
kiểm tra, xử lý văn bản trong phạm vi thẩm quyền được giao
91
Vụ Pháp chế - Bộ Nội Vụ và tổ chức pháp chế của Sở Nội vụ các địa phƣơng
đƣợc giao làm đầu mối giúp Bộ trƣởng, UBND cấp tỉnh, kiểm tra văn bản có trách
nhiệm xây dựng và quản lý hệ cơ sở dữ liệu phục vụ cho công tác kiểm tra văn bản
trong phạm vi thẩm quyền đƣợc giao.
Hệ cơ sở dữ liệu bao gồm các nội dung cơ bản sau đây:
+ Các VBQPPL đã đƣợc rà soát để xác lập cơ sở pháp lý phục vụ cho việc
kiểm tra văn bản thuộc thẩm quyền kiểm tra của Bộ Nội Vụ và Sở Nội vụ thuộc
UBND cấp tỉnh ;
+ Kết quả kiểm tra và xử lý văn bản (kể cả VBQPPL và văn bản đƣợc kiểm
tra và xử lý);
+ Các thông tin về nghiệp vụ kiểm tra;
+ Các thông tin, tài liệu, dữ liệu khác phục vụ cho công tác kiểm tra văn bản.
Hệ thống cơ sở dữ liệu bao gồm các tài liệu bằng văn bản, đƣợc phân loại,
sắp xếp một cách khoa học và từng bƣớc tin học hóa theo khả năng và điều kiện
kinh phí cho phép để tiện quản lý, tra cứu, sử dụng phục vụ cho công tác kiểm tra,
xử lý văn bản.
Xây dựng hệ cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra văn bản dựa trên cơ sở
kế thừa, hoàn thiện các hệ cơ sở dữ liệu hiện hành. Hệ thống cơ sở dữ liệu này phải
đáp ứng đƣợc các yêu cầu sau đây: Bảo đảm tính khoa học, đáp ứng kịp thời đòi hỏi
của công tác kiểm tra. Thống nhất xây dựng một hệ thống cơ sở dữ liệu kiểm tra
VBQPPL ngành nội vụ chung ở trung ƣơng do Bộ Nội Vụ chủ trì nhằm đảm bảo tiết
kiệm và hiệu quả; phải cập nhật liên tục những văn bản mới làm cơ sở pháp lý để
kiểm tra văn bản, những văn bản đã đƣợc cập nhật cũng phải thƣờng xuyên tiến
hành rà soát và chuẩn hóa hiệu lực; căn cứ vào trách nhiệm đƣợc giao phối hợp chặt
chẽ với tổ chức pháp chế các Bộ, ngành và địa phƣơng để tổng hợp, biên tập, xây
dựng hệ cơ dữ liệu hoàn chỉnh phục vụ công tác kiểm tra của ngành. Các kết quả
kiểm tra, thông tin về nghiệp vụ kiểm tra, các thông tin tài liệu khác cũng phải đƣợc
thƣờng xuyên cập nhật, tạo điều kiện cho ngƣời kiểm tra văn bản tham khảo, nâng
cao trình độ, kỹ năng nghiệp vụ.
Ngoài ra, một số hoạt động khác cũng cần đƣợc quan tâm tổ chức thực hiện
đó là, tin học hóa công tác kiểm tra, xử lý văn bản trên phạm vi toàn quốc.
Về tin học hóa công tác kiểm tra, xử lý văn bản ngành nội vụ bao gồm các
nội dung: Xây dựng, nâng cấp các phần mềm giúp quản lý và tổ chức công việc: bao
92
gồm phần mềm quản lý cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra văn bản; phần mềm
hỗ trợ nghiệp vụ kiểm tra văn bản (nâng cấp, triển khai trên diện rộng phần mềm hỗ
trợ nghiệp vụ kiểm tra văn bản ngành nội vụ, cho phép cơ quan ban hành VBQPPL
thông qua hệ thống để tạo thành một quy trình khép kín từ ban hành đến kiểm tra và
xử lý, tiết kiệm tối đa công sức và chi phí). Xây dựng hồ sơ, mẫu văn bản điện tử,
đảm bảo tính thống nhất trong ngành nội vụ về hình thức và nội dung (phiếu kiểm
tra văn bản, thông báo, sổ văn bản đến, văn bản đi, hợp đồng ký kết với Cộng tác
viên…). Đƣa các phần mềm vào khai thác trên mạng Internet, chia sẻ cơ sở dữ liệu
phục vụ công tác kiểm tra VBQPPL cho nhiều đối tƣợng khác nhau. Xây dựng
chuyên mục kiểm tra VBQPPL trên website của Bộ Nội Vụ. Cung cấp đồng bộ các
thiết bị công nghệ thông tin tạo điều kiện tin học hóa nhƣ máy tính, các cơ sở hạ
tầng mạng khác…
3.7. Bố trí kinh phí kiểm tra và thực hiện tốt chế độ báo cáo công tác kiểm tra
VBQPPL
Thực hiện các quy định của pháp luật, khi lập dự toán ngân sách hàng năm,
ngoài việc lập dự toán bảo đảm hoạt động thƣờng xuyên của cơ quan theo quy định
hiện hành, căn cứ vào yêu cầu công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL, Vụ Pháp chế - Bộ
Nội Vụ lập dự toán kinh phí phụ vụ công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL tổng hợp
chung vào dự toán ngân sách hàng năm gửi cơ quan có thẩm quyền phê duyệt.
Hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản bao gồm nhiều nội dung chi khác nhau
và có thể thay đổi thƣờng xuyên, phụ thuộc vào số lƣợng VBQPPL đƣợc ban hành,
nên cần đƣợc linh hoạt bổ sung kinh phí kịp thời cho công tác này. Cần tăng mức
đầu tƣ cho hoạt động khảo sát, dự báo và nghiên cứu khoa học về những vấn đề liên
quan đến hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản. Cần xuất phát từ tầm quan trọng, tính
cấp bách của vấn đề phát sinh đòi hỏi đƣợc giải quyết để quyết định mức chi ngân
sách cho hợp lý, tránh tình trạng chi “nhỏ giọt” không đủ để tiến hành những hoạt
động cần thiết, nên phải làm tắt, làm chiếu lệ; cũng trách tình trạng chi tiêu thiếu căn
cứ, gây lãng phí tài sản nhà nƣớc.
Thực hiện tốt chế độ báo cáo công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm
pháp luật: Vụ Pháp chế - Bộ Nội Vụ cần xây dựng kênh tiếp nhận và xử lý các kiến
nghị, yêu cầu của cơ quan, tổ chức, cá nhân và phản ánh của dƣ luận về văn bản có
dấu hiệu trái pháp luật, phát huy vai trò của những đối tƣợng này trong công tác
93
kiểm tra, xử lý VBQPPL thuộc lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của Bộ Nội Vụ. Đồng
thời, tích cực thiết lập mối quan hệ với các phƣơng tiện thông tin đại chúng nhằm
phổ biến và đƣa tin về kết quả kiểm tra văn bản. Tuyên truyền sâu rộng về vai trò
của công tác kiểm tra văn bản, về quyền khiếu nại, kiến nghị, yêu cầu cơ quan có
thẩm quyền xem xét VBQPPL có dấu hiệu trái pháp luật.
Bộ Nội Vụ cần sớm ban hành quy định cụ thể về chế độ thông tin báo cáo
trong công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL thuộc những lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của
Bộ Nội Vụ, đƣa ra những yêu cầu cụ thể đối với những đối tƣợng phải báo cáo; cần
có biện pháp đủ mạnh để khắc phục tình trạng một số Bộ, cơ quan ngang bộ và địa
phƣơng không có báo cáo hoặc báo cáo chậm trễ, báo cáo không theo đúng yêu cầu
nhƣ thiếu thông tin, số liệu còn chung chung chƣa đầy đủ đã ảnh hƣởng đến công
tác quản lý, nắm bắt tình hình đề xuất kịp thời các biện pháp nhằm tháo gỡ các khó
khăn, vƣớng mắc trong lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của Bộ Nội Vụ…
KẾT LUẬN CHƢƠNG 3
Trên đây là một số giải pháp nâng hiệu quả thực hiện việc kiểm tra, xử lý
văn bản quy phạm pháp luật ở Bộ Nội Vụ. Kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp
luật là công cụ quan trọng trực tiếp góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật hiện hành.
Với mục đích đảm bảo hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Bộ Nội
Vụ đƣợc thực hiện có hiệu quả, luận văn đã đƣa ra những giải pháp, nếu các giải pháp
trên đƣợc thực hiện một cách đầy đủ và đồng bộ, có tính đến tầm quan trọng của
từng giải pháp để tổ chức thực hiện có trọng tâm, trọng điểm, chất lƣợng công tác
kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Bộ Nội Vụ sẽ đƣợc nâng lên.
Một trong những giải pháp hàng đầu là phải tăng cƣờng năng lực cho đội
ngũ cán bộ, công chức làm công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở
Bộ Nội Vụ. Chúng tôi cho rằng, đây nguyên nhân quan trọng ảnh hƣởng nhất, dẫn
đến chất lƣợng công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật thuộc các lĩnh
vực quản lý nhà nƣớc của Bộ Nội Vụ chƣa cao, việc xử lý văn bản trái pháp luật
chƣa bài bản, kịp thời.
Tiếp theo, kiến nghị về hoàn thiện thể chế pháp luật về kiểm tra, xử lý văn
bản quy phạm pháp luật, tạo khuôn khổ pháp lý đầy đủ, thống nhất và đồng bộ cho
94
công tác này; cần đƣa ra một phƣơng thức, quy trình kiểm tra, xử lý văn bản thật
chặt chẽ, cụ thể và đầy đủ, bảo đảm khoa học, hiệu quả công tác kiểm tra, xử lý văn
bản. Đồng thời, có cơ chế nhằm tăng cƣờng sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nƣớc
trong công tác kiểm tra, xử lý văn bản. Ngoài ra, các giải pháp khác nhƣ bảo đảm sự
tham gia rộng rãi của các tổ chức đoàn thể chính trị, xã hội, của các phƣơng tiện
thông tin đại chúng và mọi tầng lớp nhân dân; bố trí kinh phí...Việc triển khai các
giải pháp nêu trên cần bảo đảm tính đồng bộ và có hệ thống, có nhƣ vậy mới có thể
đƣa ra một cơ chế đầy đủ, hữu hiệu nhằm thực hiện có hiệu quả công tác kiểm tra,
xử lý VBQPPL ở Bộ Nội Vụ, góp phần vào quá trình xây dựng và hoàn thiện hệ
thống pháp luật Việt Nam, xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền, phát huy dân chủ, tăng
cƣờng pháp chế, chủ động hội nhập quốc tế đã đƣợc Đảng ta xác định.
KẾT LUẬN
Chúng ta đang xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền, Nhà nƣớc của nhân dân, do
nhân dân và vì nhân dân, Nhà nƣớc thể hiện tính dân chủ rộng rãi, phấn đấu vì mục
tiêu dân giàu nƣớc mạnh, công bằng, dân chủ, văn minh. Đảng và Nhà nƣớc ta đã
quan tâm đến công tác kiểm tra, giám sát hoạt động quản lý nói chung và công tác
kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật nói riêng; từng bƣớc hoàn thiện các cơ
chế chính sách về công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật và không
ngừng nâng cao hiệu quả, hiệu lực công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp
luật, thực hiện đúng vị trí, vai trò và tầm quan trọng của cơ quan làm công tác pháp
chế ở Trung ƣơng và địa phƣơng.
Xây dựng, tăng cƣờng pháp chế nói chung và đẩy mạnh công tác kiểm tra, xử
lý văn bản quy phạm pháp luật nói riêng là quá trình đòi hỏi phải nghiên cứu, nâng
cao tính chuyên nghiệp của công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật
đúng với vai trò, vị trí của công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật
trong nhiệm vụ quản lý nhà nƣớc và chỉ đạo, điều hành của các cấp chính quyền.
Công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật trong lĩnh vực quản lý nhà
nƣớc của Bộ Nội Vụ, tuy chƣa đạt nhiều kết quả nhƣ mong đợi, chƣa có nhiều kinh
nghiệm; nhƣng với sự quan tâm của của lãnh đạo Bộ Nội Vụ trong việc hoàn thiện
về tổ chức, chức năng, nhiệm vụ của Vụ Pháp chế, do đó công tác kiểm tra, xử lý
95
văn bản quy phạm pháp luật do Vụ Pháp chế là đầu mối chủ trì giúp Bộ trƣởng Bộ
Nội Vụ trong công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm
quyền quản lý nhà nƣớc của Bộ Nội Vụ từng bƣớc đã có những đóng góp cho Bộ
Nội Vụ và ngành nội vụ trong công tác quản lý nhà nƣớc về cán bộ, công chức, tổ
chức bộ máy, cải cách hành chính, thực hiện chế độ chính sách, xây dựng chính
quyền địa phƣơng...
Do vậy, trong phạm vi nghiên cứu của luận văn đã hệ thống hóa một cách
khoa học vấn đề lý luận về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật nói chung
và ở Bộ Nội Vụ nói riêng. Luận văn đã đánh giá sát thực trạng công tác kiểm tra, xử
lý văn bản quy phạm pháp luật ở Bộ Nội Vụ, của ngành nội vụ, thấy rõ đƣợc những
tồn tại hạn chế và rút ra nguyên nhân cơ bản để từ đó đề xuất các phƣơng hƣớng và
giải pháp cụ thể để nâng cao chất lƣợng, hiệu quả công tác kiểm tra, xử lý văn bản
quy phạm pháp luật ở Bộ Nội Vụ trong thời gian tới, đáp ứng yêu cầu của công tác
kiểm tra, xử lý văn bản của Bộ Nội Vụ.
Thông qua công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Bộ Nội Vụ
nói riêng và ngành nội vụ nói chung đã góp phần đảm bảo kỹ cƣơng, kỷ luật, tính
nghiêm minh trong hoạt động quản lý nhà nƣớc thuộc thẩm quyền của Bộ Nội Vụ.
96
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO
1. Bộ Nội Vụ (2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013), Báo cáo hàng năm
về kết quả công tác pháp chế, Hà Nội.
2. Bộ Nội Vụ (2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013), Báo cáo hàng năm
về kết quả công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội.
3. Bộ Tƣ pháp (2004,2005,2006,2007,2008,2009,2010), Báo cáo hàng năm về
kết quả công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội
4. Chính phủ (2003), Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11 về kiểm tra và
xử lý văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội.
5. Chính phủ (2005), Báo cáo số 164/CP-XDPL ngày 10/11/2005 về tình hình
soạn thảo, ban hành và kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ,
Thủ tướng Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang bộ để hướng dẫn thi hành luật,
Nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc
hội.
6. Chính phủ (2010), Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 về kiểm tra
và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội.
7. Chính phủ (2010), Nghị định số 36/2012/NĐ-CP ngày 18/4/2012 về chức
năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang bộ, Hà
Nội.
8. Cao Kim Oanh (2011), Bàn về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất
của văn bản quy phạm pháp luật, Tạp chí dân chủ và pháp luật – Bộ tƣ pháp.
Số chuyên đề tháng 5/2011, tr.9-12.
9. Đảng Cộng sản Việt Nam (2001), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần
thứ IX, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
10. Đảng Cộng sản Việt Nam (2002), Nghị quyết số 08-NQ/TW ngày 02/01
tháng 01 của Bộ Chính trị về một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp
trong thời gian tới, Hà Nội.
11. Đảng Cộng sản Việt Nam (2005), Nghị quyết số 48-NQ/TW ngày 24/5 của
Bộ Chính trị về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt
Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020, Hà Nội.
12. Đảng Cộng sản Việt Nam (2005), Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6 của
97
Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020, Hà Nội.
13. Đảng Cộng sản Việt Nam (2011), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần
thứ XI, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
14. Đoàn Thị tố Uyên (2011), Về kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật ở Việt
Nam hiện nay, Tạp chí Luật học số 6/2011, tr.53-59.
15. Nguyễn Văn Thâm (2010), Soạn thảo và xử lý văn bản quản lý nhà nước,
Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội.
16. Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Khoa Nhà nƣớc và Pháp luật
(2004), Giáo trình Lý luận chung về nhà nước và pháp luật, Nxb Lý luận
chính trị, Hà Nội.
17. Nguyễn Hoàng Anh (2012), Kiểm soát văn bản quy phạm pháp luật từ góc
độ phân quyền, Tạp chí nghiên cứu lập pháp số 1+2 (2010-2011)1/2012, tr
57-63.
18. Nguyễn Sĩ Dũng – Hoàng Minh Hiếu (2010), Việc tổ chức thực hiện pháp
luật trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta, Tạp chí
Nghiên cứu lập pháp, số 13(174)7/2010, tr 5-13.
19. Nguyễn Minh Đoan (2010), Văn bản quy phạm pháp luật và quy định của
luật thực định Việt Nam về văn bản quy phạm pháp luật, Tạp chí Nghiên cứu
lập pháp số 7(168) 4/2010, tr 5-10.
20. Lê Hồng Sơn (2011), Pháp luật về kiểm tra xử lý văn bản quy phạm pháp
luật, Đặc san tuyên truyền pháp luật, số chuyên đề năm 2011.
21. Quốc hội (2013), Hiến pháp 2013, Hà Nội.
22. Quốc hội (1996), Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội.
23. Quốc hội (2001), Luật Tổ chức Chính phủ, Hà Nội.
24. Quốc hội (2002), Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (sửa đổi, bổ
sung), Hà Nội.
25. Quốc hội (2003), Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, Hà
Nội.
26. Quốc hội (2004), Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng
nhân dân và Ủy ban nhân dân, Hà Nội.
27. Quốc hội (2008), Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội.
98
28. Phạm Thái Quý (2012), Về việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của
hội đồng nhân dân các cấp, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số
23(231)T12/2012, tr. 37-42.
29. Từ điển tiếng Việt (2003), Nxb Đà Nẵng, Đà Nẵng.
30. Trƣờng Đại học Luật Hà Nội (2003), Giáo trình Lý luận chung về nhà nước
và pháp luật, Nxb, Công an nhân dân, Hà Nội.
31. Trần Đức Thú (2010), Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật địa
phương nhìn từ thực tiễn, Tạp chí dân chủ và pháp luật – Bộ tƣ pháp. Số
9(222)-2010, tr.61-64.
32. Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội (2003), Giáo trình Lý luận chung về
nhà nước và pháp luật, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội.
99
[...]... cao chất lƣợng, hiệu quả của công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ 7 Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1.1 Khái quát về văn bản quy phạm pháp luật và thẩm quy n ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ, cơ quan ngang bộ (cấp bộ) 1.1.1 Khái niệm, đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật Theo nghĩa rộng, văn bản đƣợc hiểu là một phƣơng tiện để... quy phạm pháp luật và công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ; + Trên cơ sở phân tích thực trạng, luận văn đƣa ra một số giải pháp nhằm nâng cao chất lƣợng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ trong thời gian tới 4 Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn - Đối tượng nghiên cứu: Công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ. .. tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật thuộc lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của Bộ Nội Vụ 8 Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn đƣợc kết cấu thành 3 chƣơng: - Chƣơng I: Cơ sở lý luận về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật - Chƣơng II: Thực trạng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ - Chƣơng III: Giải pháp. .. bộ, HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành thuộc các lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của Bộ Nội Vụ còn bất cập, khó khăn cả về năng lực thực thi và nghiệp vụ công tác kiểm tra Nhận thức đƣợc tầm quan trọng của công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật nói chung và kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ nói riêng, học viên chọn đề tài: Kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Bộ Nội. .. quả công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Bộ Nội Vụ trong thời gian tới 7 Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Kết quả nghiên cứu của luận văn góp phần giải đáp một số vấn đề về lý luận cũng nhƣ thực tiễn về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ; góp phần nâng cao nhận thức của cán bộ, công chức về công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật; phát huy... kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Bộ Nội Vụ, tuy mới triển khai nhƣng đã đạt đƣợc một số kết quả, nhất là công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quy n Hàng năm, Bộ Nội Vụ tiến hành kiểm tra, xử lý và tổ chức các đoàn kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật do các Bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng ban hành thuộc lĩnh vực quản lý. .. của Bộ Nội Vụ Đồng thời, Bộ Nội Vụ cũng chỉ đạo các đơn vị thuộc và trực thuộc Bộ tăng cƣờng công tác tự kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quy n ban hành của Bộ trƣởng Bộ Nội Vụ Qua công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của ngành nội vụ nói chung và Bộ Nội Vụ nói riêng đã phát hiện nhiều văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, trái với văn bản quy phạm của cấp trên, nhất là các văn bản. .. khoa học pháp lý Bộ tƣ pháp; Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính quy n địa phương ban hành ở nước ta hiện nay của Thạc sỹ Trƣơng Thị Phƣơng Lan - Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2007; Luận văn tiến sĩ Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay của tác giả Đoàn Thị Tố Uyên – Đại học Luật Hà Nội; Luận văn thạc sĩ Kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật tại... lý văn 5 bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ thời gian qua, chỉ ra nguyên nhân của những hạn chế trong công tác này; trên cơ sở đó đề xuất giải pháp góp phần nâng cao hiệu qủa công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ trong thời gian tới - Nhiệm vụ: + Phân tích cơ sở lý luận về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật; + Đánh giá thực trạng về xây dựng, ban hành văn bản quy. .. động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật trên phạm vi toàn quốc b) Mục đích của kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật Mục đích của việc kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật là nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản để kịp thời đình chỉ việc thi hành, 15 sửa đổi, huỷ bỏ hoặc bãi bỏ văn bản, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật, ... tác kiểm tra, xử lý văn quy phạm pháp luật Bộ Nội Vụ Chƣơng CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1.1 Khái quát văn quy phạm pháp luật thẩm quy n ban hành văn quy phạm pháp. .. công tác kiểm tra, xử lý văn quy phạm pháp luật nói chung kiểm tra, xử lý văn quy phạm pháp luật Bộ Nội Vụ nói riêng, học viên chọn đề tài: Kiểm tra, xử lý văn quy phạm pháp luật Bộ Nội Vụ làm... Nhiệm vụ: + Phân tích sở lý luận kiểm tra, xử lý văn quy phạm pháp luật; + Đánh giá thực trạng xây dựng, ban hành văn quy phạm pháp luật công tác kiểm tra, xử lý văn quy phạm pháp luật Bộ Nội Vụ;
Ngày đăng: 19/10/2015, 16:45
Xem thêm: Kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở bộ nội vụ , Kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở bộ nội vụ
