8. Kết cấu của luận văn
2.4.2.1. Hạn chế trong hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL
Công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL đã đƣợc lãnh đạo Bộ quan tâm, chỉ đạo tổ chức thực hiện một cách toàn diện nhƣ: bố trí cán bộ, công chức làm công tác kiểm tra VBQPPL; đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn bản từng bƣớc đƣợc củng cố và kiện toàn; kinh phí và các điều kiện bảo đảm cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản đã đƣợc quan tâm hơn... Tuy nhiên, bên cạnh đó vẫn còn tồn tại một số hạn chế, cụ thể nhƣ sau:
- Thứ nhất, việc gửi văn bản để kiểm tra còn thực hiện chưa đầy đủ, chậm so với quy định
Theo quy định tại Điều 19 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP thì trong thời hạn chậm nhất là 03 (ba) ngày làm việc, kể từ ngày ký ban hành, cơ quan, ngƣời có thẩm quyền ban hành văn bản, cơ quan chủ trì soạn thảo phải gửi văn bản đến cơ quan, ngƣời có thẩm quyền kiểm tra văn bản theo quy định: “Văn bản của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành gửi đến Cục Kiểm tra văn bản - Bộ Tƣ pháp và tổ chức pháp chế Bộ, cơ quan ngang bộ có thẩm quyền kiểm tra văn bản theo ngành, lĩnh vực.
Tuy nhiên, nhiều cơ quan, ngƣời có thẩm quyền ban hành văn bản thuộc lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của Bộ Nội Vụ không gửi văn bản đến Bộ Nội Vụ để kiểm tra
theo thẩm quyền. Việc không gửi văn bản đúng quy định sẽ làm hạn chế điều kiện kiểm tra và phát hiện sớm văn bản có dấu hiệu trái pháp luật của Vụ Pháp chế - Bộ Nội Vụ, hạn chế tính kịp thời kiến nghị việc sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ, bãi bỏ, làm giảm tác động tiêu cực của văn bản đến đối tƣợng chịu sự điều chỉnh trực tiếp của văn bản.
- Thứ hai, tỷ lệ văn bản được kiểm tra đạt kết quả chưa cao
Theo quy định của Nghị định số 40/2010/NĐ-CP thì hàng năm văn bản do các cơ quan, ngƣời có thẩm quyền ban hành thuộc lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của Bộ Nội Vụ phải đƣợc kiểm tra. Tuy nhiên, đối với Vụ Pháp chế là đơn vị đƣợc giao nhiệm vụ chủ trì thực hiện công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL của Bộ Nội Vụ, do biên chế có hạn và liên tục có sự thay đổi nên đã gặp rất nhiều khó khăn trong việc thực hiện nhiệm vụ kiểm tra VBQPPL, do lực lƣợng mỏng nên không thể kiểm tra VBQPPL về lĩnh vực nội vụ của tất cả các Bộ, cơ quan ngang bộ và địa phƣơng đƣợc mà chủ yếu trong Kế hoạch công tác hàng năm xác định giới hạn số lƣợng các địa phƣơng để kiểm tra theo phƣơng thức yêu cầu các địa phƣơng gửi văn bản về Bộ Nội Vụ để kiểm tra sau đó mới thành lập các đoàn đi kiểm tra. Đa số địa phƣơng có gửi văn bản nhƣng không đầy đủ, không đúng thời gian theo quy định. Điều này dẫn đến việc thực hiện công tác kiểm tra thƣờng xuyên của Vụ Pháp chế, Bộ Nội Vụ gặp nhiều khó khăn.
- Thứ ba, chưa thực hiện nghiêm túc việc tự kiểm tra văn bản
Về công tác tự kiểm tra, thực tế cho thấy nhiều văn bản về lĩnh vực nội vụ đƣợc các Bộ, cơ quan ngang bộ và địa phƣơng tự kiểm tra thƣờng không phát hiện đƣợc vi phạm hoặc nếu có thì chỉ phát hiện sai về thể thức, kỹ thuật trình bày. Trong khi, với cùng văn bản đó, nhƣng Vụ Pháp chế, Bộ Nội Vụ kiểm tra đã phát hiện vi phạm cả về nội dung và thẩm quyền. Nhìn chung, chất lƣợng công tác tự kiểm tra còn rất hạn chế.
Việc tự kiểm tra văn bản có dấu hiệu trái pháp luật đã đƣợc quy định tại Nghị định số 40/2010/NĐ-CP. Đối với những văn bản sai căn cứ ban hành hoặc thể thức, kỹ thuật trình bày mà không ảnh hƣởng đến nội dung của văn bản, các cơ quan có thẩm quyền kiểm tra rút kinh nghiệm chung thông qua các buổi làm việc cũng nhƣ
tại các Hội nghị tập huấn nghiệp vụ.
Đối với những văn bản sai nội dung hoặc sai thẩm quyền, có thông báo kiểm tra yêu cầu cơ quan, ngƣời đã ban hành văn bản trái pháp luật tự kiểm tra, xử lý theo quy định. Đa số các cơ quan nhận đƣợc thông báo kiểm tra đều đã có văn bản trả lời, trong đó có đƣa ra hƣớng khắc phục, xử lý đối với văn bản trái pháp luật do mình ban hành. Tuy nhiên, một số cơ quan, ngƣời có thẩm quyền ban hành văn bản vẫn chƣa thực hiện nghiêm túc, chƣa kịp thời.
- Thứ tư, việc báo cáo của các Bộ, cơ quan ngang bộ và địa phương về công tác kiểm tra, xử lý văn bản thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ Nội Vụ còn chậm, thiếu thông tin, thậm chí có Bộ, cơ quan ngang bộ, địa phương không gửi báo cáo theo quy định
Bên cạnh việc thực hiện tốt chế độ báo cáo công tác kiểm tra, xử lý văn bản của một số Bộ, cơ quan ngang bộ và địa phƣơng, vẫn còn một số Bộ, cơ quan ngang bộ và địa phƣơng không có báo cáo hoặc báo cáo chậm trễ, báo cáo không theo đúng yêu cầu.
Hàng năm, Bộ Nội Vụ đều có kết luận về việc kiểm tra văn bản gửi các Bộ, cơ quan ngang bộ và địa phƣơng đƣợc kiểm tra, có kiến nghị các hình thức xử lý đối với các văn bản có sai phạm, nhƣng kết quả xử lý những sai phạm theo kết luận của Bộ Nội Vụ không đƣợc thể hiện cụ thể trong báo cáo của các bộ, cơ quan ngang bộ và địa phƣơng. Hoặc có báo cáo nhƣng thiếu thông tin, số liệu còn chung chung, không cụ thể đã ảnh hƣởng đến công tác quản lý, nắm bắt tình hình đề xuất kịp thời các biện pháp nhằm tháo gỡ các khó khăn, vƣớng mắc trong lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của Bộ Nội Vụ.
2.4.3.2. Nguyên nhân của những hạn chế trong hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL a) Nguyên nhân khách quan
- Thứ nhất, hệ thống pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp
luật: Trong những năm qua, hệ thống pháp luật phục vụ trực tiếp cho công tác kiểm
tra, xử lý VBQPPL đã đƣợc củng cố và hoàn thiện. Đã đƣợc quy định trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật 2008, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp
luật của HĐND và UBND năm 2004, Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, Thông tƣ số 20/TT-BTP ngày 30/11/2010 quy định chi tiết một số điều của Nghị định số 40/2010/NĐ-CP về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, Chỉ thị số 32/2005/CT-TTg của Thủ tƣớng Chính phủ về việc tăng cƣờng công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, Thông tƣ liên tịch số 122/2011/TTLT-BTC-BTP quy định việc lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí bảo đảm cho công tác kiểm tra, xử lý, rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật...Tuy nhiên, nhiều nội dung chƣa rõ ràng, hoặc chƣa đƣợc sửa đổi, bổ sung kịp thời đã làm giảm hiệu quả công tác kiểm tra, xử lý văn bản, cụ thể nhƣ:
- Quy định về khái niệm VBQPPL: Hiện nay, khái niệm VBQPPL chƣa thật rõ ràng, dẫn đến nhiều cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ban hành văn bản đã xác định không đúng hình thức văn bản (không phân biệt đƣợc văn bản hành chính với VBQPPL); đặc biệt đối với HĐND, UBND cấp tỉnh, “quá trình triển khai thực hiện Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật vẫn còn có sự nhận thức chƣa thống nhất về việc xác định, phân biệt giữa các nghị quyết quy phạm pháp luật và nghị quyết cá biệt” [28, tr.40].
Mặt khác, nhiều trƣờng hợp khi nhận đƣợc thông báo kiểm tra văn bản, cơ quan đã ban hành văn bản lúng túng trong việc xác định hình thức xử lý các văn bản này.
Cũng nhƣ việc xác định VBQPPL, việc xác định văn bản có chứa quy phạm pháp luật hay không, để xem xét có thuộc đối tƣợng kiểm tra của cơ quan kiểm tra hay không hiện nay cũng chƣa quy định cụ thể, rõ ràng, gây lúng túng cho cơ quan, ngƣời kiểm tra văn bản.
- Quy định về hiệu lực của VBQPPL: Vấn đề hiệu lực của VBQPPL đƣợc quy định tại Điều 51 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND; Điều 78 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Tuy nhiên, nội dung quy định trong các điều luật trên là “cứng nhắc” và nhiều bất cập trong điều kiện hiện nay.
- Các văn bản hƣớng dẫn về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật chƣa thống nhất. Hiện nay, đồng thời hƣớng dẫn về thể thức văn bản có 02 Thông tƣ, cụ thể: Việc ban hành VBQPPL thuộc thẩm quyền của HĐND và UBND cấp tỉnh thì thực hiện theo Thông tƣ liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 của liên tịch Bộ Nội Vụ và Văn phòng Chính phủ; còn đối với việc xây dựng và ban hành VBQPPL thuộc thẩm quyền của các Bộ, cơ quan ngang bộ và Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ lại đƣợc điều chỉnh theo Thông tƣ số 25/2011/TT- BTP ngày 27/12/2011 của Bộ Tƣ pháp về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ và văn bản quy phạm pháp luật liên tịch. Do vậy, dẫn đến những quy định về thể thức và kỹ thuật trình bày VBQPPL chƣa đảm bảo đƣợc tính thống nhất, đồng bộ còn có chồng chéo, mâu thuẫn...
- Pháp luật hiện hành chƣa quy định cụ thể quy trình, trình tự kiểm tra, xử lý
văn bản trái pháp luật để các chủ thể có thẩm quyền có thể áp dụng, tuân thủ quy
trình đó nhƣ thời hạn các công đoạn trong hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, dẫn tới nhiều khi việc xử lý văn bản trái pháp luật chậm, kém hiệu quả.
- Hiện nay, theo quy định thì cơ quan, ngƣời có thẩm quyền kiểm tra văn bản khi phát hiện văn bản trái pháp luật thƣờng thông báo cho cơ quan ban hành văn bản tự kiểm tra, xử lý. Nếu cơ quan ban hành văn bản không tổ chức tự kiểm tra, xử lý hay xử lý không đúng yêu cầu thì cơ quan có thẩm quyền kiểm tra báo cáo lên cơ quan có thẩm quyền để đình chỉ hay hủy bỏ. Nhƣ vậy, thẩm quyền thực sự của cơ quan kiểm tra nhƣ hiện nay theo quy định của pháp luật là còn hạn chế.
- Thứ hai, chế độ đãi ngộ đối với công chức làm công tác kiểm tra, xử lý văn
bản quy phạm pháp luật chưa tương xứng. Kiểm tra, xử lý VBQPPL là lĩnh vực
công tác có nhiều đặc thù với yêu cầu cao về chuyên môn nghiệp vụ; khối lƣợng và áp lực công việc nặng nề, đòi hỏi công chức kiểm tra văn bản không những phải giỏi về chuyên môn, nghiệp vụ mà còn phải có bản lĩnh chính trị vững vàng, tinh thần trách nhiệm cao. Do đó, cần có chế độ, chính sách đãi ngộ phù hợp và thỏa đáng nhằm khuyến khích, động viên và thu hút đƣợc công chức làm công tác này tại các
Bộ, cơ quan ngang bộ và địa phƣơng, nhƣ quy định theo hƣớng xác lập chức danh “kiểm tra viên” đối với công chức chuyên trách công tác này và cho đƣợc hƣởng chế độ đãi ngộ đối với chức danh này hoặc áp dụng chế độ chính sách đặc thù cho công chức chuyên trách công tác kiểm tra văn bản.
Tuy nhiên, hiện nay ngoài chế độ về tiền lƣơng nhƣ đối với công chức, đội ngũ công chức làm công tác kiểm tra văn bản chƣa đƣợc hƣởng thêm chế độ phụ cấp nào; điều này đã tác động không tốt đến tâm lý, tinh thần làm việc và hiệu quả công tác của đội ngũ công chức kiểm tra văn bản.
- Thứ ba, xây dựng cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy
phạm pháp luật: Cơ sở dữ liệu phục vụ công tác kiểm tra, xử lý văn bản bao gồm
tập hợp một cách khoa học các VBQPPL làm cơ sở pháp lý đã đƣợc rà soát, chuẩn hóa hiệu lực; kết quả kiểm tra văn bản; các thông tin về nghiệp vụ kiểm tra văn bản và các thông tin tài liệu khác.
Khi tiến hành kiểm tra, ngƣời kiểm tra có thể lấy các văn bản trong cơ sở dữ liệu làm căn cứ để kiểm tra và có thể yên tâm về hiệu lực các văn bản trong cơ sở dữ liệu. Tuy nhiên, hiện nay Bộ Nội Vụ chƣa xây dựng đƣợc cơ sở dữ liệu kiểm tra mà chỉ là cập nhật văn bản một cách “cơ học”, chƣa đƣợc chuẩn hóa hiệu lực, điều này đã giảm chất lƣợng, hiệu quả của công tác kiểm tra, xử lý văn bản.
b) Nguyên nhân chủ quan
- Thứ nhất, về nhận thức và tinh thần trách nhiệm của cán bộ, công chức:
Đến nay, nhận thức của Bộ Nội Vụ đối với công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật đã đƣợc nâng lên. Lãnh đạo Bộ đã nhận thức đƣợc tầm quan trọng của công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL, đã tạo điều kiện về cơ sở vật chất, bố trí nhân sự và dành kinh phí cho công tác này.
Tuy nhiên, một số đơn vị thuộc, trực thuộc Bộ, tại một thời điểm nhất định, do chƣa nhận thức đƣợc tầm quan trọng của công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL nên chƣa chú trọng bố trí nhân lực thực hiện hoặc phối hợp với Vụ Pháp chế thực hiện công tác này.
Đây là nguyên nhân quan trọng ảnh hƣởng đến chất lƣợng công tác kiểm tra văn bản đã ban hành và việc xử lý những văn bản đƣợc phát hiện là có nội dung trái hoặc không phù hợp với pháp luật, làm cho chất lƣợng ban hành VBQPPL chƣa cao.
- Thứ hai, năng lực, trình độ cán bộ, công chức, cộng tác viên kiểm tra văn
bản: Nhìn chung, công chức thực hiện công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp
luật đã qua đào tạo về kiến thức pháp luật, có trình độ cử nhân luật, nhiều công chức đƣợc đào tạo sau đại học. Tuy nhiên, kiểm tra, xử lý VBQPPL là lĩnh vực công tác có nhiều đặc thù với yêu cầu cao về chuyên môn nghiệp vụ; khối lƣợng và áp lực công việc nặng nề, đòi hỏi công chức chuyên trách kiểm tra văn bản không những phải giỏi về chuyên môn nghiệp vụ mà còn phải có bản lĩnh chính trị vững vàng, tinh thần trách nhiệm cao. Với trình độ không đồng đều của đội ngũ công chức Vụ Pháp chế hiện nay cũng ảnh hƣởng không nhỏ đến chất lƣợng và hiệu quả công tác kiểm tra, xử lý văn bản của Bộ Nội Vụ.
Quá trình thực hiện nhiệm vụ kiểm tra, xử lý VBQPPL của Bộ Nội Vụ cho thấy, số lƣợng văn bản phải kiểm tra là rất lớn, nội dung của văn bản thuộc đối tƣợng kiểm tra có liên quan đến nhiều lĩnh vực. Trong khi đó, đội ngũ công chức kiểm tra, xử lý văn bản của Vụ Pháp chế - Bộ Nội Vụ và công chức pháp chế thuộc các Sở Nội vụ của các địa phƣơng còn thiếu về số lƣợng và năng lực chuyên môn, nghiệp vụ còn chƣa đáp ứng đƣợc đầy đủ yêu cầu của công tác này. Do đó, việc triển khai đội ngũ Cộng tác viên kiểm tra văn bản là hết sức cần thiết. Cộng tác viên kiểm tra văn bản là những ngƣời công tác các cơ quan tƣ pháp, cơ quan hành chính nhà nƣớc, trƣờng đại học hoặc viện nghiên cứu… có trình độ pháp lý, kinh nghiệm thực tiễn, chuyên môn về các lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của Bộ Nội Vụ đáp ứng yêu cầu của công tác kiểm tra văn bản.
Trên cơ sở các quy định chung, hiện nay Bộ Nội Vụ đã tổ chức đƣợc đội ngũ