8. Kết cấu của luận văn
2.3.1. Xây dựng, hoàn thiện thể chế
Triển khai thực hiện nhiệm vụ kiểm tra, xử lý văn bản đã đƣợc quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật. Đây là thể chế cơ bản nhất của Chính phủ quy định về kiểm tra, xử lý VBQPPL và là cơ sở pháp lý để các Bộ, ngành và địa phƣơng triển khai thực hiện công tác kiểm tra, xử lý văn bản.
Để triển khai có hiệu quả công tác tác kiểm tra, xử lý văn bản, các văn bản hƣớng dẫn đƣợc ban hành nhƣ: Thông tƣ số 01/2004/TT-BTP ngày 16/6/2004 hƣớng dẫn một số điều của Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003; Thông tƣ liên tịch số 109/2004/TTLT-BTC-BTP về kinh phí cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật (sau đƣợc thay thế bằng Thông tƣ liên tịch số 158/2007/TTLT-BTC-BTP ngày 28/12/2007 hƣớng dẫn quản lý và sử dụng kinh phí phục vụ công tác kiểm tra VBQPPL), Chỉ thị số 32/2005/CT-TTg ngày 10/10/2005 của Thủ tƣớng Chính phủ về tăng cƣờng công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản khác có liên quan. Công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật đã đƣợc triển khai, dần dần ổn định và đi vào nền nếp, bƣớc đầu đã khẳng định đƣợc vị trí, vai trò quan trọng của công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL thông qua những kết quả đã đạt đƣợc, những tác động tích cực đối với hệ thống pháp luật và dƣ luận xã hội.
Hiện nay, nhằm đáp ứng yêu cầu kiểm tra, xử lý VBQPPL trong tình hình mới, ngày 12/4/2010, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 40/2010/NĐ-CP về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, thay thế cho Nghị định số 135/2003/NĐ- CP và Bộ trƣởng Bộ Tƣ pháp đã ban hành Thông tƣ số 20/2010/TT-BTP thay thế
cho Thông tƣ số 01/2004/TT-BTP ngày 16/6/2004; Liên bộ Tài chính, Tƣ pháp ban hành Thông tƣ liên tịch số 122/2011/TTLT-BTC-BTP thay thế Thông tƣ liên tịch số 158/2007/TTLT-BTC-BTP ngày 28/12/2007.
Bộ Nội Vụ xác định công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL theo thẩm quyền là một trong những nội dung của quản lý nhà nƣớc nên công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL đã nhận đƣợc sự tâm, chỉ đạo của lãnh đạo Bộ Nội Vụ. Tại Bộ Nội Vụ, trƣớc khi có Nghị định số 122/2004/NĐ-CP ngày 18/5/2004 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của tổ chức pháp chế các Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng, công tác kiểm tra VBQPPL đƣợc giao cho Phòng pháp chế thuộc Thanh tra Bộ và sau đó là Phòng pháp chế thuộc Văn phòng Bộ thực hiện. Từ khi Vụ Pháp chế đƣợc thành lập năm 2006 đến nay, công tác kiểm tra, rà soát văn bản QPPL đƣợc giao cho Vụ Pháp chế thực hiện.
Đƣợc sự quan tâm chỉ đạo của lãnh đạo Bộ Nội Vụ, sự phối hợp của các đơn vị thuộc, trực thuộc Bộ và các cơ quan liên quan nên đến nay việc thực hiện nhiệm vụ công tác pháp chế nói chung, công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL của Vụ Pháp chế đã đi vào ổn định, cơ bản đáp ứng đƣợc yêu cầu nhiệm vụ đƣợc giao. Hàng năm, Vụ Pháp chế trình lãnh đạo Bộ Nội Vụ ban hành kế hoạch kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, đồng thời phối hợp với các đơn vị thuộc, trực thuộc của Bộ và các cơ quan liên quan triển khai thực hiện.
Trên cơ sở các văn bản do Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ đã ban hành, và văn bản hƣớng dẫn của Bộ Tƣ pháp, Bộ trƣởng Bộ Nội Vụ đã ban hành Quyết định số 1396/QĐ-BNV ngày 04/12/2007 ban hành Quy chế cộng tác viên kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, làm cơ sở xây dựng đội ngũ cộng tác viên; Quyết định số 903/QĐ-BNV ngày 08/4/2011 ban hành quy chế kiểm tra và xử lý VBQPPL của Bộ Nội Vụ, quy định các vấn đề cụ thể về: Văn bản thuộc đối tƣợng kiểm tra, nguyên tắc, quy trình kiểm tra, xử lý văn bản theo thẩm quyền thuộc lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của Bộ Nội Vụ; các quy định cụ thể về kinh phí bảo đảm cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản, phân công triển khai các nhiệm vụ cụ thể của công tác kiểm tra, xử lý văn bản.
Mặc dù hệ thống thể chế đã cơ bản đầy đủ nhƣng vẫn còn những hạn chế dẫn đến hiệu quả công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL chƣa cao, đó chính là thẩm quyền xử lý văn bản của cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản còn hạn chế. Thực tế cho thấy, trong quá trình kiểm tra đã phát hiện ra nhiều văn bản của các Bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành thuộc lĩnh vực nội vụ có nội dung sai trái, không phù hợp, mâu thuẫn với Thông tƣ, Nghị định, Luật nhƣng Bộ Nội Vụ chỉ có thẩm quyền đề nghị các cơ quan đƣợc kiểm tra tiến hành tự kiểm tra và xử lý theo thẩm quyền trong thời hạn theo quy định của pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản sau đó báo cáo Bộ Nội Vụ, nếu cơ quan đƣợc kiểm tra không thực hiện thì Bộ Nội Vụ theo thẩm quyền mới đình chỉ việc thi hành văn bản đó và báo cáo Thủ tƣớng Chính phủ quyết định nên chƣa bảo đảm tính kịp thời, hiệu quả của công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL. Đồng thời, cũng chƣa có quy phạm pháp luật quy định rõ các cơ quan có thẩm quyền xây dựng và ban hành VBQPPL phải thực hiện kết luận của cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản và chế tài xử lý trách nhiệm khi không thực hiện kết luận kiểm tra. Dẫn đến việc cơ quan có thẩm quyền kiểm tra, có kết luận kiểm tra nhƣng kết quả thực hiện và trách nhiệm thực hiện của cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản chƣa chủ động, chủ yếu chỉ đƣợc thực hiện khi cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản đôn đốc.
Những hạn chế trên của hệ thống pháp luật về kiểm tra, xử lý VBQPPL hiện nay đã ảnh hƣởng đến chất lƣợng, hiệu lực, hiệu quả trong xây dựng, ban hành VBQPPL liên quan đến các lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của Bộ Nội Vụ.
2.3.2. Tổ chức tập huấn, bồi dưỡng nghiệp vụ và kiện toàn tổ chức biên chế, xây dựng đội ngũ cộng tác viên
Kiểm tra văn bản là một công tác tƣơng đối mới và phức tạp nên đòi hỏi công chức thực hiện nhiệm vụ này ngoài việc phải đƣợc đào tạo về kiến thức pháp luật và quản lý nhà nƣớc còn phải đƣợc bồi dƣỡng về nghiệp vụ và các kỹ năng kiểm tra văn bản. Ở nƣớc ta hiện nay, chƣa có trƣờng Đại học và Học viện nào đào tạo kỹ năng và nghiệp vụ này.
Để khắc phục tình trạng này, trong thời gian qua, Vụ Pháp chế, Bộ Nội Vụ đã tổ chức các lớp tập huấn hƣớng dẫn chuyên môn nghiệp vụ cho công chức kiểm tra,
xử lý văn bản của Bộ Nội Vụ và Sở Nội vụ các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng. Tuy nhiên, nội dung các lớp tập huấn này mới chỉ đề cập đƣợc một số vấn đề cơ bản về công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL, chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu bồi dƣỡng chuyên sâu của các công chức kiểm tra văn bản.
Thực tế quá trình thực hiện nhiệm vụ kiểm tra, xử lý văn bản của Bộ Nội Vụ cho thấy, số lƣợng văn bản phải kiểm tra rất lớn, nội dung của văn bản thuộc đối tƣợng kiểm tra liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực, trong khi đó, đội ngũ công chức kiểm tra văn bản của Vụ Pháp chế Bộ Nội Vụ và công chức pháp chế thuộc các Sở Nội vụ của các địa phƣơng còn thiếu về số lƣợng và năng lực chuyên môn nghiệp vụ còn chƣa đáp ứng đƣợc đầy đủ yêu cầu của công tác này. Do đó, việc triển khai đội ngũ Cộng tác viên kiểm tra văn bản là cần thiết. Cộng tác viên kiểm tra văn bản là những ngƣời công tác ở các cơ quan tƣ pháp, cơ quan hành chính nhà nƣớc, trƣờng đại học, viện nghiên cứu… có trình độ pháp lý, kinh nghiệm thực tiễn, chuyên môn và nghiệp vụ đáp ứng các yêu cầu của công tác kiểm tra văn bản. Khối lƣợng công việc kiểm tra văn bản rất nhiều, trong khi cơ cấu, tổ chức của Vụ Pháp chế - Bộ Nội Vụ chƣa hoàn thiện, số lƣợng công chức thiếu, nên đội ngũ Cộng tác viên đã góp phần vào việc bảo đảm cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản đƣợc tổ chức triển khai trên thực tế.
Trên cơ sở các quy định chung, hiện nay Bộ Nội Vụ đã tổ chức đƣợc đội ngũ Cộng tác viên kiểm tra văn bản. Trong quá trình hoạt động, nhiều Cộng tác viên luôn tích cực, đáp ứng tốt yêu cầu về chuyên môn, nghiệp vụ và bảo đảm tiến độ công việc. Tuy nhiên, một số Cộng tác viên còn thiếu trách nhiệm, không kiểm tra hoặc kiểm tra không đảm bảo chất lƣợng và tiến độ, ảnh hƣởng đến công tác kiểm tra văn bản.
2.3.3. Xây dựng hệ cơ sở dữ liệu phục vụ kiểm tra VBQPPL
Việc xây dựng Hệ cơ sở dữ liệu làm cơ sở đối chiếu, kiểm tra, xử lý văn bản là một trong những nhiệm vụ quan trọng và đã đƣợc quan tâm triển khai. Đến nay, Bộ Nội Vụ đã tiến hành tƣơng đối tốt việc rà soát, xác định hiệu lực của văn bản phục vụ cho việc lập hệ cơ sở dữ liệu văn bản; hệ thống cơ sở dữ liệu phục vụ hoạt
động kiểm tra VBQPPL bao gồm các tài liệu bằng văn bản, đƣợc phân loại, sắp xếp một cách khoa học và từng bƣớc tin học hoá theo từng lĩnh vực công tác, đó là:
- Các văn bản QPPL đã đƣợc rà soát để xác lập cơ sở pháp lý; - Kết quả kiểm tra, xử lý văn bản qua các năm;
- Các thông tin về nghiệp vụ kiểm tra, xử lý văn bản;
- Các thông tin, tài liệu, dữ liệu khác phục vụ cho công tác kiểm tra VBQPPL.
Hiện nay, có một số cơ sở dữ liệu VBQPPL với nhiều hình thức khác nhau nhƣ: Đĩa cơ sở dữ liệu văn bản của Văn phòng Quốc hội, Viện Khoa học pháp lý (Bộ Tƣ pháp); các tập sách hệ thống văn bản quy phạm pháp luật; các Website có hỗ trợ tra cứu văn bản nhƣ website của Chính phủ; website của Quốc hội và Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội; website của các bộ, ngành, địa phƣơng và các Website tra cứu văn bản có thu phí sử dụng… Các cơ sở dữ liệu này mặc dù phong phú về số lƣợng, hình thức và cơ quan ban hành văn bản nhƣng lại chỉ đƣợc cập nhật một cách “cơ học”, chƣa thực hiện rà soát, chuẩn hóa hiệu lực, chƣa phân loại theo những tiêu chí phù hợp với việc phân chia thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản…do đó, chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu của công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật.
Có thể thấy, hệ cơ sở dữ liệu là nguồn cơ sở pháp luật và thông tin quan trọng để phục vụ công tác kiểm tra, xử lý văn bản. Nhƣng trên thực tế, việc xây dựng hệ cơ sở dữ liệu vẫn chƣa đƣợc quan tâm đúng mức. Việc rà soát, cập nhật văn bản chủ yếu đƣợc thực hiện thủ công qua việc sƣu tầm, cập nhật các tài liệu bằng văn bản trong khi hệ thống các văn bản quy định về lĩnh vực nội vụ là rất lớn. Việc tin học hoá đã bƣớc đầu đƣợc triển khai nhƣng vẫn chƣa đáp ứng yêu cầu. Nhiều địa phƣơng chƣa cập nhật hệ thống VBQPPL nói chung và VBQPPL về lĩnh vực nội vụ nói riêng nên rất khó khăn cho việc tra cứu văn bản.
2.3.4. Bố trí kinh phí, nhân lực cho hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL
Về kinh phí thực hiện công tác kiểm tra VBQPPL ở Bộ Nội Vụ chủ yếu đƣợc thực hiện trên cơ sở các mục chi và mức chi đã đƣợc quy định tại Thông tƣ liên tịch số 158/2007/TTLT-BTC-BTP ngày 28/12/2007 của Bộ Tài chính và Bộ Tƣ pháp
hƣớng dẫn quản lý và sử dụng kinh phí hỗ trợ công tác kiểm tra VBQPPL và hiện nay là Thông liên tịch số 122/2011/TTLT-BTC-BTP (thay thế Thông tƣ liên tịch số 158). Theo quy định tại Thông tƣ liên tịch này, kinh phí phục vụ công tác kiểm tra văn bản là kinh phí hỗ trợ, không phải là kinh phí bảo đảm cho hoạt động thƣờng xuyên của đơn vị. Hàng năm, cùng với việc xây dựng kế hoạch kiểm tra, xử lý VBQPPL, kế hoạch về kinh phí cũng đƣợc báo cáo, đề xuất lãnh đạo Bộ Nội Vụ phê duyệt. Tuy nhiên, do nguồn kinh phí đƣợc cấp có hạn nên thƣờng không thể thực hiện đầy đủ kế hoạch đề ra do không đủ kinh phí. Đây là một trong những nguyên nhân cơ bản làm cho công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL ở Bộ Nội Vụ chƣa đạt hiệu quả cao.
Một trong những nguyên nhân cũng có ảnh hƣởng không nhỏ đến hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản là các quy định của Thông tƣ liên tịch về các mục chi, mức chi quá thấp, không phù hợp với tình hình thực tế, điển hình là các quy định về chế độ cho cộng tác viên làm công tác kiểm tra văn bản. Công tác kiểm tra văn bản đòi hỏi có trình độ pháp lý, chuyên môn, khả năng nghiên cứu chuyên sâu. Yêu cầu đòi hỏi công việc rất chuyên nghiệp và cao nhƣng các quy định cụ thể về định mức chi chế độ bồi dƣỡng cho cán bộ, công chức trực tiếp làm công tác kiểm tra chƣa tƣơng xứng, chƣa phù hợp, chƣa thỏa đáng với tính chất công việc.
Kinh phí phục vụ công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL đƣợc cấp hạn chế nên việc tổ chức các đoàn kiểm tra để kiểm tra trực tiếp tại các cơ quan ban hành văn bản đồng thời để qua đó tiếp nhận thông tin, khảo sát thực tế thi hành pháp luật gặp khó khăn, nhất là đối với các địa phƣơng ở xa, yêu cầu thời gian công tác dài ngày.
2.4. Những kết quả đạt đƣợc và những hạn chế trong kiểm tra, xử lý VBQPPL ở Bộ Nội Vụ ở Bộ Nội Vụ
2.4.1. Kết quả và nguyên nhân
2.4.1.1. Kết quả đạt được
Hàng năm, trên cơ sở kế hoạch công tác của Bộ, Vụ Pháp chế - Bộ Nội Vụ xây dựng kế hoạch công tác pháp chế, trong đó có công tác kiểm tra, xử lý VBQPPL trình lãnh đạo Bộ ban hành. Vụ Pháp chế là đơn vị chủ trì, phối hợp với các đơn vị chuyên môn thuộc, trực thuộc Bộ để tổ chức thực hiện. Vụ Pháp chế - Bộ Nội Vụ
đƣợc thành lập từ năm 2006, hiện có 16 biên chế. Tuy nhiên, Vụ thƣờng xuyên có sự biến động về nhân sự do chuyển công tác.
Theo chức năng, nhiệm vụ đƣợc giao, Vụ Pháp chế là tổ chức của Bộ Nội Vụ có chức năng tham mƣu giúp Bộ trƣởng về công tác pháp chế trong phạm vi quản lý nhà nƣớc của Bộ, có nhiệm vụ quyền hạn trong các lĩnh vực công tác chủ yếu về: Công tác xây dựng pháp luật; công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật và pháp điển hệ thống quy phạm pháp luật; công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật; công tác theo dõi tình hình thi hành pháp luật và kiểm tra việc thực hiện pháp luật; thực hiện nhiệm vụ kiểm soát thủ tục hành chính theo quy định của pháp luật; công tác bồi thƣờng nhà nƣớc…cho nên tùy tình hình nhiệm vụ trong năm mà số lƣợng ngƣời làm công tác kiểm tra có thể thay đổi và không bố trí công