Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật (qua thực tiễn tỉnh bắc giang)

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN THI ̣ HIÊN KIỂM TRA VÀ XƢ̉ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT (QUA THƢ̣C TIỄN TỈNH BẮC GIANG) LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Hà Nội – 2013 1 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN THI ̣HIÊN KIỂM TRA VÀ XƢ̉ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT (QUA THƢ̣C TIỄN TỈNH BẮC GIANG) Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nƣớc và pháp luật Mã số : 60 38 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hướng dẫn khoa học: PGS.TS. Nguyễn Hoàng Anh Hà Nội – 2013 2 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƢỜI CAM ĐOAN Nguyễn Thị Hiên 3 MỤC LỤC CỦA LUẬN VĂN Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục MỞ ĐẦU 1 Chƣơng 1: Những vấn đề lý luận về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật 9 1.1. Khái quát chung về văn bản quy phạm pháp luật 9 1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật 9 1.1.2. Các dấu hiệu đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật 11 1.2. Khái quát chung về kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 14 1.2.1. Khái niệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 15 1.2.2. Mục đích của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 17 1.2.3. Ý nghĩa của hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 18 1.2.4. Nguyên tắc và phương thức kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 20 1.2.5. Nội dung kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 22 1.2.6. Thẩm quyền kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 25 1.3. Xử lý văn bản quy phạm pháp luật 26 1.3.1. Khái niệm xử lý văn bản quy phạm pháp luật 26 1.3.2. Nguyên tắc xử lý văn bản quy phạm pháp luật 29 1.3.3. 1.3.4. 1.3.5. Thẩm quyền xử lý văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý Các biện pháp xử lý văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý 29 33 Trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền xử lý văn bản cũng như đối với cơ quan, người có thẩm quyền ban hành và tham mưu soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý 35 Chƣơng 2: Thực trạng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do HĐND, UBND các cấp ban hành (Qua thực tiễn tại tỉnh Bắc Giang) 37 4 2.1. Tổng quan tình hình kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật 37 2.1.1. Ưu điểm 37 2.1.2. Những hạn chế của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật Thực tiễn công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật tại tỉnh Bắc Giang Ưu điểm trong công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Bắc Giang Tồn tại, hạn chế trong công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Bắc Giang 42 Kết quả xử lý văn bản sau khi kiểm tra Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế trong công tác xây dựng, ban hành, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Bắc Giang 66 2.4.1. Nguyên nhân từ các quy định của hệ thống pháp luật 67 2.4.2. Nguyên nhân từ thực tiễn 73 3.1. Chƣơng 3: Giải pháp nâng cao chất lƣợng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do HĐND, UBND các cấp ban hành Giải pháp tổng quát 3.2. Giải pháp cụ thể 75 3.2.1. Giải pháp về phía địa phương 75 3.2.2. Giải pháp về phía trung ương 78 KẾT LUẬN 99 2.2. 2.2.1. 2.2.2. 2.3. 2.4. DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 5 46 46 55 67 75 75 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa là chủ trương lớn của Đảng và nhà nước ta, điều đó đã được thể chế tại Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001): “Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân” [1, Điều 2]. Một trong những tiêu chí rất quan trọng của nhà nước pháp quyền là phải có một hệ thống pháp luật hoàn thiện để quản lý thống nhất. Trong những năm qua, cùng với những thành tựu trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ tổ quốc, xây dựng chính quyền nhân dân, chúng ta đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng trong công tác xây dựng pháp luật, Trên thực tế, một hệ thống pháp luật mới đã từng bước được hình thành, hoàn thiện, trở thành động lực mạnh mẽ cho những thay đổi tích cực diễn ra trên đất nước ta. Những năm gần đây, Nhà nước ta đang tiến hành những cải cách mạnh mẽ nhằm phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương, nhằm phát huy quyền chủ động, sáng tạo của mỗi địa phương trong quản lý nhà nước. Trong bối cảnh đó, pháp luật được sử dụng như một công cụ quan trọng, hiệu quả để quản lý và phát triển. Văn bản quy phạm pháp luật đã và đang phục vụ đắc lực cho sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội, giữ gìn an ninh, chính trị, trật tự, an toàn xã hội, bảo vệ và phát huy các quyền tự do, dân chủ của công dân. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 là những cơ sở pháp lý quan trọng cho hoạt động soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước và chính quyền địa phương nhằm bảo đảm trật tự, kỷ cương trong công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật nói chung và công tác kiểm tra nói riêng. Thực tế công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật thời gian qua cho thấy, mặc dù đã phát hiện khá nhiều văn bản quy phạm pháp luật do các cấp, các ngành ban hành trái luật, gây hậu quả 6 nghiêm trọng về vật chất, vi phạm các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân… Tuy nhiên, công tác giám sát, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật và xử lý văn bản trái luật vẫn chưa thực sự được chú trọng một cách đúng mức, công tác kiểm tra văn bản chưa được tiến hành thường xuyên, thiếu quy định trong thực hiện, triển khai các công việc; việc bố trí đội ngũ cán bộ, công chức và tổ chức bộ máy phục vụ cho kiểm tra văn bản chưa đáp ứng được yêu cầu, nhiệm vụ đặt ra, dẫn đến tình trạng “thả lỏng” việc kiểm tra văn bản, vẫn còn ban hành văn bản trái pháp luật, sai về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản, vi phạm thẩm quyền ban hành văn bản… Trong bối cảnh đó, việc tăng cường công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là trách nhiệm của các cơ quan hành pháp nhằm hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật, trước hết là các văn bản quy phạm pháp luật do các Bộ, cơ quan ngang Bộ, Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp ban hành, đảm bảo văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương tới địa phương, tôn trọng thứ bậc hiệu lực của văn bản pháp luật - một trong những nguyên tắc quan trọng của nhà nước pháp quyền. Ngày 25/12/2001 Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết số 51/2001/QH10, theo đó Viện kiểm sát không còn thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật đối với văn bản quy phạm pháp luật của cấp Bộ và chính quyền địa phương ban hành. Nhiệm vụ này được chuyển giao hoàn toàn cho các cơ quan hành chính nhà nước. Đây là một bước chuyển trong công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật nhằm nâng cao chất lượng hoạt động này của chính quyền địa phương. Thực tế cho thấy, hệ thống văn bản pháp luật của chúng ta chưa thực sự hoàn chỉnh, còn chồng chéo, mâu thuẫn. Nghị định của Chính phủ chưa cụ thể để chấp hành, vẫn tồn tại hiện tượng chờ văn bản hướng dẫn. Trước nhu cầu quản lý, số lượng văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương, nhất là cấp tỉnh ban hành ngày càng nhiều, do đó khả năng tồn tại mâu thuẫn, chồng chéo, không phù hợp với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, thậm chí vi phạm pháp luật là khó tránh khỏi. Trong 10 năm qua, trên cơ sở thực hiện Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 7 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL và các văn bản hướng dẫn thi hành, Tỉnh ủy, Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân tỉnh Bắc Giang đã nghiêm túc triển khai thực hiện và đạt được những kết quả nhất định, được ghi nhận bằng các hình thức khen thưởng của Chủ tịch nước, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Tư pháp... Song, bên cạnh những thành tích đã đạt được, qua 10 năm thực hiện nhiệm vụ, công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh còn một số tồn tại, hạn chế xuất phát từ các quy định của hệ thống pháp luật và thực tiễn triển khai thực hiện tại địa phương. Mặt khác, trên thực tế, công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Bắc Giang chưa có cơ quan, tổ chức, cá nhân nào nghiên cứu, đánh giá một cách bài bản, khoa học, kết hợp giữa lý luận và thực tiễn để tổng kết, rút kinh nghiệm, cũng như đề ra phương hướng, giải pháp nhằm nâng cao chất lượng công tác này. Từ những điểm đã phân tích trên đây, tác giả cho rằng việc nghiên cứu đề tài: “Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật (qua thực tiễn tỉnh Bắc Giang)” trên cơ sở phân tích cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm đưa ra các giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là hoàn toàn cần thiết, đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn quản lý nhà nước. 2. Tình hình nghiên cứu Trong những năm qua, nghiên cứu về công tác văn bản nói chung đã được nhiều nhà khoa học quan tâm và đã có nhiều công trình nghiên cứu như: - Nguyễn Chí Dũng, “Những nội dung cần làm khi lấy ý kiến của nhân dân về các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (số 12/2005), tr.25. - Phan Tuấn Khải, “Nhà khoa học với công tác xây dựng pháp luật: vai trò, ý nghĩa và thực trạng”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (số 14, tháng 6/2006), tr.20. - Uông Chu Lưu (Chủ biên năm 2005), Bình luận Luật Ban hành văn bản 8 quy phạm pháp luật, Nhà xuất bản Tư pháp. - Bài viết của PGS.TS Vũ Thư: “Tính hợp pháp và hợp lý của văn bản pháp luật và các biện pháp xử lý các khiếm khuyết của nó”. - GS.TS. Lê Minh Tâm, Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam - Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, năm 2003. - PGS.TS. Nguyễn Minh Đoan, Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam trong bối cảnh xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. - Luận văn thạc sĩ của Trương Thị Phương Lan với tên gọi "Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành ở nước ta hiện nay", Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2007. - Luận văn thạc sĩ của Nguyễn Thị Mai Hương với tên gọi “Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa”, Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2009. Ngoài ra, còn có một số bài báo, công trình nghiên cứu khác đăng trên các tạp chí chuyên ngành: Tạp chí Quản lý nhà nước; Tạp chí Cộng sản; Tạp chí luật học… Các công trình nghiên cứu nói trên đã đề cập đến nhiều góc độ của văn bản quy phạm pháp luật, quyết định quản lý nhà nước. Tuy nhiên, chưa có công trình nào nghiên cứu một cách riêng lẻ, cụ thể về vấn đề kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở địa phương một cách cập nhật nhất (tính đến thời điểm hiện nay) và ở một địa bàn cụ thể: tỉnh Bắc Giang. 3. Phạm vi nghiên cứu Đề tài tập trung vào hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật nói chung, trên địa bàn tỉnh Bắc Giang nói riêng trên tinh thần Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008, Nghị định số 9 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, Thông tư số 20/2010/TT-BTP ngày 30/11/2010 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp quy định chi tiết thi hành một số điều của Nghị định số 40/2010/NĐ-CP. 4. Điểm mới của luận văn Luận văn đề cập khá toàn diện các vấn đề lý luận và thực tiễn của công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật trong bối cảnh Việt Nam đang từng bước nỗ lực xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, thực hiện quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế - đặc biệt trên địa bàn tỉnh Bắc Giang. Với những kết quả mà luận văn đạt được, tác giả hy vọng sẽ góp một phần nhỏ vào việc nâng cao chất lượng, hiệu quả của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật nói chung, trên địa bàn tỉnh Bắc Giang nói riêng. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu Luận văn được thực hiện dựa trên việc vận dụng phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch sử, phép biện chứng của Chủ nghĩa Mác-Lê nin, tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật. Bên cạnh đó luận văn còn sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể là phân tích, đối chiếu, so sánh, thống kê và tổng hợp; phương pháp phân tích quy phạm cũng được tác giả vận dụng để phân tích, bình luận nội dung của một số chế định. 6. Mục đích, nhiệm vụ và ý nghĩa của luận văn * Mục đích nghiên cứu của luận văn là làm sáng tỏ những vấn đề lý luận cơ bản và thực tiễn kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật tại địa bàn tỉnh Bắc Giang; trên cơ sở đó đề xuất phương hướng, giải pháp nhằm nâng cao chất lượng của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật nói chung, trên địa bàn tỉnh Bắc Giang nói riêng. * Nhiệm vụ của luận văn: 10 - Tổng hợp những thành tựu lý luận cơ bản về hoạt động ban hành, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật; - Phân tích thực trạng hoạt động ban hành, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật từ khảo sát thực tiễn tại tỉnh Bắc Giang, phân tích nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế; - Giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật nói chung, trên địa bàn tỉnh Bắc Giang nói riêng. * Ý nghĩa của luận văn - Có ý nghĩa thực tiễn góp phần hoàn thiện hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật; - Đóng góp cho công tác tăng cường chất lượng, hiệu quả hoạt động xây dựng và ban hành, xử lý văn bản quy phạm pháp luật nói chung, trên địa bàn tỉnh Bắc Giang nói riêng. 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chƣơng 1: Những vấn đề lý luận về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật 1.1. Khái quát chung về văn bản quy phạm pháp luật 1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật 1.1.2. Các dấu hiệu đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật 1.2. Khái quát chung về kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 1.2.1. Khái niệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 1.2.2. Mục đích của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 1.2.3. Ý nghĩa của hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 1.2.4. Nguyên tắc và phương thức kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 11 1.2.5. Nội dung kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 1.2.6. Thẩm quyền kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 1.3. Xử lý văn bản quy phạm pháp luật 1.3.1. Khái niệm xử lý văn bản quy phạm pháp luật 1.3.2. Nguyên tắc xử lý văn bản quy phạm pháp luật 1.3.3. Thẩm quyền xử lý văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý 1.3.4. Các biện pháp xử lý văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý 1.3.5. Trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền xử lý văn bản cũng như đối với cơ quan, người có thẩm quyền ban hành và tham mưu soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý Chƣơng 2: Thực trạng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do HĐND, UBND các cấp ban hành (Qua thực tiễn tại tỉnh Bắc Giang) 2.1. Tổng quan tình hình kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật 2.1.1. Ưu điểm 2.1.2. Những hạn chế của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật 2.2. Thực tiễn công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật tại tỉnh Bắc Giang 2.2.1. Ưu điểm trong công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Bắc Giang 2.2.2. Tồn tại, hạn chế trong công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Bắc Giang 2.3. Kết quả xử lý văn bản sau khi kiểm tra 2.4. Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế trong công tác xây dựng, ban hành, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Bắc Giang 12 2.4.1. Nguyên nhân từ các quy định của hệ thống pháp luật 2.4.2. Nguyên nhân từ thực tiễn Chƣơng 3: Giải pháp nâng cao chất lƣợng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do HĐND, UBND các cấp ban hành 3.1. Giải pháp tổng quát 3.2. Giải pháp cụ thể 3.2.1. Giải pháp về phía địa phương 3.2.2. Giải pháp về phía trung ương 13 CHƢƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1.1. Khái quát chung về văn bản quy phạm pháp luật 1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật Nhà nước và pháp luật là những hiện tượng xã hội, ra đời, tồn tại và phát triển trong những điều kiện kinh tế - xã hội nhất định, luôn có mối quan hệ mật thiết với nhau. Nhà nước không thể tồn tại nếu thiếu pháp luật, và ngược lại pháp luật chỉ hình thành, phát triển và phát huy hiệu quả bằng con đường nhà nước. Pháp luật luôn là công cụ hữu hiệu nhất để Nhà nước quản lý xã hội một cách phù hợp với lợi ích của Nhà nước và của toàn xã hội. Pháp luật do Nhà nước ban hành được tồn tại dưới những hình thức nhất định, trong đó văn bản QPPL được coi là hình thức pháp luật cơ bản và tiến bộ nhất. Với tư cách là yếu tố điều chỉnh các quan hệ xã hội, văn bản quy phạm pháp luật nói chung có vai trò đặc biệt quan trọng trong đảm bảo sự ổn định và phát triển năng động của xã hội. Điều đó được quy định tại Hiến pháp 1992 của nước ta: “Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa…” [2, Điều 12]. Hiện nay, trong khoa học pháp lý cũng như thực tiễn triển khai hoạt động xây dựng và hoàn thiện pháp luật, khái niệm văn bản QPPL vẫn còn những điểm chưa được hiểu thống nhất, còn là đề tài tranh luận khá sôi nổi. Trước hết cần xem xét định nghĩa văn bản QPPL xuất phát từ quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008: Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội [3, Điều 90]. 14 Để phân biệt văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành và văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan chính quyền địa phương ban hành, khoản 1 Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004 quy định khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân như sau: Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa [4, Điều 1]. Căn cứ vào tính chất pháp lý, văn bản quản lý nhà nước có thể được chia thành ba loại: Văn bản quy phạm pháp luật, văn bản cá biệt và văn bản hành chính thông thường. Ba loại văn bản trên có sự khác nhau cơ bản, đó là: văn bản quy phạm pháp luật đề ra các quy tắc xử sự chung, được áp dụng nhiều lần trong thực tiễn đời sống và việc thực hiện văn bản đó không làm chấm dứt hiệu lực của nó; văn bản cá biệt được ban hành dựa trên cơ sở văn bản quy phạm pháp luật, áp dụng văn bản quy phạm pháp luật để giải quyết những việc cụ thể, đối với đối tượng cụ thể, trong lĩnh vực cụ thể, như: Quyết định xử phạt vi phạm hành chính, quyết định khen thưởng, kỷ luật, quyết định nâng bậc lương, quyết định bổ nhiệm chức vụ… Văn bản hành chính thông thường là những văn bản mang tính thông tin, điều hành nhằm thực thi các văn bản quy phạm pháp luật hoặc dùng để giải quyết các công việc cụ thể, phản ánh tình hình, giao dịch, trao đổi, ghi chép công việc trong các cơ quan, tổ chức, như: kế hoạch, báo cáo, chương trình, công văn… Các loại văn bản trên có mối quan hệ ràng buộc với nhau. Trong đó văn bản quy phạm pháp luật đóng vai trò quan trọng, là cơ sở cho việc ban hành các văn bản cá biệt hoặc các loại văn bản, giấy tờ hành chính khác. Văn bản quy phạm pháp luật quy định về thẩm quyền ban hành, hình thức, nội dung của văn bản hành chính cá biệt hoặc các loại văn bản, giấy tờ hành chính 15 khác. Việc phân biệt ba loại văn bản trên có ý nghĩa trong công tác ban hành cũng như kiểm tra, xử lý văn bản. Vì hiện nay, một bộ phận không nhỏ cán bộ lãnh đạo cũng như công chức, viên chức làm công tác văn bản có nhận thức chưa đúng và đầy đủ về văn bản quy phạm pháp luật, không phân biệt được văn bản quy phạm pháp luật với các loại văn bản khác, dẫn đến ban hành và quản lý văn bản sai. Từ phân tích trên đây, theo tác giả nên định nghĩa văn bản quy phạm pháp luật như sau: Văn bản QPPL là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo trình tự, thủ tục, hình thức luật định, trong đó có quy phạm pháp luật, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện và là cơ sở để ban hành các loại văn bản khác. 1.1.2. Các dấu hiệu đặc trƣng của văn bản quy phạm pháp luật Khi thực hiện hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật người có trách nhiệm cần dựa vào những dấu hiệu đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật sau đây để nhận diện chính xác đối tượng kiểm tra: Thứ nhất, văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành Như vậy, không phải cơ quan nhà nước, cá nhân nào cũng có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL. Đây cũng là cơ sở để nhận diện văn bản QPPL và phân biệt nó với văn bản được ban hành bởi những chủ thể không có thẩm quyền. Những cơ quan nhà nước có thẩm quyền, bao gồm: Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Tổng kiểm toán nhà nước, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, HĐND các cấp, UBND các cấp. Ngoài ra, theo quy định của pháp luật văn bản QPPL còn được ban hành bởi cơ quan trung ương của tổ chức chính trị, xã hội phối hợp với Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ. Bên cạnh đó, Luật quy định thêm thẩm quyền ban hành văn bản 16 QPPL cho Tổng kiểm toán Nhà nước phù hợp với Luật Kiểm toán Nhà nước được Quốc hội ban hành năm 2005. Thứ hai, văn bản quy phạm pháp luật là văn bản chứa đựng là quy phạm pháp luật Chứa đựng quy phạm pháp luật được coi là đặc tính nổi trội của văn bản quy phạm pháp luật, là dấu hiệu then chốt, mang tính quyết định để phân biệt văn bản quy phạm pháp luật với văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính thông dụng. Vì văn bản quy phạm pháp luật chứa đựng quy phạm pháp luật nên văn bản quy phạm pháp luật luôn có tính chất bắt buộc chung. Tính bắt buộc chung của văn bản quy phạm pháp luật được hiểu là bắt buộc đối với mọi chủ thể khi ở vào điều kiện, hoàn cảnh mà văn bản quy phạm pháp luật quy định. Văn bản quy phạm pháp luật không đặt ra quy định cho đối tượng cụ thể, xác định mà nhằm tới các đối tượng khái quát, trừu tượng (mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng) như công dân, tổ chức xã hội, phụ nữ, người có công với cách mạng... Đây là điểm khác biệt so với văn bản áp dụng pháp luật, vì đối tượng thi hành của văn bản này luôn xác định, cụ thể. Cần lưu ý rằng, đối tượng thi hành chung khác với thuộc tính "nhiều đối tượng". Có những văn bản áp dụng cho nhiều đối tượng trong cùng khoảng thời gian nhưng nội dung tác động đến từng đối tượng riêng lẻ chỉ một lần duy nhất thì không phải là văn bản QPPL. Cũng vì tính bắt buộc chung của văn bản QPPL mà văn bản QPPL luôn được thực hiện nhiều lần trên thực tế. Dấu hiệu áp dụng nhiều lần được hiểu, quy phạm pháp luật luôn được các chủ thể áp dụng pháp luật lựa chọn làm cơ sở pháp lý để triển khai thực hiện hoặc giải quyết những công việc cụ thể xảy ra trên thực tế, nên được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần. Còn văn bản áp dụng pháp luật chỉ được thực hiện duy nhất một lần. Có nghĩa văn bản QPPL có khả năng tác động trong khoảng thời gian lâu dài. Thứ ba, văn bản quy phạm pháp luật được ban hành đúng hình thức pháp luật quy định Văn bản QPPL được ban hành đúng hình thức có nghĩa là đúng tên loại 17 văn bản và đúng thể thức, kỹ thuật trình bày. Theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008, những cơ quan nhà nước, cá nhân có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL với tên gọi xác định: Quốc hội ban hành Hiến pháp, luật, nghị quyết; Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh, nghị quyết; Chủ tịch nước ban hành lệnh, quyết định; Chính phủ ban hành nghị định; Thủ tướng Chính phủ ban hành quyết định; Chánh án Tòa án nhân dân tối cao ban hành thông tư; Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao ban hành nghị quyết; Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành thông tư; Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành thông tư; Tổng Kiểm toán nhà nước ban hành quyết định; HĐND ban hành nghị quyết; UBND ban hành quyết định, chỉ thị. Theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2004, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008, Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 của Bộ Nội vụ, Văn phòng Chính phủ hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản và Thông tư số 25/2011/TT-BTP của Bộ Tư pháp ban hành ngày 27/12/2011 hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản QPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ và văn bản QPPL liên tịch, văn bản QPPL phải có đủ và trình bày đúng những yếu tố như: quốc hiệu; tên cơ quan ban hành; số, kí hiệu văn bản; địa danh, thời gian ban hành; tên văn bản; trích yếu nội dung; chữ kí; nơi nhận. Như vậy, nếu văn bản được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền nhưng sử dụng tên loại văn bản không đúng quy định của pháp luật cũng không phải là văn bản QPPL. Ví dụ: Chủ tịch UBND huyện ban hành công văn, hướng dẫn có chứa quy phạm pháp luật… Thứ tư, văn bản quy phạm pháp luật được ban hành theo thủ tục, trình tự pháp luật quy định Xuất phát từ vai trò của văn bản quy phạm pháp luật, đối với hoạt động quản lý nhà nước, từ yêu cầu bảo đảm sự chặt chẽ, thống nhất cho hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và 18 Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004 đã quy định một quy trình ban hành văn bản QPPL khá chặt chẽ. Theo đó, văn bản QPPL được ban hành với trình tự từ khâu lập chương trình, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, lấy ý kiến đóng góp cho dự thảo, cho đến thông qua, ký, công bố công khai, tất cả đều phải tuân thủ đúng quy định của Luật. Mặc dù văn bản được ban hành bởi chủ thể có thẩm quyền, nội dung hoàn toàn đúng quy định pháp luật nhưng trong quá trình ban hành không tuân thủ đúng quy định về thủ tục, trình tự ban hành đều làm ảnh hưởng đến chất lượng của văn bản QPPL. Vì thế, những văn bản QPPL được ban hành không đúng thủ tục đều trở thành đối tượng bị xử lý. Ví dụ: UBND tỉnh ban hành quyết định quy định về khuyến khích đầu tư nước ngoài nhưng không qua thủ tục thẩm định của Sở Tư pháp, khi thực hiện mới phát hiện quyết định này có nội dung trái với Luật Đầu tư năm 2005, UBND phải ban hành văn bản để bãi bỏ quyết định đó. Thứ năm, văn bản quy phạm pháp luật được nhà nước đảm bảo thực hiện Thông thường việc bảo đảm này được thực hiện bằng một loạt các biện pháp khác nhau như tuyên truyền, phổ biến, giáo dục bằng công tác thuyết phục, bằng việc tạo điều kiện về cơ chế tổ chức thực hiện và cơ sở tài chính nhất định trong trường hợp cần thiết, áp dụng biện pháp cưỡng chế bắt buộc thực hiện và chế tài xử lý nếu có hành vi vi phạm. 1.2. Khái quát chung về kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 1.2.1. Khái niệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật Trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 cũng như Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ quy định về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật chưa đưa ra khái niệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật mà chỉ đưa ra mục đích, nội dung, nguyên tắc của hoạt động kiểm tra này. Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản để kịp thời đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật, 19 đồng thời, kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền xác định trách nhiệm của cơ quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Từ các nội dung đó, có thể hiểu kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc xem xét, đánh giá và kết luận về tính hợp pháp và hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật, phát hiện những dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý và yêu cầu chủ thể có thẩm quyền kịp thời đính chính, sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ, hủy bỏ nhằm nâng cao chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật. Trong luận văn này, tác giả xin phép được giới hạn phạm vi nghiên cứu trong khái niệm vừa trình bày nói trên. Từ cách hiểu trên đây, kiểm tra văn bản QPPL có những đặc điểm sau: Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước Kiểm tra văn bản là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước bởi xuất phát từ mục đích của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là nhằm đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản trong hệ thống pháp luật. Việc kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện bởi chủ thể là cơ quan công quyền có thẩm quyền riêng được pháp luật quy định. Vì vậy, các cơ quan ban hành văn bản, cơ quan nhà nước có liên quan có trách nhiệm tạo điều kiện cho cơ quan kiểm tra thực hiện nhiệm vụ. Chủ thể tiến hành kiểm tra văn bản QPPL chủ yếu là các cơ quan hành chính nhà nước bao gồm: Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang bộ, UBND các cấp, vừa là cơ quan có thẩm quyền kiểm tra đối với văn bản QPPL của cơ quan khác vừa là chủ thể tiến hành tự kiểm tra văn bản QPPL của cơ quan mình. So sánh với hoạt động giám sát văn bản QPPL cho thấy hoạt động này thuộc thẩm quyền của cơ quan lập pháp như Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội, đại biểu Quốc hội, HĐND các cấp. Nội dung của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là xem xét, đánh giá 20 và kết luận về tính hợp pháp, tính hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật So sánh với hoạt động kiểm tra nói chung có thể thấy, với hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật có sự khác biệt bởi chính đối tượng và nội dung của hoạt động này. Đối tượng của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật chính là văn bản quy phạm pháp luật - hình thức pháp luật tiến bộ nhất so với tập quán pháp và tiền lệ pháp, bao gồm nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, thông tư liên tịch của các bộ, cơ quan ngang bộ, của bộ với Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao, nghị quyết của HĐND các cấp và quyết định, chỉ thị của UBND các cấp. Với kiểm tra nói chung đối tượng không chỉ là văn bản QPPL, văn bản áp dụng pháp luật mà còn là hành vi của các chủ thể trong quá trình thực hiện pháp luật. Như vậy, kiểm tra để đảm bảo cho văn bản quy phạm pháp luật hợp pháp và hợp lý tạo ra cơ sở pháp lý đúng đắn cho các cơ quan nhà nước tiếp tục kiểm tra tính hợp pháp đối với văn bản áp dụng pháp luật cũng như hành vi của cơ quan nhà nước, tổ chức và cá nhân trong việc thi hành, áp dụng và tuân thủ pháp luật. Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động có tính chủ động cao Chủ thể kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật (khác với chủ thể tự kiểm tra) phải là chủ thể độc lập với đối tượng chịu sự kiểm tra. Trong việc kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan kiểm tra độc lập với cơ quan ban hành văn bản. Tính độc lập này giúp cơ quan kiểm tra có thể chủ động thực hiện quyền kiểm tra đối với bất kỳ một văn bản nào thuộc thẩm quyền kiểm tra của mình. Tính độc lập của cơ quan kiểm tra không đồng nghĩa với việc cơ quan kiểm tra không cần nhận sự hợp tác, phối hợp của các cơ quan có liên quan mà các cơ quan phải tạo điều kiện cho cơ quan kiểm tra hoàn thành nhiệm vụ. Các cơ quan kiểm tra được pháp luật trao cho những quyền hạn nhất định để hoàn thành nhiệm vụ được giao như có quyền xử lý văn bản ở một cấp độ nhất định theo quy định. 1.2.2. Mục đích của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 21 Mục đích của kiểm tra văn bản QPPL là phát hiện những dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý của văn bản QPPL để kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xử lý. Để hoạt động kiểm tra văn bản QPPL có hiệu quả, đòi hỏi người kiểm tra phải có trình độ chuyên môn sâu. Dựa trên những tiêu chuẩn đánh giá tính hợp pháp và hợp lý của văn bản QPPL, người có trách nhiệm kiểm tra xem xét, đối chiếu để phát hiện những bất hợp pháp, bất hợp lý của văn bản QPPL nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất, đồng bộ của văn bản trong hệ thống pháp luật. Do vậy, để có thể kết luận chính xác về tính hợp pháp, tính hợp lý của văn bản QPPL được kiểm tra, đòi hỏi người kiểm tra phải có sự đầu tư một cách nghiêm túc và có kỹ năng nghiệp vụ chuyên môn sâu mới. Những yêu cầu tối thiểu đối với cán bộ thực hiện công tác kiểm tra là: Có trình độ cử nhân luật hoặc tương đương trở lên; có chứng chỉ qua bồi dưỡng nghiệp vụ kiểm tra văn bản, có thời gian trải qua công tác pháp luật nhất định. Bên cạnh đó, những người thực hiện kiểm tra văn bản QPPL còn phải có kiến thức chuyên môn sâu trong từng lĩnh vực kiểm tra được phân công. Khi cơ quan kiểm tra đưa ra kết luận về tính bất hợp pháp, bất hợp lý của văn bản QPPL sẽ là tiền đề cho cơ quan có thẩm quyền tiến hành xử lý đối với những văn bản QPPL có dấu hiệu đó. Rà soát, hệ thống hóa là tập hợp, sắp xếp văn bản QPPL thành hệ thống cho thuận tiện áp dụng. Trong quá trình rà soát, mục đích quan tâm chính là soát xét về hiệu lực pháp lý của văn bản QPPL, phát hiện nội dung mâu thuẫn, chồng chéo để kiến nghị sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ mà không coi xem xét tính hợp pháp của văn bản QPPL là nhiệm vụ chính. 1.2.3. Ý nghĩa của hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là một trong những hoạt động có ý nghĩa quan trọng trong xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật hiện hành nói chung và nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật nói riêng, thể hiện ở những điểm sau đây: Hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật góp phần đảm bảo tính 22 hợp hiến, hợp pháp, thống nhất và đồng bộ của hệ thống pháp luật. Thông qua hoạt động kiểm tra, những quy định mâu thuẫn, chồng chéo, lạc hậu, bất hợp pháp được loại bỏ làm cho hệ thống pháp luật đồng bộ, minh bạch và đảm bảo tính hợp pháp. Nếu coi hoạt động thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là biện pháp "phòng" những dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật thì kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật sau khi ban hành là biện pháp "chống". Bởi thông qua kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, các cơ quan nhà nước phát hiện những quy định mâu thuẫn, chồng chéo, lạc hậu, trái pháp luật của văn bản mà các cơ quan có thẩm quyền thẩm định, thẩm tra có thể không hoặc chưa phát hiện được hết. Hơn nữa hoạt động thẩm định, thẩm tra chỉ mang tính chất khuyến nghị nên không thể xử lý triệt để những mâu thuẫn, chồng chéo trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật. Ngoài ra, hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật có thể phát hiện và xử lý nhanh chóng, kịp thời những văn bản khiếm khuyết vì hoạt động này được tiến hành thường xuyên ngay sau khi văn bản được ban hành và có sự tham gia của nhiều chủ thể. Hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật có ý nghĩa quan trọng trong việc duy trì trật tự quản lý nhà nước, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức. Thực tế cho thấy, một số văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý được ban hành đã xâm phạm đến trật tự quản lý nhà nước, làm suy giảm hiệu lực, hiệu quả quản lý của cơ quan nhà nước và ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Vì vậy, thông qua hoạt động kiểm tra văn bản, các cơ quan nhà nước đã kịp thời phát hiện, đề xuất chủ thể có thẩm quyền xử lý, khắc phục sai sót, điều này cũng có nghĩa phần nào bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, tạo lập lòng tin của người dân đối với nhà nước. Hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật góp phần tạo dựng môi trường pháp lý minh bạch, ổn định, lành mạnh, thúc đẩy quá trình hội nhập kinh tế, quốc tế. Các nhà đầu tư và các đối tác nước ngoài luôn quan tâm tới những rủi ro có thể xảy ra từ chính sách pháp luật. Muốn giảm thiểu những rủi 23 ro trước hết các cơ quan nhà nước cần tiến hành tốt hoạt động kiểm tra để loại bỏ những quy định mâu thuẫn, chồng chéo, trái pháp luật, không còn phù hợp với thực tế của văn bản quy phạm pháp luật, bảo đảm môi trường pháp lý lành mạnh, công khai, minh bạch và dễ tiếp cận. Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật góp phần nâng cao chất lượng quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Vì thông qua việc xem xét, đánh giá văn bản QPPL, chủ thể tiến hành sẽ chỉ ra được những thiếu sót, chưa hoàn chỉnh trong quy trình ban hành, đồng thời có những kiến nghị nhằm đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Đối với hoạt động soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, thông qua việc kiểm tra, cơ quan có thẩm quyền sẽ phát hiện sai sót trong quy trình soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, ban hành điển hình như: Ban hành không đúng thẩm quyền; không tuân theo trình tự, thủ tục soạn thảo, thẩm định, thẩm tra còn mang tính hình thức… Khi phát hiện và kiến nghị để xử lý về những sai sót, hoạt động kiểm tra văn bản cũng đồng thời góp phần nâng cao ý thức, trách nhiệm cho cơ quan soạn thảo, ban hành văn bản QPPL. Hoạt động kiểm tra có ý nghĩa quan trọng trong việc bảo đảm tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật. Việc bảo đảm tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật có ý nghĩa quan trọng, giúp cho những quy định trong văn bản được áp dụng một cách hiệu quả vào thực tiễn theo đúng định hướng mà Nhà nước mong muốn. Pháp luật hiện hành đã quy định cơ chế tự kiểm tra văn bản mà một trong những nội dung quan trọng của cơ chế này là cơ quan có thẩm quyền khi soạn thảo, ban hành văn bản phải cân nhắc, tính toán đầy đủ về tính khả thi của quy định do mình ban hành. Yêu cầu này một lần nữa lại được xem xét trong quá trình thực hiện hoạt động kiểm tra sau khi văn bản được ban hành. 1.2.4. Nguyên tắc và phƣơng thức kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 1.2.4.1. Nguyên tắc kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật Để đạt được mục đích của việc kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản để kịp thời đình chỉ 24 việc thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật, đồng thời, kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền xác định trách nhiệm của cơ quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật, khi tiến hành kiểm tra văn bản cần phải tuân theo những nguyên tắc cơ bản được quy định tại Điều 4 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ quy định về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, cụ thể là: 1. Việc kiểm tra văn bản văn bản trái pháp luật được tiến hành thường xuyên, toàn diện, kịp thời; khách quan, công khai, minh bạch; đúng thẩm quyền, trình tự, thủ tục; kết hợp giữa việc kiểm tra của cơ quan có thẩm quyền với việc tự kiểm tra của cơ quan ban hành văn bản, bảo đảm sự phối hợp giữa các cơ quan có liên quan. 2. Nghiêm cấm các cơ quan, tổ chức, cá nhân lợi dụng việc kiểm tra văn bản vì mục đích vụ lợi, gây khó khăn cho hoạt động bình thường của cơ quan, người đã ban hành văn bản và can thiệp vào quá trình xử lý văn bản trái pháp luật. 3. Sau khi kiểm tra, cơ quan kiểm tra văn bản phải có kết luận về việc kiểm tra và thông báo cho cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành văn bản được kiểm tra theo quy định của pháp luật. 4. Cơ quan, người có thẩm quyền xử lý văn bản chịu trách nhiệm về kết luận kiểm tra, xử lý của mình; nếu quyết định xử lý trái pháp luật thì phải khắc phục hậu quả pháp lý do quyết định đó gây ra [5]. 1.2.4.2. Phương thức kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật Bên cạnh việc quán triệt và tuân thủ nghiêm chỉnh các nguyên tắc trên, việc đa dạng hóa và kết hợp linh hoạt phương thức kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật cũng là một yếu tố quan trọng quyết định đến chất lượng và hiệu quả của hoạt động kiểm tra. Có những phương thức kiểm tra sau đây: 25 1. Phương thức tự kiểm tra của cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật Nhằm nâng cao trách nhiệm của cơ quan ban hành văn bản trong việc đảm bảo không để xảy ra những dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý của văn bản QPPL, pháp luật đã có những quy định về trách nhiệm tự kiểm tra văn bản của cơ quan ban hành, trước khi có sự kiểm tra của cơ quan kiểm tra văn bản theo nhiệm vụ được phân công. Thông qua phương thức tự kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan ban hành văn bản một lần nữa xem xét lại nội dung, hình thức, ngôn ngữ pháp lý của văn bản. Việc tự kiểm tra nhằm đảm bảo cho văn bản quy phạm pháp luật luôn luôn đáp ứng với tình hình kinh tế - xã hội đồng thời không trái với những quy định của cơ quan nhà nước cấp trên. Trong quá trình tự kiểm tra nếu phát hiện thấy văn bản có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý, cơ quan ban hành văn bản có trách nhiệm kịp thời đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật đó. 2. Phương thức kiểm tra văn bản theo thẩm quyền Là việc kiểm tra của cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra theo nhiệm vụ được phân công, bao gồm: kiểm tra văn bản QPPL khi nhận được văn bản do cơ quan ban hành văn bản gửi đến hoặc tổ chức đoàn kiểm tra để kiểm tra văn bản theo chuyên đề, lĩnh vực, địa bàn. Thông qua sự phân công rõ ràng nhiệm vụ kiểm tra theo từng lĩnh vực chuyên môn, từng cấp đã xác định rõ trách nhiệm, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cơ quan trong công tác kiểm tra để tránh chồng chéo. 3. Phương thức kiểm tra khi nhận được yêu cầu Khi nhận được yêu cầu, kiến nghị của các cơ quan, tổ chức, cá nhân phản ánh về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật thì cơ quan có thẩm quyền kiểm tra phải tiến hành hoạt động kiểm tra để kịp thời sửa đổi, thay thế hoặc hủy bỏ. 1.2.5. Nội dung kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật Nội dung kiểm tra văn bản là việc xem xét, đánh giá và kết luận về tính 26 hợp hiến, hợp pháp của văn bản theo các nội dung được quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004. Theo đó, khi tiến hành kiểm tra, người kiểm tra xem xét về tính hợp pháp và hợp lý của văn bản QPPL với những nội dung sau: Kiểm tra căn cứ pháp lý ban hành văn bản QPPL. Trước hết, người kiểm tra phải xem xét về căn cứ pháp lý của văn bản QPPL được kiểm tra. Căn cứ pháp lý để đối chiếu, xem xét xác định nội dung trái pháp luật của văn bản được kiểm tra là những văn bản QPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn, đang có hiệu lực hoặc mới được ban hành tại thời điểm tiến hành hoạt động kiểm tra, bao gồm: văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan ban hành văn bản đó; văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền quy định về vấn đề thuộc đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản. Kiểm tra về thẩm quyền ban hành văn bản QPPL. Cơ quan kiểm tra tiến hành xem xét, đánh giá về thẩm quyền ban hành văn bản QPPL bao gồm đúng tên loại văn bản theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 quy định và có nội dung phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan nhà nước ban hành văn bản QPPL đó. Kiểm tra tính hợp pháp về nội dung của văn bản QPPL. Trên cơ sở thẩm quyền hình thức và thẩm quyền nội dung đã được pháp luật quy định, cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL phải bảo đảm nội dung phù hợp với Hiến pháp, văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên (cả chiều dọc và chiều ngang) và Điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập. Ví dụ: Quyết định, chỉ thị của UBND cấp huyện phải có nội dung phù hợp với văn bản QPPL của cơ quan nhà nước ở trung ương, của HĐND, UBND cấp tỉnh và nghị quyết của HĐND cùng cấp. Nếu văn bản này có nội dung liên quan đến điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập thì còn phải phù 27 hợp với điều ước quốc tế đó. Kiểm tra tính hợp pháp về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản QPPL theo quy định của pháp luật. Thể thức văn bản là tập hợp các thành phần cấu thành văn bản. Theo quy định của Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP của Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ ban hành ngày 06-5-2005 hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản, Thông tư số 25/2011/TT-BTP ngày 27/12/2011 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp hướng dẫn về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản QPPL, văn bản QPPL có thể thức bao gồm những yếu tố sau: tiêu đề (quốc hiệu); tên cơ quan ban hành; số, ký hiệu văn bản (có năm ban hành); địa danh, thời gian ban hành; tên loại văn bản; trích yếu; nội dung; viết đúng chính tả, ngữ pháp tiếng Việt và văn phong pháp luật; nơi nhận; chữ ký; đóng dấu (kể cả dấu chỉ mức độ mật, dấu chỉ mức độ khẩn…). Kỹ thuật trình bày văn bản bao gồm khổ giấy, kiểu trình bày, định lề trang văn bản, vị trí trình bày các thành phần thể thức, phông chữ, cỡ chữ, kiểu chữ... Bên cạnh đó, người kiểm tra còn tiến hành xem xét về bố cục nội dung, việc phân chia, sắp xếp các phần nội dung của văn bản QPPL. Kiểm tra về thủ tục, trình tự xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Đối với văn bản QPPL do các cơ quan có thẩm quyền ở trung ương ban hành, thủ tục xây dựng, ban hành, công bố công khai văn bản phải tuân theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và Nghị định số 24/2009/NĐ-CP của Chính phủ ban hành ngày 09/3/2009 chi tiết hóa và biện pháp thi hành Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008. Đối với văn bản do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ở địa phương ban hành, thủ tục xây dựng, ban hành, công bố văn bản tuân theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004, Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06/9/2006 chi tiết hóa và hướng dẫn thi hành Luật này. Các nội dung trên sẽ được kiểm tra khi phát hiện văn bản có nội dung trái pháp luật và kiến nghị xử lý theo thẩm quyền. 28 Đối với kiểm tra văn bản QPPL có nội dung thuộc bí mật nhà nước, ngoài năm tiêu chí chung trên đây, văn bản này còn phải tuân thủ đầy đủ các quy định của pháp luật về thủ tục xác định độ mật của văn bản (Điều 6 Quyết định số 42/2009/QĐ-TTg ngày 16/3/2009 của Thủ tướng Chính phủ ban hành Quy định về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL có nội dung thuộc bí mật nhà nước). Kiểm tra sự phù hợp của nội dung văn bản QPPL với đường lối, chính sách của Đảng cộng sản Việt Nam. Tại Điều 4 Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 đã được sửa đổi bổ sung năm 2001, năm 2013 đã khẳng định: “Đảng Cộng sản Việt Nam… là lực lượng lãnh đạo Nhà nước và xã hội” [6, Điều 4], do đó, khi kiểm tra văn bản QPPL, cơ quan kiểm tra phải xem xét sự phù hợp của nội dung văn bản QPPL với chủ trương, đường lối và chính sách của Đảng bảo đảm yêu cầu về chính trị của văn bản QPPL đó. Kiểm tra sự phù hợp của nội dung văn bản QPPL với thực tiễn. Đối tượng điều chỉnh của những văn bản QPPL là các quan hệ xã hội luôn vận động theo khuynh hướng và quy luật nhất định. Vì vậy, nội dung của văn bản QPPL dễ trở nên lạc hậu, không còn phù hợp là điều tất yếu xảy ra. Do đó, khi kiểm tra văn bản QPPL, cơ quan kiểm tra cần xem xét, đánh giá về sự phù hợp của nội dung văn bản với thực tiễn để đảm bảo tính khả thi của văn bản đó khi được triển khai trên thực tế. Kiểm tra sự phù hợp của nội dung văn bản QPPL với các quy phạm xã hội khác. Pháp luật và quy phạm xã hội khác (đạo đức, tôn giáo, tập quán...) luôn song song tồn tại để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Với mục đích bảo đảm tính khả thi của văn bản QPPL, nội dung của văn bản đó phải phù hợp với các quy phạm xã hội khác. Các quy phạm đạo đức, tôn giáo, phong tục, tập quán đều có giá trị riêng, ảnh hưởng sâu sắc đến hành vi xử sự của cá nhân. Do vậy, trong quá trình kiểm tra cần xem xét mối quan hệ giữa quy phạm pháp luật và các quy phạm đạo đức, tôn giáo, tập quán tốt đẹp để văn bản QPPL dễ dàng được thực 29 thi trên thực tế. 1.2.6. Thẩm quyền kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật Theo quy định của pháp luật hiện hành, thẩm quyền kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật được quy định như sau: Chính phủ có thẩm quyền kiểm tra văn bản QPPL của Bộ, cơ quan ngang Bộ, HĐND và UBND cấp tỉnh. Bộ Tư pháp chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về công tác kiểm tra văn bản QPPL; giúp Thủ tướng Chính phủ trong việc kiểm tra văn bản có dấu hiệu trái pháp luật của Bộ, cơ quan ngang Bộ. Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ có thẩm quyền kiểm tra các văn bản QPPL liên quan đến ngành, lĩnh vực quản lý nhà nước của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ do các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành. UBND cấp tỉnh có nhiệm vụ kiểm tra văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp huyện. UBND cấp huyện có thẩm quyền kiểm tra văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp xã. Ngoài các chủ thể được pháp luật trao thẩm quyền kiểm tra văn bản QPPL trên đây, hoạt động này còn được thực hiện bởi các chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL tự kiểm tra văn bản của mình. Hiện nay, thẩm quyền tự kiểm tra văn bản QPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ chưa được quy định trong các văn bản QPPL. 1.3. XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1.3.1. Khái niệm xử lý văn bản quy phạm pháp luật Xử lý văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động của các cơ quan, người có thẩm quyền trong việc đình chỉ, hủy bỏ, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý. Xử lý văn bản thực chất là kết quả của hoạt động kiểm tra văn bản. Đối với văn bản quy phạm pháp luật qua kiểm 30 tra đã hợp pháp, hợp lý thì không có giai đoạn xử lý này. Thông qua hoạt động kiểm tra văn bản QPPL, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền phát hiện những dấu hiệu bất hợp pháp và bất hợp lý của văn bản để tự mình hoặc đề xuất với cơ quan có thẩm quyền tiến hành xử lư đối với văn bản đó. Hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL có mối quan hệ chặt chẽ với nhau, trong đó hoạt động kiểm tra luôn là tiền đề để tiến hành hoạt động xử lý văn bản QPPL. Ngược lại, hoạt động xử lý có tác dụng nâng cao giá trị của hoạt động kiểm tra từ đó đạt được mục tiêu chung là nâng cao chất lượng của văn bản QPPL và hoàn thiện hệ thống pháp luật hiện hành. PGS.TS. Nguyễn Thị Hồi cho rằng: Xử lý văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động có tính tổ chức, quyền lực nhà nước, được tiến hành bởi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo thủ tục và nguyên tắc do pháp luật quy định nhằm đình chỉ thi hành, sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ, hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản QPPL bất hợp pháp, bất hợp lý [7, tr.37]. Theo tác giả, xét về mặt bản chất có thể hiểu: Xử lý văn bản QPPL là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét, quyết định các hình thức: đình chỉ thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung, đính chính, thay thế một phần hoặc toàn bộ đối với văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý, theo thủ tục, nguyên tắc pháp luật quy định, đồng thời xem xét, xử lý trách nhiệm pháp lý đối với chủ thể ban hành, tham mưu soạn thảo văn bản QPPL đó. Xử lý văn bản QPPL có nhiều cách hiểu khác nhau, tuy nhiên, trong luận văn này, tác giả nghiên cứu khái niệm xử lý văn bản QPPL theo Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL. Xử lý văn bản QPPL có những đặc điểm sau: Thứ nhất, xử lý văn bản QPPL là hoạt động do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện. Để thực hiện việc xử lý đối với văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý, nhà nước thành lập và trao thẩm quyền này cho một số cơ quan nhân danh 31 nhà nước tiến hành. Đúng với tính chất tổ chức và quyền lực nhà nước, thông thường, xử lý văn bản QPPL thuộc về chính cơ quan ban hành văn bản; cấp trên của cơ quan ban hành văn bản. Việc xử lý đối với văn bản QPPL trong nhiều trường hợp làm ngưng hiệu lực pháp lý (đình chỉ thi hành) hoặc chấm dứt hiệu lực pháp lý của văn bản đó (hủy bỏ, bãi bỏ), đồng nghĩa với việc chấm dứt quyền và nghĩa vụ của các cá nhân, tổ chức là đối tượng thi hành văn bản QPPL. Đây là yếu tố làm nổi bật tính chất quyền lực nhà nước của hoạt động xử lý văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý. Thứ hai, hoạt động xử lý chỉ được tiến hành đối với văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý. Trong quá trình kiểm tra, nếu phát hiện văn bản QPPL không đảm bảo về chất lượng, cơ quan, đơn vị kiểm tra có trách nhiệm gửi văn bản đề nghị cơ quan có thẩm quyền tiến hành xử lý. Như vậy, chỉ khi phát hiện những dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý của văn bản QPPL, hoạt động xử lý mới được tiến hành. Điều này cũng đồng nghĩa với mục tiêu của hoạt động kiểm tra là phát hiện những dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý của văn bản QPPL và kiến nghị cơ quan có thẩm quyền áp dụng các biện pháp xử lý phù hợp. Vì thế, hoạt động xử lý văn bản QPPL luôn được tiến hành sau hoạt động kiểm tra. Thứ ba, kết quả của hoạt động xử lý văn bản QPPL là áp dụng biện pháp bất lợi để áp dụng đối với văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý và với chủ thể ban hành văn bản đó. Hoạt động xử lý văn bản QPPL gây ra hậu quả pháp lý bất lợi cho văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý. Tùy theo tính chất, mức độ bất hợp pháp, bất hợp lý của văn bản QPPL mà hậu quả pháp lý đối với văn bản đó sẽ khác nhau. Nếu văn bản QPPL được ban hành vi phạm pháp luật nghiêm trọng (nội dung bất hợp pháp, trái thẩm quyền) sẽ bị đình chỉ thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ, có nghĩa bị mất hiệu lực pháp lý. Nếu văn bản QPPL bất hợp lý (không phù hợp thực tiễn, ngôn ngữ được sử dụng không đúng quy tắc tiếng Việt…) có thể bị áp dụng các biện pháp sửa đổi, bổ sung, thay thế, đính chính đối với một 32 phần hoặc toàn bộ văn bản QPPL đó. Tùy theo mức độ trái pháp luật của văn bản và hậu quả xảy ra trên thực tế, chủ thể ban hành văn bản QPPL sẽ bị truy cứu trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm dân sự hoặc trách nhiệm hình sự. Ngoài ra, chủ thể ban hành còn có trách nhiệm kịp thời áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả do việc ban hành và thực hiện văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý gây ra trên thực tế. 1.3.2. Nguyên tắc xử lý văn bản quy phạm pháp luật 1. Việc xử lý văn bản văn bản trái pháp luật được tiến hành thường xuyên, toàn diện, kịp thời; khách quan, công khai, minh bạch; đúng thẩm quyền, trình tự, thủ tục; kết hợp giữa việc kiểm tra của cơ quan có thẩm quyền với việc tự kiểm tra của cơ quan ban hành văn bản, bảo đảm sự phối hợp giữa các cơ quan có liên quan. 2. Nghiêm cấm các cơ quan, tổ chức, cá nhân lợi dụng việc kiểm tra văn bản vì mục đích vụ lợi, gây khó khăn cho hoạt động bình thường của cơ quan, người đã ban hành văn bản và can thiệp vào quá trình xử lý văn bản trái pháp luật. 3. Sau khi kiểm tra, cơ quan kiểm tra văn bản phải có kết luận về việc kiểm tra và thông báo cho cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành văn bản được kiểm tra theo quy định của pháp luật. 4. Cơ quan, người có thẩm quyền xử lý văn bản chịu trách nhiệm về kết luận kiểm tra, xử lý của mình; nếu quyết định xử lý trái pháp luật thì phải khắc phục hậu quả pháp lý do quyết định đó gây ra [8, Điều 4]. 1.3.3. Thẩm quyền xử lý văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý Trên thế giới, để hoạt động xử lý văn bản QPPL đạt hiệu quả cao nhất, thẩm quyền xử lý văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý thuộc về ba nhóm chủ thể: cơ quan ban hành văn bản QPPL tự xử lý; cấp trên của cơ quan ban hành văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý và Tòa án 33 hành chính. Tuy nhiên, ở Việt Nam hiện nay, chúng ta không trao thẩm quyền xử lý văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý cho Tòa án hành chính. Cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý tự xử lý Văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý được phát hiện thông qua hoạt động kiểm tra (tự kiểm tra, kiểm tra theo thẩm quyền) trước tiên do chính cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản đó tự xử lý. Theo đó, nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý thuộc thẩm quyền xử lý của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ; thông tư liên tịch giữa các Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát nhân dân tối cao ban hành bất hợp pháp, bất hợp lý do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ thỏa thuận với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao cùng xử lý; nghị quyết của HĐND, quyết định, chỉ thị của UBND bất hợp pháp, bất hợp lý do HĐND, UBND tự tiến hành xử lý. Cơ quan nhà nước hoặc thủ trưởng cơ quan nhà nước cấp trên có thẩm quyền xử lý đối với văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp do cơ quan nhà nước cấp dưới ban hành Cấp trên có thẩm quyền xử lý văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp của cơ quan cấp dưới được xác định cụ thể như sau: Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội có thẩm quyền bãi bỏ văn bản QPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ… Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ quyết định, chỉ thị, thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, quyết định, chỉ thị của UBND cấp tỉnh trái Hiến pháp, luật và các văn bản QPPL của cơ quan nhà 34 nước cấp trên; đình chỉ thi hành một phần hoặc toàn bộ nghị quyết của HĐND cấp tỉnh trái Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, đồng thời đề nghị Ủy ban Thường vụ Quốc hội bãi bỏ. Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ trong quá trình kiểm tra văn bản của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, HĐND, UBND cấp tỉnh về những nội dung có liên quan đến ngành, lĩnh vực do mình phụ trách, nếu phát hiện văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý có quyền kiến nghị với Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành một phần hay toàn bộ văn bản của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ về ngành, lĩnh vực mà mình phụ trách, nếu kiến nghị không được chấp nhận thì trình Thủ tướng Chính phủ quyết định; kiến nghị với Thủ tướng Chính phủ đình chỉ việc thi hành nghị quyết của HĐND cấp tỉnh trái với văn bản QPPL của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, hoặc của Bộ, cơ quan ngang Bộ về ngành, lĩnh vực do Bộ, cơ quan ngang Bộ phụ trách; đình chỉ việc thi hành và đề nghị Thủ tướng Chính phủ bãi bỏ quyết định, chỉ thị của UBND tỉnh trái với văn bản QPPL về ngành, lĩnh vực do mình phụ trách. HĐND cấp tỉnh có quyền bãi bỏ quyết định, chỉ thị quy phạm pháp luật của UBND cùng cấp và nghị quyết quy phạm pháp luật của HĐND cấp huyện. Chủ tịch UBND cấp tỉnh có quyền đình chỉ việc thi hành và bãi bỏ những quyết định, chỉ thị quy phạm pháp luật của UBND cấp huyện; đình chỉ việc thi hành nghị quyết bất hợp pháp của HĐND cấp huyện và đề nghị HĐND cấp mình bãi bỏ. HĐND cấp huyện có quyền bãi bỏ quyết định, chỉ thị quy phạm pháp luật của UBND cùng cấp và nghị quyết của HĐND cấp xã. Chủ tịch UBND cấp huyện có quyền đình chỉ việc thi hành và bãi bỏ những quyết định, chỉ thị của UBND cấp xã; đình chỉ việc thi hành nghị quyết bất hợp pháp của HĐND cấp xã và đề nghị HĐND cấp huyện bãi bỏ những văn bản đó. 35 Hiện nay, pháp luật của Việt Nam chưa trao thẩm quyền xử lý một cách trực tiếp và cụ thể đối với văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý cho Tòa án nhân dân, cụ thể là Tòa án hành chính. Thiết nghĩ, pháp luật nên quy định thẩm quyền của Tòa án hành chính trong việc xử lý văn bản QPPL bất hợp pháp. Bởi nếu thẩm quyền xử lý văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý chỉ thuộc về cơ quan ban hành văn bản QPPL và cơ quan cấp trên của cơ quan ban hành văn bản QPPL, thì chưa giải quyết triệt để cũng như chưa đem lại hiệu quả cao cho hoạt động xử lý. Trao thẩm quyền cho Tòa án hành chính trong việc xử lý văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý nhất là văn bản QPPL bất hợp pháp là thực sự cần thiết và phù hợp với nhiều quốc gia khác trên thế giới. Đối với Cộng hòa Liên bang Đức, pháp luật cho phép người dân có quyền khiếu nại về văn bản QPPL dưới luật trước Tòa án hành chính nếu cho rằng văn bản QPPL đó xâm phạm đến quyền, lợi ích của họ. Tại Điều 47 Luật Tố tụng hành chính của nước Cộng hòa Liên bang Đức công bố ngày 19/3/1991 (sửa đổi, bổ sung ngày 21/12/2006) quy định: (1) Trong khuôn khổ việc xét xử của mình, Tòa án hành chính bang quyết định theo đơn đề nghị về tính có hiệu lực của các bản quy phạm pháp luật dưới luật của bang, nếu như pháp luật bang ấn định như vậy. (2) Mọi thể nhân và pháp nhân nếu rằng các quyền của mình bị xâm phạm hoặc trong tương lai gần sẽ bị xâm phạm do bản quy phạm pháp luật hoặc do áp dụng văn bản đó, cũng như mọi cơ quan có quyền đệ đơn trong vòng một năm kể từ khi công bố văn bản quy phạm pháp luật. Đơn này cần ghi là khiếu nại cơ quan, đơn vị hoặc viện đã ban hành bản quy phạm pháp luật [9, Điều 47]. Như vậy, Luật Tố tụng hành chính của Cộng hòa Liên bang Đức quy định khá rõ về quyền của thể nhân, pháp nhân khiếu nại về văn bản QPPL trước Tòa án hành chính. Quy định tiến bộ này được ra đời bởi Đức nói 36 riêng và các quốc gia phát triển nói chung đều theo xu hướng xã hội dân chủ mà ở đó mối quan hệ nhà nước với người dân được xử lý ở cả hai chiều. Nhà nước có quyền áp dụng các biện pháp chế tài nếu người dân vi phạm pháp luật và ngược lại người dân có quyền khiếu nại đối với hành vi hoặc văn bản QPPL nói chung trong đó có văn bản QPPL do nhà nước ban hành nếu xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của người dân. Đối với Nhật Bản việc phán quyết tính hợp pháp của các văn bản QPPL hành chính, mặc dù trong luật không quy định rõ Tòa án có thẩm quyền hay không, nhưng Điều 81 Hiến pháp Nhật Bản cũng khẳng định rõ: Tòa án tối cao là Tòa án có thẩm quyển cuối cùng có quyền phán quyết bất kể đạo luật, pháp lệnh, nghị định hay quy định nào có hợp hiến hay không [10, Điều 81]. Như vậy, mặc dù không có Tòa án Hiến pháp, Nhật Bản cũng thừa nhận quyền tài phán hiến pháp được trao cho Tòa án tối cao. Về nguyên tắc, người dân không thể khởi kiện một quy phạm ra Tòa án; tuy nhiên, trong quá trình giải quyết vụ án hành chính cụ thể, Tòa án có quyền xem xét tính hợp hiến và hợp pháp của các quy phạm mà dựa vào đó quyết định bị kiện được ban hành. Thẩm quyền phán quyết cuối cùng thuộc về Tòa án tối cao. 1.3.4. Các biện pháp xử lý văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý Dựa vào tính chất, mức độ bất hợp pháp, bất hợp lý của văn bản QPPL và bản chất của mỗi biện pháp xử lý, chủ thể có thẩm quyền lựa chọn một trong những biện pháp hủy bỏ, bãi bỏ, thay thế, đình chỉ thi hành, sửa đổi bổ sung và đính chính đối với văn bản QPPL đó. Hủy bỏ là biện pháp xử lý được áp dụng đối với một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản QPPL có dấu hiệu vi phạm pháp luật nghiêm trọng như: nội dung của văn bản QPPL trái với nội dung văn bản QPPL của cấp trên; văn bản được ban hành trái thẩm quyền nội dung; trái thẩm quyền hình thức và vi phạm thủ tục ban hành. Khi áp dụng biện pháp hủy bỏ, văn bản QPPL sẽ hết hiệu lực pháp luật kể từ thời điểm văn bản này được ban hành. Như vậy, về bản chất, 37 biện pháp hủy bỏ không chỉ làm mất hiệu lực pháp lý của văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý từ thời điểm ban hành mà còn làm phát sinh trách nhiệm bồi thường của chủ thể ban hành văn bản QPPL với đối tượng thi hành nếu văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý gây thiệt hại cho họ. Bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản được áp dụng trong trường hợp văn bản QPPL có một trong các dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý như: đại đa số nội dung văn bản QPPL không phù hợp với đường lối, chính sách của Đảng; nội dung trong văn bản không phù hợp với quyền và lợi ích chính đáng của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản; nội dung của văn bản không phù hợp với văn bản QPPL do cơ quan nhà nước cấp trên ban hành; nội dung của văn bản QPPL không phù hợp với thực trạng kinh tế - xã hội là đối tượng mà văn bản điều chỉnh; nội dung của văn bản QPPL không phù hợp với các điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia; văn bản QPPL làm căn cứ pháp lý cho văn bản được kiểm tra đã bị thay thế bằng văn bản QPPL khác. Thay thế là biện pháp xử lý được áp dụng đối với văn bản QPPL có dấu hiệu như: Nội dung văn bản không còn phù hợp với thực tiễn, không phù hợp đường lối của Đảng, không phù hợp với quyền và lợi ích chính đáng của đối tượng chịu sự tác động của văn bản... Thẩm quyền thay thế văn bản QPPL chỉ thuộc về cơ quan đã ban hành văn bản đó. Hậu quả pháp lý xảy ra khi áp dụng biện pháp thay thế là văn bản QPPL bị thay thế hết hiệu lực pháp lý kể từ thời điểm văn bản QPPL thay thế có hiệu lực pháp lý. Đình chỉ thi hành một phần hoặc toàn bộ nội dung của văn bản QPPL là biện pháp xử lý được áp dụng để tạm ngưng hiệu lực đối với văn bản QPPL, khi nhận thấy rằng nếu tiếp tục thực hiện văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý có thể gây thiệt hại nghiêm trọng, ảnh hưởng đến lợi ích hợp pháp của Nhà nước, tổ chức, cá nhân. Văn bản QPPL bị đình chỉ thi hành thì ngưng hiệu lực cho đến khi có quyết định xử lý của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Nếu cấp có thẩm quyền ra quyết định hủy bỏ, bãi bỏ thì văn bản QPPL hết hiệu 38 lực, còn nếu cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép văn bản QPPL tiếp tục có hiệu lực pháp lý thì văn bản tiếp tục có hiệu lực. Sửa đổi, bổ sung là biện pháp xử lý được áp dụng đối với các văn bản QPPL khi tính chất và mức độ bất hợp pháp, bất hợp lý của văn bản không đáng kể. Sửa đổi là việc ra văn bản để làm thay đổi một phần nội dung văn bản QPPL hiện hành trong khi vẫn giữ nguyên những nội dung khác. Thông thường, các cơ quan nhà nước tiến hành sửa đổi khi văn bản QPPL có một trong những dấu hiệu sau: một phần nội dung của văn bản QPPL không phù hợp với chủ trương, đường lối, chính sách của Đảng; không phù hợp với lợi ích chính đáng của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản; không phù hợp với thực tiễn; không phù hợp với các quy phạm xã hội khác; phân chia nội dung không lôgic, chặt chẽ. Sửa đổi chỉ làm mất hiệu lực pháp lý của phần nội dung văn bản bị sửa đổi, phần nội dung còn lại của văn bản vẫn có hiệu lực pháp lý. Bổ sung là việc ra văn bản để thêm vào nội dung văn bản QPPL những quy định mới trong khi vẫn giữ nguyên nội dung vốn có của văn bản đó. Bổ sung không làm ảnh hưởng đến hiệu lực pháp lý của văn bản mà chỉ làm thay đổi nội dung, quy mô của văn bản QPPL được bổ sung. Trong quá trình kiểm tra phát hiện văn bản QPPL chỉ sai về căn cứ pháp lý được viện dẫn, thể thức, kỹ thuật trình bày còn nội dung của văn bản phù hợp với quy định của pháp luật, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp thì đính chính đối với những sai sót đó. Việc đính chính văn bản QPPL không làm ảnh hưởng đến hiệu lực pháp lý của văn bản đó. 1.3.5. Trách nhiệm của cơ quan, ngƣời có thẩm quyền xử lý văn bản cũng nhƣ đối với cơ quan, ngƣời có thẩm quyền ban hành và tham mƣu soạn thảo văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ quy định về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL đã có những quy định khá rõ ràng, cụ thể về việc xem xét, xử lý trách nhiệm đối với cơ quan, người có thẩm quyền tiến hành 39 xử lý văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý. Có thể nói đây là những quy định rất quan trọng nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm tra và xử lý, bảo đảm quá trình kiểm tra và xử lý công khai, minh bạch, khách quan và đúng quy định pháp luật. Xử lý trách nhiệm pháp lý đối với cơ quan, người đã ban hành văn bản bất hợp pháp, bất hợp lý phải căn cứ vào nội dung, tính chất, mức độ bất hợp pháp, bất hợp lý của văn bản và hậu quả gây ra đối với xã hội và trên cơ sở tính chất, mức độ lỗi của cơ quan, người đã ban hành, tham mưu ban hành văn bản đó. Việc xem xét xử lý trách nhiệm tập thể, trách nhiệm cá nhân được thực hiện như sau: Cơ quan ban hành văn bản có nội dung trái pháp luật phải tổ chức việc kiểm điểm, xác định trách nhiệm của tập thể và báo cáo cơ quan cấp trên có thẩm quyền xem xét, quyết định theo quy định của pháp luật, đồng thời, xem xét trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan trong việc ban hành văn bản có nội dung trái pháp luật. Tùy mức độ bất hợp pháp, bất hợp lý của văn bản QPPL cũng như thiệt hại mà văn bản gây ra, người đứng đầu cơ quan ban hành văn bản này phải chịu trách nhiệm dân sự, kỷ luật hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự. Cán bộ, công chức trong quá trình tham mưu soạn thảo, thẩm định, thẩm tra văn bản có nội dung bất hợp pháp, bất hợp lý, tùy theo tính chất, mức độ lỗi và nội dung trái pháp luật của văn bản, phải chịu trách nhiệm theo quy định của pháp luật về kỷ luật cán bộ, công chức. Thủ tục xử lý kỷ luật cán bộ, công chức thực hiện theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức. Trường hợp cán bộ, công chức có hành vi vi phạm trong quá trình soạn thảo, ban hành văn bản gây hậu quả nghiêm trọng, có thể bị đề nghị xem xét, truy cứu trách nhiệm hình sự. 40 Chƣơng 2: THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG KIỂM TRAVÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO HĐND, UBND CÁC CẤP BAN HÀNH (QUA THỰC TIỄN TẠI TỈNH BẮC GIANG) 2.1. Tổng quan tình hình kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật 2.1.1. Ƣu điểm Thực hiện Điều 1 Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25/12/2001 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 [11, Điều 1], theo đó, Viện kiểm sát nhân dân không còn thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong việc ban hành văn bản QPPL mà chuyển giao cho các cơ quan hành chính nhà nước (Bộ Tư pháp giúp Chính phủ thực hiện nhiệm vụ này). Trong thời gian đầu, công tác này còn gặp nhiều bỡ ngỡ, mới mẻ, cán bộ trực tiếp thực hiện còn nhiều lúng túng nên chưa tạo thành nề nếp, ổn định. Vượt qua những khó khăn ban đầu đó, hoạt động kiểm tra văn bản QPPL đã được các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan nhà nước ở địa phương thực hiện khá rộng khắp, ngày càng ổn định hơn, cán bộ ngày càng có nhiều kinh nghiệm, trình độ, kỹ năng cũng được nâng cao. Đến thời điểm này, hoạt động kiểm tra văn bản QPPL đã đi vào nề nếp và dần khẳng định được vị trí, vai trò trong việc nâng cao chất lượng văn bản QPPL và hoàn thiện hệ thống pháp luật hiện hành. Theo báo cáo của Sở Tư pháp 63 tỉnh, thành phố, năm 2007 tổng số văn bản QPPL đã được cơ quan Tư pháp địa phương kiểm tra là 92.783 văn bản, trong đó cấp huyện kiểm tra được 62.946 văn bản, cấp tỉnh kiểm tra 29.837 văn bản [12]. Năm 2008, tống số văn bản QPPL đã được kiểm tra là 71.930 văn bản, trong đó cấp huyện kiểm tra được 46.176 văn bản, cấp tỉnh kiểm tra được 25.754 văn bản [13]. Năm 2009, tổng số văn bản QPPL đã kiểm tra là 67.470 văn bản, trong đó cấp huyện kiểm tra 55.921 văn bản, cấp tỉnh kiểm tra được 41 11.549 văn bản [14]. Năm 2010, tổng số văn bản QPPL đã kiểm tra là 90.826 văn bản, trong đó cấp huyện là 69.927 văn bản, cấp tỉnh kiểm tra 20.899 văn bản [15]. Năm 2012, Cơ quan kiểm tra văn bản ở các Bộ, ngành và địa phương (bao gồm cả cấp tỉnh, huyện, xã) đã tự kiểm tra 1.054.366 văn bản do mình ban hành (tăng 53% so với năm 2011), trong đó, số văn bản quy phạm pháp luật là 33.794 và số văn bản không phải là văn bản QPPL là 1.020.572; số văn bản cấp Bộ tự kiểm tra là 2.859 (trong đó, số văn bản QPPL là 720 văn bản); số văn bản cấp tỉnh, huyện tự kiểm tra được 1.051.507 (trong đó, số văn bản QPPL là 33.074 văn bản); kiểm tra 569.733 văn bản, trong đó, số văn bản quy phạm pháp luật là 37.079 và số văn bản không phải là văn bản QPPL là 532.654; số văn bản cấp Bộ đã kiểm tra là 4.879, trong đó số văn bản QPPL là 4.645; số văn bản cấp tỉnh, huyện đã kiểm tra được 564.854, trong đó số văn bản QPPL là 32.434 văn bản [16]. Hoạt động kiểm tra văn bản QPPL không chỉ đạt kết quả khả quan thông qua số liệu trên đây mà còn được thể hiện thông qua việc phát hiện được nhiều văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý (chủ yếu là văn bản bất hợp pháp), phần nào bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp cho các cá nhân, tổ chức là đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của những văn bản QPPL đó. Theo báo cáo của Sở Tư pháp các địa phương, số lượng văn bản QPPL bất hợp pháp được phát hiện trong năm 2009 là 4.402 văn bản trên tổng số 67.470 văn bản QPPL được kiểm tra [17]; năm 2010 số lượng văn bản QPPL vi phạm pháp luật là 3.890 văn bản trên tổng số 90.826 văn bản được kiểm tra [18]. Những địa phương điển hình có số lượng văn bản QPPL trái pháp luật trong năm 2010 là Bạc Liêu (50/99 văn bản QPPL được kiểm tra); Đà Nẵng (33/89); Kiên Giang (334/887); Quảng Bình (105/415); Tuyên Quang (198/444) và Thanh Hóa (86/905) [19]… Theo Báo cáo công tác kiểm tra văn bản QPPL của Bộ Tư pháp cho thấy tính đến ngày 30/9/2009, Cục Kiểm tra văn bản QPPL đã tiếp nhận 4.005 văn bản QPPL từ các nguồn: do cơ quan ban hành văn bản gửi đến, Công báo, gồm: văn bản cấp Bộ: 699; cấp tỉnh: 3.306 văn bản; tham gia đoàn liên ngành thực 42 hiện kiểm tra tại 12 địa phương. Đối với những văn bản này, Cục đã phân loại và giao kiểm tra 1.908 văn bản (trong đó gồm 399 văn bản cấp Bộ và 1.509 văn bản của địa phương), đã kiểm tra 1.291 văn bản (293 văn bản cấp bộ chiếm 23% số văn bản đã được kiểm tra và 998 văn bản của địa phương, chiếm 77% số văn bản đã được kiểm tra), kết quả bước đầu phát hiện 433 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, chiếm 34% số văn bản đã được kiểm tra (trong đó có 77 văn bản cấp bộ: chiếm 18% số văn bản phát hiện bất hợp pháp, bất hợp lý và 356 văn bản của địa phương: chiếm 82% số văn bản phát hiện bất hợp pháp, bất hợp lý) theo các nội dung quy định tại Điều 3 của Nghị định số 135/2003/NĐ-CP, về căn cứ pháp lý có 114 văn bản; về thể thức và kỹ thuật trình bày 232 văn bản; về nội dung có 164 văn bản không phù hợp với văn bản QPPL cấp trên và có 29 văn bản ban hành sai thẩm quyền [20]. Thông qua hoạt động kiểm tra theo thẩm quyền cũng như tự kiểm tra, phần lớn văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý đã được cơ quan có thẩm quyền tiến hành xử lý ngay sau khi nhận được thông báo của cơ quan kiểm tra gửi đến. Theo số liệu báo cáo gửi về Bộ Tư pháp từ Sở Tư pháp các địa phương, năm 2008 tổng số văn bản QPPL vi phạm đã kiến nghị xử lý là 2.274, đã xử lý xong 2.214 [21]; năm 2009 số văn bản bất hợp pháp đã kiến nghị xử lý là 3.327, đã xử lý xong 3.010 văn bản [22]; năm 2010 đã xử lý xong 3.224 trên tổng số 3.890 văn bản QPPL đã kiến nghị xử lý [23]. Năm 2012, Qua tự kiểm tra, các Bộ, ngành và địa phương đã phát hiện 5.240 văn bản có dấu hiệu vi phạm các điều kiện về tính hợp pháp của văn bản quy định tại Điều 3 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP, (cấp Bộ: 63 văn bản, địa phương: 5.177), trong đó, có 2.157 văn bản QPPL (chiếm 6,3% số văn bản QPPL đã được kiểm tra) và 3.044 văn bản không phải là văn bản QPPL nhưng có chứa QPPL. Trong tổng số 2.157 văn bản QPPL phát hiện có dấu hiệu trái pháp luật, có đến 5.993 nội dung (lỗi) được phát hiện, đó là: về căn cứ pháp lý, có 963; về thẩm quyền ban hành văn bản, có 416; về nội dung của văn bản, có 580; về trình tự thủ tục, có 407; về thể thức kỹ thuật trình bày văn bản, có 3.625 [24]. Trong năm 2012, trên cơ sở kết quả tự kiểm tra và phát hiện các Bộ, 43 ngành và địa phương đã tiến hành tự xử lý 4.371/5.240 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật (chiếm 83% số văn bản đã phát hiện sai - tăng 36% so với năm 2011); phát hiện 10.130 văn bản có dấu hiệu vi phạm các điều kiện về tính hợp pháp của văn bản quy định tại Điều 3 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP (cấp Bộ phát hiện: 1.374 văn bản, số còn lại cấp tỉnh, cấp huyện phát hiện), trong đó, có 6.230 văn bản QPPL (chiếm 16,8% số văn bản QPPL đã được kiểm tra) và 3.900 văn bản không phải là văn bản QPPL nhưng có chứa QPPL. Trong tổng số 6.230 văn bản QPPL phát hiện có dấu hiệu trái pháp luật, có đến 11.199 nội dung (lỗi) được phát hiện, cụ thể là: về căn cứ pháp lý, có 1.720; về thẩm quyền ban hành văn bản, có 826; về nội dung của văn bản, có 1.446; về trình tự thủ tục, có 617; về thể thức kỹ thuật trình bày văn bản, có 6.590 [25]. Trên cơ sở các văn bản đã được kiểm tra và phát hiện, cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản đã gửi thông báo, đề nghị cơ quan đã ban hành văn bản tự kiểm tra, xử lý và số văn bản đã được xử lý là 8.262/10.130 văn bản được phát hiện trái pháp luật (đạt 82% tổng số văn bản phát hiện có dấu hiệu trái pháp luật). Số văn bản còn lại được báo cáo đang trong quá trình xử lý theo quy định [26]. Có khá nhiều địa phương đã tiến hành xử lý một cách tích cực, điển hình như tỉnh Sơn La đã xử lý xong 376/376 văn bản bị kiến nghị xử lý; tỉnh Kiên Giang đã xử lý xong 334/334 văn bản bị kiến nghị xử lý; tỉnh Ninh Thuận đã xử lý xong 198/198 văn bản; tỉnh Quảng Bình đã xử lý 105/105 văn bản [27]… Qua tổng hợp các báo cáo năm 2012 cho thấy, nhìn chung, công tác xử lý văn bản QPPL đã được các Bộ, ngành, địa phương chú trọng hơn, khi nhận được thông báo về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật đã tổ chức tự kiểm tra và xử lý văn bản trái pháp luật theo quy định; đặc biệt, qua kiểm tra tại Cục Kiểm tra văn bản QPPL (Bộ Tư pháp), sau khi trao đổi, thảo luận tại cuộc họp, một số Bộ đã tiếp thu ý kiến ngay và khẩn trương có phương án xử lý đúng quy định; ngoài ra, các thông tin, số liệu về tình hình xử lý văn bản có dấu hiệu trái pháp luật được phân tích cụ thể hơn, giảm việc báo cáo chung chung… 44 Đặc biệt, đối với những văn bản trái pháp luật có ảnh hưởng đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, công dân đã được thông báo nhưng chưa được các cơ quan ban hành văn bản xử lý, các cơ quan kiểm tra văn bản đã tích cực tham mưu, chỉ đạo xử lý quyết liệt, triệt để. Chẳng hạn như tại Bộ Tư pháp, qua theo dõi những văn bản có nội dung trái pháp luật đã được kiến nghị nhưng cơ quan ban hành văn bản chưa kịp thời xử lý trong năm 2012, Bộ Tư pháp đã gửi các Công văn số 5397/BTP-KTrVB ngày 02/7/2012 đôn đốc 07 Bộ và Công văn số 5722/BTP-KTrVB ngày 16/7/2012 đôn đốc 10 địa phương yêu cầu các Bộ và địa phương trên xử lý 54 văn bản đã quá hạn quy định mà chưa xử lý… Đến nay, về cơ bản, số văn bản trên đã được các Bộ và địa phương xử lý theo quy định hoặc đưa vào chương trình xây dựng pháp luật để xử lý các văn bản có nội dung trái pháp luật đã được thông báo [28]. Việc kịp thời xử lý hoặc kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xem xét, xử lý kiên quyết, triệt để nhiều văn bản trái pháp luật đặc biệt là các văn bản liên quan đến những vấn đề bức xúc, đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp tổ chức và công dân đã được dư luận xã hội đồng tình, hoan nghênh và ủng hộ. Từ thực tế trên đây cho thấy, số lượng văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý được phát hiện thông qua hoạt động kiểm tra vẫn còn khá nhiều. Dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý vẫn tồn tại trong cả văn bản QPPL của cơ quan nhà nước ở trung ương cũng như địa phương. Đây là thực trạng đáng báo động đối với công tác xây dựng, ban hành và thực thi pháp luật bởi nó tác động trực tiếp đến hiệu quả quá trình điều hành, quản lý của nhà nước; trực tiếp tác động và xâm hại đến quyền và lợi ích của người dân; ảnh hưởng không nhỏ đến uy tín của cơ quan ban hành văn bản QPPL. Do vậy, hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL ngày càng phát huy, khẳng định hơn nữa vai trò quan trọng trong việc đảm bảo trật tự, kỷ cương trong công tác xây dựng, ban hành và thực thi văn bản QPPL. Có được những kết quả tích cực đó các nguyên nhân chủ yếu sau đây: 45 Nhận thức của chủ thể ban hành văn bản QPPL về tầm quan trọng của hoạt động kiểm tra ngày càng được nâng cao. Bộ máy tổ chức thực hiện hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL dần được củng cố ở các bộ, cơ quan ngang bộ và địa phương. Đội ngũ cán bộ kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ngày càng được nâng cao trình độ chuyên môn và có tinh thần trách nhiệm hơn với công việc. Các điều kiện đảm bảo cho hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ngày càng đáp ứng. 2.1.2. Những hạn chế của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật Mặc dù đạt được những kết quả khả quan trên đây, nhưng khi tìm hiểu cụ thể, hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật vẫn còn bộc lộ những hạn chế nhất định. Thứ nhất, còn tồn tại tình trạng kiểm tra nhầm đối tượng Trên thực tế, vẫn còn tồn tại việc cán bộ kiểm tra nhận diện không chính xác văn bản QPPL, gặp khó khăn trong việc phân biệt văn bản QPPL với văn bản áp dụng pháp luật. Đây là tình trạng đã và đang xảy ra nhất là ở cấp địa phương, gây ảnh hưởng đến hiệu quả của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL. Ngoài ra, cơ quan kiểm tra còn tiến hành kiểm tra đối với những văn bản như quy chế, điều lệ, nội quy, bản quy định có nội dung là quy tắc xử sự nội bộ kèm theo hình thức quyết định, nghị quyết có đề mục năm ban hành và mặc nhiên coi đó là văn bản QPPL. Thực tế này dẫn đến hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm quá tải, cồng kềnh, trong khi ở địa phương số lượng cán bộ đảm nhiệm công việc này quá mỏng. Thứ hai, hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật được tiến hành nhưng còn chậm trễ và chưa thường xuyên Trên thực tế, vẫn còn tình trạng các cơ quan, đơn vị có chức năng không 46 kiểm tra, xử lý văn bản QPPL một cách thường xuyên, thậm chí còn chậm trễ ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả của hoạt động này. Hoạt động kiểm tra, xử lý được các cơ quan nhà nước tiến hành nhưng còn mang tính thứ yếu, không phải là công việc được quan tâm, coi trọng hàng đầu. Điều này diễn ra càng phổ biến hơn đối với cấp huyện và xã. Hệ quả là vẫn còn những văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý chưa được phát hiện, xử lý kịp thời; Việc theo dõi quá trình xử lý văn bản trái pháp luật của các cơ quan ban hành chưa chặt chẽ... Đặc biệt, tình trạng văn bản chưa được cơ quan ban hành tự kiểm tra, xử lý kịp thời sau khi nhận được thông báo của cơ quan kiểm tra văn bản có thẩm quyền còn phổ biến, cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản phải đôn đốc, nhắc nhở nhiều lần. Bộ Tư pháp thấy rằng, việc xử lý chậm trễ và nhiều trường hợp không đúng hình thức xử lý văn bản của các Bộ và địa phương, nếu không được chấn chỉnh kịp thời, sẽ tạo ra tiền lệ xấu, không đảm bảo trật tự kỷ cương trong xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, mặt khác, có thể gây hậu quả tiêu cực cho đời sống kinh tế, xã hội trong thời gian hiệu lực của các văn bản có nội dung trái pháp luật nhưng không được xử lý theo quy định của pháp luật. Thứ ba, hoạt động kiểm tra, xử lý còn có tính chất đối phó, hình thức và còn bỏ sót các tiêu chí về nội dung của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL Hiện nay, khi tiến hành kiểm tra, xử lý văn bản QPPL, nhìn chung các cơ quan nhà nước đã xem xét đánh giá cụ thể đối với từng văn bản QPPL về tính hợp pháp. Tuy nhiên, ở nhiều nơi (chủ yếu là cấp huyện, cấp xã), cơ quan có thẩm quyền kiểm tra (Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp) và các đơn vị (bộ phận văn phòng, bộ phận pháp chế của Bộ, cơ quan ngang Bộ, các sở,...) tiến hành kiểm tra, xử lý nhưng còn mang tính hình thức, đối phó; số lượng văn bản được kiểm tra so với số lượng văn bản tiếp nhận (hoặc được giao) để kiểm tra còn thấp; việc kiểm tra văn bản còn sơ sài, qua loa, chủ yếu kiểm tra về thể thức và kỹ thuật trình bày mà chưa đi sâu vào nội dung văn bản; nhiều Bộ, ngành và địa phương chưa kịp thời gửi văn bản đến cơ quan có thẩm quyền để thực hiện kiểm 47 tra theo quy định; chưa chú trọng triển khai kiểm tra văn bản thuộc các lĩnh vực kinh tế - xã hội có nhiều bức xúc được dư luận quan tâm, đặc biệt, việc kiểm tra văn bản trên cơ sở yêu cầu, kiến nghị, khiếu nại của cơ quan, tổ chức, các cơ quan thông tin đại chúng và của cá nhân mặc dù đã được tiến hành nhưng số lượng ít và chưa được chú ý đúng mức; kiểm tra văn bản theo địa bàn chưa được chú trọng ở các Bộ, ngành… Trong quá trình kiểm tra, chủ yếu cán bộ chỉ xem xét về tính hợp pháp của văn bản QPPL mà ít khi xem xét, đánh giá về tính hợp lý của văn bản đó. Có thể nói, đây là công việc khá khó đối với những cán bộ kiểm tra, xử lý văn bản bởi đòi hỏi người kiểm tra không chỉ có kiến thức về pháp lý mà còn cần có cả kiến thức chuyên môn, sự nhạy bén, linh hoạt trong quá trình kiểm tra văn bản QPPL để đưa ra kết luận khẳng định văn bản QPPL đó đã đảm bảo về chất lượng hay có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý. Điều này càng trở nên khó hơn đối với đội ngũ cán bộ kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của địa phương, nhất là ở cấp huyện và xã khi số lượng công chức Tư pháp còn mỏng, một công chức phải kiêm nhiệm nhiều công việc khác nhau. Thứ tư, các phương thức kiểm tra, xử lý văn bản QPPL được tiến hành nhưng chưa đồng đều, cân đối Hiện nay, các cơ quan tập trung nhiều vào phương thức kiểm tra tại cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản và tự kiểm tra, còn kiểm tra theo địa bàn, lĩnh vực không mang tính thường xuyên, thậm chí một vài tháng, một vài năm mới được thực hiện một lần. Kể cả hoạt động tự kiểm tra văn bản QPPL của các Bộ, ngành, địa phương so với kiểm tra theo lĩnh vực được tiến hành thường xuyên hơn, nhưng vẫn còn một số hạn chế như: chưa được tiến hành kịp thời và rộng khắp ở mọi cấp, nhất là cấp huyện và cấp xã, dẫn đến hệ quả nhiều văn bản QPPL không được kiểm tra; hoạt động tự kiểm tra còn mang nặng tính hình thức, đối phó, chưa hiệu quả. Thứ năm, chưa truy cứu trách nhiệm pháp lý cơ quan, người có thẩm quyền trong việc ban hành, tham mưu ban hành văn bản quy phạm pháp luật bất hợp pháp, bất hợp lý và cơ quan, người có thẩm quyền có hành vi vi 48 phạm pháp luật trong việc xử lý văn bản QPPL Có thể nói, đây là điểm yếu nhất và "nhạy cảm" nhất của hoạt động xử lý văn bản QPPL hiện nay. Trong quá trình kiểm tra và xử lý văn bản QPPL bất hợp pháp và bất hợp lý (nhất là bất hợp pháp), cơ quan kiểm tra đã gửi thông báo kiến nghị cơ quan ban hành văn bản QPPL tự xử lý trong thời hạn 30 ngày theo quy định của pháp luật nhưng nhiều bộ, tỉnh, thành phố không thực hiện, thực hiện nhưng không đúng hoặc thực hiện nhưng quá thời hạn trên đây… Những hành vi này đều là hành vi vi phạm pháp luật trong công tác kiểm tra, xử lý văn bản của cơ quan, người ban hành văn bản được kiểm tra. Theo quy định tại Điều 33, 34 Nghị định 40/2010/NĐ-CP, tùy theo tính chất và mức độ của hành vi vi phạm pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản, cơ quan, người có văn bản được kiểm tra phải bị xử lý theo quy định của pháp luật. Hạn chế lớn nhất của hoạt động xử lý văn bản QPPL hiện nay là cơ quan ban hành văn bản bất hợp pháp, bất hợp lý không tự kiểm tra và xử lý sau khi nhận được thông báo của cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản gửi đến, thậm chí cơ quan kiểm tra còn nhiều lần đôn đốc nhắc nhở nhưng vẫn chưa thực hiện. Nhưng thực tế, hầu như cơ quan ban hành văn bản QPPL bất hợp pháp vẫn chưa bị truy cứu trách nhiệm pháp lý Quy định của Nghị định 40/2010/NĐ-CP về truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với cơ quan ban hành, tham mưu ban hành văn bản QPPL cũng như hành vi vi phạm pháp luật trong hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL trên đây là điểm tiến bộ của pháp luật nhưng không có tính khả thi. Thứ sáu, việc phối hợp tự kiểm tra, xử lý văn bản giữa các Sở, ngành còn hạn chế, do vậy, hiệu quả tự kiểm tra văn bản chưa cao. * Nguyên nhân dẫn đến những hạn chế trên là do: - Quy định của pháp luật còn thiếu, chưa đồng bộ, cụ thể (chỉ quy định về kiểm tra tính hợp pháp mà không quy định kiểm tra tính hợp lý...). - Nhận thức của những cán bộ, công chức kiểm tra và nhận thức của lãnh đạo cơ quan ban hành văn bản QPPL về vai trò của hoạt động kiểm tra, xử lý 49 văn bản QPPL chưa cao. - Còn có sự nể nang, ngại va chạm trong quá trình xử lý văn bản QPPL cũng như xử lý cơ quan, người ban hành, tham mưu, soạn thảo ban hành văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý. - Do trình độ của cán bộ kiểm tra, xử lý còn chưa đáp ứng yêu cầu, số lượng đội ngũ còn mỏng. - Công tác tập huấn về công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật chưa được tổ chức rộng khắp, còn mang tính hình thức, hiệu quả chưa cao. - Điều kiện vật chất phục vụ cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL chưa được đảm bảo. - Sự phối hợp giữa cơ quan kiểm tra với cơ quan ban hành văn bản QPPL cũng như với cộng tác viên chưa chặt chẽ. 2.2. Thực tiễn công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật tại tỉnh Bắc Giang 2.2.1. Ƣu điểm trong công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Bắc Giang 2.2.1.1. Về thể chế đối với công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật Công tác tham mưu ban hành văn bản có ý nghĩa quan trọng nhằm hoàn thiện thể chế, cơ chế phối hợp, tạo cơ sở cho việc thực hiện các nhiệm vụ kiểm tra, xử lý, rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL. Trong 10 năm qua, trên cơ sở thực hiện Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL và Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL và các văn bản hướng dẫn thi hành, Nghị định số 16/2013/NĐ-CP ngày 06/02/2013 của Chính phủ về rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL, UBND tỉnh Bắc Giang đã ban hành các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành các văn bản pháp luật về công tác kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL phù hợp với tình hình thực tế ở địa phương, cụ thể là: Chỉ thị số 01/CT-CT ngày 09/01/2006 về việc tăng cường 50 công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL; Chị thị số 12/CT-UBND ngày 18/8/2009 của Chủ tịch UBND tỉnh Bắc Giang về việc tăng cường công tác xây dựng, ban hành, rà soát, hệ thống hóa và kiểm tra, xử lý văn bản QPPL trên địa bàn tỉnh Bắc Giang; Quyết định số 337/2011/QĐ-UBND ngày 26/9/2011 của UBND tỉnh ban hành Quy chế kiểm tra và xử lý văn bản QPPL trên địa bàn tỉnh; Nghị quyết số 35/2011/NQ-HĐND ngày 09/12/2011 quy định mức chi hỗ trợ công tác kiểm tra, xử lý, rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL trên địa bàn tỉnh; Quyết định số 1947/QĐ-UBND ngày 30/12/2011 công nhận cán bộ, công chức là cộng tác viên kiểm tra văn bản QPPL; Quyết định số 140/QĐ-UBND ngày 13/02/2012 ban hành Quy chế hoạt động của cộng tác viên kiểm tra văn bản QPPL của tỉnh. Qua công tác xây dựng và hoàn thiện thể chế, công tác kiểm tra, xử lý, rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL của các cấp chính quyền trên địa bàn tỉnh Bắc Giang đã có hành lang pháp lý chặt chẽ, thiết lập cơ chế ổn định, rõ ràng. Việc quan tâm xây dựng hoàn thiện thể chế cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản chính là nền tảng thúc đẩy, tạo điều kiện cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản ngày càng có hiệu quả, phát huy được vai trò, vị trí, góp phần tiến tới đạt được mục tiêu xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật trong giai đoạn hiện nay. 2.2.1.2. Kết quả trong hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật * Kết quả tự kiểm tra a) Cấp tỉnh: Công tác kiểm tra của UBND tỉnh đối với văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND cấp huyện được giao cho Sở Tư pháp. Những năm qua, Sở Tư pháp đã giúp HĐND, UBND tỉnh thực hiện tốt nhiệm vụ tự kiểm tra văn bản QPPL do HĐND, UBND tỉnh ban hành, cụ thể là: - Năm 2005: Kiểm tra 35 văn bản QPPL do HĐND, UBND tỉnh ban hành năm 2004, trong đó có 06 Nghị quyết và 29 Quyết định, đã phát hiện và tự xử lý 02 Quyết định có sai phạm; 51 - Năm 2006: Kiểm tra 38 văn bản QPPL do HĐND, UBND tỉnh ban hành năm 2005, trong đó có 02 Nghị quyết và 36 Quyết định, đã phát hiện và tự xử lý 03 Quyết định có sai phạm; - Năm 2007: Kiểm tra 32 văn bản QPPL do HĐND, UBND tỉnh ban hành năm 2006, trong đó có 03 Nghị quyết và 29 Quyết định, đã phát hiện và tự xử lý 02 Quyết định có sai phạm; - Năm 2008: Kiểm tra 30 văn bản QPPL do HĐND, UBND tỉnh ban hành năm 2007, trong đó có 07 Nghị quyết và 23 Quyết định, đã phát hiện và tự xử lý 02 Quyết định có sai phạm; - Năm 2009: Kiểm tra 50 văn bản QPPL do HĐND, UBND tỉnh ban hành năm 2008, trong đó có 05 Nghị quyết và 45 Quyết định, đã phát hiện và tự xử lý 03 Quyết định có sai phạm; - Năm 2010: Kiểm tra 58 văn bản QPPL do HĐND, UBND tỉnh ban hành năm 2009, trong đó có 13 Nghị quyết và 45 Quyết định; đã phát hiện và tự xử lý 06 Quyết định có sai phạm; - Năm 2011: Kiểm tra 44 văn bản QPPL do HĐND, UBND tỉnh ban hành năm 2010, trong đó có 10 Nghị quyết và 34 Quyết định. - Năm 2012: Kiểm tra 54 văn bản quy phạm pháp luật do HĐND, UBND tỉnh ban hành năm 2011, trong đó có 16 Nghị quyết và 38 Quyết định. - Năm 2013: Kiểm tra là 49 văn bản, gồm: 48 văn bản QPPL và 01 văn bản không phải là văn bản QPPL do Chủ tịch UBND tỉnh ban hành năm 2012. Qua kiểm tra đã phát hiện 11 văn bản trái pháp luật, trong đó có 10 văn bản QPPL và 01 văn bản hành chính có chứa QPPL. Có 11 nội dung trái pháp luật được phát hiện là: trái pháp luật về căn cứ pháp lý ban hành: 08 văn bản; trái pháp luật về thẩm quyền: 01 văn bản; trái pháp luật về thể thức và kỹ thuật trình bày: 02 văn bản [29]. b) Cấp huyện: 52 Từ năm 2004 đến nay, Phòng Tư pháp các huyện, thành phố đã giúp HĐND, UBND cùng cấp tự kiểm tra hơn 30.000 văn bản, trong đó có 428 văn bản QPPL, đã phát hiện và tự xử lý 71 văn bản QPPL có sai phạm [30]. c) Cấp xã: Hiện nay, ở cấp xã, cán bộ Tư pháp - Hộ tịch có nhiệm vụ tham mưu giúp HĐND, UBND thực hiện việc tự kiểm tra văn bản. Tuy nhiên, mỗi xã, phường, thị trấn cũng chỉ có từ một đến hai cán bộ phải kiêm nhiệm nhiều công tác như tổ chức lấy ý kiến về các dự án luật, pháp lệnh theo hướng dẫn của UNBD cấp huyện và sự chỉ đạo của UBND cấp xã, xây dựng kế hoạch tổ chức phổ biến, tuyên truyền và giáo dục pháp luật trên địa bàn, thực hiện đăng ký và quản lý hộ tịch ở địa phương, giải quyết khiếu nại, tố cáo, làm công tác hòa giải, quản lý tủ sách pháp luật, trợ giúp pháp lý… Bên cạnh đó, đa số cán bộ Tư pháp - Hộ tịch làm công tác kiểm tra tại xã, phường, thị trấn đều chưa đào tạo về kiến thức pháp luật và quản lý nhà nước; chưa được tập huấn, bồi dưỡng các kỹ năng, nghiệp vụ kiểm tra văn bản nên gặp không ít khó khăn, lúng túng khi thực hiện công tác tự kiểm tra văn bản. Do đó, công tác này ở cấp xã chưa được đảm bảo cả về số lượng và chất lượng. Tuy nhiên, theo tổng hợp báo cáo cho thấy, năm 2013, UBND các xã , phường, thị trấn đã tự kiểm tra 256 văn bản, trong đó có 238 văn bản QPPL (100% văn bản đã ban hành) và 18 văn bản có chứa QPPL. Qua kiểm tra đã phát hiện 37 văn bản trái pháp luật, trong đó có 19 văn bản QPPL và 18 văn bản có chứa QPPL; Có 50 nội dung trái pháp luật được phát hiện: Trái pháp luật về căn cứ pháp lý ban hành 9 văn bản; trái pháp luật về thẩm quyền 18 văn bản ; trái pháp luật về nô ̣i dung 5 văn bản; trái pháp luật về thể thức và kỹ thuật trình bày 18 văn bản [31]. * Kết quả kiểm tra theo thẩm quyền a) Cấp tỉnh: Tại Bắc Giang, Phòng Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật thuộc Sở Tư pháp có nhiệm vụ tham mưu cho Giám đốc Sở giúp UBND tỉnh thực hiện công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Bắc Giang. 53 Từ năm 2005 đến nay, Sở Tư pháp đã tổ chức 26 đợt kiểm tra văn bản ở 10/10 huyện, thành phố; đã kiểm tra 607 văn bản QPPL và phát hiện có 156 văn bản QPPL sai phạm, trong đó có 174 nội dung trái pháp luật được phát hiện là: trái pháp luật về căn cứ ban hành: 40 văn bản; trái pháp luật về thẩm quyền ban hành: 43 văn bản; trái pháp luật về nội dung: 57 văn bản; trái pháp luật về thể thức và kỹ thuật trình bày: 34 văn bản; Sở Tư pháp đã gửi 26 Thông báo kết luận để cơ quan ban hành văn bản tự xử lý [32]. Do thực tế khối lượng công việc và văn bản kiểm tra là rất lớn, trong khi đội ngũ cán bộ làm công tác kiểm tra văn bản chuyên trách quá mỏng, vì vậy một năm Sở Tư pháp chỉ có thể tiến hành kiểm tra từ ba đến bốn huyện, thành phố và ba đến bốn Sở, ban, ngành, số còn lại sẽ kiểm tra vào những năm tiếp theo theo cách xoay vòng. Khi phát hiện văn bản trái pháp luật (như sai về thẩm quyền, nội dung trái với văn bản cấp trên; sai sót về kỹ thuật, hình thức trình bày…) thì Sở Tư pháp kiến nghị cơ quan đã ban hành tự xử lý văn bản đó theo thẩm quyền. Cơ quan nhận được kiến nghị có xử lý văn bản và xử lý văn bản đó như thế nào thì chưa có quy định về cơ chế phản hồi, do vậy cơ quan kiến nghị cũng không biết được kết quả xử lý. Tuy nhiên, từ đầu năm 2013, sau khi ban hành Thông báo kết luận kiểm tra văn bản QPPL, Sở Tư pháp đã sát sao chỉ đạo các đơn vị được kiểm tra báo cáo bằng văn bản tới Sở Tư pháp về kết quả xử lý văn bản có sai phạm trong thời hạn 30 ngày kể từ ngày nhận được thông báo. Qua theo dõi cho thấy, 4/4 huyện, thành phố được kiểm tra đều tiếp thu, tự xử lý và gửi báo cáo kết quả tự xử lý văn bản sau kiểm tra đúng thời hạn về Sở Tư pháp. Một thực tế là qua kiểm tra phát hiện các văn bản trái pháp luật của các Chủ tịch UBND các cấp hầu như ít sử dụng thẩm quyền đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ những văn bản trái pháp luật của cơ quan chuyên môn thuộc UBND cùng cấp và văn bản trái pháp luật của UBND cấp dưới, đình chỉ việc thi hành và đề nghị HĐND cùng cấp bãi bỏ Nghị quyết trái pháp luật theo quy định. Hầu hết khi kiểm tra phát hiện văn bản trái pháp luật, cơ quan kiểm tra có văn bản kiến nghị nơi ban hành văn bản tự kiểm tra và xử lý. 54 b) Cấp huyện: Trong 7 năm qua, Phòng Tư pháp 10 huyện, thành phố đã tổ chức được 523 đợt kiểm tra văn bản đối với cấp xã, qua kiểm tra 935 văn bản QPPL đã phát hiện và kiến nghị cơ quan đã ban hành văn bản tự xử lý 469 văn bản QPPL có sai phạm, trong đó có 470 nội dung trái pháp luật được phát hiện là: trái pháp luật về căn cứ pháp lý ban hành: 136 văn bản; trái pháp luật về thẩm quyền: 76 văn bản; trái pháp luật về nội dung: 129 văn bản; trái pháp luật về thể thức và kỹ thuật trình bày: 129 văn bản [33]. Do số lượng cán bộ Phòng Tư pháp ít, phải kiêm nhiệm nhiều nhiệm vụ khác nhau như: tổ chức lấy ý kiến về các dự án luật, pháp lệnh, xây dựng và triển khai kế hoạch tuyên truyền, phổ biến và giáo dục pháp luật trên địa bàn cấp huyện, quản lý hoạt động hòa giải trên địa bàn, quản lý nhà nước về đăng ký, quản lý hộ tịch trên địa bàn, tham gia hội đồng bán đấu giá tài sản và quyền sử dụng đất, phối hợp thực hiện hoạt động trợ giúp pháp lý,… nên không thể tiến hành kiểm tra hết các xã, phường, thị trấn trong huyện. Do vậy công tác kiểm tra văn bản còn rất hạn chế và chất lượng cũng chưa đảm bảo, chủ yếu kết hợp với Đoàn kiểm tra của cấp tỉnh để tiến hành kiểm tra. * Kết quả kiểm tra văn bản theo các nguồn thông tin Điểm nổi bật trong công tác kiểm tra văn bản theo các nguồn thông tin là trong ba năm gần đây Sở Tư pháp Bắc Giang đã mạnh dạn kiểm tra để không bỏ lọt các văn bản có chứa QPPL và đề nghị xử lý. Trên cơ sở các nguồn thông tin, Sở Tư pháp đã tổ chức kiểm tra văn bản có chứa QPPL theo các nguồn thông tin tại các Sở, ngành trực thuộc UBND tỉnh. Đoàn kiểm tra Sở Tư pháp Bắc Giang đã tổ chức kiểm tra văn bản có chứa QPPL ta ̣i các Sở ta ̣i 06 Sở (Nội vụ, Giao thông vâ ̣n tải , Giáo dục và Đào tạo , Tài chính, Lao động, Thương binh và Xã hội, Tài nguyên và Môi trường). Qua kiể m tra , đã phát hiê ̣n 28 văn bản chứa QPPL, đề nghị cơ quan ban hành văn bản tự kiể m tra , xử lý 28 văn bản có chứa QPPL để kịp thời chấn chỉnh, xử lý các văn bản có sai phạm [34]. 55 2.2.1.3. Đội ngũ cán bộ làm công tác xây dựng, kiểm tra, xử lý văn bản QPPL Trong công tác xây dựng văn bản QPPL, ở cấp tỉnh và cấp huyện, ngoài cơ quan Tư pháp - là cơ quan tham mưu giúp UBND cùng cấp thực hiện chức năng quản lý nhà nước về công tác xây dựng văn bản, có Phòng và cán bộ chuyên trách về công tác này, còn lại các Sở, ban, ngành tỉnh và các phòng, ban cấp huyện hầu hết chưa xây dựng được đội ngũ cán bộ chuyên trách làm công tác xây dựng pháp luật. * Đội ngũ công chức Tư pháp a) Sở Tư pháp: - Cán bộ làm công tác xây dựng văn bản QPPL: 04 công chức; trình độ chuyên môn: 03 Đại học Luật, 01 Thạc sĩ Luật . - Cán bộ làm công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật: 03 công chức; trình độ chuyên môn: 02 Đại học Luật, 01 Thạc sĩ Luật. b) Phòng Tư pháp: - Cán bộ làm công tác xây dựng văn bản QPPL: 20 cán bộ; trình độ chuyên môn: 15 Đại học Luật, 05 Đại học khác (Học viện Hành chính, Đại học Lao động xã hội). c) Cán bộ Tư pháp - hộ tịch Tổng số cán bộ Tư pháp - Hộ tịch: 333 cán bộ/230 xã, phường, thị trấn; trình độ chuyên môn 59 Đại học Luật, 130 Trung cấp Luật, 24 Đại học khác và 114 Trung cấp khác. * Đội ngũ cán bộ pháp chế các cơ quan chuyên môn - Số lượng cơ quan chuyên môn có Phòng Pháp chế: Tỉnh Bắc Giang đang thực hiện lộ trình thành lập các Phòng Pháp chế tại 14 cơ quan chuyên môn trực thuộc UBND tỉnh theo quy định của Nghị định số 55/2011/NĐ-CP ngày 04/7/2011 của Chính phủ về quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ 56 chức bộ máy của tổ chức pháp chế. Hiện nay tỉnh đã có 08 cơ quan chuyên môn có Phòng Pháp chế thuộc các Sở: Nội vụ, Tài nguyên và Môi trường, Khoa học và Công nghệ, Văn hóa, thể thao và du lịch, Nông nghiệp và phát triển nông thôn, Lao động, thương binh và xã hội, Tài chính, Công thương. - Số lượng cán bộ pháp chế ngành: 43 cán bộ đều có trình độ Đại học Luật. * Đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật Để góp phần nâng cao chất lượng công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, đáp ứng kịp thời nhiệm vụ quản lý nhà nước trên các ngành, lĩnh vực của tỉnh, trên cơ sở thống nhất với các Sở, ngành, đơn vị, Sở Tư pháp đã tham mưu Chủ tịch UBND tỉnh ban hành Quyết định số 1947/QĐ-UBND ngày 30/12/2011 công nhận 42 cán bộ, công chức là cộng tác viên kiểm tra văn bản QPPL và Quyết định số 140/QĐ-UBND ngày 13/02/2012 ban hành Quy chế hoạt động của cộng tác viên kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của tỉnh. Đồng thời, chỉ đạo UBND các huyện, thành phố xây dựng đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật. Trong quá trình hoạt động, đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật tỉnh đã phối hợp chặt chẽ với Sở Tư pháp phát huy tốt vai trò trong công tác kiểm tra văn bản QPPL. Quy chế hoạt động của cộng tác viên kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của tỉnh đã quy định về nguyên tắc, phạm vi, hình thức hoạt động; quyền và nghĩa vụ của Cộng tác viên kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật tỉnh Bắc Giang; trách nhiệm của cơ quan quản lý, sử dụng Cộng tác viên. Thời gian tới, Sở Tư pháp sẽ xây dựng cơ chế đối với đội ngũ cộng tác viên theo hướng: đối với Cộng tác viên hoạt động tích cực, có kinh nghiệm và kiểm tra văn bản QPPL có chất lượng thì sẽ lựa chọn làm cộng tác viên nòng cốt và hưởng chế độ thù lao theo mức của chuyên gia. - Ở cấp huyện: Phòng Tư pháp các huyện, thành phố cơ bản đã bố trí công chức chuyên trách làm công tác kiểm tra văn bản. 10/10 huyện, thành phố đã xây dựng được đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật và ban hành Quy chế hoạt động. 57 Sau gần sáu năm hoạt động, đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn bản QPPL của tỉnh đã phối hợp chặt chẽ với Sở Tư pháp phát huy được tốt vai trò trong công tác kiểm tra văn bản QPPL góp phần quan trọng vào việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của các văn bản QPPL của địa phương trong hệ thống pháp luật. 2.2.1.4. Kinh phí hỗ trợ cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của HĐND, UBND Kinh phí kiểm tra, xử lý văn bản: Thực hiện Thông tư liên tịch số 158/2007/TTLT-BTC-BTP ngày 28/12/2007 của liên Bộ: Tài chính, Tư pháp hướng dẫn quản lý và sử dụng kinh phí hỗ trợ cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản; (nay là Thông tư liên tịch số 122/2011/TTLT-BTC-BTP ngày 17/8/2011 của liên Bộ: Tài chính, Tư pháp quy định việc lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí bảo đảm cho công tác kiểm tra, xử lý, rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật) và Nghị quyết số 35/2011/NQ-HĐND ngày 09/12/2011 của HĐND tỉnh quy định mức chi hỗ trợ công tác kiểm tra, xử lý, rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL trên địa bàn tỉnh. Hàng năm, UBND tỉnh và UBND các huyện, thành phố đã bố trí kinh phí hỗ trợ cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản, tuy nhiên việc bố trí kinh phí chưa đồng đều (ở cấp huyện) và chưa đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ trong tình hình mới. 2.2.2. Tồn tại, hạn chế trong công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Bắc Giang Mặc dù đã đạt được những kết quả rất đáng ghi nhận trong công tác ban hành, kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật. Song, so với yêu cầu và nhiệm vụ đặt ra, công tác ban hành văn bản của UBND các cấp còn bộc lộ nhiều hạn chế, thiếu sót cần khắc phục kịp thời. Ngoài những tồn tại mang tính phổ biến trên phạm vi cả nước như đã phân tích ở trên, công tác văn bản trên địa bàn tỉnh Bắc Giang còn có một số tồn tại, hạn chế riêng như sau: - Việc lập, thông qua và điều chỉnh chương trình xây dựng văn bản QPPL của UBND tỉnh còn một số tồn tại đó là cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, 58 UBND cấp huyện chưa chủ động đề nghị xây dựng văn bản QPPL của UBND tỉnh, UBND cấp huyện theo quy định; các cơ quan tham mưu chưa kịp thời đề nghị bổ sung các văn bản QPPL cần trình UBND tỉnh ban hành do mới phát sinh hoặc đề nghị đưa ra khỏi Chương trình các văn bản QPPL đã có trong chương trình nhưng do không đảm bảo tiến độ, chất lượng xây dựng dự thảo hoặc đến thời điểm dự kiến ban hành thì quan hệ xã hội mà văn bản đó dự kiến điều chỉnh không còn cần thiết, không còn phù hợp; một số cơ quan chuyên môn của UBND tỉnh, UBND cấp huyện khi đề nghị điều chỉnh Chương trình ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh, UBND cấp huyện đã không thực hiện đúng trình tự, nội dung theo quy định tại khoản 1, 2 Điều 16 Nghị định số 91/2006/NĐ-CP; khoản 1, 3, 4 Điều 10 Quyết định số 69/2007/QĐ-UBND của UBND tỉnh; tất cả các văn bản này đều được bổ sung trực tiếp vào Chương trình phiên họp hàng tháng của UBND tỉnh trong khi theo quy định, các văn bản QPPL được bổ sung hoặc đưa ra khỏi chương trình phải được lập dự kiến và trình UBND tỉnh tại phiên họp gần nhất để thông qua trước khi các cơ quan chủ trì tiến hành xây dựng dự thảo, tổ chức lấy ý kiến tham gia và ý kiến thẩm định của các cơ quan hữu quan trước khi trình UBND tỉnh. - Sự phối hợp giữa các cơ quan, đơn vị chuyên môn tham mưu giúp việc cho HĐND, UBND các cấp trong tỉnh trong việc soạn thảo, thẩm định, ban hành văn bản có lúc còn chưa được thường xuyên, chặt chẽ. - Chất lượng soạn thảo, xây dựng văn bản QPPL của một số cơ quan, ban, ngành, phòng chuyên môn còn hạn chế. Trong quá trình soạn thảo văn bản, đa phần các cơ quan chủ trì soạn thảo chỉ chú trọng đến quy định của pháp luật đối với lĩnh vực chuyên ngành mà ít quan tâm đến các văn bản pháp luật khác, còn xem nhẹ phương pháp, cách thức xây dựng, kỹ thuật soạn thảo văn bản QPPL. - Một số cơ quan chưa chủ động trong việc tham mưu HĐND, UBND cùng cấp ban hành văn bản QPPL để điều chỉnh các quan hệ xã hội thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của ngành. Văn bản QPPL ban hành có lúc còn chưa đáp 59 ứng kịp thời với việc thực hiện nhiệm vụ chính trị, phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương. - Cá biệt, còn tồn tại trường hợp không tuân thủ quy định của pháp luật về ban hành văn bản QPPL, đó là UBND huyện Sơn Động giao chức năng, nhiệm vụ thẩm định dự thảo văn bản QPPL của Phòng Tư pháp huyện cho Văn phòng HĐND, UBND huyện thực hiện trong nhiều năm qua là không đúng quy định. - Do điều kiện kinh phí hạn hẹp, Sở Tư pháp chưa trang bị, xây dựng được hệ thống cơ sở dữ liệu về công tác kiểm tra văn bản. Hệ thống cơ sở dữ liệu phục vụ cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản ở tỉnh và các huyện, thành phố hiện nay chủ yếu được khai thác từ nguồn văn bản pháp luật của cơ quan trung ương qua mạng Internet và Công báo Chính phủ, nguồn văn bản QPPL của địa phương được khai thác qua Trang thông tin điện tử, Công báo tỉnh. Qua theo dõi, tổng hợp kết quả kiểm tra và xử lý văn bản QPPL trên địa bàn tỉnh Bắc Giang trong 10 năm qua, tác giả đã phát hiện được các dạng sai phạm điển hình sau đây: 1. Văn bản có sai phạm về căn cứ pháp lý Để ban hành một văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản cần căn cứ vào hai loại văn bản: văn bản quy định thẩm quyền hình thức văn bản được ban hành và văn bản quy định thẩm quyền về nội dung được điều chỉnh. Căn cứ pháp lý làm cơ sở để ban hành văn bản quy phạm pháp luật là văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên đang có hiệu lực tại thời điểm ban hành văn bản đó hoặc những văn bản đã ban hành và đang có hiệu lực tại thời điểm ban hành văn bản mới. Tuy nhiên, thực tiễn ở Bắc Giang, việc HĐND, UBND ban hành văn bản thiếu căn cứ pháp lý, căn cứ pháp lý không phải là văn bản QPPL, văn bản viện dẫn sai căn cứ pháp lý, căn cứ pháp lý ban hành văn bản đã thay đổi nhưng chưa kịp thời rà soát diễn ra tương đối nhiều. Cụ thể bằng các ví dụ sau đây: a. Văn bản ban hành thiếu căn cứ pháp lý 60 - Nghị quyết số 19/2011/NQ-HĐND ngày 21/7/2011 của HĐND huyện X về việc ban hành Nội quy các kỳ họp HĐND huyện Khóa XVIII, nhiệm kỳ 2011-2016; - Quyết định số 06/2011/QĐ-UBND ngày 29/7/2011 của UBND huyện X ban hành Quy chế làm việc của UBND huyện Tân Yên khóa XVIII, nhiệm kỳ 20112016; - Quyết định số 01/2012/QĐ-UBND ngày 05/4/2012 của UBND huyện X về việc ban hành quy định về chế độ thông tin, báo cáo. 03 văn bản nêu trên đều thiếu căn cứ là Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND năm 2004. Ngoài ra, Nghị quyết số 19/2011/NQ-HĐND còn thiếu căn cứ là Nghị quyết số 753/2005/NQ-UBTVQH ngày 02/4/2005 của Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành Quy chế hoạt động của HĐND. b. Văn bản căn cứ vào văn bản đã hết hiệu lực thi hành - Quyết định số 1049/2011/QĐ-UBND ngày 06/9/2011 của UBND huyện Y ban hành quy định tiêu chí đánh giá, cách đánh giá, xếp loại trách nhiệm của Hiệu trưởng các trường mầm non, Tiểu học, Trung học cơ sở đã căn cứ vào văn bản hết hiệu lực thi hành là Quyết định số 51/2007/QĐ-BGD&ĐT ngày 31/8/2007 của Bộ Giáo dục và Đào tạo về việc ban hành Điều lệ trường tiểu học. c) Căn cứ pháp lý đã hết hiệu lực thi hành nhưng chưa kịp thời xử lý - Quyết định số 02/2011/QĐ-UBND ngày 29/3/2011 của UBND huyện A Ban hành quy định về phân cấp quản lý tổ chức bộ máy, biên chế và cán bộ, công chức, viên chức huyện A. Căn cứ pháp lý để ban hành đã hết hiệu lực thi hành là: + Nghị định số 116/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 của Chính phủ về việc tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức trong các đơn vị sự nghiệp và Nghị định số 121/2006/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 116/2003/NĐ-CP; 61 + Quyết định số 208/2010/QĐ-UBND ngày 30/11/2010 của UBND tỉnh Bắc Giang ban hành Quy định về phân cấp quản lý tổ chức bộ máy, biên chế và cán bộ, công chức, viên chức nhà nước tỉnh Bắc Giang. 2. Văn bản hành chính cá biệt có chứa QPPL Có 06 văn bản do UBND, Chủ tịch UBND huyện A ban hành dưới hình thức văn bản hành chính cá biệt có chứa QPPL, cụ thể: - Quyết định số 3811/QĐ-UBND ngày 01/8/2011 của Chủ tịch UBND huyện về việc Quy định mức chi thù lao cho cá nhân và số người trực tiếp làm công tác chi trả trợ cấp xã hội hàng tháng cho đối tượng bảo trợ xã hội cộng đồng; - Quyết định số 4467/QĐ-UBND ngày 14/9/2011 của Chủ tịch UBND huyện ban hành Quy định luân chuyển cán bộ quản lý và điều động giáo viên trong nội bộ huyện; tiếp nhận giáo viên từ huyện ngoài, tỉnh ngoài về huyện công tác; - Quyết định số 257/QĐ-UBND ngày 14/3/2012 của Chủ tịch UBND huyện về việc phê duyệt Quy chế tổ chức và hoạt động của Trung tâm Văn hóaThể thao huyện Tân Yên; - Hướng dẫn số 1014/HD-UBND ngày 15/11/2010 của Chủ tịch UBND huyện Hướng dẫn về việc xây dựng Bảng thời hạn bảo quản hồ sơ, tài liệu; - Thông báo số 61/TB-UBND ngày 24/8/2011 của Chủ tịch UBND huyện về Chủ trương khuyến khích phát triển sản xuất nông nghiệp hàng hóa tập trung giai đoạn 2011-2015; - Thông báo số 131/TB-UBND ngày 03/12/2012 của UBND huyện về Chủ trương hỗ trợ sản xuất nông nghiệp vụ chiêm xuân năm 2013; Trong nội dung của các văn bản nêu trên đều có chứa các QPPL, đó là những quy tắc xử sự chung, có tính bắt buộc, được áp dụng đối với nhiều người, có phạm vi điều chỉnh rộng (trên địa bàn huyện), có thời gian áp dụng thường xuyên và được Nhà nước bảo đảm thực hiện. 62 Căn cứ quy định tại Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2004; khoản 1 Điều 2 Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06/9/2006 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 thì các QPPL phải do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành (ở địa phương là Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp) dưới hình thức văn bản QPPL (Nghị quyết của HĐND; Quyết định, Chỉ thị của UBND). Như vậy, việc UBND, Chủ tịch UBND huyện A ban hành các văn bản nêu trên dưới hình thức văn bản hành chính cá biệt là trái quy định của pháp luật. 3. Văn bản có nội dung sai phạm Về nguyên tắc, văn bản do HĐND, UBND các cấp ban hành không được trái với Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh, các văn bản của Chính phủ, các Bộ, ngành Trung ương, văn bản của cấp dưới không được trái với văn bản của cấp trên. Trên thực tế, qua hoạt động kiểm tra theo thẩm quyền cho thấy: văn bản của HĐND cấp huyện có nội dung trái với văn bản của HĐND cấp tỉnh, như: - Nghị quyết số 06/2012/NQ-HĐND ngày 26/12/2012 của HĐND huyện B về Quy định một số chế độ, định mức chi phục vụ hoạt động của HĐND huyện B (Nghị quyết số 06). Theo quy định tại khoản a, Điều 13 Nghị quyết số 13/2012/NQ-HĐND ngày 12/7/2012 của HĐND tỉnh Bắc Giang Quy định một số chế độ, định mức chi tiêu tài chính phục vụ hoạt động của Hội đồng nhân dân tỉnh Bắc Giang (Nghị quyết số 13) quy định: HĐND cấp huyện, cấp xã căn cứ tình hình thực tế và khả năng đảm bảo ngân sách của địa phương, ban hành quy định các chế độ, định mức chi tiêu cụ thể của HĐND cấp mình theo nguyên tắc: a) Mức chi đối với HĐND cấp huyện không quá 80% mức chi của HĐND cấp tỉnh [35]. Một số mức chi tại Nghị quyết số 06 trái với quy định tại Nghị quyết số 13, cụ thể: 63 + Mức chi hỗ trợ tiền ăn tại mục 2, phần I quy định kèm theo Quyết định bằng 85,7% mức chi của tỉnh; + Mức chi cán bộ phục vụ (Văn phòng, phóng viên) bằng 100% mức chi của tỉnh. - Công văn số 696/UBND-NV ngày 20/6/2011 của Chủ tịch UBND huyện C hướng dẫn tuyển chọn những người hoạt động không chuyên trách ở xã, thị trấn và thôn, tổ dân phố (sau đây viết tắt là Công văn số 696) có nhiều nội dung sao chép lại quy định của Quyết định số 65/2011/QĐ-UBND ngày 28/02/2011 của UBND tỉnh Ban hành quy định tiêu chuẩn, quy trình tuyển chọn những người hoạt động không chuyên trách ở xã, phường, thị trấn và ở thôn, tổ dân phố (sau đây viết tắt là Quyết định số 65), Nghị quyết số 40/2010/NQ-HĐND ngày 10/12/2010 của HĐND tỉnh về việc quy định chức danh, số lượng, một số chế độ, chính sách đối với những người hoạt động không chuyên trách ở xã, phường, thị trấn và ở thôn, tổ dân phố (sau đây viết tắt là Nghị quyết số 40) như: mục 1, mục 2, mục 3 phần I sao chép Điều 3, Điều 4, Điều 5 Quyết định số 65; mục 1, mục 2 phần III sao chép Điều 6 Quyết định số 65; mục 1, mục 2 phần II sao chép khoản 2 Điều 1 Nghị quyết số 40. Các nội dung trên của Công văn số 696 đã vi phạm nguyên tắc ban hành văn bản quy định chi tiết quy định tại khoản 2 Điều 8 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008: “2. Văn bản quy định chi tiết phải quy định cụ thể, không lặp lại quy định của văn bản được quy định chi tiết ...” [36]. 4. Ban hành văn bản trái thẩm quyền về nội dung Về nguyên tắc, cơ quan, người có thẩm quyền chỉ được ban hành các văn bản có nội dung phù hợp với thẩm quyền của mình được pháp luật cho phép hoặc đã được phân công, phân cấp. Tuy vậy, trong thực tế có rất nhiều chủ thể ban hành văn bản trái thẩm quyền về nội dung. Ví dụ như: - Sở Tài nguyên và Môi trường ban hành Quyết định số 124/QĐ-TNMT ngày 09/7/2010 ban hành Quy chế tổ chức và hoạt động của Chi cục Bảo vệ môi 64 trường Bắc Giang thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh (sau đây viết tắt là Quyết định số 124) là trái thẩm quyền vì: Thứ nhất, Điều 90 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 quy định: 1. Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội [37]. Điều 1 Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 quy định: 1. Văn bản QPPL của HĐND, UBND là văn bản do HĐND, UBND ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa. 2. Văn bản QPPL của HĐND được ban hành dưới hình thức Nghị quyết. Văn bản QPPL của UBND được ban hành dưới hình thức Quyết định, Chỉ thị [38]. Căn cứ quy định viện dẫn nêu trên cho thấy nội dung của Quyết định số 124 là những QPPL, đó là những quy tắc xử sự chung, có tính bắt buộc các đối tượng thuộc phạm vi điều chỉnh phải thực hiện, được áp dụng nhiều lần đối với một nhóm đối tượng, có thời gian áp dụng thường xuyên và được Nhà nước bảo đảm thực hiện. Thứ hai, khoản 2 Điều 3 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật quy định văn bản hợp hiến, hợp pháp là văn bản bảo đảm đủ các điều kiện về ban hành đúng thẩm quyền. 65 Thứ ba, điểm b, khoản 1, Điều 4 Nghị định số 13/2008/NĐ-CP ngày 04/02/2008 của Chính phủ quy định nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh: “1. Trình Ủy ban nhân dân cấp tỉnh:…b) Dự thảo văn bản quy phạm pháp luật quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Chi cục trực thuộc” [40]. Điểm b, khoản 2, mục II, Phần I Thông tư liên tịch số 03/2008/TTLTBTNMT-BNV ngày 15/7/2008 của liên Bộ: Tài nguyên và Môi trường - Nội vụ hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của cơ quan chuyên môn về Tài nguyên và Môi trường thuộc UBND các cấp quy định: 2. Trình Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh:….b) Dự thảo quyết định thành lập, sáp nhập, giải thể, tổ chức lại các phòng nghiệp vụ, chi cục và đơn vị sự nghiệp thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường; dự thảo quyết định quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức của chi cục thuộc Sở theo quy định của pháp luật [41]. Khoản 2 Điều 83 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 quy định nguyên tắc áp dụng văn bản QPPL: “2. Trong trường hợp các văn bản QPPL có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn” [42]. Như vậy, theo quy định trên, Nghị định số 13/2008/NĐ-CP ngày 04/02/2008 của Chính phủ Quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương là văn bản QPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn Thông tư liên tịch số 03/2008/TTLT-BTNMT-BNV ngày 15/7/2008 của liên Bộ: Tài nguyên và Môi trường - Nội vụ hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của cơ quan chuyên môn về Tài nguyên và Môi trường thuộc UBND các cấp. Căn cứ Nghị định này, thẩm quyền ban hành văn bản quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Chi cục bảo vệ môi trường thuộc UBND tỉnh và phải ban hành dưới hình thức văn bản QPPL. - Sở Tài nguyên và Môi trường ban hành Quyết định số 944/QĐ-TNMT ngày 12/5/2009 về việc ban hành Quy định trình tự giải quyết hồ sơ đất đai, 66 khoáng sản, tài nguyên nước và môi trường tại bộ phận “một cửa” (sau đây viết tắt là Quyết định 944) để quy định trình tự, thủ tục giải quyết hồ sơ đất đai, khoáng sản, tài nguyên nước và môi trường tại bộ phận “một cửa” của Sở (từ Điều 2 đến Điều 19) là đúng thẩm quyền vì những quy định này chỉ điều chỉnh các nhiệm vụ thuộc trách nhiệm của các phòng, đơn vị thuộc Sở. Tuy nhiên, Điều 1 Quyết định 944 quy định đối tượng áp dụng là các tổ chức trong nước, cơ sở tôn giáo, các tổ chức nước ngoài, cá nhân nước ngoài, người Việt Nam định cư ở nước ngoài… là không đúng vì văn bản nội bộ của cơ quan không được điều chỉnh các đối tượng bên ngoài và khi quy định đối tượng áp dụng nêu trên đã mặc nhiên khẳng định các quy định khác của Quyết định 944 được áp dụng với tất cả các đối tượng này, khi đó những quy định của Quyết định 944 là những QPPL vì lý do nêu tại điểm 1.1. mục 1 phần I Thông báo này (lý do thứ nhất và lý do thứ hai). Như vậy, Quyết định số 944 do Sở Tài nguyên và Môi trường ban hành có một phần nội dung trái thẩm quyền. 5. Ban hành văn bản trái thẩm quyền về hình thức Quan thực tiễn kiểm tra theo thẩm quyền cho thấy, số lượng văn bản quy phạm pháp luật ban hành trái thẩm quyền về hình thức còn diễn ra phổ biến, nhất là ở cấp huyện và cấp xã trên địa bàn tỉnh. Chủ yếu UBND cấp huyện, cấp xã vẫn dùng hình thức văn bản như: công văn, thông báo, hướng dẫn có chứa quy phạm pháp luật thay cho hình thức quyết định. Tại huyện C, qua kiểm tra văn bản được ban hành trong 3 năm 2010, 2011, 2012 cho thấy có tới 08 văn bản do UBND, Chủ tịch UBND huyện ban hành dưới dạng văn bản hành chính cá biệt, song nội dung lại chứa các QPPL gồm: Công văn số 221/UBND-NN ngày 03/8/2011 của UBND huyện về việc quy định hỗ trợ kinh phí chăn nuôi bò nái, lợn đực giống; Công văn số 141/UBND - NV ngày 06/5/2010 của UBND huyện Lục Ngạn về việc luân chuyển giáo viên giữa các vùng trong huyện; Công văn số 545/UBND-LĐTB&XH ngày 22/5/2012 cuả Chủ tịch UBND huyện Lục Ngạn về việc hướng dẫn triển khai cấp thẻ BHYT cho trẻ em dưới 6 tuổi; Công văn số 696/UBND-NV ngày 20/6/2011 của Chủ tịch UBND huyện Lục Ngạn hướng dẫn tuyển chọn những người hoạt động không chuyên trách ở 67 xã, thị trấn và thôn, tổ dân phố; Công văn số 414/UBND-BHXH ngày 26/4/2012 của Chủ tịch UBND huyện Lục Ngạn về việc triển khai BHYT cho đối tượng cận nghèo và cán bộ không chuyên trách ở các xã, thị trấn trên địa bàn huyện; Công văn số 158/UBND-TCKH ngày 12/5/2010 của Chủ tịch UBND huyện Lục Ngạn về việc hướng dẫn quản lý và sử dụng tiền thu phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ và đường thuỷ nội địa trên địa bàn huyện Lục Ngạn; Hướng dẫn số 329/HD-UBND ngày 03/11/2011 của UBND huyện Lục Ngạn hướng dẫn sử dụng kinh phí từ nguồn thu học phí trong các cơ sở giáo dục mầm non trên địa bàn huyện Lục ngạn; Công văn số 777/UBND-NV ngày 17/8/2010 của UBND huyện Lục Ngạn hướng dẫn xét chuyển loại viên chức. 6. Văn bản có sai phạm về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản Theo quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 của liên bộ: Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ hướng dẫn thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản, thì thể thức của một văn bản gồm các yếu tố sau: quốc hiệu, tên cơ quan ban hành văn bản, số, ký hiệu của văn bản, địa danh và ngày tháng năm ban hành văn bản, tên loại và trích yếu nội dung của văn bản, nội dung của văn bản, chức vụ, họ tên và chữ ký của người có thẩm quyền, dấu của cơ quan, tổ chức, nơi nhận… Qua thực tế kiểm tra văn bản cho thấy, tỷ lệ văn bản quy phạm pháp luật do UBND cấp huyện, cấp xã ban hành có sai sót về thể thức văn bản và kỹ thuật trình bày chiếm tới gần 62%. Một số địa phương chưa phân biệt được về mặt nội dung và thể thức giữa văn bản quy phạm pháp luật và văn bản hành chính thông thường. Về số và ký hiệu văn bản, không ghi năm ban hành ở giữa số và ký hiệu văn bản quy phạm pháp luật, vẫn còn viết tắt “Ủy ban nhân dân” là “Ủy ban”; Thẩm quyền ban hành: vẫn ký với tư cách cá nhân Chủ tịch UBND đối với văn bản quy phạm pháp luật của UBND, còn có địa phương ký Quyết định xử phạt vi phạm hành chính với tư cách TM.TẬP THỂ UBND; vẫn ký TM.HĐND, TM.TTHĐND thay vì phải ký chứng thực đối với Nghị quyết của HĐND (Chủ tịch HĐND ký trực tiếp vào Nghị quyết); hầu hết các văn bản quy phạm pháp luật vẫn chưa thực hiện việc ghi vào mục “Nơi nhận” cơ quan có thẩm quyền 68 kiểm tra theo luật định; Các văn bản phụ lục kèm theo quyết định như: quy định, quy chế, hướng dẫn không được đính kèm văn bản chính, gây khó khăn cho việc tra cứu và kiểm tra văn bản. Ngoài ra còn những lỗi sai về chính tả, không đúng văn phong pháp luật, làm giảm tính trang trọng và rõ ràng của văn bản. 7. Văn bản vi phạm chế độ gửi văn bản để kiểm tra theo thẩm quyền Qua kiểm tra, rà soát cho thấy, phần lớn các Nghị quyết do HĐND cấp huyện ban hành đã không được gửi đến Sở Tư pháp để kiểm tra theo thẩm quyền. Ví dụ: Nghị quyết số 19/2011/NQ-HĐND ngày 21/7/2011 của HĐND huyện T về việc ban hành Nội quy các kỳ họp HĐND huyện Khóa XVIII, nhiệm kỳ 2011-2016; Nghị quyết số 06/2012/NQ-HĐND ngày 26/12/2012 của HĐND huyện X về Quy định một số chế độ, định mức chi phục vụ hoạt động của HĐND huyện; Nghị quyết số 09/2012/NQ-HĐND ngày 26/12/2012 của HĐND huyện A Quy định nội dung và mức hỗ trợ các xã thực hiện chương trình xây dựng nông thôn mới giai đoạn 2013-2015… 2.3. Kết quả xử lý văn bản sau khi kiểm tra Sau khi tiến hành kiểm tra, các cấp kiểm tra đã ra thông báo về kết quả kiểm tra gửi tới các đơn vị, địa phương và kiến nghị xử lý đối với các văn bản có dấu hiệu vi phạm. Hướng xử lý chung như sau: - Đối với những văn bản có sai sót về thể thức và kỹ thuật trình bày, có sai sót trong phần căn cứ ban hành văn bản, về thời điểm có hiệu lực, vi phạm chế độ gửi văn bản để kiểm tra theo thẩm quyền còn nội dung của văn bản phù hợp với quy định của pháp luật, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, Sở Tư pháp cũng như Phòng Tư pháp, Công chức Tư pháp - Hộ tịch cấp xã đã yêu cầu các đơn vị nghiêm túc chấn chỉnh và rút kinh nghiệm, đính chính đối với những sai sót đó. - Đối với những văn bản trái thẩm quyền nội dung hoặc trái thẩm quyền hình thức hoặc không phù hợp với quy định của pháp luật từ thời điểm văn bản được ban hành, các cấp kiểm tra đã yêu cầu đơn vị có văn bản ban hành trái thẩm quyền, nội dung trái pháp luật phải tự xử lý, hủy bỏ. 69 - Đối với những văn bản mà một phần hoặc toàn bộ văn bản làm căn cứ ban hành văn bản được kiểm tra đã được thay thế bằng văn bản khác của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, dẫn đến nội dung của văn bản không còn phù hợp với pháp luật hiện hành hoặc tình hình kinh tế - xã hội thay đổi, thì đơn vị kiểm tra đã đề nghị đơn vị được kiểm tra bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ nội dung. Nhìn chung, các cấp, ngành và địa phương đã thể hiện sự tích cực trong công tác xử lý văn bản quy phạm pháp luật có sai phạm, hầu hết các văn bản phát hiện có dấu hiệu trái thẩm quyền về nội dung, trái thẩm quyền về hình thức đều được xử lý kịp thời. Các sai sót về thể thức, kỹ thuật trình bày, căn cứ ban hành, thời điểm có hiệu lực… được xử lý qua việc rút kinh nghiệm, nhắc nhở, đề nghị đính chính. Sau khi nhận được thông báo và kiến nghị của đơn vị kiểm tra, các đơn vị được kiểm tra đã có văn bản tiếp thu, tự xử lý và đã báo cáo kết quả tới đơn vị kiểm tra. Tuy nhiên, vẫn còn một số đơn vị chậm thông báo kết quả xử lý hoặc chậm tiến hành xử lý theo quy định. Cá biệt có một số đơn vị đã rút kinh nghiệm nhưng vẫn có sai phạm trong các văn bản tương tự sau đó. 2.4. Nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế trong công tác xây dựng, ban hành, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Bắc Giang 2.4.1. Nguyên nhân từ các quy định của hệ thống pháp luật Việc tồn tại hai Luật Ban hành văn bản QPPL dẫn tới tình trạng, mặc dù Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 có những nội dung điều chỉnh cả hoạt động ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phương nhưng vẫn đang được hiểu là Luật Ban hành văn bản QPPL của Trung ương. Do đó, những nguyên tắc, yêu cầu đối với việc ban hành văn bản QPPL được quy định trong Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 không được quan tâm thực hiện trong hoạt động ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phương, ví dụ: các nguyên tắc bảo đảm tính công khai trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL, bảo đảm tính minh bạch trong các quy định của văn bản QPPL, bảo đảm tính khả thi của văn bản QPPL và không làm cản trở việc thực hiện Điều ước 70 quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên quy định tại khoản 3 Điều 4 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008; quy định về ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản tại Điều 5...). Công tác thẩm định, kiểm tra văn bản QPPL trên địa bàn tỉnh Bắc Giang thời gian qua cho thấy: Hiện nay, sự mâu thuẫn giữa các văn bản pháp luật do các cơ quan Trung ương ban hành là tương đối nhiều, Nghị định mâu thuẫn với Luật, Thông tư mâu thuẫn với Nghị định, Nghị định này mâu thuẫn với Nghị định kia, đặc biệt là tình trạng quy định của Thông tư không có sự thống nhất với Nghị định và Luật đã tạo ra khó khăn lớn trong quá trình áp dụng văn bản. Ví dụ: - Về thẩm quyền quy định mức trợ cấp, trợ giúp cho các đối tượng bảo trợ xã hội nuôi dưỡng tại Trung tâm Bảo trợ xã hội tỉnh và Trung tâm chăm sóc trẻ em khuyết tật: Khoản 6 Điều 12 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND tỉnh trong lĩnh vực y tế và xã hội: Quyết định biện pháp thực hiện chính sách, chế độ ưu đãi đối với thương binh, bệnh binh, gia đình liệt sỹ, những người và gia đình có công với nước; thực hiện chính sách bảo hiểm xã hội, cứu trợ xã hội và xoá đói, giảm nghèo [43]. Trong khi đó, tại Điều 11 Nghị định số 67/2007/NĐ-CP ngày 13/4/2007 của Chính phủ về chính sách trợ giúp các đối tượng bảo trợ xã hội quy định: “Căn cứ điều kiện cụ thể của địa phương, Chủ tịch UBND tỉnh... quyết định mức trợ cấp, trợ giúp cho các đối tượng bảo trợ xã hội thuộc thẩm quyền quản lý...” [44]; Điều 14 Nghị định này quy định: “Chủ tịch UBND tỉnh... quyết định mức trợ giúp cụ thể đối với trường hợp...” [45]. Tuy nhiên, trong Chương VI của Nghị định khi quy định trách nhiệm tổ chức thực hiện lại không có điều khoản nào quy định trách nhiệm của Chủ tịch UBND tỉnh mà Điều 20 quy định trách nhiệm của UBND tỉnh như sau: “...2. Tổ chức thực hiện chế độ trợ giúp xã hội cho các đối tượng quy định tại Nghị định này.... 4. Bố trí kinh phí trong dự toán ngân sách địa phương hàng năm trình HĐND cùng cấp quyết định...” [46]. 71 - Về thẩm quyền quy định giá dịch vụ ra, vào bến xe ô tô: Theo quy định của các văn bản pháp luật hiện hành, việc xác định thẩm quyền quyết định về giá dịch vụ xe ra, vào bến ô tô có hai loại. Thứ nhất: Thẩm quyền quyết định giá dịch vụ xe ra, vào bến xe ô tô thuộc UBND tỉnh, cụ thể như sau: Điểm d Khoản 1 Điều 9 Pháp lệnh Giá quy định: “UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quyết định giá tài sản, hàng hoá, dịch vụ có tác động nhiều đến phát triển kinh tế, xã hội ở địa phương”; Khoản 4 Điều 32 Pháp lệnh Giá quy định: 4. UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm thực hiện chức năng quản lý nhà nước về giá tại địa phương theo phân cấp quản lý giá của Chính phủ [47]; Khoản 1 Điều 25 Nghị định số 170/2003/NĐ-CP ngày 25/12/2003 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh Giá quy định thẩm quyền quản lý nhà nước về giá của UBND cấp tỉnh quy định: “1. Ban hành văn bản QPPL về giá theo thẩm quyền”; Điểm a Khoản 2 Điều 6 Thông tư liên tịch số 129/2010/TTLT-BTCBGTVT ngày 27/8/2010 của liên Bộ Tài chính và Bộ Giao thông Vận tải hướng dẫn thực hiện giá cước vận tải đường bộ và giá dịch vụ hỗ trợ vận tải đường bộ quy định thẩm quyền quy định giá dịch vụ xe ra, vào bến xe ô tô như sau UBND cấp tỉnh căn cứ vào loại bến xe ô tô để quy định khung giá hoặc mức giá cụ thể đối với dịch vụ xe ra, vào bến xe ô tô trên địa bàn; Điểm d khoản này quy định “…UBND cấp tỉnh giao Sở Tài chính hoặc Sở Giao thông Vận tải là cơ quan chủ trì trình UBND tỉnh quyết định giá dịch vụ xe ra, vào bến xe…” [48]; Thứ hai: Thẩm quyền quyết định giá dịch vụ xe ra, vào bến xe ô tô thuộc Chủ tịch UBND tỉnh, cụ thể: Khoản 7 Điều 3 Quyết định số 151/2009/QĐUBND ngày 31/12/2009 của UBND tỉnh ban hành Quy định quản lý nhà nước 72 về giá áp dụng trên địa bàn tỉnh quy định Chủ tịch UBND tỉnh có thẩm quyền quyết định giá dịch vụ xe ra, vào bến ô tô. Các quy định mâu thuẫn, chồng chéo trong các văn bản QPPL do Trung ương ban hành đã tạo ra khó khăn lớn trong quá trình áp dụng văn bản. Do đó, nhiều cơ quan chuyên môn được giao tham mưu soạn thảo văn bản QPPL, đã không phát hiện được sự mâu thuẫn này. Một số trường hợp khi phát hiện có sự mâu thuẫn lại chỉ căn cứ vào nội dung quy định của Thông tư mà không căn cứ vào quy định của Nghị định, Luật, những văn bản pháp luật có giá trị pháp lý cao hơn Thông tư do không nhận thức đầy đủ nguyên tắc thứ bậc trong việc áp dụng văn bản pháp luật. Do đó, nhiều cơ quan chuyên môn được giao tham mưu soạn thảo văn bản QPPL, đã không phát hiện được sự mâu thuẫn này. Một số trường hợp khi phát hiện có sự mâu thuẫn lại chỉ căn cứ vào nội dung quy định của Thông tư mà không căn cứ vào quy định của Nghị định, Luật, những văn bản pháp luật có giá trị pháp lý cao hơn Thông tư do không nhận thức đầy đủ nguyên tắc thứ bậc trong việc áp dụng văn bản pháp luật. Bên cạnh đó, mặc dù Luật đã quy định nguyên tắc “văn bản quy định chi tiết thi hành phải được soạn thảo cùng với dự án luật, pháp lệnh để trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền kịp thời ban hành khi luật, pháp lệnh có hiệu lực” nhưng nguyên tắc này còn có nhiều bất cập và chưa khả thi đã gây nhiều khó khăn cho HĐND, UBND trong quá trình tổ chức thực hiện. Trên thực tế, các văn bản quy định chi tiết thi hành và hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh được ban hành thường chậm so với yêu cầu. Do đó, luật, pháp lệnh thường phải chờ các văn bản hướng dẫn thi hành mới có thể có hiệu lực thực tế. Không chỉ là luật, pháp lệnh phải chờ nghị định, thông tư mà cả hệ thống chính quyền địa phương các cấp cũng có thói quen chờ văn bản của cấp trên trực tiếp mới triển khai thi hành; Khái niệm văn bản QPPL ở cả hai Luật đều chưa thật sự phù hợp gây nhiều khó khăn cho việc xác định thế nào là văn bản QPPL cũng như phân biệt văn bản QPPL với văn bản áp dụng pháp luật cho hầu hết người làm công tác 73 văn bản, công tác quản lý trên địa bàn tỉnh; Quy định về hình thức, nội dung văn bản QPPL; về thẩm quyền, phạm vi ban hành văn bản QPPL; về kiểm tra, rà soát văn bản QPPL... của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2004 và các văn bản hướng dẫn thi hành chưa thật sự phù hợp với thực tế địa phương, mặt khác, Luật thiếu những chế tài đủ mạnh để đảm bảo Luật được thực thi nghiêm trên thực tế, do đó đã ảnh hưởng không nhỏ tới quá trình thi hành ở địa phương. Về hình thức văn bản QPPL, khoản 2 Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2004 quy định UBND được ban hành văn bản QPPL dưới hai hình thức là Quyết định và Chỉ thị. Tuy nhiên, trên thực tế không nên quy định hình thức văn bản QPPL là Chỉ thị vì hầu hết các Chỉ thị đều được ban hành nhằm đôn đốc, tăng cường nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác... không phải là những quy phạm pháp luật do đó thường được ban hành dưới hình thức cá biệt. Về thẩm quyền ban hành văn bản, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2004 giao thẩm quyền ban hành văn bản QPPL cho HĐND, UBND cấp xã, tuy nhiên, trên thực tế, phần lớn HĐND, UBND cấp xã thực hiện chức năng quản lý trên cơ sở các văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên, rất hiếm khi ban hành văn bản QPPL để thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương. Mặt khác, trong nhiều trường hợp HĐND, UBND cấp xã đã ban hành văn bản QPPL trái thẩm quyền và xác định sai hình thức văn bản hay quy định nhắc lại các văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; Tại Điều 21 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2004 đưa ra các yêu cầu và trình tự tiến hành việc lập chương trình, thông qua chương trình xây dựng nghị quyết hàng năm của HĐND cấp tỉnh và Điều 35 của Luật đưa ra các yêu cầu và trình tự tiến hành việc lập chương trình xây dựng quyết định và chỉ thị hàng năm của UBND cấp tỉnh, tuy nhiên đối với cấp huyện, cấp xã Luật không yêu cầu HĐND, UBND phải lập kế hoạch xây 74 dựng các văn bản QPPL hàng năm của mình, do đó, trong quá trình tổ chức thực hiện, các cơ quan soạn thảo thường không lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân đối với dự thảo văn bản này và nhiều địa phương đã không thực hiện quy định này. Luật không quy định một cách cụ thể yêu cầu phải lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân về chương trình xây dựng văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh nhưng theo tinh thần của Điều 4 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2004 thì không hạn chế việc lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức và cá nhân có liên quan đối với dự thảo mà ngược lại, điều luật quy định rộng hơn là “tham gia vào việc xây dựng văn bản QPPL”. Bên cạnh đó, Luật chỉ quy định Thường trực HĐND chủ trì với UBND lập dự kiến chương trình xây dựng Nghị quyết của HĐND và Văn phòng UBND chủ trì, phối hợp với cơ quan tư pháp lập dự kiến chương trình xây dựng quyết định, chỉ thị của UBND mà không đề cập đến việc căn cứ vào đâu để cơ quan đề xuất có thể đề xuất dự kiến chương trình đó. Do đó, việc đề xuất đó chủ yếu dựa vào ý chí chủ quan của cơ quan quản lý nhà nước có liên quan, của cơ quan thực thi văn bản pháp luật có liên quan, rất ít trường hợp tiến hành khảo sát, nghiên cứu tác động xã hội, đặc biệt là ý kiến của các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản QPPL đó; Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2004 chưa có những quy định cụ thể về việc sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ, huỷ bỏ, đình chỉ việc thi hành văn bản QPPL của HĐND, UBND. Đối với việc đình chỉ thi hành văn bản, Luật không có điều khoản cụ thể quy định cơ sở đình chỉ việc thi hành văn bản QPPL của HĐND, UBND, mà Luật chỉ có quy định về ngưng hiệu lực của văn bản QPPL (khoản 3 Điều 52 Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004). Mặt khác, Luật cũng không quy định thẩm quyền ra quyết định đình chỉ việc thi hành văn bản là cơ quan, cá nhân nào do đó, trong quá trình áp dụng, HĐND, UBND tỉnh đã vận dụng quy định của Nghị định số 135/2003/NĐ-CP của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL (nay là Nghị định số 40/2010/NĐ-CP). Huỷ bỏ, bãi bỏ văn bản QPPL được hiểu là việc chấm dứt hiệu lực thi hành văn bản QPPL. Tuy nhiên, Luật năm 2004 và các 75 văn bản QPPL có liên quan cũng chưa có sự phân biệt các khái niệm này, do đó, trong quá trình thực hiện, HĐND, UBND áp dụng Nghị định số 135/2003/NĐCP của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL (nay là Nghị định số 40/2010/NĐ-CP) để thực hiện. Ngoài ra, việc quy định “cứng” thời điểm có hiệu lực của văn bản (sau 45 ngày kể từ ngày ký ban hành) gây khó khăn cho công tác quản lý nhà nước trong một số lĩnh vực (tài chính, ngân hàng...); chưa làm rõ thế nào là văn bản ban hành trong tình trạng khẩn cấp...; chưa có quy định hướng dẫn việc xem xét, xử lý trách nhiệm đối với cán bộ, công chức trong việc tham mưu soạn thảo, thẩm định, trình, thông qua và ký ban hành văn bản trái pháp luật; số lượng, khối lượng công việc kiểm tra văn bản nhiều, trong khi đó, tổ chức, biên chế, kinh phí để triển khai còn hạn chế. Kiểm tra và xử lý văn bản là công việc phức tạp, khó khăn, việc xử lý văn bản đòi hỏi phải có chuyên môn sâu, bản lĩnh nghề nghiệp, trong khi đó chính sách thu hút, đãi ngộ cán bộ làm công tác kiểm tra, xử lý văn bản chưa được quan tâm đúng mức. 2.4.2. Nguyên nhân từ thực tiễn - Nhận thức về tầm quan trọng, ý nghĩa của công tác văn bản QPPL của lãnh đạo một số sở, ngành, địa phương còn hạn chế nên chưa có sự quan tâm đúng mức về công tác này trên cả hai phương diện: Chỉ đạo nghiệp vụ và xây dựng cơ sở vật chất. Nhiều nơi chưa xác định được tầm quan trọng trong việc soạn thảo và ban hành văn bản quy phạm pháp luật, với tư cách đây chính là công cụ, phương tiện quản lý. Chưa nhận thức rõ tác hại của việc buông lỏng quản lý Nhà nước trong công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật nói riêng và văn bản quản lý hành chính nói chung. - Các cơ quan tham mưu ban hành văn bản chưa có sự chủ động, tích cực, nhất là khi các văn bản pháp luật của Nhà nước điều chỉnh lĩnh vực quản lý nhà nước của ngành đã thay đổi. - Trình độ chuyên môn nghiệp vụ, hiểu biết pháp luật của đội ngũ cán bộ 76 làm công tác soạn thảo văn bản còn hạn chế, không thường xuyên được tập huấn về kỹ năng soạn thảo và thẩm định dự thảo văn bản trước khi trình cấp có thẩm quyền ban hành. - Việc tuân theo các quy định về thông qua văn bản, trình ký văn bản ở các cấp trên địa bàn tỉnh trong nhiều trường hợp còn chưa nghiêm túc, nhiều dự thảo văn bản khi trình ký không lập hồ sơ theo quy định, không có ý kiến thẩm định, không qua thủ tục trình Văn phòng UBND, nên nhiều văn bản không kiểm tra được từ “đầu vào” dẫn đến có sai sót. - Vai trò thẩm định văn bản QPPL của cơ quan Tư pháp còn bị xem nhẹ, nhất là ở cấp huyện, xã. - Biên chế công chức làm nhiệm vụ tham mưu, xây dựng, ban hành, kiểm tra, xử lý văn bản cấp tỉnh còn ít, chưa tương xứng với yêu cầu nhiệm vụ. Công chức thuộc phòng Tư pháp cấp huyện, công chức Tư pháp - Hộ tịch cấp xã còn mỏng, phải kiêm nhiệm thêm nhiều mảng việc khác nhau. Hoạt động của cộng tác viên thì còn nhiều hạn chế do hoạt động kiêm nhiệm, chất lượng, hiệu quả chưa cao... - Các cơ quan chuyên môn thuộc UBND các cấp trong quá trình tham mưu soạn thảo văn bản trình cơ quan có thầm quyền ban hành còn có biểu hiện đưa ra những quy định có lợi cho ngành, địa phương mình, mà không tính đến lợi ích chung của xã hội dẫn đến nhiều nội dung văn bản trái pháp luật, không phù hợp với tình hình thực tiễn mà vẫn trình ký. - Kinh phí cho công tác văn bản tuy đã được bố trí nhưng còn chưa thực sự đáp ứng được yêu cầu công việc đặt ra. Chưa trang bị, xây dựng được hệ thống cơ sở dữ liệu về công tác kiểm tra văn bản. 77 Chƣơng 3: GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƢỢNG HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO HĐND, UBND CÁC CẤP BAN HÀNH 3.1. Giải pháp tổng quát Nâng cao hiệu quả công tác soạn thảo, ban hành, kiểm tra và xử ký văn bản quy phạm pháp luật của các chủ thể có thẩm quyền nhằm đổi mới quy trình lập pháp, lập quy, nâng cao chất lượng và hiệu quả công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật, kịp thời thể chế hóa đường lối, chính sách của Đảng, đáp ứng yêu cầu quản lý xã hội bằng pháp luật, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Thông qua công tác ban hành, kiểm tra và xử ký văn bản quy phạm pháp luật nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, sự điều hành của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp trong bộ máy nhà nước ở địa phương, góp phần thúc đẩy sự phát triển kinh tế, cải cách các thủ tục hành chính, bảo đảm quyền tự do dân chủ của công dân. 3.2. Giải pháp cụ thể 3.2.1. Giải pháp về phía địa phƣơng - Tiếp tục tăng cường quan tâm và chỉ đạo sâu sát việc thực hiện Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004, Nghị định 91/2006/NĐ-CP ngày 06/9/2006 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004, Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 của liên bộ: Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ hướng dẫn thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản, Quyết định 69/2007/QĐ-UBND ngày 10/8/2007 của UBND tỉnh Bắc Giang về việc ban hành Quy định trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL của UBND các cấp trên địa bàn tỉnh, Quyết định số 142/2009/QĐ-UBND ngày 31/12/2009 của UBND tỉnh ban hành Quy chế thẩm định dự thảo văn bản 78 QPPL, Quyết định số 337/2011/QĐ-UBND ngày 26/9/2011 của UBND tỉnh ban hành Quy chế kiểm tra và xử lý văn bản QPPL trên địa bàn tỉnh Bắc Giang, Quyết định số 408/2011/QĐ-UBND ngày 31/10/2011 sửa đổi, bổ sung một số điều của Quy định trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL của UBND các cấp trên địa bàn tỉnh Bắc Giang ban hành kèm theo Quyết định số 69/2007/QĐUBND ngày 10/8/2007, Quy chế thẩm định dự thảo văn bản QPPL trên địa bàn tỉnh Bắc Giang ban hành kèm theo Quyết định số 142/2009/QĐ-UBND ngày 31/12/2009 của UBND tỉnh và các văn bản pháp luật có liên quan khác, nâng cao chất lượng công tác xây dựng, ban hành, kiểm tra, rà soát văn bản QPPL, nâng cao hiệu lực quản lý nhà nước trên địa bàn. - HĐND tỉnh cần chỉ đạo Ban pháp chế tăng cường giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật do HĐND và UBND huyện ban hành. Đặc biệt là giám sát chặt chẽ quy trình ban hành văn bản, thẩm quyền ban hành các văn bản trong lĩnh vực xây dựng, thành lập các loại quỹ và cách thức thể hiện nội dung Nghị quyết theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND năm 2004. - Định kỳ hàng năm phải mở các lớp tập huấn, bồi dưỡng nghiệp vụ về kỹ thuật soạn thảo văn bản, rà soát văn bản, kiểm tra văn bản cho cán bộ làm công tác soạn thảo văn bản hoặc liên quan đến công tác soạn thảo và ban hành văn bản của: Văn phòng HĐND và UBND tỉnh, các Sở, ban, ngành; UBND các huyện, thành phố trong tỉnh và đặc biệt tập huấn cho cán bộ làm công tác tư pháp, văn phòng của 230 xã, phường, thị trấn. - Trên cơ sở Thông tư liên tịch số 122/2011/TTLT-BTC-BTP ngày 17/8/2011 của liên Bộ: Tài chính, Tư pháp quy định việc lập dự toán, quản lý, sử dụng và quyết toán kinh phí bảo đảm cho công tác kiểm tra, xử lý, rà soát, hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật và Nghị quyết số 35/2011/NQ-HĐND ngày 09/12/2011 của HĐND tỉnh quy định mức chi hỗ trợ công tác kiểm tra, xử lý, rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL trên địa bàn tỉnh, hàng năm UBND tỉnh và UBND các huyện, thành phố cần bố trí một khoản kinh phí hợp lý phục vụ cho công tác 79 kiểm tra, xử lý văn bản trên địa bàn tỉnh. - Cơ quan tư pháp các cấp có trách nhiệm tham mưu cho UBND cùng cấp thực hiện kiểm tra theo định kỳ hoặc theo chuyên đề việc ban hành văn bản của UBND cấp mình và UBND cấp dưới trực tiếp theo đúng quy định tại Nghị định số 40/2010/NĐ-CP. Thông qua công tác kiểm tra góp phần sửa đổi, bổ sung những văn bản không còn phù hợp; bãi bỏ hoặc hủy bỏ văn bản sai thẩm quyền, nội dung trái pháp luật, đồng thời xác định rõ trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền trong việc ban hành văn bản không đúng pháp luật. - Tập trung kiểm tra văn bản thuộc các lĩnh vực có liên quan trực tiếp, ảnh hưởng lớn đến quyền, lợi ích hợp pháp của công dân và doanh nghiệp hoặc những lĩnh vực kinh tế - xã hội có nhiều bức xúc, như các lĩnh vực: tổ chức cán bộ; đất đai; quản lý khai thác khoáng sản... Khẩn trương tự kiểm tra, xử lý kiên quyết, triệt để các văn bản trái pháp luật đã phát hiện hoặc theo yêu cầu của cơ quan có thẩm quyền. Đồng thời, phối hợp chặt chẽ với Bộ Tư pháp và các cơ quan có liên quan trong kiểm tra, xử lý văn bản QPPL. - UBND tỉnh cần bố trí thêm biên chế làm công tác kiểm tra văn bản cho Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp cấp huyện, Tư pháp cấp xã để đủ mạnh về con người thực hiện nhiệm vụ kiểm tra văn bản. - Bổ sung kinh phí xây dựng được hệ thống cơ sở dữ liệu về công tác kiểm tra văn bản. Hệ thống cơ sở dữ liệu phục vụ cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản ở tỉnh và các huyện, thành phố hiện nay chủ yếu được khai thác từ nguồn văn bản pháp luật của cơ quan trung ương qua mạng Internet và Công báo Chính phủ, nguồn văn bản QPPL của địa phương được khai thác qua Trang thông tin điện tử, Công báo tỉnh. 3.2.2. Giải pháp về phía trung ƣơng 3.2.2.1. Hoàn thiện pháp luật về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật a. Hoàn thiện pháp luật về đối tƣợng, nội dung của hoạt động kiểm 80 tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật Một là, cần hợp nhất Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 Trong thời gian tới Quốc hội tiến hành hợp nhất Luật Ban hành văn bản QPPL và sửa đổi đồng thời Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 theo hướng phân định lại thẩm quyền ban hành văn bản QPPL, không trao quyền ban hành văn bản QPPL cho HĐND, UBND cấp huyện và cấp xã. HĐND và UBND cấp huyện, cấp xã và tương đương chỉ còn là cơ quan triển khai nội dung quy định của cấp trên một cách trực tiếp. Đồng thời trong Luật Tổ chức HĐND và UBND cần phân định lại thẩm quyền đảm bảo tính cụ thể, không chồng chéo, mâu thuẫn giữa ba cấp như hiện nay. Đối với UBND cấp tỉnh, Luật Ban hành văn bản QPPL cũng cần sửa đổi theo hướng chỉ trao thẩm quyền cho UBND tỉnh ban hành văn bản QPPL với hình thức quyết định và bãi bỏ hình thức văn bản QPPL là chỉ thị. Bởi chỉ thị là hình thức văn bản được sử dụng để UBND chỉ đạo điều hành quản lý mà không phù hợp đặt ra quy phạm pháp luật. Hơn nữa loại đi chỉ thị với tính chất là văn bản QPPL là phù hợp với quy định mới của Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 khi loại đi thẩm quyền ban hành chỉ thị quy phạm pháp luật của Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ,... Những quy định này của Luật sẽ là cơ sở pháp lý quan trọng để cơ quan nhà nước ở trung ương, nhất là cơ quan nhà nước địa phương dễ dàng triển khai thực hiện. Thời gian qua, những quy định về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của cơ quan nhà nước ở địa phương không được ghi nhận trong Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004, trong khi Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 chỉ quy định về kiểm tra và xử lý đối với văn bản QPPL do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành. Tuy đã có Nghị định 40/2010/NĐ-CP, nhưng những quy định của Nghị định này chỉ dựa trên cơ sở của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008, còn đối với kiểm tra, xử lý văn bản QPPL ở địa phương được suy đoán từ nguyên tắc tương tự của cơ quan nhà nước trung 81 ương để áp dụng cho địa phương thực hiện. Vì thế, hợp nhất hai Luật trên thành Luật Ban hành văn bản QPPL nói chung sẽ khắc phục được hạn chế này và góp phần bảo đảm cho hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL được triển khai có hiệu quả và thống nhất từ trung ương đến địa phương. Hai là, cần xác định rõ những dấu hiệu đặc trưng của văn bản QPPL làm cơ sở nhận diện chính xác đối tượng kiểm tra và xử lý Như nội dung của Chương 2 đã trình bày, một trong những khó khăn, bất cập hiện nay của những cán bộ trực tiếp thực hiện kiểm tra văn bản QPPL đó là còn lúng túng và không nhận diện được chính xác đối tượng văn bản QPPL để tiến hành kiểm tra, xử lý dẫn đến nhiều trường hợp kiểm tra, xử lý nhầm đối tượng. Một trong những nguyên nhân đó là Luật Ban hành văn bản QPPL từ năm 1996 đến năm 2008 đều đưa ra định nghĩa văn bản QPPL trong Luật nhưng còn mơ hồ, chưa rõ về dấu hiệu "chứa quy phạm pháp luật". Vì vậy, trong thời gian tới khi tiến hành hợp nhất hai Luật Ban hành văn bản QPPL, Quốc hội cần quy định rõ những dấu hiệu đặc trưng của văn bản QPPL để tạo điều kiện cho cơ quan ban hành cũng như kiểm tra và xử lý văn bản QPPL nhận diện được chính xác. Các dấu hiệu đặc trưng của văn bản QPPL cần được quy định bao gồm: - Do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành và bảo đảm thực hiện; - Nội dung chứa đựng quy phạm pháp luật. Cần mở rộng cách hiểu về dấu hiệu này, không chỉ được hiểu là quy tắc xử sự chung mà nên hiểu là quy phạm pháp luật chung (bao gồm chủ trương, đường lối, chính sách của nhà nước, những quy phạm nguyên tắc, quy phạm giải thích, hướng dẫn và quy tắc xử sự chung); - Trình tự, thủ tục và hình thức văn bản QPPL tuân theo quy định của Luật; - Có tính chất bắt buộc chung, được áp dụng nhiều lần trong thực tiễn. Như vậy, chỉ văn bản QPPL nào đáp ứng đầy đủ các dấu hiệu trên mới là 82 văn bản QPPL theo đúng nghĩa, trong đó dấu hiệu có tính chất quyết định đó là nội dung chứa đựng các quy phạm pháp luật. Phải có nội dung chứa đựng quy phạm pháp luật mới xem xét chủ thể có thẩm quyền ban hành, mới phải tuân thủ trình tự do Luật định và mới có tính chất bắt buộc chung, được thực hiện lặp đi lặp lại trên thực tế. Từ đó, cơ quan ban hành cũng như kiểm tra và xử lý sẽ lựa chọn được chính xác đâu là văn bản QPPL, đâu là văn bản cá biệt và văn bản hành chính thông thường để khắc phục tình trạng nhận diện nhầm đối tượng. Ba là, pháp luật cần quy định thống nhất nội dung của hoạt động kiểm tra theo hướng kiểm tra cả tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản QPPL Hiện nay, mục đích, nội dung của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do cơ quan nhà nước trung ương ban hành được quy định trong Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 nhưng không bảo đảm tính thống nhất. Cụ thể, tại Điều 87 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 có quy định: Việc giám sát, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật được tiến hành nhằm phát hiện những nội trái pháp luật hoặc không còn phù hợp để kịp thời đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ hoặc bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản, đồng thời kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xác định trách nhiệm của cơ quan, cá nhân đã ban hành văn bản trái pháp luật [49]. Như vậy, Luật đã xác định rõ mục đích của kiểm tra văn bản QPPL nhằm phát hiện không chỉ nội dung bất hợp pháp mà còn cả dấu hiệu không còn phù hợp, có nghĩa xem xét cả tính hợp pháp và hợp lý trong quá trình kiểm tra văn bản QPPL. Điều 88 đã cụ thể mục đích trên bằng việc quy định về nội dung của giám sát, kiểm tra như sau: 1. Sự phù hợp của văn bản Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên. 2. Sự phù hợp của hình thức văn bản với nội dung của văn bản đó. 83 3. Sự phù hợp của nội dung văn bản với thẩm quyền của cơ quan ban hành văn bản. 4. Sự thống nhất giữa văn bản quy phạm pháp luật hiện hành với văn bản quy phạm pháp luật mới được ban hành của cùng một cơ quan [50]. Theo đó không chỉ kiểm tra tính hợp Hiến, hợp pháp của văn bản QPPL mà còn kiểm tra về sự phù hợp giữa nội dung và hình thức của văn bản; sự thống nhất giữa văn bản QPPL hiện hành với văn bản QPPL mới được ban hành của cùng một cơ quan. Nhưng rất tiếc, ngay trong những điều tiếp theo của chính Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và cả Nghị định 40/2010/NĐ-CP về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, chỉ quy định thẩm quyền, trình tự, thủ tục kiểm tra và xử lý của Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang bộ đối với văn bản QPPL có dấu hiệu trái pháp luật mà không quy định kiểm tra, xử lý đối với văn bản có dấu hiệu bất hợp lý. Vì vậy, Quốc hội và Chính phủ cần sớm sửa đổi, bổ sung quy định về nội dung của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL trong Luật Ban hành văn bản QPPL và Nghị định 40/2010/NĐ-CP hiện nay bảo đảm sự thống nhất và toàn diện theo hướng kiểm tra cả tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản QPPL. Có như vậy mục đích nâng cao chất lượng văn bản QPPL nói riêng và hoàn thiện hệ thống pháp luật nói chung mới trở thành hiện thực. Nếu chỉ kiểm tra về tính hợp pháp mà bỏ qua tính hợp lý của văn bản QPPL thì văn bản QPPL cũng như hệ thống pháp luật không bao giờ hoàn thiện và đem lại hiệu quả trên thực tế. Tuy nhiên, ngoài hoạt động kiểm tra, hiện nay các cơ quan nhà nước còn tiến hành hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL. Nội dung của rà soát văn bản QPPL là soát xét nội dung văn bản QPPL về tính hợp pháp và tính hợp lý trong đó chủ yếu là xem xét tính hợp lý và cả hiệu lực pháp lý của văn bản QPPL. Cho nên khi đặt ra quy định về nội dung của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL bao gồm cả tính hợp pháp và tính hợp lý, Quốc hội, Chính phủ cần đặt quy định đó trong tổng thể với sự liên quan chặt chẽ giữa hoạt động kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa và xử lý văn bản QPPL. Trong quá trình 84 kiểm tra phát hiện văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý sẽ là cơ sở để hỗ trợ cho hoạt động rà soát và ngược lại trong quá trình rà soát phát hiện thấy văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý sẽ hỗ trợ cho hoạt động kiểm tra. Các hoạt động này tuy có tính độc lập tương đối nhưng lại có chung mục đích hoàn thiện hệ thống pháp luật hiện hành. b. Hoàn thiện pháp luật về thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật Quy định cụ thể, rõ ràng về thẩm quyền tự kiểm tra văn bản QPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ Hiện nay, pháp luật hiện hành không quy định về thẩm quyền, cách thức tiến hành tự kiểm tra, xử lý đối với nghị định của Chính phủ, quyết định quy phạm pháp luật của Thủ tướng Chính phủ. Vì vậy, trên thực tế còn tồn tại tình trạng nghị định của Chính phủ và quyết định quy phạm pháp luật của Thủ tướng Chính phủ được ban hành nhưng có nội dung mâu thuẫn, chồng chéo, không đảm bảo tính khả thi... làm giảm sút hiệu quả hoạt động quản lý, điều hành của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trên thực tế. Những văn bản này mặc dù là đối tượng thuộc thẩm quyền giám sát của Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội, nhưng thực tiễn thời gian qua cho thấy, hoạt động giám sát của hai cơ quan này đối với văn bản QPPL nói chung và đối với nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ nói riêng không được thực hiện thường xuyên vì vậy hiệu quả công tác này còn thấp. Vì vậy, trong thời gian tới khi Quốc hội tiến hành hợp nhất Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 hoặc Chính phủ sửa đổi, bổ sung Nghị định số 40/2010/NĐ-CP cần quy định rõ thẩm quyền tự kiểm tra văn bản QPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ theo hướng giao cho Bộ Tư pháp giúp Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ nhiệm vụ này. Không trao thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản QPPL cho HĐND, UBND cấp xã 85 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 trao thẩm quyền ban hành văn bản QPPL cho rất nhiều cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong đó có cả HĐND, UBND các cấp. Vì vậy, các quy định về thẩm quyền kiểm tra và xử lý văn bản QPPL cũng được xây dựng trên cơ sở thẩm quyền này. Theo quy định của Nghị định 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010, thẩm quyền kiểm tra văn bản QPPL thuộc về Chính phủ trong đó Bộ Tư pháp là cơ quan giúp Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về kiểm tra văn bản QPPL; các bộ, cơ quan ngang bộ; UBND tỉnh và huyện; các cơ quan ban hành văn bản QPPL tự kiểm tra, xử lý văn bản của mình. Để bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ của pháp luật về xây dựng, kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, hàng loạt các văn bản QPPL hiện hành cần sửa đổi theo hướng loại đi thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp xã đồng thời cũng loại đi thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của những cơ quan này. Như vậy, nếu thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp xã không còn thì thẩm quyền kiểm tra đối với văn bản QPPL của Phòng Tư pháp (kiểm tra theo thẩm quyền), của cán bộ Tư pháp, hộ tịch xã (tự kiểm tra) cũng không còn. Với sự thay đổi này, HĐND và UBND cấp xã chỉ còn là những cơ quan nhà nước địa phương triển khai thi hành văn bản QPPL do cơ quan nhà nước ở trung ương và HĐND, UBND cấp tỉnh, huyện ban hành. - Trao quyền kiểm tra tính hợp pháp của văn bản QPPL cho Tòa án hành chính Trao thẩm quyền kiểm tra tính hợp pháp của văn bản QPPL cho Tòa án hành chính là bước "đột phá" trong lịch sử lập pháp của Việt Nam nếu giải pháp này trở thành hiện thực. Bởi từ năm 1995, Tòa án hành chính được thành lập trên cơ sở Luật Tổ chức Tòa án nhân dân (sửa đổi tháng 12/1995) và chính thức hoạt động từ ngày 01/7/1996 đến nay, Tòa án hành chính chưa có thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản QPPL. Có thể nói, đây là vấn đề quan trọng làm thay đổi căn bản tư duy lập pháp để tiến tới xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân và vì dân. Bên cạnh đó, khi nhà nước trao thẩm quyền kiểm tra và xử lý văn bản QPPL cho Tòa án hành chính, cần phải đặt trong tổng thể cải 86 cách tư pháp, xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN và phân định rõ ranh giới thẩm quyền với Tòa án Hiến pháp (hoặc cơ quan bảo Hiến). Hiện nay, có rất nhiều quan điểm cho rằng đã đến lúc Việt Nam cần thành lập một cơ quan Tài phán Hiến pháp để xác định và xử lý những văn bản QPPL vi Hiến. Việc thành lập Tòa án Hiến pháp hay cơ quan bảo Hiến là chủ trương đã được khẳng định trong Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa IX tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X về phương hướng tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa đã xác định nhiệm vụ: Xây dựng và hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến và hợp pháp trong các hoạt động và quyết định của các cơ quan công quyền, Xây dựng cơ chế phán quyết về những vi phạm Hiến pháp trong hoạt động lập pháp, hành pháp và tư pháp. Đến Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI, chủ trương này được kế thừa và nhấn mạnh: Tiếp tục xây dựng, từng bước hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp trong các hoạt động và quyết định của cơ quan công quyền. Như vậy, song song với nhiệm vụ nghiên cứu, cân nhắc kỹ lưỡng hình thành mô hình tài phán Hiến pháp, việc trao thêm thẩm quyền kiểm tra và xử lý văn bản QPPL cho Tòa án hành chính là thực sự cần thiết để cân bằng lợi ích và trách nhiệm giữa Nhà nước và công dân. c. Hoàn thiện pháp luật về thủ tục, trình tự kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật Trong thời gian tới, Chính phủ cần sửa đổi, bổ sung Nghị định số 40/2010/NĐ-CP về thủ tục, trình tự kiểm tra và xử lý văn bản QPPL theo hướng sau: Bổ sung quy định về thời hạn tiến hành kiểm tra văn bản QPPL Hiện nay, pháp luật hiện hành chưa quy định cơ quan có thẩm quyền cũng như đơn vị thực hiện tự kiểm tra văn bản QPPL có trách nhiệm kiểm tra đối với văn bản QPPL đó trong thời hạn bao nhiêu ngày kể từ ngày nhận được văn bản. Có những cơ quan tiến hành kiểm tra văn bản QPPL ngay sau khi nhận 87 được văn bản, có những cơ quan kiểm tra sau 10, 15, 30 ngày thậm chí lâu hơn. Vì vậy, đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến sự tùy tiện của mỗi cơ quan kiểm tra văn bản, đồng thời làm giảm ý nghĩa của hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL đó là nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Trong thời gian tới, Chính phủ cần bổ sung quy định về thời hạn phải tiến hành kiểm tra sau khi văn bản QPPL được ban hành vào Nghị định 40/2010/NĐ-CP về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL theo đúng nguyên tắc thường xuyên, toàn diện, kịp thời. Để đảm bảo sự phù hợp với từng cơ quan có thẩm quyền kiểm tra, Nghị định cần quy định rõ đối với Cục Kiểm tra văn bản QPPL thuộc Bộ Tư pháp, với số lượng văn bản QPPL do các tỉnh, thành phố gửi về nhiều nên kiểm tra được thực hiện trong thời hạn 20 ngày kể từ ngày nhận được văn bản do cơ quan ban hành gửi đến. Hiện tại, Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 chưa có quy định thay đổi về thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp huyện và xã nên hoạt động kiểm tra đối với văn bản QPPL do HĐND, UBND huyện, xã ban hành vẫn diễn ra bình thường. Vì vậy, Phòng Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật thuộc Sở Tư pháp các tỉnh, thành phố thực hiện việc kiểm tra văn bản QPPL của HĐND, UBND huyện trong thời hạn 10 ngày kể từ ngày nhận được văn bản QPPL. Đối với Phòng Tư pháp huyện, sẽ thực hiện kiểm tra văn bản QPPL của HĐND, UBND xã và tương đương trong thời hạn 05 ngày kể từ ngày nhận được văn bản. Bổ sung trình tự, thủ tục kiểm tra đối với văn bản QPPL được ban hành theo thủ tục rút gọn Điều 47, Mục 4 Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 quy định: Trong trường hợp phải giải quyết các vấn đề phát sinh đột xuất, khẩn cấp trong phòng, chống thiên tai, cháy nổ, dịch bệnh, an ninh, trật tự thì UBND cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã ban hành quyết định, chỉ thị theo trình tự, thủ tục quy định tại Điều 48 Luật này. Như vậy, trong trường hợp đột xuất, khẩn cấp, quyết định, chỉ thị quy phạm pháp luật của UBND các cấp được ban hành theo thủ tục rút gọn. Tuy nhiên, trong Nghị định 40/2010/NĐ-CP không quy 88 định về trình tự, thủ tục kiểm tra, xử lý văn bản QPPL được ban hành theo thủ tục rút gọn. Thiết nghĩ, dù văn bản QPPL được ban hành theo thủ tục thông thường hay thủ tục rút gọn thì cơ quan ban hành vẫn phải đảm bảo tính hợp pháp và hợp lý của văn bản đó. Hơn nữa, đối với quyết định, chỉ thị của UBND các cấp ban hành trong trường hợp khẩn cấp, đột xuất, Luật không quy định bắt buộc phải qua thẩm định. Do vậy, sau khi văn bản QPPL được ban hành, Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp và công chức Tư pháp - hộ tịch xã phải tiến hành kiểm tra ngay đối với quyết định, chỉ thị đó là thực sự cần thiết. Trình tự, thủ tục kiểm tra trong trường hợp này cũng đòi hỏi rút gọn so với thủ tục kiểm tra, xử lý thông thường. Cần sửa đổi quy định về thời hạn gửi văn bản QPPL cho cơ quan, đơn vị kiểm tra theo hướng chặt chẽ hơn Mặc dù Điều 19 Nghị định 40/2010/NĐ-CP quy định trong thời hạn chậm nhất là 03 (ba) ngày làm việc, kể từ ngày ký ban hành, cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản, cơ quan chủ trì soạn thảo phải gửi văn bản đến cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản theo quy định, nhưng trên thực tế nhiều cơ quan đã không tuân thủ nghiêm chỉnh. Một trong các nguyên nhân là do pháp luật mới quy định cơ quan ban hành phải gửi văn bản QPPL để kiểm tra và nếu không gửi sẽ bị chịu trách nhiệm pháp lý và thực tế chưa cơ quan ban hành nào bị kỷ luật. Do đó, không gửi văn bản QPPL cũng "không vấn đề gì", làm giảm sự nghiêm minh của pháp luật, ảnh hưởng đến tiến độ và hiệu quả của hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL. Xuất phát từ thực tế này, Nghị định cần sửa đổi theo hướng quy định rõ kiểm tra văn bản QPPL (theo thẩm quyền và tự kiểm tra) là thủ tục bắt buộc trước khi văn bản QPPL có hiệu lực pháp lý. Nếu văn bản QPPL của cơ quan ban hành nào chưa có kết luận của cơ quan kiểm tra về tính hợp pháp, hợp lý thì văn bản QPPL đó chưa có hiệu lực pháp lý. Trong đó, hoạt động tự kiểm tra văn bản QPPL của cơ quan ban hành được tiến hành trước, sau đó gửi văn bản QPPL kèm theo bản kết luận tự kiểm tra đến cơ quan có thẩm quyền kiểm tra chậm nhất là 03 ngày làm việc kể từ ngày 89 ký ban hành. Cơ quan có thẩm quyền tiến hành hoàn tất mọi thủ tục kiểm tra trong thời hạn 20 ngày (Cục Kiểm tra văn bản QPPL); 10 ngày (Sở Tư pháp); 05 ngày (Phòng Tư pháp). Nếu cơ quan kiểm tra kết luận văn bản QPPL đảm bảo tính hợp pháp, hợp lý thì văn bản QPPL được phát hành và có hiệu lực pháp lý. Nếu cơ quan kiểm tra văn bản QPPL kết luận văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý thì tùy theo mức độ, tính chất cơ quan ban hành tự xử lý bằng một trong các biện pháp hủy bỏ, bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung, đính chính… Muốn quy trình kiểm tra theo đúng thời hạn trên được thực hiện thuận lợi, trước hết, Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 cần sửa đổi Điều 51 về thời điểm có hiệu lực pháp lý của văn bản QPPL do HĐND, UBND ban hành theo hướng tính toán thời điểm có hiệu lực sao cho đã bao gồm cả thời hạn kiểm tra văn bản QPPL (trừ trường hợp văn bản QPPL được ban hành trong trường hợp đột xuất). Nếu pháp luật quy định kiểm tra văn bản QPPL là thủ tục bắt buộc sau khi văn bản được ban hành và trước khi văn bản QPPL có hiệu lực pháp lý, thì hàng loạt vấn đề vướng mắc hiện nay của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL sẽ được tháo gỡ như: không gửi, gửi văn bản QPPL chậm so với thời hạn quy định đến cơ quan kiểm tra; bỏ sót văn bản QPPL không được kiểm tra, kiểm tra chậm trễ; không xử lý hoặc xử lý chậm đối với văn bản QPPL bất hợp pháp… d. Hoàn thiện pháp luật về các biện pháp xử lý văn bản quy phạm pháp luật và truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với chủ thể vi phạm trong việc xử lý, ban hành và tham mƣu ban hành văn bản quy phạm pháp luật bất hợp pháp Đây là giải pháp cơ bản để nâng cao tinh thần trách nhiệm cũng như nhận thức của cơ quan tham mưu soạn thảo, cơ quan ban hành và kể cả cơ quan có thẩm quyền kiểm tra và xử lý văn bản QPPL hiện nay. Có thể trước mắt những giải pháp này chưa thể triển khai thực hiện trên thực tế một cách đồng loạt nhất là biện pháp truy cứu trách nhiệm pháp lý với chủ thể vi phạm trong quá trình tham mưu, ban hành và xử lý văn bản QPPL bởi pháp luật chưa quy định cụ thể. Nhưng để đảm bảo cho hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL có hiệu quả, hệ thống pháp luật 90 hoàn thiện về lâu dài không thể không quy định cụ thể về các biện pháp xử lý đối với văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý và truy cứu trách nhiệm pháp lý với các chủ thể vi phạm trong quá trình xử lý, tham mưu ban hành văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp này. Pháp luật cần được sửa đổi, bổ sung và quy định rõ ràng, cụ thể theo hướng: Một là, quy định rõ văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý bị áp dụng biện pháp xử lý như hủy bỏ, bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung, đình chỉ, đính chính Hiện nay cả Hiến pháp, Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008, Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 đều quy định rất chung chung về các biện pháp xử lý văn bản QPPL mà không quy định rõ văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp hay bất hợp lý cụ thể nào sẽ bị áp dụng tương ứng với từng biện pháp. Đến Nghị định 40/2010/NĐ-CP, quy định về biện pháp xử lý văn bản QPPL đã bước đầu cụ thể hơn nhưng còn thiếu các biện pháp sửa đổi, bổ sung, thay thế. Đồng thời, khi quy định về biện pháp hủy bỏ, bãi bỏ, Nghị định chỉ ra những dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý của văn bản QPPL nhưng còn thiếu, chưa bao quát. Cụ thể, Khoản 1, 2 Điều 29 quy định: 1. Hình thức hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản áp dụng trong trường hợp một phần hoặc toàn bộ văn bản đó được ban hành trái thẩm quyền về hình thức, thẩm quyền về nội dung hoặc không phù hợp với quy định của pháp luật từ thời điểm văn bản được ban hành. 2. Hình thức bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản áp dụng trong trường hợp một phần hoặc toàn bộ văn bản làm căn cứ ban hành văn bản được kiểm tra đã được thay thế bằng văn bản khác của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, dẫn đến nội dung của văn bản không còn phù hợp với pháp luật hiện hành hoặc tình hình kinh tế - xã hội thay đổi [51]. Trong các biện pháp xử lý văn bản QPPL, hai biện pháp dễ gây nhầm lẫn và áp dụng không thống nhất cho các cơ quan nhà nước khi tiến hành xử lý văn 91 bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý đó là biện pháp hủy bỏ và bãi bỏ. Hai biện pháp hủy bỏ và bãi bỏ đều là hành vi của cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhằm tuyên bố vô hiệu đối với văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý. Nhưng về bản chất và hậu quả pháp lý từ việc áp dụng hai biện pháp này hoàn toàn khác nhau. Văn bản QPPL bị hủy bỏ sẽ hết hiệu lực pháp lý kể từ khi văn bản đó được ban hành, có nghĩa là phủ nhận thời gian tồn tại của văn bản QPPL trên thực tế. Vì vậy, khi cơ quan có thẩm quyền áp dụng biện pháp hủy bỏ, ngoài hậu quả pháp lý văn bản QPPL bị tuyên bố hết hiệu lực còn phát sinh trách nhiệm bồi thường, bồi hoàn của chủ thể ban hành văn bản đối với đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản đó nếu văn bản QPPL bất hợp pháp gây thiệt hại cho họ. Còn với biện pháp bãi bỏ, văn bản QPPL bị bãi bỏ chỉ hết hiệu lực pháp lý kể từ thời điểm văn bản tuyên bố bãi bỏ được ban hành. Có nghĩa toàn bộ thời gian tồn tại của văn bản QPPL đó vẫn được thừa nhận là hợp pháp. Do vậy, khi áp dụng biện pháp bãi bỏ, các cơ quan có thẩm quyền xử lý không phải gánh chịu trách nhiệm bồi thường, bồi hoàn đối với cá nhân, tổ chức là đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản. Vì vậy, trong thời gian tới, Nghị định 40/2010/NĐ-CP về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL cần được sửa đổi quy định về biện pháp xử lý theo hướng quy định rõ điều kiện áp dụng từng biện pháp xử lý phù hợp với các dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý của văn bản QPPL; bổ sung các biện pháp xử lý văn bản QPPL như sửa đổi, bổ sung, thay thế làm cơ sở cho các cơ quan có thẩm quyền áp dụng dễ dàng và thống nhất. Trước hết, Nghị định 40/2010/NĐ-CP cần quy định rõ biện pháp hủy bỏ được áp dụng đối với một phần hoặc toàn bộ văn bản QPPL vi phạm nghiêm trọng quy định của pháp luật, với một trong các dấu hiệu: Một phần hoặc toàn bộ văn bản có nội dung trái với nội dung văn bản QPPL của cấp trên; trái thẩm quyền về hình thức, nội dung và vi phạm thủ tục ban hành văn bản đó. Văn bản QPPL bị bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ khi có một trong những dấu hiệu sau: nội dung văn bản QPPL không phù hợp với chủ trương, đường lối và chính sách của Đảng; không phù hợp với nguyện vọng, lợi ích chính đáng của đối tượng 92 chịu sự tác động của văn bản đó; nội dung trở nên lạc hậu và không còn không phù hợp với thực tiễn, không đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước; nội dung trái với văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; văn bản làm căn cứ ban hành đã được thay thế bằng văn bản khác của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, dẫn đến nội dung của văn bản không còn phù hợp với pháp luật hiện hành; nội dung không phù hợp với các điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia; hiệu quả tác động của văn bản QPPL không còn phát huy trên thực tế. Biện pháp đình chỉ thi hành được áp dụng trong trường hợp văn bản QPPL có nội dung trái với văn bản QPPL của cấp trên nhưng chưa được cơ quan ban hành sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ, bãi bỏ kịp thời, nếu tiếp tục thực hiện có thể gây hậu quả nghiêm trọng, làm ảnh hưởng đến lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân. Sửa đổi, bổ sung là biện pháp xử lý được áp dụng trong trường hợp một số quy định của văn bản QPPL không phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội; không phù hợp với đường lối, chính sách của Đảng; không phù hợp với nguyện vọng, lợi ích chính đáng của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản; không phù hợp với điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập; không phù hợp với quy phạm đạo đức, tôn giáo, phong tục, tập quán tốt đẹp của dân tộc; thiếu nội dung cần được điều chỉnh bởi văn bản QPPL. Về biện pháp này, PGS.TS. Vũ Thư cho rằng: Sửa đổi văn bản pháp luật là biện pháp xử lý chủ yếu đối với khiếm khuyết của văn bản pháp luật [51]. Biện pháp này cần được hiểu là được áp dụng trên nền cái cơ bản đã có trong văn bản pháp luật chỉ đụng chạm đến một bộ phận không lớn của văn bản. Trong bộ phận không lớn đó, cơ quan có thẩm quyền tiến hành việc chỉnh lý, bỏ, thay thế, thêm vào các quy định, nội dung không thích hợp hoặc bổ sung một số quy định hay nội dung mới. Tóm lại, bằng biện pháp sửa đổi, tính hợp pháp và tính hợp lý trong nội dung hoặc hình thức của văn bản pháp luật chỉ có một số sửa đổi, còn được giữ nguyên về cơ bản, chỉ đụng chạm đến một bộ phận không lớn của văn bản. Đính chính được áp dụng trong trường hợp văn bản QPPL chỉ sai về căn 93 cứ pháp lý được viện dẫn, thể thức, kỹ thuật trình bày còn nội dung của văn bản phù hợp với quy định của pháp luật, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp thì đính chính đối với những sai sót đó. Hai là, sớm ban hành thông tư liên tịch giữa Bộ Tư pháp và Bộ Nội vụ để hướng dẫn cụ thể quy định của Nghị định 40/2010/NĐ-CP về truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với chủ thể có hành vi vi phạm trong hoạt động kiểm tra, xử lý, ban hành, tham mưu ban hành văn bản QPPL bất hợp pháp. Mặc dù Nghị định 40/2010/NĐ-CP quy định Bộ trưởng Bộ Nội vụ chủ trì, phối hợp với Bộ trưởng Bộ Tư pháp hướng dẫn cụ thể các quy định tại Điều này, tức là Điều 34 về xem xét, xử lý trách nhiệm đối với người, cơ quan ban hành văn bản trái pháp luật, nhưng đến nay hai Bộ vẫn chưa ban hành thông tư liên tịch để hướng dẫn. Vì vậy, các cơ quan nhà nước có trách nhiệm thi hành nội dung quy định này chưa có cơ chế để triển khai thực hiện trên thực tế. Hầu như thực tế chưa có cơ quan ban hành văn bản QPPL cũng như công chức tham mưu soạn thảo, thẩm định, thẩm tra nào bị truy cứu trách nhiệm pháp lý như trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm vật chất và trách nhiệm hình sự lại càng không có. Cho nên, trong thời gian tới Bộ Tư pháp và Bộ Nội vụ cần sớm ban hành Thông tư liên tịch để hướng dẫn cụ thể nội dung này để các cơ quan có cơ sở triển khai thống nhất. 3.2.2.2. Hoàn thiện tổ chức và phát triển nguồn nhân lực phục vụ công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật Thứ nhất, cần thực hiện dựa trên những quy định pháp luật hướng dẫn về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức các cơ quan chuyên môn giúp UBND quản lý nhà nước về công tác tư pháp ở địa phương: - Đối với Sở Tư pháp các tỉnh, thành phố: các địa phương căn cứ tình hình thực tế và khối lượng công việc trong từng lĩnh vực công tác cụ thể để xác định số lượng và cơ cấu phòng chuyên môn nghiệp vụ cho phù hợp. Trong đó, căn cứ vào khối lượng và tính chất phức tạp của văn bản phải kiểm tra, có thể thành lập Phòng Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật độc lập với ít nhất năm 94 biên chế. Trong đó có sự phân công cụ thể cho chuyên viên thực hiện các nhiệm vụ như sau: tự kiểm tra, kiểm tra theo thẩm quyền, kiểm tra theo lĩnh vực và các hoạt động khác như xây dựng cơ sở dữ liệu, quản lý đội ngũ cộng tác viên, tổ chức mạng lưới thông tin. - Đối với các sở, ban, ngành khác trước mắt cần bổ sung công chức thực hiện nhiệm vụ pháp chế, về lâu dài thành lập Phòng pháp chế thuộc sở để tham mưu về khía cạnh pháp lý cho văn bản QPPL do sở đó chủ trì soạn thảo, góp phần giảm bớt gánh nặng cho công tác kiểm tra văn bản QPPL của Sở Tư pháp. - Đối với Phòng Tư pháp cấp huyện: để thực hiện nhiệm vụ kiểm tra theo quy định, phòng cần phân công một lãnh đạo phụ trách và ít nhất 01 công chức chuyên trách. - Đối với UBND cấp xã: các địa phương cần bố trí tối thiểu 01 công chức phụ trách công tác Tư pháp - Hộ tịch cấp xã giúp việc tự kiểm tra văn bản do HĐND, UBND cấp xã ban hành. - Cùng với biện pháp tăng cường đội ngũ công chức kiểm tra, xử lý văn bản QPPL, các bộ, cơ quan ngang bộ, các cơ quan nhà nước ở địa phương cần chủ động xây dựng đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn bản QPPL tại các cơ quan có liên quan theo hướng ngày càng chuẩn hóa và có tính chuyên nghiệp cao. Cộng tác viên là những chuyên gia đầu ngành trong lĩnh vực pháp luật, các nhà khoa học, các chuyên gia trong lĩnh vực kinh tế - xã hội. Họ sẽ tư vấn giúp cơ quan kiểm tra văn bản QPPL trong việc kiểm tra và xử lý văn bản QPPL. Để thu hút và quản lý tốt đội ngũ này, cơ quan kiểm tra cần xây dựng được cơ chế tài chính phù hợp, cơ chế giao văn bản, nhận kết quả kiểm tra, xác định rõ quyền và nghĩa vụ của họ; thường xuyên tổ chức tập huấn, hướng dẫn nghiệp vụ kiểm tra, tạo điều kiện cộng tác tốt cho cộng tác viên để họ hoàn thành công việc với chất lượng cao nhất. Thứ hai, bên cạnh việc xây dựng và kiện toàn về tổ chức bộ máy, trong thời gian tới cần đồng thời xây dựng đội ngũ công chức thực hiện kiểm tra, xử lý văn bản QPPL đủ về số lượng và có năng lực nghề nghiệp, trình độ chuyên 95 môn vững vàng, có tinh thần trách nhiệm cao trong công việc. Thứ ba, cần nâng cao trình độ chuyên môn nghiệp vụ, tăng cường ý thức kỷ luật và trách nhiệm nghề nghiệp đối với công chức kiểm tra, xử lý văn bản QPPL. Đội ngũ công chức kiểm tra, xử lý văn bản QPPL không chỉ được tăng cường về số lượng mà còn rất cần được nâng cao trình độ chuyên môn nghiệp vụ, có ý thức kỷ luật và trách nhiệm cao trong công việc. Để đạt được mục tiêu này, các bộ, cơ quan ngang bộ, UBND các tỉnh, thành phố cần chú trọng ngay từ khâu tuyển dụng công chức; bố trí công chức phù hợp với nhiệm vụ công việc cho đến thường xuyên quan tâm, tạo điều kiện bồi dưỡng, đào tạo và tập huấn nghiệp vụ chuyên môn về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL. Việc tuyển dụng công chức chuyên trách kiểm tra văn bản ở các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh phải đáp ứng đầy đủ các điều kiện, tiêu chuẩn như: Có trình độ cử nhân luật hoặc tương đương trở lên; có chứng chỉ đã qua bồi dưỡng nghiệp vụ kiểm tra văn bản; có thời gian thực hiện công tác pháp luật nhất định; đạt yêu cầu trong kỳ thi tuyển dụng kiểm tra viên. Sở dĩ cần thiết phải đặt ra tiêu chí này khi tuyển dụng bởi hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL khá phức tạp, công chức kiểm tra không chỉ giỏi về kiến thức pháp lý mà còn cần hiểu biết về lĩnh vực chuyên môn thuộc nội dung văn bản QPPL là đối tượng của hoạt động kiểm tra. 3.2.2.3. Giải pháp về cơ chế chính sách (về tài chính, ngân sách và các điều kiện khác đảm bảo cho công tác kiểm tra) * Về tài chính, ngân sách Bảo đảm cho hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật được hình thành trên cơ sở cơ chế quản lý tài chính hiện hành áp dụng đối với các đơn vị hành chính nhà nước được quy định tại Luật Ngân sách nhà nước và các văn bản hướng dẫn của Bộ tài chính. Việc xác định nhu cầu kinh phí bảo đảm căn cứ vào khối lượng công việc mà cơ quan chuyên trách kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật. Ngân sách nhà nước cần ưu tiên bảo đảm ngân sách cho một số 96 hoạt động trong công tác kiểm tra văn bản sau đây: tổ chức phối hợp hoạt động kiểm tra; tổ chức đội ngũ cộng tác viên; tổ chức thu thập thông tin, tư liệu, lập cơ sở dữ liệu pháp luật phục vụ cho công tác kiểm tra; hỗ trợ cho nghiên cứu, xem xét kiểm tra văn bản để phát hiện nội dung trái pháp luật. Kinh phí hoạt động thường xuyên của cơ quan có trách nhiệm kiểm tra văn bản. * Về kinh phí, trang thiết bị làm việc Dựa trên các quy định của pháp luật, các cơ quan kiểm tra cần lập dự toán kinh phí đảm bảo cho công tác kiểm tra trong năm, tổng hợp chung vào dự toán kinh phí hoạt động thường xuyên, trình cấp có thẩm quyền phê duyệt. Tổ chức khảo sát về thực trạng trụ sở, các trang thiết bị làm việc, từ đó xây dựng kế hoạch tổng thể yêu cầu các cấp, các ngành trang bị máy móc, trang thiết bị phục vụ công tác kiểm tra văn bản, tiến hành tin học hóa công tác kiểm tra văn bản. * Tổ chức mạng lưới thông tin Cơ quan kiểm tra của các bộ, ngành, địa phương phải tổ chức xây dựng kênh tiếp nhận và xử lý các kiến nghị, yêu cầu của cơ quan, tổ chức, cá nhân và phản ánh của dư luận về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, phát huy vai trò của những đối tượng này trong công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật. Đồng thời tích cực thiết lập mối quan hệ với các phương tiện thông tin đại chúng phổ biến như: báo, đài, Internet… để từ đó đưa tin về kết quả kiểm tra văn bản; tuyên truyền sâu rộng về vai trò của công tác kiểm tra văn bản, về quyền khiếu nại, kiến nghị, yêu cầu cơ quan có thẩm quyền xem xét văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái pháp luật. 3.2.2.4. Giải pháp xây dựng hệ cơ sở dữ liệu, nguồn thông tin và các yếu tố tổ chức kỹ thuật phục vụ hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật * Hệ cơ sở dữ liệu, nguồn thông tin Hệ cơ sở dữ liệu sử dụng cho công tác kiểm tra văn bản QPPL bao gồm: 97 Các văn bản QPPL đã được chuẩn hóa hiệu lực, làm cơ sở pháp lý để kiểm tra văn bản thuộc thẩm quyền kiểm tra của bộ, ngành và UBND các cấp; kết quả kiểm tra và xử lý văn bản; các thông tin về nghiệp vụ kiểm tra; các thông tin, tư liệu khác phục vụ cho công tác kiểm tra văn bản; các điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập. Hệ cơ sở dữ liệu trên có thể được cập nhật từ các nguồn: Những văn bản lưu giữ tại cơ quan ban hành văn bản đó (văn bản gốc); văn bản lưu giữ tại cơ quan, tổ chức có liên quan đến việc thực hiện văn bản đó; những văn bản được đưa lên mạng tin học diện rộng của Chính phủ; văn bản được đăng trên Công báo Chính phủ, phụ lục công báo; văn bản của các bộ, ngành có trên mạng thông tin nội bộ hoặc trong các ấn phẩm do bộ, ngành ban hành; các văn bản dưới dạng ấn phẩm do Nhà xuất bản Chính trị quốc gia ấn hành; các văn bản trong tập hệ thống hóa và các văn bản đăng trên báo, tạp chí của Trung ương, địa phương; các kết quả kiểm tra và tự kiểm tra của các đơn vị có chức năng kiểm tra văn bản QPPL; các tạp chí, sách, báo có những thông tin nghiên cứu về nghiệp vụ, chuyên môn liên quan đến công tác kiểm tra văn bản. Từ những nguồn nêu trên khi đưa vào hệ cơ sở dữ liệu, cần phải xử lý sao cho những văn bản này được sắp xếp một cách khoa học và những văn bản là cơ sở pháp lý cho công tác kiểm tra phải là những văn bản đã được chuẩn hóa hiệu lực, để đáp ứng được yêu cầu của công tác kiểm tra văn bản QPPL. Để có được hệ cơ sở dữ liệu hoàn chỉnh theo hướng phục vụ đồng thời cho cả hoạt động rà soát, hệ thống hóa và cả hoạt động kiểm tra văn bản QPPL, cơ quan chức năng cần quan tâm đầu tư nguồn kinh phí, trang bị đầy đủ các phương tiện công nghệ thông tin đáp ứng yêu cầu kiểm tra, rà soát hiệu quả nhất. Đây là cách làm mang lại hiệu quả cao về kinh tế và thuận lợi trong công việc, bởi giữa hoạt động kiểm tra và rà soát, hệ thống hóa có mối quan hệ mật thiết với nhau. Vì vậy, các bộ, ngành và địa phương cần hướng đến xây dựng các nguồn thông tin pháp luật thống nhất chung phục vụ cho hoạt động kiểm tra và rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL. 98 Nhưng muốn sử dụng tốt nhất hệ cơ sở dữ liệu, cơ quan kiểm tra văn bản cần ưu tiên đào tạo, bồi dưỡng kiến thức tin học cho đội ngũ công chức trực tiếp thực hiện nhiệm vụ kiểm tra và xây dựng hệ cơ sở dữ liệu nhất là ở cấp địa phương hiện nay. * Các yếu tố tổ chức kỹ thuật phục vụ hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật Tổ chức đào tạo về tin học, nắm được kỹ năng làm việc trên máy tính, hướng dẫn sử dụng các phần mềm, ưu tiên cho các cán bộ, công chức trực tiếp kiểm tra và xây dựng cơ sở dữ liệu Xây dựng, nâng cấp các phần mềm giúp quản lý và tổ chức công việc bao gồm phần mềm quản lý cơ sở dữ liệu phục vụ cho công tác kiểm tra văn bản; phần mềm hỗ trợ nghiệp vụ kiểm tra văn bản (nâng cấp, triển khai trên diện rộng phần mềm hỗ trợ nghiệp vụ kiểm tra văn bản trên phạm vi toàn quốc, cho phép cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật thông qua hệ thống để tạo thành một quy trình khép kín từ ban hành - kiểm tra - xử lý, tiết kiệm tối đa công sức và chi phí); xây dựng hồ sơ, mẫu văn bản điện tử, đảm bảo tính thống nhất trong cả nước về hình thức và nội dung (phiếu kiểm tra văn bản, thông báo, số văn bản đến, văn bản đi, hợp đồng ký kết với cộng tác viên…). 3.2.2.5. Liên kết chặt chẽ kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật với xây dựng, rà soát, hệ thống hóa và theo dõi thi hành pháp luật Kiểm tra, xử lý văn bản QPPL rất cần được liên kết chặt chẽ với hoạt động xây dựng, rà soát, hệ thống hóa và theo dõi thi hành pháp luật. Các hoạt động có sự tác động qua lại, bổ trợ cho nhau. Với khả năng hỗ trợ công tác theo dõi thi hành pháp luật bằng việc sử dụng các kết quả kiểm tra và xử lý văn bản, công tác kiểm tra văn bản QPPL đã góp phần bảo đảm cho pháp luật đã ban hành được thực thi có hiệu quả trên thực tế. Ngược lại, thông qua công tác rà soát, hệ thống hóa, theo dõi thi hành pháp luật nếu phát hiện được những dấu hiệu mâu thuẫn, chồng chéo, bất hợp lý của văn bản QPPL sẽ hỗ trợ cho công tác kiểm tra văn bản QPPL có hiệu quả. Các cơ quan chuyên môn tiếp tục phối 99 hợp chặt chẽ hơn trong quá trình soạn thảo, góp ý, thẩm định và tự kiểm tra, rà soát văn bản; nâng cao vai trò của ngành Tư pháp trong việc thực hiện nhiệm vụ thẩm định, tự kiểm tra, rà soát văn bản QPPL, kịp thời tham mưu, đề xuất biện pháp xử lý đối với những văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, nội dung không còn phù hợp. Từ sự liên kết khá chặt chẽ của các hoạt động xây dựng, rà soát, hệ thống hóa, kiểm tra, xử lý và theo dõi thi hành pháp luật, trong thời gian tới, cơ quan có thẩm quyền cần sớm đưa ra được những giải pháp thiết thực về cơ chế phối hợp giữa các cơ quan, đơn vị có chức năng thực hiện những hoạt động này. 100 KẾT LUẬN Thực hiện công cuộc đổi mới, Đảng và Nhà nước ta đã đẩy mạnh công tác xây dựng và ban hành một hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật nhằm cụ thể hóa kịp thời đường lối chính sách của Đảng trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, đáp ứng yêu cầu quản lý xã hội bằng pháp luật. Theo đó, kiểm tra và xử lý văn bản QPPL là hoạt động quan trọng của các cơ quan nhà nước nhằm hướng tới mục đích hoàn thiện hệ thống pháp luật, đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN và một xã hội phát triển bền vững. Về mặt lý luận, luận văn đã đề cập những vấn đề cơ bản nhất của hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL như đối tượng của hoạt động này là văn bản QPPL, ý nghĩa, mục đích, nguyên tắc, phương thức, thẩm quyền và trình tự thủ tục thực hiện. Về thực trạng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, luận văn đã phân tích, đánh giá những thành tựu đạt được của hoạt động này trong thời gian qua trên phạm vi cả nước nói chung và trên địa bàn tỉnh Bắc Giang nói riêng. Công tác kiểm tra và xử lý văn bản QPPL đã đạt được những kết quả đáng khả quan. Nhiều văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý đã được phát hiện và xử lý với nhiều biện pháp như hủy bỏ, bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung; kịp thời phát hiện và xử lý những văn bản có sai phạm, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật. Tuy nhiên, thực tế còn tồn tại tình trạng nhiều văn bản QPPL không được kiểm tra; kiểm tra ở nhiều nơi còn mang tính đối phó và nặng về hình thức; kiểm tra nhầm đối tượng; còn nhiều văn bản sai sót cả về thể thức và nội dung. Khi phát hiện văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý, cơ quan kiểm tra đã gửi thông báo đến cơ quan ban hành để tự xử lý trong thời hạn quy định nhưng cơ quan ban hành không thực hiện, hoặc có thực hiện cũng chỉ mang tính đối phó… Nguyên nhân của tình trạng trên là do quy định của pháp luật hiện hành còn chưa hoàn thiện, công chức kiểm tra còn thiếu, trình độ pháp lý cũng như nghiệp vụ còn chưa đáp ứng yêu cầu tính chất công việc, sự phối hợp của các 101 cơ quan nhà nước trong quá trình triển khai hoạt động kiểm tra nhất là hoạt động xử lý văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý còn chưa đồng bộ, kịp thời; các điều kiện bảo đảm cho công tác này còn chưa đáp ứng... Từ thực trạng trên đây, thiết nghĩ cần có các giải pháp trước mắt cũng như lâu dài nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL trong thời gian tới, đó là: 1. Hoàn thiện pháp luật về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật: Hoàn thiện pháp luật về đối tượng, nội dung của hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật; Hoàn thiện pháp luật về thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật; hoàn thiện pháp luật về trình tự, thủ tục kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ... 2. Liên kết chặt chẽ kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật với xây dựng, rà soát, hệ thống hóa và theo dõi thi hành pháp luật. 3. Giải pháp xây dựng hệ cơ sở dữ liệu, nguồn thông tin và các yếu tố tổ chức kỹ thuật phục vụ hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, tài chính, ngân sách và các điều kiện khác đảm bảo cho công tác kiểm tra; hoàn thiện tổ chức và phát triển nguồn nhân lực phục vụ công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật. Những giải pháp trên đây nếu được triển khai đồng bộ trên thực tế sẽ đem lại hiệu quả khả quan cho hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật hướng tới mục tiêu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân và vì dân đồng thời là một trong các yếu tố tạo nên sự phát triển bền vững cho xã hội. 102 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. C. Mác - Ph.Ăngnghen tuyển tập (1984), Nxb.Sự thật, Hà Nội. 2. Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (1992), Nxb.Sự thật [1, 2, 6]. 3. Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25/12/2001 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 (2002) [11]. 4. Lê Minh Tâm (2003), Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam - Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội. 5. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân (2004), Nxb. Tư pháp, Hà Nội [4]. 6. Uông Chu Lưu (Chủ biên năm 2005), Bình luận Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Nxb. Tư pháp, Hà Nội. 7. Lê Hồng Sơn (Chủ biên năm 2005), 100 câu hỏi - đáp về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, Nxb. Tư pháp, Hà Nội. 8. Nguyễn Chí Dũng, “Những nội dung cần làm khi lấy ý kiến của nhân dân về các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (số 12/2005), tr.25. 9. Phạm Tuấn Khải, “Nhà khoa học với công tác xây dựng pháp luật: vai trò, ý nghĩa và thực trạng”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp (số 14/2006), tr.20. 10. Luật Tố tụng hành chính nước Cộng hòa Liên bang Đức công bố ngày 19/3/1991 (2006), Nxb. Tư pháp, Hà Nội [9]. 11. Hiến pháp Nhật Bản (2006), Nxb. Tư pháp, Hà Nội [10]. 12. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật (2008) [3]. 13. Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ quy định về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật (2010), Nxb. Tư pháp, Hà Nội [5, 8]. 14. Bùi Thị Đào (2010), Kiểm tra, rà soát, xử lý, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp trường, Hà Nội [7]. 103 15. Bộ Tư pháp (2007), Báo cáo số 132/BC-KtraVB ngày 13/11/2007 của Cục Kiểm tra văn bản QPPL, Bộ Tư pháp về kết quả công tác năm 2007 và phương hướng năm 2008 [12]. 16. Bộ Tư pháp (2008), Báo cáo số 127/BC-KTrVB ngày 11/11/2008 của Cục Kiểm tra văn bản, Bộ Tư pháp về kết quả công tác năm 2008 và phương hướng năm 2009 [13]. 17. Bộ Tư pháp (2009), Báo cáo số 144/BC-KTrVB ngày 12/11/2009 của Cục Kiểm tra văn bản, Bộ Tư pháp về kết quả công tác năm 2009 và phương hướng năm 2010 [14]. 18. Bộ Tư pháp (2010), Báo cáo số 83a/BC-KTrVB ngày 18/6/2010 của Cục Kiểm tra văn bản, Bộ Tư pháp về kết quả công tác 6 tháng đầu năm và kế hoạch thực hiện công tác 6 tháng cuối năm 2010 [15]. 19. Bộ Tư pháp (2010), Báo cáo số 56/BC-BTP ngày 09/4/2010 của Bộ Tư pháp về kết quả kiểm tra, xử lý văn bản QPPL năm 2009 [17]. 20. Bộ Tư pháp (2013), Báo cáo số 98/BC-BTP ngày 08/5/2013 của Bộ Tư pháp về kết quả kiểm tra, xử lý văn bản QPPL năm 2012 [16, 18, 19, 20]. 21. UBND tỉnh Bắc Giang (2013), Báo cáo số 40/BC-UBND ngày 05/9/2013 của UBND tỉnh Bắc Giang về tổng kết 10 năm thực hiện nhiệm vụ kiểm tra, xử lý văn bản trên địa bàn tỉnh Bắc Giang [21, 22, 23, 25, 26, 27]. 22. UBND tỉnh Bắc Giang (2013), Báo cáo số 49/BC-UBND ngày 21/10/2013 của UBND tỉnh Bắc Giang về kết quả kiểm tra, xử lý, rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL trên địa bàn tỉnh Bắc Giang năm 2013 [24]. 104 [...]... kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 1.2.4 Nguyên tắc và phương thức kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 11 1.2.5 Nội dung kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 1.2.6 Thẩm quy n kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 1.3 Xử lý văn bản quy phạm pháp luật 1.3.1 Khái niệm xử lý văn bản quy phạm pháp luật 1.3.2 Nguyên tắc xử lý văn bản quy phạm pháp luật 1.3.3 Thẩm quy n xử lý văn bản quy phạm pháp luật có dấu... cấp ban hành (Qua thực tiễn tại tỉnh Bắc Giang) 2.1 Tổng quan tình hình kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật 2.1.1 Ưu điểm 2.1.2 Những hạn chế của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật 2.2 Thực tiễn công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật tại tỉnh Bắc Giang 2.2.1 Ưu điểm trong công tác kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn tỉnh Bắc Giang 2.2.2... về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật 1.1 Khái quát chung về văn bản quy phạm pháp luật 1.1.1 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật 1.1.2 Các dấu hiệu đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật 1.2 Khái quát chung về kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 1.2.1 Khái niệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 1.2.2 Mục đích của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 1.2.3 Ý nghĩa của hoạt động kiểm tra. .. luật với văn bản áp dụng pháp luật và văn bản hành chính thông dụng Vì văn bản quy phạm pháp luật chứa đựng quy phạm pháp luật nên văn bản quy phạm pháp luật luôn có tính chất bắt buộc chung Tính bắt buộc chung của văn bản quy phạm pháp luật được hiểu là bắt buộc đối với mọi chủ thể khi ở vào điều kiện, hoàn cảnh mà văn bản quy phạm pháp luật quy định Văn bản quy phạm pháp luật không đặt ra quy định... ban hành văn bản và can thiệp vào quá trình xử lý văn bản trái pháp luật 3 Sau khi kiểm tra, cơ quan kiểm tra văn bản phải có kết luận về việc kiểm tra và thông báo cho cơ quan, người có thẩm quy n đã ban hành văn bản được kiểm tra theo quy định của pháp luật 4 Cơ quan, người có thẩm quy n xử lý văn bản chịu trách nhiệm về kết luận kiểm tra, xử lý của mình; nếu quy t định xử lý trái pháp luật thì phải... định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật là biện pháp "phòng" những dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật thì kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật sau khi ban hành là biện pháp "chống" Bởi thông qua kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, các cơ quan nhà nước phát hiện những quy định mâu thuẫn, chồng chéo, lạc hậu, trái pháp luật của văn bản mà các cơ quan có thẩm quy n thẩm... PHẠM PHÁP LUẬT 1.3.1 Khái niệm xử lý văn bản quy phạm pháp luật Xử lý văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động của các cơ quan, người có thẩm quy n trong việc đình chỉ, hủy bỏ, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý Xử lý văn bản thực chất là kết quả của hoạt động kiểm tra văn bản Đối với văn bản quy phạm pháp luật qua kiểm 30 tra đã hợp pháp, hợp lý thì không... Luật quy định thêm thẩm quy n ban hành văn bản 16 QPPL cho Tổng kiểm toán Nhà nước phù hợp với Luật Kiểm toán Nhà nước được Quốc hội ban hành năm 2005 Thứ hai, văn bản quy phạm pháp luật là văn bản chứa đựng là quy phạm pháp luật Chứa đựng quy phạm pháp luật được coi là đặc tính nổi trội của văn bản quy phạm pháp luật, là dấu hiệu then chốt, mang tính quy t định để phân biệt văn bản quy phạm pháp luật. .. hợp những thành tựu lý luận cơ bản về hoạt động ban hành, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật; - Phân tích thực trạng hoạt động ban hành, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật từ khảo sát thực tiễn tại tỉnh Bắc Giang, phân tích nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế; - Giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật nói chung, trên địa bàn tỉnh Bắc Giang nói riêng... dung kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật Nội dung kiểm tra văn bản là việc xem xét, đánh giá và kết luận về tính 26 hợp hiến, hợp pháp của văn bản theo các nội dung được quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 và Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân năm 2004 Theo đó, khi tiến hành kiểm tra, người kiểm tra xem xét về tính hợp pháp và hợp ... kiểm tra văn quy phạm pháp luật 11 1.2.5 Nội dung kiểm tra văn quy phạm pháp luật 1.2.6 Thẩm quy n kiểm tra văn quy phạm pháp luật 1.3 Xử lý văn quy phạm pháp luật 1.3.1 Khái niệm xử lý văn quy. .. động kiểm tra, xử lý văn quy phạm pháp luật 2.2 Thực tiễn công tác kiểm tra xử lý văn quy phạm pháp luật tỉnh Bắc Giang 2.2.1 Ưu điểm công tác kiểm tra xử lý văn quy phạm pháp luật địa bàn tỉnh Bắc. .. thức kiểm tra văn quy phạm pháp luật 20 1.2.5 Nội dung kiểm tra văn quy phạm pháp luật 22 1.2.6 Thẩm quy n kiểm tra văn quy phạm pháp luật 25 1.3 Xử lý văn quy phạm pháp luật 26 1.3.1 Khái niệm xử