- Quyết định số 3811/QĐUBND ngày 01/8/2011 của Chủ tịch UBND
a. Hoàn thiện pháp luật về đối tƣợng, nội dung của hoạt động kiểm
tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật
Một là, cần hợp nhất Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004
Trong thời gian tới Quốc hội tiến hành hợp nhất Luật Ban hành văn bản QPPL và sửa đổi đồng thời Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 theo hướng phân định lại thẩm quyền ban hành văn bản QPPL, không trao quyền ban hành văn bản QPPL cho HĐND, UBND cấp huyện và cấp xã. HĐND và UBND cấp huyện, cấp xã và tương đương chỉ còn là cơ quan triển khai nội dung quy định của cấp trên một cách trực tiếp. Đồng thời trong Luật Tổ chức HĐND và UBND cần phân định lại thẩm quyền đảm bảo tính cụ thể, không chồng chéo, mâu thuẫn giữa ba cấp như hiện nay. Đối với UBND cấp tỉnh, Luật Ban hành văn bản QPPL cũng cần sửa đổi theo hướng chỉ trao thẩm quyền cho UBND tỉnh ban hành văn bản QPPL với hình thức quyết định và bãi bỏ hình thức văn bản QPPL là chỉ thị. Bởi chỉ thị là hình thức văn bản được sử dụng để UBND chỉ đạo điều hành quản lý mà không phù hợp đặt ra quy phạm pháp luật. Hơn nữa loại đi chỉ thị với tính chất là văn bản QPPL là phù hợp với quy định mới của Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 khi loại đi thẩm quyền ban hành chỉ thị quy phạm pháp luật của Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ,...
Những quy định này của Luật sẽ là cơ sở pháp lý quan trọng để cơ quan nhà nước ở trung ương, nhất là cơ quan nhà nước địa phương dễ dàng triển khai thực hiện. Thời gian qua, những quy định về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của cơ quan nhà nước ở địa phương không được ghi nhận trong Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004, trong khi Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 chỉ quy định về kiểm tra và xử lý đối với văn bản QPPL do cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành. Tuy đã có Nghị định 40/2010/NĐ-CP, nhưng những quy định của Nghị định này chỉ dựa trên cơ sở của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008, còn đối với kiểm tra, xử lý văn bản QPPL ở địa phương được suy đoán từ nguyên tắc tương tự của cơ quan nhà nước trung
ương để áp dụng cho địa phương thực hiện. Vì thế, hợp nhất hai Luật trên thành Luật Ban hành văn bản QPPL nói chung sẽ khắc phục được hạn chế này và góp phần bảo đảm cho hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL được triển khai có hiệu quả và thống nhất từ trung ương đến địa phương.
Hai là, cần xác định rõ những dấu hiệu đặc trưng của văn bản QPPL làm cơ sở nhận diện chính xác đối tượng kiểm tra và xử lý
Như nội dung của Chương 2 đã trình bày, một trong những khó khăn, bất cập hiện nay của những cán bộ trực tiếp thực hiện kiểm tra văn bản QPPL đó là còn lúng túng và không nhận diện được chính xác đối tượng văn bản QPPL để tiến hành kiểm tra, xử lý dẫn đến nhiều trường hợp kiểm tra, xử lý nhầm đối tượng. Một trong những nguyên nhân đó là Luật Ban hành văn bản QPPL từ năm 1996 đến năm 2008 đều đưa ra định nghĩa văn bản QPPL trong Luật nhưng còn mơ hồ, chưa rõ về dấu hiệu "chứa quy phạm pháp luật". Vì vậy, trong thời gian tới khi tiến hành hợp nhất hai Luật Ban hành văn bản QPPL, Quốc hội cần quy định rõ những dấu hiệu đặc trưng của văn bản QPPL để tạo điều kiện cho cơ quan ban hành cũng như kiểm tra và xử lý văn bản QPPL nhận diện được chính xác. Các dấu hiệu đặc trưng của văn bản QPPL cần được quy định bao gồm:
- Do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành và bảo đảm thực hiện;
- Nội dung chứa đựng quy phạm pháp luật. Cần mở rộng cách hiểu về dấu hiệu này, không chỉ được hiểu là quy tắc xử sự chung mà nên hiểu là quy phạm pháp luật chung (bao gồm chủ trương, đường lối, chính sách của nhà nước, những quy phạm nguyên tắc, quy phạm giải thích, hướng dẫn và quy tắc xử sự chung);
- Trình tự, thủ tục và hình thức văn bản QPPL tuân theo quy định của Luật; - Có tính chất bắt buộc chung, được áp dụng nhiều lần trong thực tiễn. Như vậy, chỉ văn bản QPPL nào đáp ứng đầy đủ các dấu hiệu trên mới là
văn bản QPPL theo đúng nghĩa, trong đó dấu hiệu có tính chất quyết định đó là nội dung chứa đựng các quy phạm pháp luật. Phải có nội dung chứa đựng quy phạm pháp luật mới xem xét chủ thể có thẩm quyền ban hành, mới phải tuân thủ trình tự do Luật định và mới có tính chất bắt buộc chung, được thực hiện lặp đi lặp lại trên thực tế. Từ đó, cơ quan ban hành cũng như kiểm tra và xử lý sẽ lựa chọn được chính xác đâu là văn bản QPPL, đâu là văn bản cá biệt và văn bản hành chính thông thường để khắc phục tình trạng nhận diện nhầm đối tượng.
Ba là, pháp luật cần quy định thống nhất nội dung của hoạt động kiểm tra theo hướng kiểm tra cả tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản QPPL
Hiện nay, mục đích, nội dung của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL do cơ quan nhà nước trung ương ban hành được quy định trong Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 nhưng không bảo đảm tính thống nhất. Cụ thể, tại Điều 87 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 có quy định:
Việc giám sát, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật được tiến hành nhằm phát hiện những nội trái pháp luật hoặc không còn phù hợp để kịp thời đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, bổ sung, hủy bỏ hoặc bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản, đồng thời kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xác định trách nhiệm của cơ quan, cá nhân đã ban hành văn bản trái pháp luật [49].
Như vậy, Luật đã xác định rõ mục đích của kiểm tra văn bản QPPL nhằm phát hiện không chỉ nội dung bất hợp pháp mà còn cả dấu hiệu không còn phù hợp, có nghĩa xem xét cả tính hợp pháp và hợp lý trong quá trình kiểm tra văn bản QPPL. Điều 88 đã cụ thể mục đích trên bằng việc quy định về nội dung của giám sát, kiểm tra như sau:
1. Sự phù hợp của văn bản Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội và văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên.
3. Sự phù hợp của nội dung văn bản với thẩm quyền của cơ quan ban hành văn bản.
4. Sự thống nhất giữa văn bản quy phạm pháp luật hiện hành với văn bản quy phạm pháp luật mới được ban hành của cùng một cơ quan [50].
Theo đó không chỉ kiểm tra tính hợp Hiến, hợp pháp của văn bản QPPL mà còn kiểm tra về sự phù hợp giữa nội dung và hình thức của văn bản; sự thống nhất giữa văn bản QPPL hiện hành với văn bản QPPL mới được ban hành của cùng một cơ quan.
Nhưng rất tiếc, ngay trong những điều tiếp theo của chính Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và cả Nghị định 40/2010/NĐ-CP về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, chỉ quy định thẩm quyền, trình tự, thủ tục kiểm tra và xử lý của Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang bộ đối với văn bản QPPL có dấu hiệu trái pháp luật mà không quy định kiểm tra, xử lý đối với văn bản có dấu hiệu bất hợp lý.
Vì vậy, Quốc hội và Chính phủ cần sớm sửa đổi, bổ sung quy định về nội dung của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL trong Luật Ban hành văn bản QPPL và Nghị định 40/2010/NĐ-CP hiện nay bảo đảm sự thống nhất và toàn diện theo hướng kiểm tra cả tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản QPPL. Có như vậy mục đích nâng cao chất lượng văn bản QPPL nói riêng và hoàn thiện hệ thống pháp luật nói chung mới trở thành hiện thực. Nếu chỉ kiểm tra về tính hợp pháp mà bỏ qua tính hợp lý của văn bản QPPL thì văn bản QPPL cũng như hệ thống pháp luật không bao giờ hoàn thiện và đem lại hiệu quả trên thực tế.
Tuy nhiên, ngoài hoạt động kiểm tra, hiện nay các cơ quan nhà nước còn tiến hành hoạt động rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL. Nội dung của rà soát văn bản QPPL là soát xét nội dung văn bản QPPL về tính hợp pháp và tính hợp lý trong đó chủ yếu là xem xét tính hợp lý và cả hiệu lực pháp lý của văn bản QPPL. Cho nên khi đặt ra quy định về nội dung của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL bao gồm cả tính hợp pháp và tính hợp lý, Quốc hội, Chính phủ cần đặt quy định đó trong tổng thể với sự liên quan chặt chẽ giữa hoạt động kiểm tra, rà soát, hệ thống hóa và xử lý văn bản QPPL. Trong quá trình
kiểm tra phát hiện văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý sẽ là cơ sở để hỗ trợ cho hoạt động rà soát và ngược lại trong quá trình rà soát phát hiện thấy văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý sẽ hỗ trợ cho hoạt động kiểm tra. Các hoạt động này tuy có tính độc lập tương đối nhưng lại có chung mục đích hoàn thiện hệ thống pháp luật hiện hành.
b. Hoàn thiện pháp luật về thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật phạm pháp luật
Quy định cụ thể, rõ ràng về thẩm quyền tự kiểm tra văn bản QPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ
Hiện nay, pháp luật hiện hành không quy định về thẩm quyền, cách thức tiến hành tự kiểm tra, xử lý đối với nghị định của Chính phủ, quyết định quy phạm pháp luật của Thủ tướng Chính phủ. Vì vậy, trên thực tế còn tồn tại tình trạng nghị định của Chính phủ và quyết định quy phạm pháp luật của Thủ tướng Chính phủ được ban hành nhưng có nội dung mâu thuẫn, chồng chéo, không đảm bảo tính khả thi... làm giảm sút hiệu quả hoạt động quản lý, điều hành của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ trên thực tế. Những văn bản này mặc dù là đối tượng thuộc thẩm quyền giám sát của Quốc hội và Ủy ban Thường vụ Quốc hội, nhưng thực tiễn thời gian qua cho thấy, hoạt động giám sát của hai cơ quan này đối với văn bản QPPL nói chung và đối với nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ nói riêng không được thực hiện thường xuyên vì vậy hiệu quả công tác này còn thấp. Vì vậy, trong thời gian tới khi Quốc hội tiến hành hợp nhất Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 hoặc Chính phủ sửa đổi, bổ sung Nghị định số 40/2010/NĐ-CP cần quy định rõ thẩm quyền tự kiểm tra văn bản QPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ theo hướng giao cho Bộ Tư pháp giúp Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ nhiệm vụ này.
Không trao thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản QPPL cho HĐND, UBND cấp xã
Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 trao thẩm quyền ban hành văn bản QPPL cho rất nhiều cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong đó có cả HĐND, UBND các cấp. Vì vậy, các quy định về thẩm quyền kiểm tra và xử lý văn bản QPPL cũng được xây dựng trên cơ sở thẩm quyền này. Theo quy định của Nghị định 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010, thẩm quyền kiểm tra văn bản QPPL thuộc về Chính phủ trong đó Bộ Tư pháp là cơ quan giúp Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về kiểm tra văn bản QPPL; các bộ, cơ quan ngang bộ; UBND tỉnh và huyện; các cơ quan ban hành văn bản QPPL tự kiểm tra, xử lý văn bản của mình. Để bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ của pháp luật về xây dựng, kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, hàng loạt các văn bản QPPL hiện hành cần sửa đổi theo hướng loại đi thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp xã đồng thời cũng loại đi thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của những cơ quan này. Như vậy, nếu thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp xã không còn thì thẩm quyền kiểm tra đối với văn bản QPPL của Phòng Tư pháp (kiểm tra theo thẩm quyền), của cán bộ Tư pháp, hộ tịch xã (tự kiểm tra) cũng không còn. Với sự thay đổi này, HĐND và UBND cấp xã chỉ còn là những cơ quan nhà nước địa phương triển khai thi hành văn bản QPPL do cơ quan nhà nước ở trung ương và HĐND, UBND cấp tỉnh, huyện ban hành.