- Quyết định số 3811/QĐUBND ngày 01/8/2011 của Chủ tịch UBND
7. Văn bản vi phạm chế độ gửi văn bản để kiểm tra theo thẩm quyền
2.4.1. Nguyên nhân từ các quy định của hệ thống pháp luật
Việc tồn tại hai Luật Ban hành văn bản QPPL dẫn tới tình trạng, mặc dù Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 có những nội dung điều chỉnh cả hoạt động ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phương nhưng vẫn đang được hiểu là Luật Ban hành văn bản QPPL của Trung ương. Do đó, những nguyên tắc, yêu cầu đối với việc ban hành văn bản QPPL được quy định trong Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 không được quan tâm thực hiện trong hoạt động ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phương, ví dụ: các nguyên tắc bảo đảm tính công khai trong quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL, bảo đảm tính minh bạch trong các quy định của văn bản QPPL, bảo đảm tính khả thi của văn bản QPPL và không làm cản trở việc thực hiện Điều ước
quốc tế mà Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viên quy định tại khoản 3 Điều 4 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008; quy định về ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản tại Điều 5...). Công tác thẩm định, kiểm tra văn bản QPPL trên địa bàn tỉnh Bắc Giang thời gian qua cho thấy: Hiện nay, sự mâu thuẫn giữa các văn bản pháp luật do các cơ quan Trung ương ban hành là tương đối nhiều, Nghị định mâu thuẫn với Luật, Thông tư mâu thuẫn với Nghị định, Nghị định này mâu thuẫn với Nghị định kia, đặc biệt là tình trạng quy định của Thông tư không có sự thống nhất với Nghị định và Luật đã tạo ra khó khăn lớn trong quá trình áp dụng văn bản. Ví dụ:
- Về thẩm quyền quy định mức trợ cấp, trợ giúp cho các đối tượng bảo trợ xã hội nuôi dưỡng tại Trung tâm Bảo trợ xã hội tỉnh và Trung tâm chăm sóc trẻ em khuyết tật: Khoản 6 Điều 12 Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND tỉnh trong lĩnh vực y tế và xã hội:
Quyết định biện pháp thực hiện chính sách, chế độ ưu đãi đối với thương binh, bệnh binh, gia đình liệt sỹ, những người và gia đình có công với nước; thực hiện chính sách bảo hiểm xã hội, cứu trợ xã hội và xoá đói,
giảm nghèo [43].
Trong khi đó, tại Điều 11 Nghị định số 67/2007/NĐ-CP ngày 13/4/2007 của Chính phủ về chính sách trợ giúp các đối tượng bảo trợ xã hội quy định:
“Căn cứ điều kiện cụ thể của địa phương, Chủ tịch UBND tỉnh... quyết định mức trợ cấp, trợ giúp cho các đối tượng bảo trợ xã hội thuộc thẩm quyền quản
lý...” [44]; Điều 14 Nghị định này quy định: “Chủ tịch UBND tỉnh... quyết định
mức trợ giúp cụ thể đối với trường hợp...” [45].
Tuy nhiên, trong Chương VI của Nghị định khi quy định trách nhiệm tổ chức thực hiện lại không có điều khoản nào quy định trách nhiệm của Chủ tịch UBND tỉnh mà Điều 20 quy định trách nhiệm của UBND tỉnh như sau: “...2. Tổ chức thực hiện chế độ trợ giúp xã hội cho các đối tượng quy định tại Nghị định này.... 4. Bố trí kinh phí trong dự toán ngân sách địa phương hàng năm trình
- Về thẩm quyền quy định giá dịch vụ ra, vào bến xe ô tô: Theo quy định của các văn bản pháp luật hiện hành, việc xác định thẩm quyền quyết định về giá dịch vụ xe ra, vào bến ô tô có hai loại.
Thứ nhất: Thẩm quyền quyết định giá dịch vụ xe ra, vào bến xe ô tô thuộc UBND tỉnh, cụ thể như sau:
Điểm d Khoản 1 Điều 9 Pháp lệnh Giá quy định: “UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương quyết định giá tài sản, hàng hoá, dịch vụ có tác động nhiều đến phát triển kinh tế, xã hội ở địa phương”; Khoản 4 Điều 32 Pháp lệnh Giá quy định:
4. UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình có trách nhiệm thực hiện chức năng quản lý nhà nước về giá tại địa phương theo phân cấp quản lý giá của Chính
phủ [47];
Khoản 1 Điều 25 Nghị định số 170/2003/NĐ-CP ngày 25/12/2003 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh Giá quy định thẩm quyền quản lý nhà nước về giá của UBND cấp tỉnh quy định: “1. Ban hành văn bản QPPL về giá theo thẩm quyền”;
Điểm a Khoản 2 Điều 6 Thông tư liên tịch số 129/2010/TTLT-BTC- BGTVT ngày 27/8/2010 của liên Bộ Tài chính và Bộ Giao thông Vận tải hướng dẫn thực hiện giá cước vận tải đường bộ và giá dịch vụ hỗ trợ vận tải đường bộ quy định thẩm quyền quy định giá dịch vụ xe ra, vào bến xe ô tô như sau UBND cấp tỉnh căn cứ vào loại bến xe ô tô để quy định khung giá hoặc mức giá cụ thể đối với dịch vụ xe ra, vào bến xe ô tô trên địa bàn; Điểm d khoản này quy định “…UBND cấp tỉnh giao Sở Tài chính hoặc Sở Giao thông Vận tải là cơ quan chủ trì trình UBND tỉnh quyết định giá dịch vụ xe ra, vào bến xe…” [48];
Thứ hai: Thẩm quyền quyết định giá dịch vụ xe ra, vào bến xe ô tô thuộc Chủ tịch UBND tỉnh, cụ thể: Khoản 7 Điều 3 Quyết định số 151/2009/QĐ- UBND ngày 31/12/2009 của UBND tỉnh ban hành Quy định quản lý nhà nước
về giá áp dụng trên địa bàn tỉnh quy định Chủ tịch UBND tỉnh có thẩm quyền quyết định giá dịch vụ xe ra, vào bến ô tô.
Các quy định mâu thuẫn, chồng chéo trong các văn bản QPPL do Trung ương ban hành đã tạo ra khó khăn lớn trong quá trình áp dụng văn bản. Do đó, nhiều cơ quan chuyên môn được giao tham mưu soạn thảo văn bản QPPL, đã không phát hiện được sự mâu thuẫn này. Một số trường hợp khi phát hiện có sự mâu thuẫn lại chỉ căn cứ vào nội dung quy định của Thông tư mà không căn cứ vào quy định của Nghị định, Luật, những văn bản pháp luật có giá trị pháp lý cao hơn Thông tư do không nhận thức đầy đủ nguyên tắc thứ bậc trong việc áp dụng văn bản pháp luật.
Do đó, nhiều cơ quan chuyên môn được giao tham mưu soạn thảo văn bản QPPL, đã không phát hiện được sự mâu thuẫn này. Một số trường hợp khi phát hiện có sự mâu thuẫn lại chỉ căn cứ vào nội dung quy định của Thông tư mà không căn cứ vào quy định của Nghị định, Luật, những văn bản pháp luật có giá trị pháp lý cao hơn Thông tư do không nhận thức đầy đủ nguyên tắc thứ bậc trong việc áp dụng văn bản pháp luật. Bên cạnh đó, mặc dù Luật đã quy định nguyên tắc “văn bản quy định chi tiết thi hành phải được soạn thảo cùng với dự án luật, pháp lệnh để trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền kịp thời ban hành khi luật, pháp lệnh có hiệu lực” nhưng nguyên tắc này còn có nhiều bất cập và chưa khả thi đã gây nhiều khó khăn cho HĐND, UBND trong quá trình tổ chức thực hiện. Trên thực tế, các văn bản quy định chi tiết thi hành và hướng dẫn thi hành luật, pháp lệnh được ban hành thường chậm so với yêu cầu. Do đó, luật, pháp lệnh thường phải chờ các văn bản hướng dẫn thi hành mới có thể có hiệu lực thực tế. Không chỉ là luật, pháp lệnh phải chờ nghị định, thông tư mà cả hệ thống chính quyền địa phương các cấp cũng có thói quen chờ văn bản của cấp trên trực tiếp mới triển khai thi hành;
Khái niệm văn bản QPPL ở cả hai Luật đều chưa thật sự phù hợp gây nhiều khó khăn cho việc xác định thế nào là văn bản QPPL cũng như phân biệt văn bản QPPL với văn bản áp dụng pháp luật cho hầu hết người làm công tác
văn bản, công tác quản lý trên địa bàn tỉnh;
Quy định về hình thức, nội dung văn bản QPPL; về thẩm quyền, phạm vi ban hành văn bản QPPL; về kiểm tra, rà soát văn bản QPPL... của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2004 và các văn bản hướng dẫn thi hành chưa thật sự phù hợp với thực tế địa phương, mặt khác, Luật thiếu những chế tài đủ mạnh để đảm bảo Luật được thực thi nghiêm trên thực tế, do đó đã ảnh hưởng không nhỏ tới quá trình thi hành ở địa phương.
Về hình thức văn bản QPPL, khoản 2 Điều 1 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2004 quy định UBND được ban hành văn bản QPPL dưới hai hình thức là Quyết định và Chỉ thị. Tuy nhiên, trên thực tế không nên quy định hình thức văn bản QPPL là Chỉ thị vì hầu hết các Chỉ thị đều được ban hành nhằm đôn đốc, tăng cường nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác... không phải là những quy phạm pháp luật do đó thường được ban hành dưới hình thức cá biệt.
Về thẩm quyền ban hành văn bản, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2004 giao thẩm quyền ban hành văn bản QPPL cho HĐND, UBND cấp xã, tuy nhiên, trên thực tế, phần lớn HĐND, UBND cấp xã thực hiện chức năng quản lý trên cơ sở các văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên, rất hiếm khi ban hành văn bản QPPL để thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương. Mặt khác, trong nhiều trường hợp HĐND, UBND cấp xã đã ban hành văn bản QPPL trái thẩm quyền và xác định sai hình thức văn bản hay quy định nhắc lại các văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên;
Tại Điều 21 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2004 đưa ra các yêu cầu và trình tự tiến hành việc lập chương trình, thông qua chương trình xây dựng nghị quyết hàng năm của HĐND cấp tỉnh và Điều 35 của Luật đưa ra các yêu cầu và trình tự tiến hành việc lập chương trình xây dựng quyết định và chỉ thị hàng năm của UBND cấp tỉnh, tuy nhiên đối với cấp huyện, cấp xã Luật không yêu cầu HĐND, UBND phải lập kế hoạch xây
dựng các văn bản QPPL hàng năm của mình, do đó, trong quá trình tổ chức thực hiện, các cơ quan soạn thảo thường không lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân đối với dự thảo văn bản này và nhiều địa phương đã không thực hiện quy định này. Luật không quy định một cách cụ thể yêu cầu phải lấy ý kiến của cơ quan, tổ chức, cá nhân về chương trình xây dựng văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh nhưng theo tinh thần của Điều 4 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2004 thì không hạn chế việc lấy ý kiến của các cơ quan, tổ chức và cá nhân có liên quan đối với dự thảo mà ngược lại, điều luật quy định rộng hơn là “tham gia vào việc xây dựng văn bản QPPL”. Bên cạnh đó, Luật chỉ quy định Thường trực HĐND chủ trì với UBND lập dự kiến chương trình xây dựng Nghị quyết của HĐND và Văn phòng UBND chủ trì, phối hợp với cơ quan tư pháp lập dự kiến chương trình xây dựng quyết định, chỉ thị của UBND mà không đề cập đến việc căn cứ vào đâu để cơ quan đề xuất có thể đề xuất dự kiến chương trình đó. Do đó, việc đề xuất đó chủ yếu dựa vào ý chí chủ quan của cơ quan quản lý nhà nước có liên quan, của cơ quan thực thi văn bản pháp luật có liên quan, rất ít trường hợp tiến hành khảo sát, nghiên cứu tác động xã hội, đặc biệt là ý kiến của các đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản QPPL đó;
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND năm 2004 chưa có những quy định cụ thể về việc sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ, huỷ bỏ, đình chỉ việc thi hành văn bản QPPL của HĐND, UBND. Đối với việc đình chỉ thi hành văn bản, Luật không có điều khoản cụ thể quy định cơ sở đình chỉ việc thi hành văn bản QPPL của HĐND, UBND, mà Luật chỉ có quy định về ngưng hiệu lực của văn bản QPPL (khoản 3 Điều 52 Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004). Mặt khác, Luật cũng không quy định thẩm quyền ra quyết định đình chỉ việc thi hành văn bản là cơ quan, cá nhân nào do đó, trong quá trình áp dụng, HĐND, UBND tỉnh đã vận dụng quy định của Nghị định số 135/2003/NĐ-CP của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL (nay là Nghị định số 40/2010/NĐ-CP). Huỷ bỏ, bãi bỏ văn bản QPPL được hiểu là việc chấm dứt hiệu lực thi hành văn bản QPPL. Tuy nhiên, Luật năm 2004 và các
văn bản QPPL có liên quan cũng chưa có sự phân biệt các khái niệm này, do đó, trong quá trình thực hiện, HĐND, UBND áp dụng Nghị định số 135/2003/NĐ- CP của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL (nay là Nghị định số 40/2010/NĐ-CP) để thực hiện.
Ngoài ra, việc quy định “cứng” thời điểm có hiệu lực của văn bản (sau 45 ngày kể từ ngày ký ban hành) gây khó khăn cho công tác quản lý nhà nước trong một số lĩnh vực (tài chính, ngân hàng...); chưa làm rõ thế nào là văn bản ban hành trong tình trạng khẩn cấp...; chưa có quy định hướng dẫn việc xem xét, xử lý trách nhiệm đối với cán bộ, công chức trong việc tham mưu soạn thảo, thẩm định, trình, thông qua và ký ban hành văn bản trái pháp luật; số lượng, khối lượng công việc kiểm tra văn bản nhiều, trong khi đó, tổ chức, biên chế, kinh phí để triển khai còn hạn chế.
Kiểm tra và xử lý văn bản là công việc phức tạp, khó khăn, việc xử lý văn bản đòi hỏi phải có chuyên môn sâu, bản lĩnh nghề nghiệp, trong khi đó chính sách thu hút, đãi ngộ cán bộ làm công tác kiểm tra, xử lý văn bản chưa được quan tâm đúng mức.