Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa

Trong thời kỳ đổi mới chính quyền địa phương đã rất quan tâm tới việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền, các văn bản này được ban hành chủ yếu để cụ thể hoá

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

NGUYỄN THỊ MAI HƯƠNG

KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ UỶ BAN NHÂN DÂN

TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH THANH HOÁ

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT

Hà Nội - 2010

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

NGUYỄN THỊ MAI HƯƠNG

KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ UỶ BAN NHÂN DÂN

TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH THANH HOÁ

Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật

Mã số: 60 38 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT

Người hướng dẫn khoa học: TS Vũ Trọng Hách

Hà Nội - 2010

MỤC LỤC Trang

Lời cam đoan

1.1 Khỏi quỏt về văn bản quy phạm phỏp phỏp luật của Hội

đồng nhõn dõn và Uỷ ban nhõn dõn……… 7 1.2 Khỏi quỏt về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm phỏp

phỏp luật của Hội đồng nhõn dõn và Uỷ ban nhõn dõn… 15 1.3 Quy định của phỏp luật hiện hành về kiểm tra văn bản

quy phạm phỏp luật ……… 23 1.4 Cỏc quy định về xử lý văn bản quy phạm phỏp luật của

Hội đồng nhõn dõn và Uỷ ban nhõn dõn 39

Chương 2- thực trạng kiểm tra và xử lý văn

bản quy phạm pháp luật của hội đồng

nhân dân và uỷ ban nhân dân trên địa bàn

tỉnh thanh hoá 50 2.1 Thực tiễn cụng tỏc kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm

phỏp luật của Hội đồng nhõn dõn và Uỷ ban nhõn dõn

trờn địa bàn tỉnh Thanh Hoỏ……… 50 2.1.1 Những kết quả đạt được trong hoạt động xõy dựng, ban

hành; kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm phỏp phỏp luật

trờn địa bàn tỉnh Thanh Hoỏ………

50

2.1.2 Thực trạng cụng tỏc kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm

phỏp luật của Hội đồng nhõn dõn và Uỷ ban nhõn dõn

trờn địa bàn tỉnh Thanh Hoỏ……… 54

2.1.3 Đỏnh giỏ chất lượng xõy dựng và ban hành văn bản quy phạm phỏp luật của Hội đồng nhõn dõn và Uỷ ban nhõn dõn trờn địa bàn tỉnh Thanh Hoỏ……… 66

2.1.4 Đỏnh giỏ chung phỏp luật hiện hành về kiểm tra văn bản quy phạm phỏp luật của chớnh quyền địa phương……… 69

2.2 Nguyờn nhõn của những hạn chế, tồn tại trong cụng tỏc xõy dựng, ban hành; kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm phỏp phỏp luật trờn địa bàn tỉnh Thanh Hoỏ……… 78

2.2.1 Nguyờn nhõn khỏch quan……… 78

2.2.2 Nguyờn nhõn chủ quan……… 80

2.3 Kinh nghiệm đỳc kết……… 86

Chương 3- giải pháp hoàn thiện hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của hội đồng nhân dân và uỷ ban nhân dân trên địa bàn tỉnh thanh hoá 88

3.1 Giải phỏp chung:……… 88

3.2 Giải phỏp cụ thể:……… 88

3.2.1 Giải phỏp từ phớa địa phương………

88 3.2.2 Giải phỏp từ phớa Trung ương……… 90 3.2.2.1 Giải phỏp hoàn thiện phỏp luật hoặc cỏc quy định về ban

hành, kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm phỏp phỏp

luật…

91

3.2.2.2 Giải pháp xây dựng quy trình kiểm tra, xử lý văn bản quy

phạm pháp luật của chính quyền địa phương……… 93 3.2.2.3 Giải pháp bảo đảm các điều kiện thực hiện kiểm tra văn

bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương… 96 3.2.2.4 Giải pháp về cơ chế chính sách (về tài chính, ngân sách

và các điều kiện khác đảm bảo cho công tác kiểm tra)… 98 3.2.2.5 Các giải pháp khác: xây dựng hệ cơ sở dữ liệu; nguồn

thông tin và các yếu tố tổ chức kỹ thuật phục vụ hoạt

động kiểm tra văn bản quy phạm pháp pháp luật……… 99

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

HĐND: Hội đồng nhân dân

UBND: Uỷ ban nhân dân

VBQPPL:Văn bản quy phạm pháp luật

XHCN: Xã hội chủ nghĩa

QĐ: Quyết định

NQ: Nghị quyết

VBHC: Văn bản hành chính

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Điều 12 Hiến pháp năm 1992 ghi nhận: “ Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa” Trong những năm qua, cùng với những thành tựu trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ tổ quốc, xây dựng chính quyền nhân dân, chúng ta đã đạt được nhiều thành tựu quan trọng trong công tác xây dựng pháp luật Trên thực tế, một hệ thống pháp luật mới đã từng bước hình thành, hoàn thiện, trở thành động lực mạnh

mẽ cho những thay đổi tích cực diễn ra trên đất nước ta Pháp luật đang thực

sự phục vụ công cuộc đổi mới sâu sắc, toàn diện, góp phần quan trọng vào sự hình thành và phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa Góp phần giữ gìn an ninh, chính trị, trật tự, an toàn xã hội, bảo vệ và phát huy các quyền tự do, dân chủ của công dân

Chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa Việt Nam đặt ra nhiều nhiệm vụ quan trọng, cấp bách, trong đó có nhiệm vụ xây dựng

hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch, công khai, dân chủ và là

cơ sở bảo đảm cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân hoạt động trong khuôn khổ pháp luật

Trong bối cảnh chính quyền Trung ương đang tiến hành những cải cách mạnh mẽ nhằm phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương các cấp, nhằm phát huy quyền chủ động, sáng tạo của mỗi địa phương trong quản lý nhà nước Các cấp chính quyền địa phương đang sử dụng pháp luật như một công cụ quan trọng, hiệu quả để quản lý và phát triển Văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương ban hành cũng đã và đang phục vụ đắc lực cho sự nghiệp phát triển kinh tế- xã hội ở địa phương

Theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2004, Luật ban hành văn bản quy

phạm pháp luật năm 2008 thì Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp được ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền, hình thức, trình

tự, thủ tục luật định để thực hiện việc quản lý nhà nước ở địa phương

Trong thời kỳ đổi mới chính quyền địa phương đã rất quan tâm tới việc xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền, các văn bản này được ban hành chủ yếu để cụ thể hoá và thực hiện những quy định của các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước ở Trung ương cho phù hợp với tình hình thực tiễn ở địa phương hoặc quy định những vấn đề mà chính quyền địa phương được ủy quyền ban hành Tuy nhiên, trong quá trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật, ở nơi này hay nơi khác chính quyền các cấp vẫn còn ban hành văn bản trái pháp luật, sai về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản, vi phạm thẩm quyền ban hành văn bản…

Trong bối cảnh đó, việc tăng cường công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là trách nhiệm của các cơ quan hành pháp nhằm hoàn thiện các văn bản quy phạm pháp luật, trước hết là các văn bản quy phạm pháp luật do các

bộ, cơ quan ngang bộ, Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp ban hành, bảo đảm văn bản của các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương tới địa phương, tôn trọng thứ bậc hiệu lực của văn bản pháp luật - một trong những nguyên tắc quan trọng của nhà nước pháp quyền

Nhận thức được tính thời sự, cấp bách của vấn đề nên tác giả đã chọn đề

tài: “ Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân

và Uỷ ban nhân dân trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá” cho luận văn thạc sĩ

của mình

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Ở nước ta hiện nay, vấn đề văn bản quy phạm pháp luật, văn bản hành chính, quyết định quản lý nhà nước đang được nhiều nhà khoa học (luật học,

hành chính học, ngôn ngữ học ) quan tâm và đã có nhiều công trình nghiên cứu khác của những vấn đề này, như:

- Nguyễn Chí Dũng, “Những nội dung cần làm khi lấy ý kiến nhân dân

về các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật ” , Tạp chí Nghiên cứu lập pháp,

(số 12/2005), tr 25

- Phạm Tuấn Khải, “Nhà khoa học với công tác xây dựng pháp luật: vai

trò, ý nghĩa và thực trạng”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, (số 14, tháng

6/2006), tr 20

- Uông Chu Lưu (Chủ biên 2005), Bình luận Luật ban hành văn bản quy

phạm pháp luật, Nhà xuất bản Tư pháp

- Nguyễn Công Long (2005), Hoàn thiện thủ tục xây dựng và ban hành

văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân thành phố Hà Nội, Luận

văn Thạc sĩ Quản lý Hành chính công

- TS Nguyễn Thế Quyền (2005), “ Hiệu lực của văn bản pháp luật những vấn đề lý luận và thực tiễn”, Tạp chí Luật học, (số 2/2005), tr.31

- Đinh Dũng Sỹ “Thực trạng và giải pháp khắc phục vấn đề “Luật

khung” ở Việt Nam”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, (số tháng 4/2006), tr 27

- PGS.TS Lê Minh Tâm (2003), Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp

luật Việt Nam: Những vấn đề lý luận và thực tiễn, tr.77, NXB Công an nhân

dân, Hà Nội

- Hà Quang Thanh (2000), Hoàn thiện việc ban hành văn bản quản lý

nhà nước của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, Luận văn Thạc sĩ Quản

lý nhà nước

- PTS Lưu Kiếm Thanh (1999), Hớng dẫn soạn thảo văn bản quản lý

hành chính nhà nước, Nhà xuất bản Thống kê

Ngoài ra, còn có một số bài báo, công trình nghiên cứu khác đăng trên các tạp chí chuyên ngành: Tạp chí Quản lý Nhà nước; Tạp chí Cộng sản; Tạp chí Luật học

Các công trình nghiên cứu nói trên đã đề cập đến nhiều góc độ của văn bản quy phạm pháp luật, quyết định quản lý nhà nước Tuy nhiên chưa có công trình nào nghiên cứu một cách riêng lẻ, cụ thể về vấn đề kiểm tra và xử

lý văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương, đặc biệt là ở địa bàn tỉnh Thanh Hoá

3 Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu đề tài:

Xuất phát từ những quan điểm, chủ trương cải cách nền hành chính công

và kiện toàn bộ máy nhà nước, trên cơ sở những thành tựu lý luận hành chính- luật học, từ khảo sát thực tế hoạt động ban hành, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của các cấp chính quyền địa phương tại Thanh Hoá, với mục đích nâng cao hiệu quả công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá Do đó, nội dung đề tài không tập trung đánh giá riêng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, mà còn đánh giá cả hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật Trên cơ sở đó rút ra được những ưu điểm, những tồn tại, nguyên nhân của những tồn tại và quan trọng hơn là đề ra được các giải pháp về hoàn thiện hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương và đưa hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá đi vào nề nếp, đúng pháp luật, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính khả thi trong thực tiễn

Để thực hiện mục đích trên, tác giả tập trung thực hiện những nhiệm vụ sau:

- Tổng hợp những thành tựu lý luận cơ bản về hoạt động ban hành, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật;

- Phân tích thực trạng hoạt động ban hành, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương từ khảo sát thưc tiễn tại tỉnh Thanh Hoá, từ đó rút ra các kết luận đánh giá và kinh nghiệm đúc kết;

- Xây dựng và kiến giải các biện pháp nhằm hoàn thiện hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương

4 Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu:

* Đối tượng nghiên cứu:

Hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá ban hành; các hoạt động ban hành, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân tỉnh Thanh Hoá

* Phạm vi nghiên cứu

- Phạm vi không gian: Địa bàn tỉnh Thanh Hoá với 27 huyện, thị xã, thành phố trong tỉnh

- Phạm vi thời gian: 5 năm (Từ năm 2003 khi Nghị định

135/2003/NĐ-CP của Chính Phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật được ban hành) cho đến nay)

* Phương pháp nghiên cứu:

Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở vận dụng phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác-Lê Nin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật, về Chính phủ phục vụ nhân dân; quán triệt các quan điểm, chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân

và vì nhân dân

Trong quá trình tiếp cận, xúc tiến nghiên cứu đề tài, tác giả đồng thời sử dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu khoa học khác như: các phương pháp phân tích - tổng hợp, phương pháp điều tra chọn mẫu, phương pháp

thống kê - so sánh, phương pháp chuyên gia trong việc thu thập và xử lý các thông tin liên quan đến nội dung đề tài

5 Những đóng góp mới và ý nghĩa của luận văn

Từ góc độ khoa học quản lý hành chính nhà nước, có thể xem đây là một trong những cố gắng đầu tiên của ngành tư pháp trong nghiên cứu vấn đề kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương một cách chuyên sâu và toàn diện Vì thế, luận văn:

- Có ý nghĩa thực tiễn góp phần hoàn thiện hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân

- Đóng góp cho công tác tăng cường chất lượng, hiệu quả hoạt động xây dựng và ban hành, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân

và Uỷ ban nhân dân;

- Góp phần hoàn thiện chương trình các môn học về kỹ thuật soạn thảo

và ban hành văn bản, thẩm định và đánh giá tác động của văn bản

6 Bố cục của luận văn

Kết cấu đề tài ngoài phần giới thiệu mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 3 chương:

Chương 1- Cơ sở lý luận về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật

Chương 2- Thực trạng kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá

Chương 3- Giải pháp hoàn thiện hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân trên địa bàn tỉnh Than Hoá

CHƯƠNG 1- CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

1.1 Khái quát về văn bản quy phạm pháp pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân

1.1.1.Khái niệm, các dấu hiệu đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ban hành

1.1.1.1 Khái niệm văn bản

Thuật ngữ văn bản hiện nay được hiểu và diễn giải theo nhiều cách khác nhau Ở góc độ ngôn ngữ học, có quan niệm cho rằng, “văn bản là giấy ghi nội dung sự kiện”[13, tr 823]

Nhìn nhận từ khía cạnh khai thác yếu tố chức năng, mục đích

văn bản được hiểu theo hai nghĩa: nghĩa rộng và nghĩa hẹp

Theo nghĩa rộng, văn bản được hiểu là một phương tiện để ghi nhận và

truyền đạt các thông tin, quyết định từ chủ thể này sang chủ thể khác bằng một ký hiệu hay ngôn ngữ nhất định nào đó Ví dụ: các văn bản pháp luật, các công văn, tài liệu, giấy tờ

Theo nghĩa hẹp, văn bản được hiểu là các tài liệu, giấy tờ có giá trị pháp

lý nhất định, được sử dụng trong hoạt động của các cơ quan Nhà nước, các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội, các tổ chức kinh tế

1.1.1.2 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật

Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật được quy định tại Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (Quốc Hội thông qua năm 1996; sửa đổi, bổ sung năm 2002) như sau:

“Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước

có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong

đó có quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa”

Và cũng tại Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 định nghĩa về văn bản quy phạm pháp luật như sau:

“ Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà

nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, trong đó có quy tắc xử sự chung,

có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện

để điều chỉnh các quan hệ xã hội”

Tuy nhiên, đây là khái niệm dùng cho văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nước nói chung nên chưa thể phân định rõ văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành và văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan chính quyền địa phương ban hành

Để phân biệt văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ở Trung ương ban hành và văn bản quy phạm pháp luật do các cơ quan chính quyền địa phương ban hành, khoản 1 Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân số 31/2004/QH11 được Quốc Hội thông qua ngày 03/12/2004 quy định khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân như sau:

“Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa“

Định nghĩa về văn bản quy phạm pháp luật nói chung cũng như văn bản

quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân nói riêng chưa thực sự thoả mãn yêu cầu của các cán bộ thực thi pháp luật, bởi vì, trên thực

tế, dù đã có định nghĩa, nhưng chúng ta thường gặp khó khăn khi xác định một văn bản cụ thể có phải là văn bản quy phạm pháp luật hay không Chính

vì thế việc phân tích các dấu hiệu đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật

là cần thiết

1.1.1.3 Các dấu hiệu đặc trưng của văn bản quy phạm pháp luật

Nói về văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân, về nguyên tắc, nó hoàn toàn là một văn bản quy phạm pháp luật theo định nghĩa của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và điều này

đã được chính Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002 khẳng định tại khoản 3 Điều 1, cụ thể như sau:

“ Văn bản do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ban hành

để thi hành văn bản quy phạm pháp luật của Quốc Hội, Uỷ ban thường vụ quốc hội và văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; văn bản do Uỷ ban nhân dân ban hành còn để thi hành nghị quyết của Hội đồng nhân dân cùng cấp:

a) Nghị quyết của Hội đồng nhân dân;

b) Quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhân dân”

Do vậy, văn bản quy phạm pháp luật do địa phương ban hành cũng phải nằm trong tổng hệ thống pháp luật quốc gia Như vậy, việc định nghĩa văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân tại Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004 chỉ là một sự khẳng định lại những nội dung đã được quy định trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002 mà thôi [37, tr 42]

Vậy, đâu là dấu hiệu quan trọng để nhận dạng một văn bản quy phạm pháp luật hay một văn bản “có tính quy phạm pháp luật” ?

Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân

có các dấu hiệu sau đây:

- Chứa đựng “quy phạm pháp luật”

Đây là dấu hiệu cơ bản đầu tiên và quan trọng nhất để xác định văn bản quy phạm pháp luật Bởi vì, việc dự kiến ban hành một văn bản có chứa đựng

“quy phạm pháp luật” là yếu tố đầu tiên được xác định trong toàn bộ quá trình ban hành văn bản Chính yếu tố này đặt ra yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản phải theo trình tự, thủ tục của việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật Nói cách khác, nếu không có quy phạm pháp luật thì việc soạn thảo và ban hành văn bản cũng không phải tuân theo trình tự, thủ tục soạn thảo của văn bản quy phạm pháp luật và cũng không đòi hỏi phải được ban hành bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền được pháp luật quy định, thậm chí đó là thẩm quyền hiến định

Quy phạm pháp luật trong một văn bản quy phạm pháp luật có hai dấu hiệu đặc trưng:

+ Có hiệu lực lâu dài và ổn định; có tính áp dụng chung, tính trừu tượng, không đặt ra cho người này, người kia một cách xác định mà nhằm tới phạm

vi đối tượng ít nhiều rộng hơn hay nói cách khác là không chỉ đích danh đối tượng thi hành

+ Được tuân thủ và thực hiện bởi sự cưỡng chế nhà nước, do Nhà nước đặt ra hoặc thừa nhận buộc mọi người (cơ quan, tổ chức, cá nhân công dân) đều phải nghiêm chỉnh thi hành

- Được ban hành theo trình tự, thủ tục luật định

Đây cũng là một dấu hiệu quan trọng, có tính quyết định để nhận dạng

đó là văn bản quy phạm pháp luật đo cơ quan có thẩm quyền ở địa phương ban hành theo thủ tục, trình tự luật định và bằng một hình thức văn bản nhất định Dấu hiệu này chỉ là dấu hiệu phái sinh, hoàn toàn phụ thuộc vào dấu hiệu “chứa đựng quy phạm pháp luật”

- Do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành

Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân bao gồm: thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung

+ Thẩm quyền về hình thức: Luật ban hành văn bản quy phạm pháp

luật quy định cho mỗi cơ quan có thẩm quyền được ban hành hình thức văn bản nhất định, nếu việc ban hành không đúng hình thức là vi phạm thẩm quyền Thẩm quyền về hình thức được quy định tại Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân gắn với

hệ thống văn bản quy phạm pháp luật đó là:

Hội đồng nhân dân ban hành văn bản quy phạm pháp luật: Nghị quyết;

Uỷ ban nhân dân ban hành văn bản quy phạm pháp luật: Quyết định, Chỉ thị

+ Thẩm quyền về nội dung:

Khác với thẩm quyền về nội dung, thẩm quyền về nội dung không được quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, mà thẩm quyền về

nội dung được căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các cơ quan trong tổ chức bộ máy nhà nước

Theo đó thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân căn cứ vào Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và

Uỷ ban nhân dân năm 2003

Như vậy, thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương xuất phát từ thẩm quyền quản lý nhà nước đã được quy định và phân cấp tại Hiến pháp, Luật, Pháp lệnh và các văn bản quy phạm pháp luật khác của Chính Phủ Cũng chính vì vậy mà ngay cả thẩm quyền đặt

ra các quy phạm pháp luật điều chỉnh các quan hệ xã hội khác nhau cũng cần phải phân biệt chủ thể nào có thẩm quyền ban hành

- Được Nhà nước bảo đảm thi hành

Thông thường việc bảo đảm này được thực hiện bằng một loạt các biện pháp như tuyên truyền, phổ biến, giáo dục bằng công tác thuyết phục, bằng việc tạo điều kiện về cơ chế tổ chức thực hiện và cơ sở tài chính nhất định trong trường hợp cần thiết, áp dụng biện pháp cưỡng chế bắt buộc thực hiện

và chế tài xử lý nếu có hành vi vi phạm

1.1.2 Vai trò của văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân trong quản lý Nhà nước và phát triển

1.1.2.1 Văn bản quy phạm pháp luật có thể điều tiết những vấn đề thực tiễn

Văn bản quy phạm pháp luật không thể làm biến mất ngay lập tức những rác thải trên dòng sông hay tái tạo các khu rừng nhưng bằng môi trường thể chế sẽ khuyến khích thúc đẩy mỗi con người phải hành động vì lợi ích chung, môi trường thúc đẩy nỗ lực của những người điều hành xã hội, những công chức, doanh nhân, những công dân sống và làm việc trong môi trường đó Không có pháp luật thì nhà nước không thể quản lý được xã hội Quay trở lại với vấn đề phân quyền cho chính quyền địa phương Có thể nói, với những

vấn đề mà chính quyền trung ương khó có thể với tới thì cần phân quyền cho địa phương để bảo đảm hiệu quả việc quản lý Một cách hiển nhiên là, dù có quy định chi tiết đến đâu, Quốc hội cũng như Chính phủ khó có thể quy định các biện pháp cụ thể, rõ ràng, đủ chi tiết và phù hợp với việc bảo vệ một cánh rừng này khỏi nạn khai phá bừa bãi hoặc dòng sông kia thoát khỏi việc bị đổ rác thải sinh hoạt và rác thải công nghiệp Có thể do phụ thuộc nhiều vào các quy định của cơ quan nhà nước trung ương ban hành nên nhiều chính quyền địa phương chưa nhìn nhận đúng đắn vai trò, tầm quan trọng của các văn bản quy phạm pháp luật do chính địa phương ban hành

1.1.2.2 Văn bản quy phạm pháp luật thể chế hóa và bảo đảm thực hiện các chính sách

Pháp luật là biểu hiện hoạt động của các chính sách Pháp luật được ban hành có thể đưa ra các biện pháp gián tiếp, thông qua việc tạo ra hành lang pháp lý mà trong phạm vi đó, từng cá nhân đóng vai trò là động lực Luật pháp có thể đem lại công bằng xã hội, giảm đói nghèo, tạo ra động lực cho xã hội phát triển Tuy nhiên, cần lưu ý là phát triển thôi chưa đủ mà còn cần phải phát triển bền vững Yêu cầu phát triển bền vững đặt ra cho các cơ quan ban hành văn bản của địa phương phải có các biện pháp quản lý bảo đảm cho sự phát triển bền vững Điều đó có nghĩa là sẽ không chỉ khai thác cạn kiệt các nguồn lực mà không tính các hệ quả tiếp theo và môi trường sau này Phát triển bền vững đòi hỏi khi đưa ra các biện pháp quản lý, nhà quản lý phải tính đến việc bảo vệ môi trường Thông qua các văn bản quy phạm pháp luật, địa phương đưa ra các biện pháp để quản lý tốt các trường học, bệnh viện, xây dựng và quản lý tốt hệ thống nước sạch, đường giao thông… Bằng các văn bản quy phạm pháp luật, chính quyền địa phương đưa ra các biện pháp thu hút đầu tư, khuyến khích sự phát triển của các doanh nghiệp, các cơ chế thực thi hiệu quả

1.1.2.3.Văn bản quy phạm pháp luật có thể tạo ra, phân bổ, phát huy các nguồn lực nhằm phát triển kinh tế

Pháp luật có thể tạo điều kiện để tăng việc làm và tăng thu nhập Pháp luật tạo điều kiện cho các chủ sở hữu tiếp cận với các công nghệ thông tin và thị trường, với các kỹ năng về tín dụng và quản lý, qua đó giúp họ tăng năng suất lao động và tăng thu nhập Trong trường hợp pháp luật thiếu hiệu quả dẫn đến việc đất nước hay từng vùng địa phương nghèo đói và kém phát triển, người ta gọi đó là “thể chế có vấn đề” Đặc điểm ở các vùng nông thôn là người dân có mức vốn thấp, hoạt động dựa vào các công nghệ có chi phí thấp

và có sẵn ở địa phương, sử dụng các công cụ làm bằng tay nhiều hơn là sử dụng máy móc hay thiết bị hiện đại; hơn nữa, nông thôn còn có nhiều người thất nghiệp Các nhà soạn thảo cần phải chú ý đưa ra các biện pháp pháp lý để

mở rộng thị trường tiêu thụ hàng hóa, thị trường lao động… đồng thời phát huy được các nguồn lực Có thể thấy rõ pháp luật không chỉ góp phần làm ổn định trật tự xã hội mà còn tạo cơ hội quản lý tốt và phát triển

1.1.2.4 Văn bản quy phạm pháp luật góp phần làm ổn định trật tự xã

hội, tạo cơ hội quản lý tốt và phát triển

Cần phân biệt quy phạm pháp luật với các quy phạm xã hội khác Trong khi các quy phạm mang tính xã hội, dù được xã hội thừa nhận, nhưng vẫn không được bảo đảm bằng các biện pháp cưỡng chế của nhà nước, thì trái lại, quy phạm pháp luật luôn luôn được bảo đảm bằng sức mạnh cưỡng chế của nhà nước Thật vậy, có một số quy tắc xử sự mà việc không thực hiện nó gắn liền với biện pháp cưỡng chế của cơ quan công quyền, ví dụ người lái xe đi vào đường cấm hay vượt đèn đỏ thì cảnh sát sẽ can thiệp ngay

Như vậy, luật pháp có một sức mạnh vô cùng to lớn và nhờ nó việc quản

lý xã hội đã đạt được những hiệu quả lớn, trong thực tế: nếu không có luật bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân thì mọi người không có điều kiện bỏ phiếu

trong các cuộc bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân Quy phạm đưa ra quy định bắt buộc: người lái xe phải lái xe đi ở bên phải Quy định mang tính bắt buộc tuyên bố điều mà người ta bắt buộc phải làm Tất cả các quy phạm này đều nhằm mục đích đưa ra các chuẩn mực ứng xử, điều chỉnh các hành vi xử sự theo mong muốn và cuối cùng là để bảo đảm thiết lập một trật tự xã hội ổn định và phát triển bền vững …

Tóm lại, văn bản quy phạm pháp luật có vai trò vô cùng quan trọng không chỉ quy định các giá trị mà người quản lý coi đó là giá trị cơ bản của xã hội, không chỉ đưa ra các biện pháp khuyến khích thực thi pháp luật, đem lại

ổn định trật tự xã hội mà còn bảo đảm cho xã hội phát triển Chính trong ý nghĩa này mà người soạn thảo và cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật của các cấp chính quyền địa phương cần chú ý đến vai trò quan trọng của văn bản quy phạm pháp luật trong quản lý và phát triển Ngày nay, người ta không nhấn mạnh đến yếu tố “cai trị” của nhà nước mà nhấn mạnh đến trách nhiệm của nhà nước đối với công dân, trách nhiệm duy trì và bảo đảm cuộc sống tốt đẹp cho từng người dân, bảo đảm các quyền và tự do cơ bản cho họ trong một xã hội công bằng, văn minh, dân chủ Từ trách nhiệm chung của nhà nước, của quốc gia, mỗi cấp chính quyền địa phương có thể thấy được trọng trách của mình Công cụ để các cấp chính quyền địa phương thực hiện quản lý và bảo đảm phát triển chính là pháp luật

1.2 Khái quát về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân

1.2.1.Khái niệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

1.2.1.1.Khái niệm kiểm tra

Theo Từ điển tiếng Việt năm 1996 do Nhà xuất bản Đà Nẵng phát hành thì khái niệm kiểm tra, theo nghĩa chung nhất, là “xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét” [49,tr.1062] Theo Thuật ngữ pháp lý do nhà xuất bản Đại

học Pháp phát hành, tái bản lần thứ 2 năm 1990 (Gérard Cornu chủ biên) thuật ngữ “kiểm tra” được hiểu dưới các góc độ sau:

1 Là sự kiểm tra sự phù hợp của một quyết định, một tình trạng, một

xử sự… với một chuẩn mực (tiêu chuẩn, quy phạm); là hoạt động nhằm kiểm tra xem một cơ quan công quyền, một cá nhân hoặc một văn bản có tôn trọng hay không tôn trọng yêu cầu về chức năng, nhiệm vụ hoặc các quy tắc được đặt ra;

Ví dụ: kiểm tra của cơ quan hành chính: là hoạt động kiểm tra tính đúng đắn của các văn bản của cơ quan hành chính so với các quy tắc về hình thức và về nội dung mà các văn bản này phải tuân theo

2 Là kiểm tra một sự việc, một hoạt động nhằm bảo đảm tính chính xác của một sự việc hay một lời khai Ví dụ: kiểm tra chứng minh thư nhân dân

Hoạt động kiểm tra nói chung có nhiệm vụ cơ bản là xem xét, đánh giá

về mặt nội dung và hình thức trên cơ sở đối chiếu với các quy định pháp luật hiện hành Có hình thức kiểm tra đối chiếu với quy định, tức kiểm tra tính hợp thức; có hình thức kiểm tra vượt lên trên yêu cầu kiểm tra tính hợp thức và đồng thời xem xét cách thức mà cơ quan, đơn vị đã thực hiện để bảo đảm chất lượng, hiệu quả của công việc (thường là kiểm tra nội bộ) Hoạt động kiểm tra được thực hiện trong nhiều lĩnh vực và mỗi lĩnh vực có mục đích, yêu cầu khác nhau, nội dung và phương thức thực hiện cũng khác nhau

1.2.1.2.Khái niệm kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân

Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật nói chung và kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân nói riêng được coi là một trong các hoạt động “hậu kiểm’’, tức là sau khi văn bản quy phạm pháp luật được ban hành (rà soát, giám sát, kiểm sát, kiểm tra văn bản quy

phạm pháp luật) Thời điểm tiến hành kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật được phân biệt rõ với các hoạt động kiểm tra trước khi văn bản quy phạm pháp luật được ban hành (thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật)

Nói đến kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật (khái niệm kiểm tra ở đây được hiểu thống nhất với quy định tại Điều 83 Luật sửa đổi, bổ sung một

số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2002), theo đó cần hiểu rằng hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện sau khi văn bản đã được ban hành Do đó có thể hiểu:

Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động tách khỏi hoạt động soạn thảo, ban hành văn bản Cơ quan kiểm tra chỉ tiến hành kiểm tra sau khi văn bản đã được ban hành, ngay cả khi văn bản đã phát sinh hiệu lực Hoạt động kiểm tra phải được tiến hành thường xuyên nhằm phát hiện những sai trái của các văn bản quy phạm pháp luật để kịp thời sửa chữa, khắc phục sai trái đó Do vậy, không phụ thuộc vào việc văn bản có dấu hiệu sai trái hay không, cơ quan nhà nước có thẩm quyền kiểm tra văn bản vẫn phải tiến hành kiểm tra văn bản trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ của mình

Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân là sự xem xét, đánh giá hình thức và nội dung văn bản để kết luận về tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật trong hệ thống pháp luật Những tiêu chí có tính quyết định khi đánh giá một văn bản quy phạm pháp luật là sự tuân thủ thẩm quyền hình thức, thẩm quyền nội dung và sự phù hợp của văn bản với các văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn

Tóm lại, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân,

Uỷ ban nhân dân các cấp ban hành là hoạt động được tiến hành thường xuyên của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với các văn bản quy phạm

pháp luật theo quy định của pháp luật, qua đó, phát hiện những dấu hiệu trái pháp luật về hình thức, về nội dung để kịp thời xử lý, hoặc đề xuất với cơ quan có thẩm quyền xử lý văn bản trái pháp luật nhằm góp phần bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của hệ thống pháp luật

1.2.2 Mục đích, ý nghĩa của công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật

1.2.2.1 Mục đích:

Theo quy định tại Điều 2 Nghị định số 135/2003/NĐ-CP, việc kiểm tra văn bản được tiến hành nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản để kịp thời đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, huỷ bỏ hoặc bãi bỏ văn bản, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật, đồng thời kiến nghị cơ quan, người có thẩm quyền xác định trách nhiệm của

cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành văn bản trái pháp luật

Như vậy, theo nội dung của Điều luật này, mục đích kiểm tra văn bản bao gồm:

Thứ nhất, phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản Đây là

mục đích trực tiếp của hoạt động kiểm tra Người kiểm tra phải xem xét kỹ toàn bộ nội dung cũng như hình thức thể hiện của văn bản được kiểm tra, từ tiêu ngữ, quốc hiệu, tên cơ quan ban hành, số và ký hiệu, địa danh, ngày, tháng, năm ban hành văn bản, tên loại văn bản, trích yếu, nội dung đến nơi nhận, chữ ký, đóng dấu Trong phần nội dung của văn bản, người kiểm tra phải xem xét kỹ, xác định được những điểm trái pháp luật về căn cứ pháp lý,

về thẩm quyền ban hành, về nội dung từng quy định cụ thể, về ngày có hiệu lực của văn bản ;

Thứ hai, căn cứ vào tính chất, mức độ trái pháp luật của nội dung văn

bản, người kiểm tra kiến nghị các hình thức xử lý thích hợp đối với nội dung sai trái đó: đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, huỷ bỏ, bãi bỏ một phần hoặc toàn

bộ nội dung văn bản, đồng thời kiến nghị xử lý cơ quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật;

Thứ ba, mục đích có tính chất bao trùm toàn bộ hoạt động kiểm tra, xử lý

văn bản là: thông qua hoạt động này, không chỉ phát hiện và xử lý những nội dung sai trái của các văn bản quy phạm pháp luật đã được ban hành mà còn góp phần bảo đảm việc soạn thảo, ban hành văn bản có chất lượng cao hơn, nhằm xây dựng một hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính khả thi, phục vụ trực tiếp yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, phát huy dân chủ, tăng cường pháp chế, mở rộng quan hệ quốc tế, chủ động hội nhập kinh tế quốc tế.

1.2.2.2 Ý nghĩa:

Hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân có ý nghĩa trước hết là phục vụ trực tiếp cho việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Bởi vì, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản để kịp thời đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, huỷ bỏ hoặc bãi bỏ văn bản, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật Việc kiểm tra văn bản sẽ góp phần loại bỏ nhữngvăn bản trái pháp luật, những quy phạm pháp luật mẫu thuẫn, chồng chéo, góp phần tạo nên hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ

Dưới góc độ quản lý nhà nước, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật còn

có ý nghĩa quan trọng trong việc giúp cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý kịp thời những văn bản trái pháp luật Thực tiễn ban hành văn bản quy phạm pháp luật cho thấy, còn có nhiều văn bản được ban hành không đúng thẩm quyền Những văn bản trái pháp luật này nếu không được sửa đổi hoặc bãi bỏ kịp thời sẽ gây ra những hậu quả nhất định, xâm phạm trật tự quản lý nhà nước và làm suy giảm hiệu lực, hiệu quả quản lý của cơ quan nhà nước

Việc kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân không chỉ có ý nghĩa dưới góc độ quản lý nhà nước mà còn có ý nghĩa dưới góc độ dân chủ, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân,

tổ chức Thực vậy, một số văn bản trái pháp luật đã làm ảnh hưởng tới quyền

và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và công dân, nếu không được đình chỉ việc thi hành, bãi bỏ hoặc huỷ bỏ kịp thời sẽ làm giảm lòng tin của nhân dân đối với cơ quan nhà nước và đối với tính pháp chế xã hội chủ nghĩa

Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân là một hoạt động quản lý nhà nước và nó góp phần vào việc bảo đảm tính kỷ luật trong công tác ban hành văn bản quy phạm pháp luật Sự tồn tại của hoạt động kiểm tra đòi hỏi các cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật có trách nhiệm hơn, nghiêm túc hơn trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu quả của văn bản quy phạm pháp luật Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật cũng góp phần tích cực cho công tác rà soát, tập hợp hoá, hệ thống hoá, pháp điển hoá văn bản quy phạm pháp luật

1.2.3.Đặc điểm của kiểm tra văn bản

1.2.3.1 Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước:

Kiểm tra văn bản là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước bởi xuất phát từ mục đích của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là nhằm bảo đảm tính hợp hiến, tính hợp pháp, tính thống nhất của văn bản trong hệ thống pháp luật Việc kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật được thực hiện bởi chủ thể là

cơ quan công quyền có thẩm quyền riêng được pháp luật quy định Vì vậy, các cơ quan ban hành văn bản, cơ quan nhà nước có liên quan có trách nhiệm tạo điều kiện cho cơ quan kiểm tra thực hiện nhiệm vụ

1.2.3.2 Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động có tính chất phòng ngừa

Kiểm tra văn bản là hoạt động có tính chất phòng ngừa được áp dụng với văn bản quy phạm pháp luật do bộ, cơ quan ngang bộ, Hội đồng nhân dân và

Uỷ ban nhân dân các cấp ban hành Hoạt động kiểm tra được tiến hành thường xuyên, hệ thống đối với các văn bản quy phạm pháp luật thuộc đối tượng kiểm tra không kể văn bản đã được phát hiện có sai phạm hay không Việc kiểm tra văn bản có thể là kiểm tra một cách hệ thống, thường xuyên, có tính phòng ngùa và cũng có thể là kiểm tra đột xuất theo vụ việc hoặc theo chuyên đề, theo ngành, lĩnh vực Tuy nhiên kiểm tra thường xuyên với tính chất là biện pháp phòng ngừa từ xa cần được chú trọng và qua công tác kiểm tra này để phát hiện dấu hiệu trái pháp luật của các văn bản quy phạm pháp luật để kịp thời sữa chữa, khắc phục Phòng ngừa từ xa cũng thể hiện vai trò quản lý vĩ mô của một nhà nước, do vậy, ngay cả khi chưa biết rõ văn bản có dấu hiệu trái pháp luật thì cơ quan nhà nước chịu trách nhiệm kiểm tra văn bản vẫn phải thực hiện nhiệm vụ kiểm tra (hay tự kiểm tra văn bản do mình ban hành)

1.2.3.3 Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động có tính chủ động cao

Chủ thể kiểm tra văn bản (khác với chủ thể tự kiểm tra) phải là chủ thể đôc lập với đối tượng chịu sự kiểm tra Trong việc kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, cơ quan kiểm tra độc lập với cơ quan ban hành văn bản Tính độc lập này giúp cơ quan kiểm tra có thể chủ động thực hiện quyền kiểm tra đối với bất kỳ một văn bản nào thuộc thẩm quyền kiểm tra của mình Tính độc của cơ quan kiểm tra không đồng nghĩa với việc cơ quan kiểm tra không cần nhận sự hợp tác, phối hợp của các cơ quan có liên quan mà các cơ quan phải tạo điều kiện cho cơ quan kiểm tra hoàn thành nhiệm vụ Các cơ quan kiểm

tra đựơc pháp luật trao cho những quyền hạn nhất định để hoàn thành nhiệm

vụ được giao như có quyền xử lý văn bản ở một cấp độ nhất định theo quy định của pháp luật

1.2.4 Phân biệt kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật và các hoạt động tương tự

1.2.4.1 Phân biệt giám sát và kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật:

Điểm khác biệt cơ bản giữa giám sát, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là ở chủ thể thực hiện các quyền này Kiểm tra, giám sát văn bản quy phạm pháp luật được pháp luật quy định cho các chủ thể khác nhau Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện thực hiện quyền kiểm tra; Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân; Hội đồng nhân dân, Thường trực Hội đồng nhân dân, đại biểu Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân giám sát, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp dưới trực tiếp; Hội đồng nhân dân giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân dân cùng cấp Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận,

cơ quan, tổ chức khác và nhân dân địa phương tham gia giám sát văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân và kiến nghị với cơ quan, cá nhân có thẩm quyền xử lý văn bản quy phạm pháp luật trái pháp luật Tuy nhiên, giám sát và kiểm tra văn bản đều hướng tới mục đích nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản trong hệ thống pháp luật

1.2.4.2 Phân biệt kiểm tra văn bản và thẩm tra, thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật:

Hoạt động dễ gây nhầm lẫn với kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật Thẩm định dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có mối quan hệ chặt chẽ, hữu cơ với kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật và điểm chung giữa chúng là hướng tới việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật

Tuy nhiên, bản chất của thẩm định là kiểm tra trước khi ban hành văn

bản quy phạm pháp luật ''nhằm phát hiện những vi phạm, khiếm khuyết, hạn

chế và dự báo, phòng ngừa những điểm sai trái có thể có trong dự thảo''

[4,tr.7] Thẩm định là hoạt động tiến hành trước khi văn bản quy phạm pháp luật được ban hành, khác với kiểm tra văn bản chỉ tiến hành sau khi văn bản được ban hành

Thẩm định có nội dung rộng hơn kiểm tra, có xem xét, đánh giá tính khả thi, kỹ thuật soạn thảo của dự thảo Kiểm tra văn bản không đánh giá tính khả thi, kỹ thuật soạn thảo của văn bản như hoạt động thẩm định Nếu như hoạt động thẩm định nhằm hạn chế tối đa sự mâu thuẫn, chồng chéo, không hợp pháp, thiếu đồng bộ cũng như thiếu tính khả thi của văn bản trước khi văn bản được ban hành thì hoạt động kiểm tra nhằm loại bỏ, khắc phục sự mâu thuẫn, chồng chéo, không hợp pháp của văn bản sau khi ban hành …

1.2.4.3 Phân biệt kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật với rà soát, hệ thống hóa văn bản quy phạm pháp luật:

Cần phân biệt công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật với công tác rà soát văn bản quy phạm pháp luật - một hoạt động có nội dung và mục đích tương tự hoạt động kiểm tra văn bản

Theo Sổ tay hướng dẫn nghiệp vụ rà soát, hệ thống hoá văn bản quy

phạm pháp luật, rà soát văn bản quy phạm pháp luật “ là các thao tác kỹ thuật

nghiệp vụ nhằm soát, xét lại các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành

trong một thời gian nhất định, được tiến hành theo chuyên đề, lĩnh vực hay theo ngành luật, phát hiện những quy định của văn bản dưới luật có mâu thuẫn, chồng chéo, trái với quy định của Hiến pháp và các đạo luật “ [9,

tr.25]

Tuy có điểm giống nhau giữa kiểm tra và rà soát là đều tiến hành sau khi văn bản được ban hành và đều nhằm phát hiện những quy định mâu thuẫn, trái pháp luật, nhưng khi tiến hành rà soát văn bản, người rà soát có thể xem xét về tính hợp lý của văn bản, sự phù hợp với tình hình thực tế (trong khi đó, kiểm tra văn bản xem xét về sự phù hợp với các quy định của pháp luật) Cơ quan tiến hành rà soát có thể xem xét về tính hợp lý của các quy định trong văn bản hay tính hợp lý của toàn bộ văn bản Có thể thấy rõ mục đích của hoạt động rà soát và kết quả của rà soát là giúp cho việc tìm hiểu, sử dụng, áp dụng một cách dễ dàng, thuận tiện các văn bản pháp luật, đồng thời phát hiện những quy định có mâu thuẫn, chồng chéo để sửa đổi, bổ sung hoàn thiện chúng

1.3.Quy định của pháp luật hiện hành về kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

1.3.1.Nguyên tắc kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật

1.3.1.1 Nguyên tắc kiểm tra:

Để đạt được mục đích của việc kiểm tra văn bản là xây dựng hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch, khi tiến hành kiểm tra văn bản cần phải tuân theo những nguyên tắc cơ bản được quy định tại Điều 4 Nghị định

số 135/2003/NĐ-CP, cụ thể là:

- Công tác kiểm tra văn bản phải do các cán bộ, công chức của cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiến hành thường xuyên, kịp thời, theo đúng quy định của pháp luật, bảo đảm sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan có liên quan trong việc kiểm tra

Hoạt động kiểm tra văn bản dù được tiến hành theo phương thức nào (tự kiểm tra hay kiểm tra theo thẩm quyền) thì cũng phải bảo đảm nguyên tắc này Trong quá trình kiểm tra văn bản, cơ quan có thẩm quyền có thể tổ chức đội ngũ cộng tác viên làm công tác kiểm tra, song đội ngũ này cũng phải được lựa chọn theo đúng quy định về cộng tác viên kiểm tra văn bản và cơ quan có thẩm quyền luôn là đầu mối chịu trách nhiệm cuối cùng về kết quả kiểm tra văn bản

- Cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản phải tổ chức tự kiểm tra văn bản do mình ban hành trước khi cơ quan chức năng kiểm tra

Việc tự kiểm tra văn bản là bước quan trọng nhằm hạn chế tới mức thấp nhất thiệt hại do văn bản có nội dung trái pháp luật gây ra, đặc biệt với trường hợp văn bản có chứa quy phạm pháp luật Chính vì thế, cơ quan ban hành văn bản cần tiến hành việc tự kiểm tra văn bản ngay sau khi văn bản được ban hành, tránh tình trạng khi được cơ quan có thẩm quyền, các phương tiện thông tin đại chúng hoặc cá nhân thông tin về văn bản có nội dung trái pháp luật thì

cơ quan ban hành văn bản đó mới biết

- Cơ quan, tổ chức và cá nhân khi phát hiện văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo trong quá trình thực hiện, có quyền phản ánh với các cơ quan thông tin đại chúng và đề nghị cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản đó

Thông tin phản ánh về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật có thể được thực hiện trực tiếp hoặc bằng văn bản, yêu cầu phải rõ ràng, cụ thể nhằm tạo điều kiện cho cơ quan có thẩm quyền tiến hành kiểm tra, xử lý văn bản đó theo quy định của pháp luật, tránh thiệt hại thực tế

- Nghiêm cấm lợi dụng việc kiểm tra vì mục đích vụ lợi cá nhân, gây khó khăn cho hoạt động bình thường của cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản có văn bản được kiểm tra

Nguyên tắc này đòi hỏi mọi hoạt động kiểm tra phải nhằm bảo vệ lợi ích chung, hạn chế tới mức thấp nhất những hành vi tiêu cực trong hoạt động kiểm tra văn bản

- Việc xử lý văn bản trái pháp luật phải do các cơ quan, người có thẩm quyền tiến hành một cách khách quan, toàn diện, kịp thời và triệt để theo đúng quy định của pháp luật

- Các văn bản trái pháp luật phải bị đình chỉ thi hành ngay và phải bị bãi

bỏ hoặc huỷ bỏ kịp thời

- Cơ quan, người có thẩm quyền xử lý văn bản phải chịu trách nhiệm trước pháp luật về kết luận và quyết định xử lý của mình; nếu quyết định xử

lý trái pháp luật thì phải khắc phục hậu quả pháp lý do quyết định đó gây ra

- Nghiêm cấm cơ quan, tổ chức và cá nhân can thiệp vào quá trình xử lý văn bản trái pháp luật

1.3.2 Đối tƣợng của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật

Đối tượng của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật là văn bản quy phạm pháp luật và văn bản có chứa quy phạm pháp luật do các

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp ban hành

Tuy nhiên trong phạm vi đề tài này, tác giả chỉ đề cập đến đối tượng của hoạt động kiểm tra, xử lý là các văn bản của chính quyền địa phương ban

hành, gồm: văn bản quy phạm pháp luật và văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng không được ban hành bằng hình thức văn bản quy phạm pháp luật

và văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng do cơ quan không có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ban hành

Các văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân được kiểm tra, xử lý gồm: Nghị quyết của Hội đồng nhân dân các cấp; Quyết định, Chỉ thị của và Uỷ ban nhân dân các cấp

Văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng không được ban hành bằng hình thức văn bản quy phạm pháp luật và văn bản có chứa quy phạm pháp luật nhưng do cơ quan không có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật ban hành là đối tượng được kiểm tra gồm:

- Văn bản của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân các cấp ban hành có chứa quy phạm pháp luật nhưng không được ban hành bằng hình thức Nghị quyết của Hội đồng nhân dân, Quyết định, Chỉ thị của Uỷ ban nhân dân Ví dụ: các công văn, thông báo, điện báo, các giấy tờ hành chính khác của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân ban hành có chứa quy tắc xử sự chung;

- Văn bản của các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác ở địa phương có thể thức và nội dung như văn bản quy phạm pháp luật, Ví dụ: Quyết định, Chỉ thị

do Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp, Thủ trưởng các cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện ban hành; các công văn thông báo, điện báo, các giấy tờ hành chính khác có chứa quy phạm pháp luật cũng

do các cơ quan này ban hành

1.3.3.Nội dung kiểm tra văn bản

Nội dung kiểm tra văn bản là xem xét, đánh giá, kết luận tính hợp pháp của văn bản dựa trên năm tiêu chí theo quy định tại Điều 3 Nghị định số 135/2003/NĐ-CP:

* Được ban hành đúng căn cứ pháp lý, tức là việc ban hành văn bản có

căn cứ pháp lý và những căn cứ pháp lý đó đang có hiệu lực pháp luật vào thời điểm ban hành; cơ quan, thủ trưởng đơn vị trình dự thảo văn bản có thẩm quyền trình theo quy định của pháp luật; những đề nghị để ban hành văn bản

là hợp pháp;

* Được ban hành đúng thẩm quyền, bao gồm thẩm quyền về hình thức

và thẩm quyền về nội dung Thẩm quyền về hình thức là cơ quan, người có thẩm quyền chỉ được ban hành văn bản quy phạm pháp luật theo đúng hình thức (tên gọi) đã được Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định cho cơ quan, người có thẩm quyền đó

Ví dụ: Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ban hành quyết định, chỉ thị, thông tư; Hội đồng nhân dân ban hành nghị quyết, Uỷ ban nhân dân ban hành quyết định, chỉ thị

Còn thẩm quyền về nội dung là việc cơ quan, người có thẩm quyền chỉ được ban hành các văn bản phù hợp với thẩm quyền của mình được pháp luật cho phép hoặc đã được phân công, phân cấp

* Phù hợp với quy định của pháp luật hiện hành

Ví dụ: Thông tư do Bộ trưởng Bộ Tư pháp ban hành phải phù hợp với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị quyết, nghị định của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ và văn bản quy phạm pháp luật của Bộ, cơ quan ngang bộ quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực liên quan đến nội dung của Thông tư Chẳng hạn, Bộ Tư pháp ban hành Thông tư hướng dẫn chế độ chi tiêu hội nghị đối với các đơn vị do Bộ

Tư pháp quản lý thì phải phù hợp với Quyết định, Chỉ thị, Thông tư của Bộ trưởng Bộ Tài chính quy định về vấn đề này

Nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh A phải phù hợp với Hiến pháp, Luật, Nghị quyết của Quốc hội, Pháp lệnh, Nghị quyết của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Lệnh, Quyết định của Chủ tịch nước, Nghị quyết, Nghị định của Chính phủ, Quyết định, Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ và Quyết định, Chỉ thị, Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ Uỷ ban nhân dân tỉnh A ban hành quyết định hoặc chỉ thị thì nội dung phải phù hợp với văn bản của các cơ quan nhà nước ở trung ương và còn phải phù hợp với nghị quyết của Hội đồng nhân dân tỉnh đó

Một vấn đề cần lưu ý là nội dung của văn bản phù hợp với quy định của pháp luật hiện hành còn bao gồm yếu tố phải phù hợp với các điều ước quốc

tế mà Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ký kết hoặc gia nhập Đối với văn bản được kiểm tra điều chỉnh những vấn đề đã được quy định tại điều ước quốc tế mà Việt Nam đã ký kết hoặc gia nhập thì điều ước quốc tế đó cũng là

cơ sở pháp lý để kiểm tra văn bản này;

* Được ban hành đúng thể thức và kỹ thuật trình bày, bao gồm tiêu ngữ,

quốc hiệu; tên cơ quan ban hành; số và ký hiệu (ghi năm ban hành ở giữa số

và ký hiệu); địa danh, ngày, tháng, năm ban hành; tên loại văn bản, trích yếu; nội dung; viết đúng chính tả, ngữ pháp tiếng Việt và văn phong pháp luật; nơi nhận; chữ ký; đóng dấu (kể cả các dấu chỉ mức độ mật, dấu chỉ mức độ khẩn, dấu chỉ “tài liệu họp”, “họp xong phải thu hồi”) và cách trình bày;

* Tuân thủ đầy đủ các quy định của pháp luật về thủ tục xây dựng, ban hành và đăng Công báo, đưa tin hoặc công bố văn bản Trường hợp phát hiện

văn bản được kiểm tra có nội dung trái pháp luật thì cơ quan có thẩm quyền kiểm tra phải xem xét thủ tục xây dựng và ban hành văn bản để làm cơ sở cho việc xác định cụ thể trách nhiệm của cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành văn bản trái pháp luật cũng như cơ quan, người có trách nhiệm tham mưu, đề xuất nội dung trái pháp luật và kiến nghị xử lý theo thẩm quyền

1.3.4 Phương thức tiến hành kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật:

Theo quy định tại Điều 6 và Điều 11 Nghị định số 135/2003/NĐ-CP,

hoạt động kiểm tra văn bản được tiến hành bằng các phương thức: tự kiểm tra

của cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản và kiểm tra của cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản theo nhiệm vụ được phân công

1.3.4.1.Tự kiểm tra văn bản:

Tự kiểm tra văn bản là hoạt động kiểm tra văn bản của cơ quan ban hành văn bản đối với chính văn bản do mình ban hành

Theo quy định tại Điều 10 Nghị định số 135/2003/NĐ-CP, thì Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân các cấp phải tự kiểm tra văn bản do mình ban hành Đầu mối giúp Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ thực hiện hoạt động tự kiểm tra văn bản là người đứng đầu tổ chức pháp chế bộ, cơ quan ngang bộ (riêng đối với Bộ Tư pháp là Cục trưởng Cục Kiểm tra văn bản); đầu mối giúp Hội đồng nhân dân

và Uỷ ban nhân dân các cấp là Trưởng ban pháp chế của Hội đồng nhân dân

và Giám đốc Sở Tư pháp, Trưởng phòng Tư pháp, Trưởng ban Tư pháp cấp

xã

Văn bản thuộc phạm vi tự kiểm tra bao gồm văn bản quy phạm pháp luật

và văn bản có chứa quy phạm pháp luật theo quy định tại Điều 26 Nghị định

số 135/2003/NĐ-CP

Tự kiểm tra văn bản được tiến hành theo phương thức thường xuyên và kịp thời Nội dung tự kiểm tra bao gồm: kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp, thẩm quyền ban hành văn bản, thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản, các thủ tục xây dựng, ban hành, đăng Công báo, đưa tin hoặc công bố văn bản, tính hợp lý, tính khả thi của văn bản, sự phù hợp của nội dung văn bản với tình hình kinh tế - xã hội và yêu cầu quản lý nhà nước

Tự kiểm tra văn bản là một trong hai phương thức kiểm tra văn bản Mục đích của tự kiểm tra văn bản là nhằm đề cao trách nhiệm của cơ quan ban hành văn bản, đồng thời tạo cơ hội để cơ quan này phát hiện, xử lý kịp thời trong trường hợp văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, tạo thuận lợi cho quá trình thực hiện và nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước

Tự kiểm tra văn bản đóng vai trò quan trọng đối với việc lập lại kỷ cương trong công tác ban hành văn bản ở ngay cơ quan ban hành văn bản Cùng với việc thường xuyên, định kỳ rà soát để loại bỏ những văn bản mâu thuẫn, chồng chéo, hết hiệu lực hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội, công tác tự kiểm tra văn bản còn góp phần nâng cao chất lượng xây dựng và ban hành văn bản của các bộ, ngành, Hội đồng nhân dân

và Uỷ ban nhân dân các cấp, đóng vai trò quan trọng cho việc tạo lập một hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, minh bạch và công khai làm cơ sở cho việc quản lý nhà nước bằng pháp luật và theo pháp luật

Theo quy định tại Điều 11 Nghị định số 135/2003/NĐ-CP, việc tự kiểm tra văn bản được thực hiện theo phương thức thường xuyên và kịp thời

Kiểm tra văn bản thường xuyên là việc cơ quan ban hành văn bản phải

coi việc tự kiểm tra văn bản là nhiệm vụ hàng ngày Trong quá trình nghiên cứu, soạn thảo và thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật, các bộ, ngành, địa phương phải thường xuyên rà soát lại các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan do mình ban hành nhằm phát hiện những quy định không còn phù hợp với thực tế, các quy định chồng chéo, các quy định không có tính khả thi hoặc không còn khả thi, các quy định trái pháp luật để kịp thời sửa đổi, thay thế hoặc hủy bỏ, đồng thời hệ thống hóa các văn bản còn hiệu lực theo ngành, theo lĩnh vực Ngoài ra, để đảm bảo thực hiện phương thức này, định kỳ sáu tháng, hàng năm, cơ quan ban hành văn bản cần tổ chức tổng kiểm tra văn bản do cơ quan mình ban hành

Kiểm tra văn bản kịp thời là kiểm tra ngay khi tình hình kinh tế - xã hội

thay đổi hoặc khi cơ quan nhà nước cấp trên ban hành văn bản mới làm cho nội dung văn bản do cơ quan mình đã ban hành không còn phù hợp và khi nhận được yêu cầu, kiến nghị, thông báo của cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản hoặc của cơ quan, tổ chức, cá nhân và các phương tiện thông tin đại chúng về văn bản do mình đã ban hành có dấu hiệu trái pháp luật hoặc không còn phù hợp

Như vậy, có thể nói về bản chất, tự kiểm tra văn bản chính là hoạt động kiểm tra, rà soát văn bản do mình ban hành vẫn được thực hiện ở các cơ quan trong những năm qua Tuy nhiên, đến thời điểm này, nó được tiến hành có tổ chức, quy mô và là bộ phận không tách rời của kiểm tra văn bản theo thẩm quyền để tạo thành hoạt động kiểm tra văn bản

Việc tự kiểm tra của cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản được tiến hành thường xuyên đối với các văn bản do mình ban hành và kịp thời tổ chức rà soát, kiểm tra những văn bản đó khi tình hình kinh tế - xã hội

đã thay đổi hoặc khi cơ quan nhà nước cấp trên ban hành văn bản mới làm cho nội dung văn bản do mình đã ban hành không còn phù hợp Đồng thời, việc tự kiểm tra của cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản còn được tiến hành khi nhận được yêu cầu, kiến nghị, thông báo của cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản hoặc của cơ quan, tổ chức, cá nhân khác và các phương tiện thông tin đại chúng về văn bản do mình ban hành có dấu hiệu trái pháp luật hoặc không còn phù hợp

Theo hướng dẫn tại điểm 1 Mục II Thông tư số 01/2004/TT-BTP thì tuỳ theo tính chất, phạm vi, yêu cầu quản lý và số lượng văn bản được ban hành của từng bộ, ngành, địa phương, việc tự kiểm tra văn bản có thể được giao cho tổ chức pháp chế bộ, ngành, cơ quan tư pháp địa phương trực tiếp thực hiện hoặc phân công cho các đơn vị thuộc bộ, ngành, các sở, ban, ngành của

địa phương thực hiện theo lĩnh vực được giao phụ trách với điều kiện bảo đảm sự phối hợp chặt chẽ và phát huy vai trò làm đầu mối của tổ chức pháp chế bộ, ngành, cơ quan tư pháp địa phương trong việc xây dựng kế hoạch, đôn đốc theo dõi công tác tự kiểm tra, tổng hợp và báo cáo kết quả tự kiểm tra với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền

1.3.4.2 Kiểm tra của cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản theo nhiệm vụ được phân công:

Theo quy định tại Điều 6 Nghị định số 135/2003/NĐ-CP, kiểm tra văn bản theo thẩm quyền là một trong hai phương thức kiểm tra văn bản

Kiểm tra theo thẩm quyền là việc kiểm tra của cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra theo nhiệm vụ được phân công, bao gồm kiểm tra văn bản do

cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản gửi đến; tổ chức đoàn kiểm tra theo chuyên đề, địa bàn hoặc theo ngành, lĩnh vực; kiểm tra khi nhận được yêu cầu, kiến nghị của các cơ quan, tổ chức, cá nhân phát hiện văn bản có dấu hiệu trái pháp luật

Kiểm tra của cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra văn bản theo nhiệm

vụ được phân công là một cách gọi khác của kiểm tra văn bản theo thẩm quyền Nghị định số 135/2003/NĐ-CP quy định thẩm quyền kiểm tra văn bản cho Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, Chủ tịch

Uỷ ban nhân dân cấp huyện Theo đó, việc kiểm tra văn bản phải được tiến hành đúng thẩm quyền nhằm đảm bảo tính hệ thống, khoa học và đạt hiệu quả quản lý nhà nước cao nhất

Bản chất của hoạt động kiểm tra theo thẩm quyền chính là kiểm tra theo nhiệm vụ được phân công Thông qua sự phân công rõ ràng nhiệm vụ kiểm tra theo từng lĩnh vực chuyên môn, từng cấp, giữa các cơ quan sẽ có sự kiểm tra chéo theo từng lĩnh vực quản lý nhà nước Từ đó, đảm bảo tính hợp hiến,

hợp pháp của các văn bản khi ban hành, tránh tình trạng văn bản của bộ, ngành, địa phương mâu thuẫn, chồng chéo với nhau, trái với văn bản của cơ quan quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực hoặc trái với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên Ngoài ra, việc kiểm tra theo thẩm quyền còn xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của từng cơ quan trong công tác kiểm tra để tránh trùng lắp hoặc chồng lấn nhau Tuy nhiên, mọi sự phân định chỉ là tương đối, việc tranh chấp thẩm quyền rất có thể xảy ra trong thực tế và khi đó việc giải quyết tranh chấp thẩm quyền sẽ tuân theo quy định tại Nghị định số 135/2003/NĐ-

CP

1.3.5 Thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân và vai trò của cơ quan tư pháp địa phương trong hoạt động kiểm tra

1.3.5.1 Thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp:

* Kiểm tra theo thẩm quyền:

Theo quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều 13 Nghị định số 135/2003/NĐ-CP thì Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện kiểm tra văn bản do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp huyện ban hành (nghị quyết, quyết định, chỉ thị) Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện kiểm tra văn bản do Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân cấp xã ban hành (nghị quyết, quyết định, chỉ thị)

Theo quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều 17 Nghị định số 135/2003/NĐ-CP thì Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh thực hiện việc xử lý văn bản trái pháp luật do Uỷ ban nhân dân cấp huyện ban hành bằng hình thức ra quyết định đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ Trường hợp văn bản trái

pháp luật là nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp huyện, thì Chủ tịch Uỷ