phạm phỏp luật của chớnh quyền địa phƣơng
2.1.4.1.Về thể chế liờn quan đến kiểm tra văn bản quy phạm phỏp luật
Nghị quyết Hội nghị Ban chấp hành Trung ương 8 khoỏ 7 đó khẳng định “việc cải cỏch một bước nền hành chớnh Nhà nước là yờu cầu bức xỳc và là trọng tõm của việc xõy dựng hoàn thiện Nhà nước Cộng hoà xó hội chủ nghĩa Việt Nam”. Quan điểm cải cỏch hành chớnh ở nước ta được Đảng xỏc định là: phải được tiến hành từng bước vững chắc, cú trọng tõm trọng điểm, lựa chọn khõu đột phỏ trong từng giai đọan cụ thể. Cải cỏch hành chớnh phải gắn liền với cải cỏch tư phỏp. Xuất phỏt từ những tư tưởng chỉ đạo ấy, tại kỳ họp thứ
10 Quốc hội khoỏ X ngày 25/12/2001 đó tiến hành sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến phỏp 1992, theo đú bỏ chức năng kiểm sỏt văn bản của Viện kiểm sỏt nhõn dõn cỏc cấp, để Viện kiểm sỏt nhõn dõn cỏc cấp tập trung làm nhiệm vụ thực hành quyền cụng tố và kiểm sỏt cỏc hoạt động tư phỏp (điều tra, truy tố, xột xử và thi hành ỏn). Vậy vấn đề đặt ra là chức năng kiểm tra văn bản trước đõy của Viện kiểm sỏt nhõn dõn được chuyển giao cho cơ quan nào thực hiện. Tại Điều 83 Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm phỏp luật ngày 10/12/2002 đó chớnh thức giao “Chớnh phủ kiểm tra, xử lý văn bản trỏi phỏp luật”.
Như vậy, nhiệm vụ kiểm tra văn bản quy phạm phỏp luật là một nhiệm vụ mới được chuyển giao sang hệ thống cơ quan hành phỏp. Trước tỡnh hỡnh mới và để đảm bảo thực hiện tốt nhiệm vụ mới được chuyển giao, cũng như cụ thể hoỏ Điều 83 Luật ban hành văn bản quy phạm phỏp luật, ngày 14/11/2003 Chớnh phủ đó ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm phỏp luật. Tiếp đú, ngày 16/06/2004 Bộ Tư phỏp đó ban hành Thụng tư số 01/2004/TT-BTP về việc Hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 của Chớnh Phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm phỏp luật; ngày 17/11/2004 Bộ Tài Chớnh và Bộ Tư Phỏp đó ban hành Thụng tư liờn tịch số 109/2004/TTLT- BTC-BTP hướng dẫn việc quản lý và sử dụng kinh phớ bảo đảm cho cụng tỏc kiểm tra văn bản quy phạm phỏp luật. Đõy là nhưng cơ sở phỏp lý quan trọng để cỏc cơ quan cú thẩm quyền kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm phỏp luật tiến hành cỏc hoạt động kiểm tra văn bản theo quy định.
Trước yờu cầu tăng cường kỷ luật hành chớnh trong cỏc cơ quan nhà nước và để bảo đảm triển khai thực hiện cú hiệu quả nhiệm vụ kiểm tra văn bản quy phạm phỏp luật, ngày 10/10/2005 Thủ tướng Chớnh Phủ đó ban hành Chỉ thị số 32/2005/CT-TTg về việc tăng cường cụng tỏc kiểm tra, xử lý văn
bản quy phạm phỏp luật, trong đú yờu cầu : “ Cỏc Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chỉnh phủ, Chủ tịch Hội đồng nhõn dõn, Chủ tịch Uỷ ban nhõn dõn cỏc tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương cú trỏch nhiệm: Tổ chức cụng tỏc tự kiểm tra và kiểm tra văn bản theo thẩm quyền; xử lý kịp thời và đỳng quy định của phỏp luật đối với cỏc văn bản cú nội dung trỏi phỏp luật đó được phỏt hiện trong quỏ trỡnh kiểm tra, xử lý; kịp thời kiến nghị, đề xuất việc sửa đổi, bổ sung, bói bỏ hoặc thay thế những quy định trong cỏc văn bản của cỏc cơ quan nhà nước cấp trờn cú mõu thuẫn, chồng chộo hoặc khụng cũn phự hợp với tỡnh hỡnh phỏt triển kinh tế- xó hội; ỏp dụng cỏc biện phỏp khắc phục hậu quả do việc ban hành và thực hiện văn bản trỏi phỏp luạt gõy ra ”[8]
Tuy nhiờn, liờn quan đến vấn đề thể chế, cú thể nhận thấy một số hạn chế sau:
Thứ nhất, cỏc quy định phỏp luật hiện hành về kiểm tra văn bản chưa cụ thể, đầy đủ: mặc dự phỏp luật đó xỏc định tương đối rừ về thẩm quyền, trỏch nhiệm xử lý văn bản trỏi phỏp luật; một số chủ thể cú trỏch nhiệm kiểm tra cũng đó được Luật ban hành văn bản quy phạm phỏp luật năm 1996 và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm phỏp luật năm 2002 quy định rừ nhưng nhỡn chung, thể chế phỏp luật về kiểm tra văn bản cũn chưa đầy đủ, nhất là quy định về trỏch nhiệm, thẩm quyền kiểm tra văn bản của Uỷ ban nhõn dõn đối với văn bản của Hội đồng nhõn dõn và Uỷ ban nhõn dõn cấp dưới. Cú thể thấy rừ rằng phỏp luật hiện hành cũn chưa quy định chặt chẽ nhằm ràng buộc trỏch nhiệm của cỏc cơ quan kiểm tra. Về mặt kỹ thuật, nếu Hiến phỏp quy định “ Uỷ ban nhõn dõn trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn do phỏp luật quy định, ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản đú” thỡ điều này khụng cú nghĩa ràng buộc Uỷ ban nhõn dõn cỏc cấp phải kiểm tra văn bản do mỡnh ban hành và văn bản của Hội đồng
nhõn dõn và Uỷ ban nhõn dõn cấp dưới trực tiếp để bảo đảm tớnh hợp hiến, tớnh hợp phỏp, tớnh thống nhất của hệ thống phỏp luật.
Khoản 4 Điều 114 Hiến phỏp quy định Thủ tưởng Chớnh Phủ “đỡnh chỉ việc thi hành hoặc bói bỏ những quyết định, chỉ thị, thụng tư của Bộ trưởng, cỏc thành viờn của Chớnh Phủ, quyết định, chỉ thị của Uỷ ban nhõn dõn và Chủ tịch Uỷ ban nhõn dõn tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương trỏi với Hiến phỏp, luật và cỏc văn bản của cỏc cơ quan nhà nước cấp trờn ”.
Trờn thực tế, Chủ tịch Uỷ ban nhõn dõn cỏc cấp cú quyền ban hành quyết định, Chỉ thị “cú tớnh quy phạm” hay khụng vẫn cũn được tranh luận, mặc dự Luật ban hành văn bản quy phạm phỏp luật của Hội đồng nhõn dõn và Uỷ ban nhõn dõn 2004 đó quy định rừ cỏc chủ thể cú thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm phỏp luật, trong đú khụng bao gồm Chủ tịch Uỷ ban nhõn dõn cỏc cấp. Nếu hiểu rằng hiến phỏp nhắc tới “quyết định, chỉ thị” của Chủ tịch Uỷ ban nhõn dõn với tớnh chất là văn bản cỏ biệt mà khụng phải là văn bản quy phạm phỏp luật thỡ quy định tại Điều 114 Hiến phỏp “Thủ tướng đỡnh chỉ việc thi hành hoặc bói bỏ quyết định, chỉ thị của Chủ tịch Uỷ ban nhõn dõn cấp tỉnh trỏi với Hiến phỏp, Luật và cỏc văn bản của cỏc cơ quan nhà nước cấp trờn” cần phải được nghiờn cứu thờm.
Một quy định khỏc của Hiến phỏp năm 1992 cần lưu ý là “Chủ tịch Uỷ ban nhõn dõn cú quyền đỡnh chỉ việc thi hành hoặc bói bỏ những văn bản sai trỏi của cơ quan thuộc Uỷ ban nhõn dõn cấp dưới”. Những văn bản sai trỏi của cơ quan thuộc Uỷ ban nhõn dõn, nếu hiểu theo tinh thần của Luật ban hành văn bản quy phạm phỏp luật của Hội đồng nhõn dõn và Uỷ ban nhõn dõn thỡ khụng được hiểu bao gồm cả văn bản quy phạm phỏp luật vỡ cỏc cơ quan thuộc Uỷ ban nhõn dõn, kể cả cỏc cơ quan chuyờn mụn, khụng cú thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm phỏp luật. Vấn đề đặt ra là những văn bản của cỏc cơ quan này cú thuộc đối tượng kiểm tra hay khụng? Quy định trờn của
Hiến phỏp cũng khụng đề cập tới trỏch nhiệm của Chủ tịch Uỷ ban nhõn dõn cấp trờn đỡnh chỉ việc thi hành hoặc bói bỏ những văn bản sai trỏi của Chủ tịch Uỷ ban nhõn dõn cấp dưới, tương tự như thẩm quyền của Thủ tướng Chớnh phủ đỡnh chỉ việc thi hành hoặc bói bỏ văn bản sai trỏi của Chủ tịch Uỷ ban nhõn dõn cấp tỉnh.
Thứ hai, phỏp luật cũn thiếu cỏc quy định mang tớnh nguyờn tắc nhằm ràng buộc cỏc cơ quan nhà nước cú thẩm quyền trong cụng tỏc kiểm tra văn bản quy phạm phỏp luật. Khụng cú cỏc nguyờn tắc kiểm tra sẽ dễ dẫn đến việc thực hiện hoạt động này trở thành “ngẫu hứng”, khụng thống nhất và thiếu hiệu quả. Điều này đó trở thành thực tế trong cụng tỏc kiểm tra vừa qua của cỏc cơ quan cú thẩm quyền này cú kiểm tra văn bản. Nếu khụng đặt ra cỏc nguyờn tắc nhất định và cũng khụng cú cỏc quy định phỏp luật cụ thể thỡ khú cú thể ràng buộc trỏch nhiệm của cỏc cơ quan kiểm tra và cơ quan cú văn bản được kiểm tra. Thực vậy, việc kiểm tra diễn ra trờn thực tế ở nhiều địa phương trở thành “quyền tự quyết” của cỏc cơ quan cú trỏch nhiệm kiểm tra văn bản: tự lựa chọn thời điểm kiểm tra sớm hay muộn hoặc thậm chớ quyết định cú kiểm tra hay khụng, lựa chọn đối tượng văn bản kiểm tra, lựa chọn một địa bàn nhất định (cú thể thuận tiện cho việc tổ chức một đoàn kiểm tra…). Chớnh vỡ vậy, việc kiểm tra trong những trường hợp như vậy khụng cũn mang tớnh bắt buộc nữa và cũng khụng kịp thời, khụng thường xuyờn. cơ quan cú văn bản là đối tượng kiểm tra cũng khụng gửi đầy đủ văn bản và gửi sớm văn bản cho cơ quan cú thẩm quyền kiểm tra. Cũn về việc xử lý văn bản thỡ hầu như bỏ ngỏ và hiếm thấy cỏc chủ thể thực hiện thẩm quyền xử lý của mỡnh.
Thứ ba, phỏp luật quy định về thẩm quyền kiểm tra văn bản cũn chưa rừ ràng, thiếu cụ thể để triển khai thực hiện:
Quy định về thẩm quyền kiểm tra văn bản quy phạm phỏp luật được xỏc định rừ ràng nhất là thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản trỏi phỏp luật của Chớnh phủ, Thủ tướng Chớnh phủ, Bộ Tư Phỏp, cỏc Bộ, cơ quan ngang bộ, đối với cỏc văn bản quy phạm phỏp luật của Hội đồng nhõn dõn và Uỷ ban nhõn dõn cấp tỉnh và được quy định trong Luật ban hành văn bản quy phạm phỏp luật. Những văn bản phỏp luật khỏc như Hiến phỏp, Luật tổ chức Chớnh phủ, Luật tổ chức Hội đồng nhõn dõn và Uỷ ban nhõn dõn tuy cú quy định về thẩm quyền xử lý văn bản trỏi phỏp luật nhưng khụng xỏc định rừ đồng thời trỏch nhiệm kiểm tra văn bản quy phạm phỏp luật hoặc nếu cú quy định trỏch nhiệm kiểm tra, cũng khụng phõn biết rừ thẩm quyền kiểm tra văn bản quy phạm phỏp luật với kiểm tra việc thực hiện văn bản quy phạm phỏp luật. Đối với văn bản quy phạm phỏp luật của Hội đồng nhõn dõn và Uỷ ban nhõn dõn cấp huyện, cấp xó, cơ sở phỏp lý để địa phương thực hiện việc kiểm tra chỉ là cỏc quy định chưa rừ ràng, thống nhất.
Thứ tư, phỏp luật hiện hành chưa quy định cụ thể quy trỡnh, trỡnh tự kiểm tra, xử lý văn bản trỏi phỏp luật để cỏc chủ thể cú thẩm quyền cú thể ỏp dụng, tuõn thủ quy trỡnh đú.
Chớnh vỡ sự thiếu rừ ràng, thiếu chặt chẽ của phỏp luật nờn cơ chế kiểm tra văn bản hiện nay chưa bảo đảm cho cụng tỏc kiểm tra văn bản quy phạm phỏp luật cú hiệu quả.
2.1.4.2. Về hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm phỏp luật của chớnh quyền địa phương
* Hoạt động kiểm tra của Bộ, cơ quan ngang Bộ đối với văn bản quy phạm phỏp luật của chớnh quyền địa phương tỉnh Thanh Hoỏ.
Đối với văn bản quy phạm phỏp luật của Hội đồng nhõn dõn và Uỷ ban nhõn dõn cấp tỉnh, việc kiểm tra về phớa bộ, cơ quan ngang bộ cũng khụng được tiến hành thường xuyờn và đều đặn. Cụng tỏc kiểm tra hiện nay chủ yếu
là theo định kỳ và kết hợp giữa kiểm tra với cụng tỏc rà soỏt văn bản ban hành của năm trước và cũng khụng cú kế hoạch kiểm tra cụ thể, mỗi năm chỉ kiểm tra vài tỉnh, thành phố mà chủ yếu cú cụng văn yờu cầu tự kiểm tra và bỏo cỏo, cũng cho thấy bất cập của cơ chế kiểm tra hiện nay.
* Hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm phỏp luật ở cấp huyện và cấp xó
Cụng tỏc kiểm tra của Uỷ ban nhõn dõn cấp tỉnh đối với văn bản quy phạm phỏp luật của Hội đụng nhõn dõn và Uỷ ban nhõn dõn cấp huyện được giao cho Sở Tư phỏp, về cơ bản, thụng qua hoạt động rà soỏt văn bản và việc gửi văn bản đến Sở Tư phỏp để kiểm tra và tiến hành kiểm tra định kỳ hàng năm là chủ yếu, việc xem xột cỏc khiếu nại của cụng dõn về văn bản trỏi phỏp luật chiếm tỷ lệ rất ớt, thậm chớ khụng cú.
+ Cụng tỏc kiểm tra văn bản quy phạm phỏp luật của Sở Tư phỏp đối với cấp huyện.
Ở Thanh hoỏ, Phũng văn bản phỏp quy trực thuộc Sở Tư phỏp Thanh Hoỏ cú nhiệm vụ tham mưu cho Giỏm đốc Sở Tư phỏp giỳp Uỷ ban nhõn dõn tỉnh thực hiện cụng tỏc kiểm tra văn bản quy phạm phỏp luật trờn địa bàn tỉnh Thanh Hoỏ.
Hàng năm căn cứ vào kế hoạch kiểm tra đó được cấp cú thẩm quyền phờ duyệt, Sở tư phỏp tiến hành nhiệm vụ kiểm tra, tuy nhiờn việc kiểm tra cụng tỏc ban hành văn bản quy phạm phỏp luật của cỏc huyện, thị xó, thành phố trong tỉnh cũng chỉ được tiến hành kiểm tra theo định kỳ 6 thỏng một lần và chỉ tiến hành đối với một số huyện chứ khụng tiến hành kiểm tra hết cỏc huyện, thị trong tỉnh. Bờn cạnh đú, do thực tế khối lượng cụng việc và văn bản kiểm tra là rất lớn, trong khi đú đội ngũ cỏn bộ làm cụng tỏc kiểm tra văn bản chuyờn trỏch quỏ mỏng, năng lực cũn hạn chế để cú thể đảm đương cụng việc, vỡ thế nờn một năm Sở Tư phỏp chỉ cú thể tiến hành kiểm tra từ 10 đến
12 huyện, thị, số cũn lại sẽ kiểm tra vào năm tiếp theo theo cỏch xoay vũng. Khi phỏt hiện văn bản do hội đồng nhõn dõn và Uỷ ban nhõn dõn huyện ban hành văn bản trỏi phỏp luật (như sai về thẩm quyền, nội dung trỏi với văn bản cấp trờn; sai sút về kỹ thuật, hỡnh thức trỡnh bày…) thỡ Sở Tư phỏp kiến nghị cơ quan đó ban hành tự xử lý văn bản đú theo thẩm quyền. Cơ quan nhận được kiến nghị cú xử lý văn bản và xử lý văn bản đú như thế nào thỡ chưa cú quy định về cơ chế phản hồi, do vậy cơ quan kiến nghị cũng khụng biết được kết quả xử lý.
Một thực tế là qua kiểm tra phỏt hiện cỏc văn bản trỏi phỏp luật của cỏc Chủ tịch UBND cỏc cấp hầu như ớt sử dụng thẩm quyền đỡnh chỉ việc thi hành, bói bỏ những văn bản trỏi phỏp luật của cơ quan chuyờn mụn thuộc uỷ ban nhõn dõn cựng cấp và văn bản trỏi phỏp luật của UBND cấp dưới, đỡnh chỉ việc thi hành và đề nghị Hội đồng nhõn dõn cựng cấp bói bỏ Nghị quyết trỏi phỏp luật theo quy định tại Điều 124 Hiến phỏp 1992, điều 17 Nghị định số 135/2003/NĐ-CP, hầu hết khi kiểm tra phỏt hiện văn bản trỏi phỏp luật, cơ quan kiểm tra cú văn bản kiến nghị nơi ban hành văn bản tự kiểm tra và xử lý. + Cụng tỏc kiểm tra văn bản quy phạm phỏp luật của phũng tư phỏp đối với cấp phường, xó, thị trấn.
Tương tự như cấp tỉnh, cấp huyện, ở cấp xó cụng tỏc kiểm tra văn bản quy phạm phỏp luật của Hội đồng nhõn dõn và Uỷ ban nhõn dõn cấp xó được giao cho Phũng Tư phỏp đảm nhận. Theo kế hoạch thỡ cứ 6 thỏng Phũng Tư phỏp huyện chọn vài phường – xó - thị trấn để tiến hành kiểm tra, do số lượng cỏn bộ ớt phải kiờm nhiệm nhiều nhiệm vụ khỏc nhau nờn khụng thể tiến hành kiểm tra hết cỏc phường – xó- thị trấn trong huyện. Do vậy, cụng tỏc kiểm tra văn bản cũn rất hạn chế và chất lượng cũng chưa đảm bảo, chủ yếu kết hợp với Đoàn kiểm tra của cấp tỉnh để tiến hành kiểm tra. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});