Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân các cấp trên địa bàn thành phố hà nội ban hành hiện nay

Trên địa bàn thành phố Hà Nội thời gian trước đây trước khi mở rộng địa giới hành chính theo Nghị quyết số 15/2008/QH12 ngày 29/5/2008 của Quốc hội công tác kiểm tra và xử lý văn bản QPP

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

NGHIÊM HÀ HẢI

KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

DO HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN CÁC CẤP TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI BAN HÀNH HIỆN NAY

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2012

2

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

NGHIÊM HÀ HẢI

KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT

DO HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN CÁC CẤP TRÊN ĐỊA BÀN THÀNH PHỐ HÀ NỘI BAN HÀNH HIỆN NAY

Chuyên ngành: Lí luận và lịch sử nhà nước và pháp luật

Mã số: 60 38 01

LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: TS Nguyễn Hoàng Anh

HÀ NỘI - 2012

Chương 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ KIỂM

TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO HĐND, UBND

1.1.1 Các tiêu chí đánh giá chất lượng nội dung văn bản QPPL 13

1.1.2 Các tiêu chí đánh giá chất lượng hình thức văn bản QPPL 17

1.2.1 Khái niệm, ý nghĩa và đặc điểm kiểm tra văn bản QPPL 19

1.2.2 Vị trí, vai trò, ý nghĩa của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL 25

1.2.3 Nguyên tắc kiểm tra và xử lý văn bản QPPL 27

1.2.4 Phương thức kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 28

4

1.2.5 Nội dung kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 29

1.3.2 Thẩm quyền xử lý văn bản QPPL có dấu hiệu bất hợp pháp, bất hợp lý 35

1.3.3 Các hình thức xử lý trong hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL 36

1.3.4 Trình tự, thủ tục xử lý văn bản QPPL bất hợp pháp, bất hợp lý 38

1.4 Cơ sở pháp lý của hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL do chính

quyền địa phương ban hành

39

Chương 2: THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ

VĂN BẢN QPPL DO HĐND, UBND CÁC CẤP TRÊN ĐỊA BÀN TP

HÀ NỘI BAN HÀNH

50

2.1 Thực tiễn soạn thảo, ban hành và quản lý văn bản QPPL của HĐND,

UBND các cấp trên địa bàn thành phố Hà Nội

50

2.1.1 Những kết quả đạt được của công tác soạn thảo, ban hành và quản lý văn

bản QPPL của HĐND và UBND các cấp trên địa bàn thành phố Hà Nội

51

2.1.2 Những tồn tại vướng mắc trong công tác soạn thảo, ban hành và quản lý văn

bản QPPL của HĐND, UBND trên địa bàn thành phố Hà Nội

54

2.2 Thực trạng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL do HĐND và UBND

các cấp trên địa bàn TP Hà Nội ban hành

60

2.2.4 Một số kết quả và hạn chế trong hoạt động Kiểm tra, xử lý văn bản QPPL

do HĐND, UBND Hà Nội ban hành

67

Chương 3: PHƯƠNG HƯỚNG, GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT

LƯỢNG HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO HĐND, UBND CÁC CẤP TRÊN ĐỊA BÀN TP HÀ NỘI BAN HÀNH

79

3.1 Phương hướng nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy

phạm pháp luật do HĐND và UBND các cấp trên địa bàn thành phố Hà Nội

ban hành

79

3.2 Giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm

pháp luật do chính quyền địa phương ban hành

82

3.2.1 Hoàn thiện thể chế pháp luật về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL 82

3.2.2 Xây dựng, kiện toàn tổ chức bộ máy của các cơ quan chức năng, nâng cao

chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác kiểm tra, xử lý văn bản

QPPL bảo đảm có năng lực, trình độ và phẩm chất đạo đức

89

3.2.3 Xây dựng cơ chế phối hợp giữa các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền trong

quá trình kiểm tra và xử lý văn bản QPPL

92

3.2.4 Bảo đảm các điều kiện cho hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL như

xây dựng cơ chế tài chính, cơ sở vật chất và trang thiết bị, cơ sở dữ liệu

phục vụ cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL

93

6

3.2.5 Hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo trong hoạt động kiểm tra và

xử lý văn bản QPPL

95

3.2.6 Tăng cường mối liên hệ giữa kiểm tra, xử lý văn bản QPPL với quá trình

xây dựng, rà soát, hệ thống hóa và theo dõi thi hành văn bản QPPL

8

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài

Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân

và vì nhân dân là một chủ trương lớn đã được ghi nhận trong các Nghị quyết của

Đảng và được Nhà nước thể chế hoá trong Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) Thực tiễn của hơn hai mươi năm đổi mới vừa qua cho thấy, chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền dưới sự lãnh đạo của Đảng là xu thế tất yếu, mang tính quy luật khách quan của quá trình đi lên Chủ nghĩa xã hội Chủ trương xây

dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam cũng đặt ra nhiều nhiệm vụ quan trọng, cấp bách, trong đó có nhiệm vụ xây dựng hệ thống pháp luật minh bạch, công khai, dân chủ và là cơ sở bảo đảm cho các cơ quan hành pháp hoạt động trong khuôn khổ pháp luật Một trong những tiêu chí quan trọng để xây dựng Nhà nước pháp quyền là phải có hệ thống pháp luật hoàn thiện Chính vì vậy, ngày 24/5/2005 Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 48-NQ/TW về chiến lược xây

dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2020, trong đó có đề ra mục tiêu:

“Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ

nghĩa Việt Nam của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; đổi mới căn bản

cơ chế xây dựng pháp luật và thực hiện pháp luật; phát huy vai trò của hiệu lực pháp luật để góp phần quản lý xã hội, giữ vững ổn định chính trị, phát

triển kinh tế, hội nhập quốc tế [30]

Mong muốn có một hệ thống pháp luật hoàn thiện, trong thời gian qua Nhà nước đã không ngừng đề ra giải pháp để nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng, ban hành và hoàn thiện hệ thống pháp luật Do đó, công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) của Hội đồng nhân dân (HĐND) và Uỷ ban

nhân dân (UBND) các cấp trong những năm gần đây có chuyển biến tích cực, chất lượng văn bản QPPL của những cơ quan này ban hành ngày càng được nâng cao

9

Tuy vậy, trong thực tế, vẫn còn tồn tại tình trạng văn bản mâu thuẫn, chồng chéo,

không phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội, không phù hợp với các quy định của văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn

Thực tiễn cho thấy, hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL đã phát huy khá tốt vai trò, ý nghĩa của mình trong việc làm sạch hệ thống văn bản QPPL, tạo

lập được lòng tin của nhân dân với Nhà nước Thông qua hoạt động kiểm tra, rất

nhiều văn bản QPPL có nội dung mâu thuẫn, chồng chéo không phù hợp với nội

dung văn bản QPPL cấp trên; ban hành trái thẩm quyền, vi phạm thủ tục đã bị

phát hiện, xử lý Dưới góc độ quản lý nhà nước, có thể khẳng định hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL có ý nghĩa quan trọng trong việc giúp cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý kịp thời những văn bản trái pháp luật, xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước một cách hiệu quả Với ý nghĩa

đó, pháp luật hiện hành đã quy định khá cụ thể về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL

Kiểm tra văn bản QPPL là nhiệm vụ mới được chuyển giao từ Viện kiểm sát nhân dân sang hệ thống cơ quan hành pháp theo quy định tại Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25/12/2001 của Ủy ban Thường vụ Quốc hội Theo đó, Viện kiểm sát nhân dân không còn thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật đối với văn bản QPPL của cấp Bộ và chính quyền địa phương ban hành Nhiệm vụ này đã được chuyển giao hoàn toàn cho các cơ quan hành chính nhà nước Cơ sở

pháp lý cho các cơ quan nhà nước tiến hành hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản là Luật ban hành văn bản QPPL năm 1996, được sửa đổi, bổ sung năm 2002 và được thay thế bởi Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008, Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) năm 2004 Trên cơ

sở quy định của những văn bản nêu trên, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, tiếp đến là Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật Đến nay, Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 là căn cứ pháp lý chủ yếu để kiểm tra và xử lý văn bản QPPL do bộ, ngành và địa phương ban hành Đây là một bước chuyển trong công tác kiểm tra

văn bản bởi nếu không kịp thời đưa ra các quy định để nâng cao chất lượng hoạt

thấy, hệ thống văn bản pháp luật của chúng ta chưa thực sự hoàn chỉnh, còn chồng

chéo, mâu thuẫn Công tác lập quy nhằm cụ thể hóa và triển khai thực hiện luật

chưa nhanh chóng, hiệu quả Nghị định của Chính phủ chưa cụ thể để chấp hành,

vẫn tồn tại hiện tượng chờ văn bản hướng dẫn Trước nhu cầu quản lý, số lượng văn bản QPPL của chính quyền địa phương, nhất là cấp tỉnh ban hành ngày càng nhiều,

do đó khả năng tồn tại những văn bản của địa phương mâu thuẫn, chồng chéo, không phù hợp với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, thậm chí vi phạm pháp luật là khó tránh khỏi

Trên địa bàn thành phố Hà Nội thời gian trước đây (trước khi mở rộng địa

giới hành chính theo Nghị quyết số 15/2008/QH12 ngày 29/5/2008 của Quốc hội)

công tác kiểm tra và xử lý văn bản QPPL do HĐND và UBND các cấp ban hành

gần như bị bỏ ngỏ, không được thực hiện thường xuyên, liên tục, hiệu quả của công tác này rất thấp, các quy định của pháp luật về kiểm tra, tự kiểm tra và xử lý văn

bản QPPL có dấu hiệu trái pháp luật được thực hiện một cách chiếu lệ, thiếu nghiêm túc và thiếu sự quan tâm của các cấp chính quyền địa phương Trong những năm gần đây (sau khi mở rộng địa giới hành chính theo Nghị quyết số 15/2008/QH12 ngày 29/5/2008 của Quốc Hội), công tác kiểm tra và xử lý văn bản

ngày càng được chú trọng và đã đạt được kết quả nhất định, góp phần đẩy mạnh

công tác xây dựng và thực thi pháp luật trên địa bàn thành phố

Bên cạnh đó, công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL vẫn còn một số nhược

điểm như: nghiệp vụ kiểm tra còn yếu kém, điều kiện đảm bảo cho công tác kiểm

tra còn chưa được quan tâm đúng mức; việc kiểm tra, tự kiểm tra văn ban chưa được thực hiện thường xuyên, liên tục dẫn đến tình trạng văn bản có dấu hiệu trái

luật còn chưa được phát hiện và xử lý kịp thời, hoặc còn có biểu hiện né tránh, ngại đụng chạm Điều đó chứng tỏ công tác kiểm tra văn bản hiện nay còn nhiều bất cập

Do đó, việc tiến hành nghiên cứu tìm ra giải pháp nhằm nâng cao chất lượng công

11

tác kiểm tra và xử lý văn bản QPPL trên địa bàn thành phố Hà Nội là một vấn đề

mang tính chất cấp thiết

Xuất phát từ những điểm đã phân tích trên đây, tác giả cho rằng việc nghiên

cứu đề tài: "Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân

và Uỷ ban nhân dân các cấp trên địa bàn thành phố Hà Nội ban hành hiện nay"

trên cơ sở phân tích các vấn đề lý luận và thực tiễn nhằm đưa ra các giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra và xử lý văn bản QPPL là hoàn toàn cần thiết, đáp ứng được

yêu cầu của thực tiễn quản lý nhà nước trên địa bàn thành phố hiện nay

2 Tình hình nghiên cứu đề tài

Ở nước ta, những năm gần đây khi Đảng và Nhà nước ta chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam thì các đề tài nghiên cứu về vai trò,

tầm quan trọng cũng như nghiên cứu về công tác văn bản nói chung đã thu hút sự

quan tâm của nhiều nhà khoa học thuộc các chuyên ngành khác nhau như: Luật học, hành chính học, xã hội học ở những góc độ và phạm vi, đối tượng nghiên

cứu khác nhau Liên quan đến vấn đề xây dựng và kiểm tra văn bản QPPL, đáng

chú ý có một số công trình nghiên cứu, bài viết và tài liệu tiêu biểu sau đây:

- Đề tài cấp Bộ: Pháp chế XHCN trong hoạt động ban hành VBQPPL của

HĐND, UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ở nước ta hiện nay Chủ

nhiệm đề tài: TS Đỗ Ngọc Hải

- Đề tài khoa học cấp Bộ, "Hoàn thiện dự thảo Luật ban hành VBQPPL của

HĐND, UBND" Đề tài do Vụ Pháp luật Hình sự- Hành chính, Bộ Tư pháp thực

hiện Đề tài tập trung nghiên cứu hoàn thiện Luật Ban hành VBQPPL của HĐND,

UBND; trong đó đề xuất phương án sáp nhập hai văn bản luật về ban hành VBQPPL của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền

- Đề tài khoa học cấp Bộ, “Cơ chế kiểm tra văn bản QPPL thực trạng và

giải pháp hoàn thiện” Đề tài do Viện khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp thực hiện Đề

tài đã nghiên cứu khá sâu sắc về khái niệm kiểm tra văn bản QPPL, phân biệt kiểm tra văn bản QPPL với một số khái niệm tương tự để khẳng định tính đặc thù của

công tác kiểm tra văn bản

12

- Đề tài nghiên cứu khoa học của Sở Tư pháp Hà Nội về "Đổi mới và nâng

cao công tác văn bản ở Hà Nội";

- Bài viết của Thạc sĩ Trương Thị Hồng Hà - Khoa Nhà nước - pháp luật,

Học Viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh: "Nâng cao chất lượng ban hành văn

bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương" đăng trên Tạp chí Nhà nước

và pháp luật, số 1/2005;

- Bài viết của PGS.TS Vũ Thư: "Tính hợp pháp và hợp lý của văn bản pháp

luật và các biện pháp xử lý các khiếm khuyết của nó", đăng trên Tạp chí nhà nước

và pháp luật số 1, năm 2003

- Bài viết của ThS Bùi Thị Đào: "Giám sát, kiểm tra và xử lý văn bản quy

phạm pháp luật" đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp; “Văn bản quy phạm pháp

luật và xử lý văn bản quy phạm trái pháp luật”, Tạp chí Luật học 10/2007

- Bài "Văn bản quy phạm pháp luật: Hiểu như thế nào cho đúng" của TS

Nguyễn Anh Sơn - Phó Vụ trưởng Vụ pháp chế Bộ Công nghiệp và TS Lê Thị Thu Thủy - Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập

pháp, số 5 (75), tháng 5/2006

- Bài viết của GS.TS Phạm Hồng Thái: “Văn bản quy phạm pháp luật và

pháp luật về văn bản quy phạm pháp luật” đăng trên Tạp chí Dân chủ và pháp luật,

số 7(232), năm 2011 Trong bài viết đã chỉ ra những bất cập về văn bản QPPL, là

một trong những nguyên nhân làm ảnh hưởng đến chất lượng văn bản QPPL và chất lượng hệ thống pháp luật

Nhìn chung, các công trình trên đã nghiên cứu khá sâu sắc về công tác văn bản nói chung, trên cơ sở đó đã đề xuất các giải pháp nhằm khắc phục những khiếm khuyết, hạn chế trong việc xây dựng, ban hành, kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của chính quyền các cấp, nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam hiện nay

Tuy nhiên, việc nghiên cứu chuyên sâu về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL trong thực tiễn hiện nay theo các quy định hiện hành, đặc biệt là nghiên cứu về hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL của chính quyền địa phương thì chưa có một

công trình nghiên cứu nào mang tính hệ thống, toàn diện về vấn đề này Trong điều

13

kiện mới và tư duy mới, trước xu thế cải cách hành chính và vai trò của chính quyền địa phương ngày càng được đề cao, được phân cấp, phân quyền nhiều hơn, vì vậy chất lượng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do HĐND

và UBND các cấp ban hành càng cần được quan tâm nghiên cứu Do đó, đã phát

sinh nhiều vấn đề lý luận và thực tiễn đối với công tác này cần nghiên cứu tổng kết sâu sắc, cụ thể hơn, nhằm làm rõ về cơ sở lý luận và thực tiễn về công tác Kiểm tra

và xử lý văn bản do HĐND và UBND các cấp ban hành Từ đó đánh giá thực trạng

và đề xuất các kiến nghị và giải pháp cụ thể nhằm nâng cao hiệu quả công tác kiểm tra và xử lý văn bản nói chung và kiểm tra xử lý văn bản do HĐND và UBND các

cấp trên địa bàn thành phố Hà Nội nói riêng Vì vậy, việc nghiên cứu hoạt động

"Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do Hội đồng nhân dân và Uỷ ban

nhân dân các cấp trên địa bàn thành phố Hà Nội ban hành hiện nay" là thực sự

cần thiết

3 Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của đề tài

Đối tượng nghiên cứu của đề tài là một số vấn đề lý luận về văn bản QPPL

và kiểm tra văn bản QPPL để làm cơ sở cho việc nghiên cứu thực trạng hoạt động

kiểm tra và xử lý văn bản QPPL trên địa bàn thành phố Hà Nội hiện nay

Kiểm tra và xử lý văn bản QPPL là đề tài nghiên cứu có nội dung rất rộng,

khá phức tạp Do đó, trong giới hạn của luận văn thạc sỹ đề tài tập trung nghiên cứu với phạm vi sau đây:

- Nghiên cứu những vấn đề lý luận và tổng hợp các quy định của pháp luật

thực định về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL trong phạm vi thời gian từ năm 2002 đến nay nói chung (khi chuyển giao từ Viện kiểm sát nhân dân sang cơ quan hành

chính đảm nhận chức năng kiểm tra văn bản QPPL) và hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của chính quyền địa phương nói riêng

- Nghiên cứu thực trạng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp trên địa bàn thành phố Hà Nội ban hành, cụ thể là đi sâu tìm hiểu thực trạng công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL

của các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản QPPL trên địa bàn thành phố Hà Nội

14

4 Mục tiêu và nhiệm vụ của luận văn:

Mục tiêu luận văn:

Nghiên cứu và làm sáng tỏ những quy định pháp luật về kiểm tra và xử lý

văn bản QPPL và thực tiễn triển khai thực hiện công tác kiểm tra, xử lý văn bản

QPPL do HĐND và UBND các cấp trên địa bàn thành phố Hà Nội hiện nay nhằm

đề xuất phương hướng, giải pháp nhằm nâng cao chất lượng của hoạt động kiểm tra,

xử lý văn bản nói chung và trên địa bàn thành phố Hà Nội nói riêng

Nhiệm vụ của Luận văn

Để đề xuất phương hướng, giải pháp nhằm nâng cao chất lượng của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL cần phải thực hiện một số nhiệm vụ cụ thể sau đây:

- Phân tích cơ sở lý luận của hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, nghiên cứu và nắm bắt được một số vấn đề lý luận về văn bản QPPL nói chung và văn bản QPPL do chính HĐND và UBND ban hành nói riêng để làm cơ sở cho việc nghiên cứu đối tượng của hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản;

- Nghiên cứu quy định pháp luật hiện hành về hoạt động kiểm tra và xử lý

văn bản QPPL để có nhận thức đúng đắn về công tác kiểm tra; nghiên cứu và nắm bắt được những cơ sở pháp lý và thực trạng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản trên địa bàn thành phố Hà Nội để đưa ra đánh giá chính xác những mặt đạt và chưa đạt trong công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL;

- Kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xây dựng và hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL, đề xuất những phương hướng, giải pháp nhằm nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL tại địa phương

5 Nội dung và phương pháp nghiên cứu chính của luận văn

Nội dung nghiên cứu

Trên cơ sở các nhiệm vụ đã đề ra, luận văn tập trung nghiên cứu một số nội dung cơ bản sau:

- Nghiên cứu một số vấn đề lý luận về kiểm tra và cơ chế kiểm tra văn bản QPPL như: khái niệm kiểm tra văn bản QPPL, phân biệt kiểm tra và một số hoạt

động tương tự, chủ thể và đối tượng của hoạt động kiểm tra, nội dung kiểm tra văn

15

bản để tùy từng trường hợp sẽ đưa ra hướng xử lý văn bản cho phù hợp;

- Phân tích, đánh giá các quy định của pháp luật hiện hành về kiểm tra và xử

lý văn bản để đề xuất hướng hoàn thiện các văn bản nhằm nâng cao hiệu quả của

công tác này trong thực tiễn;

- Phân tích, đánh giá thực trạng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL

trên địa bàn thành phố Hà Nội, cụ thể là đánh giá thực trạng công tác kiểm tra văn

bản QPPL của HĐND và UBND các cấp trên địa bàn thành phố Hà Nội ban hành;

đồng thời xem xét về tổ chức bộ máy, nhân sự hoạt động trong lĩnh vực kiểm tra

văn bản Từ đó, đề ra một số giải pháp nhằm xây dựng bộ máy, củng cố đội ngũ

làm công tác kiểm tra văn bản;

- Nghiên cứu phương thức, trình tự, thủ tục kiểm tra, các điều kiện bảo đảm phục vụ cho hoạt động kiểm tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền kiểm tra văn bản QPPL

Phương pháp nghiên cứu

Đề tài được nghiên cứu dựa trên cơ sở sử dụng phương pháp luận khoa học

của Chủ nghĩa Mác - Lênin (chủ nghĩa duy vật lịch sử và chủ nghĩa duy vật biện

chứng), tư tưởng Hồ Chí Minh và các quan điểm, chủ trương của Đảng Cộng sản

Việt Nam về tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước trong lĩnh vực ban

hành, kiểm tra và xử lý văn bản QPPL Ngoài ra, luận văn còn sử dụng một số phương pháp nghiên cứu của các bộ môn khoa học khác, như của luật học so sánh,

lý thuyết hệ thống, thống kê, điều tra xã hội học, Các phương pháp trên được sử

dụng cụ thể như sau:

+ Luận văn sử dụng đồng thời các phương pháp của triết học duy vật biện

chứng và duy vật lịch sử Mác-xít để giải quyết các nhiệm vụ đề ra, trong đó Chương 1 chủ yếu sử dụng phương pháp phân tích và tổng hợp; Chương 2 và Chương 3 chủ yếu sử dụng phương pháp kết hợp giữa lý luận và thực tiễn, lịch sử

cụ thể

+ Các phương pháp của bộ môn xã hội học, luật học so sánh, thống kê được

sử dụng chủ yếu ở Chương 2, trực tiếp là sử dụng để đánh giá thực trạng công tác

16

kiểm tra và xử lý văn bản QPPL trên địa bàn thành phố Hà Nội để bảo đảm tính

toàn diện, khách quan trong các đánh giá

+ Phương pháp của lý thuyết hệ thống được sử dụng trong luận văn để bảo

đảm việc nghiên cứu các vấn đề được toàn diện, bảo đảm tính nhất quán, liên thông giữa các nội dung, các chương và các tiết của luận văn

Bên cạnh đó, nội dung của Luận văn được trình bày trên cơ sở tự nghiên cứu, kinh nghiệm thực tiễn của giáo viên hướng dẫn, các đồng nghiệp và của bản

thân trong quá trình làm việc ở lĩnh vực quản lý nhà nước về công tác kiểm tra và

xử lý văn bản QPPL tại địa phương, với sự tham khảo các văn bản pháp luật, tài

liệu của một số tác giả

6 Tính mới và những đóng góp của đề tài

Là công trình nghiên cứu độc lập dưới góc độ lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật, luận văn phân tích một cách tương đối toàn diện các vấn đề lý luận và

thực tiễn của công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL trong bối cảnh Việt Nam đang từng bước nỗ lực xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, thực hiện quản

lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường pháp chế và thực tiễn công tác

kiểm tra và xử lý văn bản QPPL trên địa bàn thành phố Hà Nội hiện nay Những

điểm sau đây là đóng góp mới về luận cứ khoa học và thực tiễn của Luận văn:

- Luận văn nghiên cứu và phân tích làm sáng tỏ thêm khái niệm văn bản

QPPL, kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, phân biệt kiểm tra và một số hoạt động

tương tự, chủ thể và đối tượng của hoạt động kiểm tra, nội dung kiểm tra văn bản

để tùy từng trường hợp sẽ đưa ra hướng xử lý văn bản cho phù hợp;

- Phân tích, đánh giá thực trạng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL

do HĐND và UBND ban hành trên địa bàn thành phố Hà Nội; đồng thời xem xét về

tổ chức bộ máy, nhân sự hoạt động trong lĩnh vực kiểm tra văn bản Từ đó, đề ra

một số giải pháp nhằm xây dựng bộ máy, củng cố đội ngũ làm công tác kiểm tra

văn bản;

- Phân tích, đánh giá các quy định của pháp luật hiện hành về kiểm tra và xử

lý văn bản để đề xuất hướng hoàn thiện các văn bản nhằm nâng cao hiệu quả của

công tác này trong thực tiễn;

17

Với những kết quả mà luận văn đạt được, hy vọng sẽ góp một phần nhỏ vào việc nâng cao chất lượng, hiệu quả của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành ở nước ta nói chung, cũng như công tác kiểm tra

và xử lý văn bản QPPL do HĐND và UBND các cấp trên địa bàn thành phố Hà Nội nói riêng và làm phong phú thêm lý luận về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do HĐND và UBND các cấp ban hành Ngoài ra, Luận văn có thể dùng làm tài liệu

tham khảo cho việc nghiên cứu, xây dựng và hoàn thiện pháp luật về hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL Luận văn có thể được sử dụng làm tài liệu tham

khảo cho các cán bộ, công chức tham gia công tác kiểm tra, tự kiểm tra văn bản

QPPL ở địa phương như Sở Tư pháp, Văn phòng HĐND và Văn phòng UBND cấp tỉnh, cán bộ pháp chế các sở, ban, ngành thuộc UBND tỉnh, cán bộ phòng tư pháp

và các phòng ban thuộc HĐND và UBND cấp huyện…Luận văn có thể dùng làm

tài liệu tham khảo trong nghiên cứu, giảng dạy và học tập trong hệ thống các trường chính trị, các trường đại học chuyên luật hoặc không chuyên

18

Chương 1

CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN

QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO HĐND, UBND CÁC CẤP BAN HÀNH 1.1 Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật do HĐND, UBND các cấp ban hành

Thực tiễn của hơn hai mươi năm đổi mới vừa qua cho thấy, chủ trương xây dựng Nhà nước pháp quyền dưới sự lãnh đạo của Đảng là xu thế tất yếu, mang tính quy luật khách quan của quá trình đi lên chủ nghĩa xã hội Với mục đích nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước và xã hội, một trong những tiêu chí quan trọng mà Nhà nước pháp quyền đòi hỏi là phải có hệ thống pháp luật hoàn thiện Pháp luật do Nhà nước ban hành được tồn tại dưới hình thức nhất định, trong đó, văn bản QPPL được coi là hình thức pháp luật cơ bản và tiến bộ nhất

Tuy nhiên, hiện nay, khái niệm văn bản QPPL vẫn chưa được xác định rõ ràng và không được hiểu một cách thống nhất Vì vậy, việc nghiên cứu để hiểu rõ khái niệm, vai trò, ý nghĩa của văn bản QPPL có ý nghĩa quan trọng trong quá trình xây dựng, ban hành, đặc biệt là trong quá trình kiểm tra, xử lý nhằm hoàn thiện chúng

Theo Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008, văn bản QPPL được hiểu như sau:

Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này hoặc trong Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân, quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện để điều chỉnh các quan hệ xã hội [73]

Từ khái niệm trên, căn cứ vào tính chất pháp lý, văn bản quản lý nhà nước có thể chia thành ba loại: Văn bản QPPL, văn bản cá biệt (hay còn gọi là văn bản áp dụng pháp luật) và văn bản hành chính thông thường Tiêu chí phân loại các văn bản này dựa trên tính chất, đặc điểm của từng loại văn bản, mục đích ban hành văn bản cũng như khái niệm văn bản

19

+ Đối với văn bản QPPL, đặc tính cơ bản cần chú ý đó là có chứa đựng các quy tắc xử sự chung, có tính bắt buộc chung, đối tượng áp dụng không phải là một đối tượng hay nhóm đối tượng cụ thể, được ban hành bởi cơ quan nhà nước có thẩm quyền; việc sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ văn bản được thực hiện bởi cơ quan nhà nước

có thẩm quyền theo trình tự, thủ tục pháp luật quy định;

+ Văn bản cá biệt (đôi khi được gọi là văn bản áp dụng pháp luật) được ban hành dựa trên cơ sở văn bản QPPL, áp dụng văn bản QPPL để giải quyết những việc cụ thể, đối với đối tượng cụ thể, trong lĩnh vực cụ thể, như: Quyết định xử phạt

vi phạm hành chính, Quyết định khen thưởng, kỷ luật,…

+ Văn bản hành chính thông thường là những văn bản mang tính thông tin điều hành nhằm triển khai thực hiện các văn bản QPPL hoặc dùng để giải quyết các tác nghiệp cụ thể, phản ánh tình hình, giao dịch, trao đổi, ghi chép công việc… của các cơ quan hành chính nhà nước Văn bản hành chính thông thường có các hình thức cũng như nội dung phong phú, đa dạng, có thể liệt kê ra một số loại chủ yếu như: công văn hành chính (là công cụ giao dịch chính thức giữa các cơ quan như mời họp, đề xuất hoặc trả lời các yêu cầu, câu hỏi, chất vấn hoặc kiến nghị… hoặc dùng để đôn đốc, nhắc nhở cấp dưới triển khai thi hành công việc theo kế hoạch hay theo thẩm quyền quy định của pháp luật); thông cáo, thông báo, điện báo, biên bản, giấy đi đường, giấy giới thiệu…

Việc phân biệt ba loại văn bản trên có ý nghĩa trong công tác ban hành cũng như kiểm tra, xử lý văn bản Vì hiện nay, có một số cơ quan, đơn vị còn có sự nhận thức chưa đúng và đầy đủ về văn bản QPPL, không phân biệt được văn bản QPPL với các loại văn bản khác, dẫn đến ban hành và quản lý văn bản sai

Ở địa phương, do tính đặc thù, việc soạn thảo và ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND lại theo cơ sở pháp lý riêng, đó là Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND Luật được Quốc hội khóa XI, kỳ họp thứ 6 thông qua ngày 03/12/2004, có hiệu lực từ ngày 01/4/2005 Theo đó, văn bản QPPL của HĐND, UBND (văn bản QPPL của chính quyền địa phương), được hiểu như

sau:

20

Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa [20, Điều 1]

Văn bản QPPL của chính quyền địa phương phải là văn bản do HĐND ban hành theo hình thức Nghị quyết và UBND ban hành theo hình thức Quyết định, Chỉ thị

Định nghĩa của Luật đã nêu được những đặc trưng của văn bản QPPL như:

do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành; hình thức, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật; có nội dung là quy tắc xử sự chung; có hiệu lực bắt buộc chung và được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội

Từ những đặc trưng của văn bản QPPL nêu trên, cần đưa ra tiêu chí đánh giá chất lượng văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành:

1.1.1 Các tiêu chí đánh giá chất lƣợng nội dung văn bản QPPL

Một là, văn bản QPPL phải bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống

nhất trong hệ thống pháp luật

Tính hợp hiến là tiêu chí hàng đầu bảo đảm cho sự thống nhất của toàn bộ hệ thống văn bản QPPL và bảo đảm cho chất lượng của từng văn bản QPPL cụ thể do chính quyền địa phương ban hành Tính hợp hiến đòi hỏi các văn bản QPPL khi

được ban hành không được trái hoặc mâu thuẫn với Hiến pháp, bảo đảm tính thống nhất, thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản Các văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành nếu trái với Hiến pháp sẽ bị bãi bỏ Tính hợp hiến không chỉ được xác định trên cơ sở những lời văn, những quy định cụ thể mà còn trên cơ sở tinh

thần, tư tưởng, nguyên tắc của Hiến pháp

Về tính hợp pháp, thuật ngữ này khi được sử dụng cùng với thuật ngữ “tính hợp hiến” không chỉ bao hàm ý nghĩa về sự phù hợp với các quy định của pháp luật nói chung trong đó có Hiến pháp mà còn đề cập đến sự phù hợp với các quy định

21

của các đạo luật và văn bản dưới luật như: luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước;

nghị quyết, nghị định của Chính phủ; quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ

và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên Theo nghĩa như vậy, để bảo đảm

tính hợp pháp, văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành phải đúng thẩm quyền, đúng trình tự, thủ tục luật định; hình thức văn bản phù hợp với quy định về

kỹ thuật văn bản; nội dung văn bản phải phù hợp với nguyên tắc cơ bản về tổ chức

và hoạt động của Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam và những nguyên tắc cơ

bản của pháp luật Việt Nam Bên cạnh đó, nếu văn bản QPPL được ban hành với

vai trò nội luật hoá các điều ước quốc tế thì tính hợp pháp về nội dung của văn bản

QPPL đó còn phải phù hợp với các điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia

Về tính thống nhất của văn bản QPPL Đây là phạm trù có liên hệ mật thiết

với hai phạm trù được trình bày trên, là tính hợp hiến và tính hợp pháp, bởi lẽ, khi

một văn bản QPPL đã bảo đảm tính hợp hiến và hợp pháp thì giữa chúng đã đạt

được tính thống nhất cả về nội dung và hình thức Có thể nói, tính thống nhất là một tiêu chí quan trọng để đánh giá chất lượng một văn bản QPPL Tiêu chí này chủ yếu

là để đánh giá mối liên hệ gắn bó nội tại giữa các yếu tố nội dung của văn bản QPPL đó với toàn bộ hệ thống văn bản pháp luật nói chung Ngoài ra tính thống

nhất của văn bản QPPL cũng bao hàm cả tính thống nhất về mặt hình thức văn bản Tuy nhiên, tính thống nhất về mặt nội dung luôn giữ vai trò quyết định

Khi xem xét tính thống nhất của văn bản QPPL do chính quyền địa phương

ban hành, cần phải nghiên cứu cả hai khía cạnh: tính thống nhất trong chính văn

bản QPPL và tính thống nhất trong toàn bộ hệ thống pháp luật Đối với một văn bản QPPL, tính đồng bộ, thống nhất thể hiện ngay trong cơ cấu của nó Cơ cấu của văn

bản QPPL phải thể hiện được mối liên hệ lôgic giữa các phần, mục, chương, điều,

khoản, điểm, với cách trình bày, cách đánh số thứ tự thống nhất Mỗi phần, chương, mục, điều, khoản, điểm đều có nội dung thể hiện chủ đề chính của văn bản, hướng

tới mục tiêu chung của văn bản Vì vậy các phần cần được bố trí, sắp xếp một cách

hợp lý, phải thể hiện rõ được phần chung, phần cụ thể, những đặc thù của văn bản

22

nhìn từ khía cạnh lôgic hình thức Tính thống nhất trong cơ cấu còn thể hiện ở việc các quy định trong cùng một văn bản phải tương quan với nhau, không mâu thuẫn, chồng chéo Bởi vậy, việc xem xét về tính thống nhất của văn bản QPPL đòi hỏi

phải có cách nhìn bao quát, toàn diện ở nhiều góc độ, cấp độ khác nhau Tính thống nhất trong văn bản QPPL phải loại bỏ mâu thuẫn, trùng lặp hay chồng chéo ngay

trong bản thân mỗi văn bản QPPL, giữa các QPPL với nhau Nếu các văn bản QPPL không có sự thống nhất nội tại thì không thể tạo ra sự điều chỉnh một cách

toàn diện, đồng bộ và hiệu quả

Như vậy, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất trong văn bản

QPPL do chính quyền địa phương là một tiêu chí hết sức quan trọng, một yêu cầu

khách quan, tất yếu đánh giá chất lượng văn bản QPPL nói chung, văn bản QPPL

do chính quyền địa phương ban hành nói riêng Không những thế, đây còn là tiêu

chí đánh giá chất lượng, hiệu lực, hiệu quả của các văn bản QPPL đó

Hai là, văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành phải đúng thẩm quyền

Thẩm quyền ban hành văn bản QPPL được hiểu là giới hạn quyền lực do pháp luật quy định cho chủ thể ban hành văn bản QPPL để giải quyết những vấn đề thuộc phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn Ở nước ta, khái niệm "chính quyền địa phương" chỉ hai loại cơ quan: HĐND và UBND

Theo quy định của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, HĐND và UBND được tổ chức ở 3 cấp đơn vị hành chính sau đây:

a) Tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là cấp tỉnh);

b) Huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện);

c) Xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã) [24, Điều 4]

HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên [24, Điều 1] Quyền lực của HĐND được giới hạn trong phạm vi đơn vị hành chính - lãnh thổ

Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, HĐND ban hành Nghị quyết về các

biện pháp bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật ở địa phương

23

UBND với tư cách là cơ quan chấp hành và hành chính nhà nước tại địa phương UBND là cơ quan quản lý có thẩm quyền chung, thực hiện chức năng quản

lý toàn diện theo lãnh thổ đối với mọi ngành, lĩnh vực thuộc địa phương, đảm bảo

thi hành pháp luật, các quy định của cấp trên và HĐND cùng cấp; giám sát thi hành

pháp luật đối với các cơ quan đóng tại địa bàn trong phạm vi thẩm quyền về những

vấn đề thuộc thẩm quyền quản lý theo lãnh thổ UBND trong phạm vi nhiệm vụ,

quyền hạn do pháp luật quy định được ban hành các quyết định, chỉ thị và kiểm tra

việc thi hành những văn bản này

Điều đó có nghĩa là ngoài những hình thức nêu trên, HĐND, UBND không

được ban hành văn bản có chứa đựng QPPL dưới bất kỳ một hình thức nào khác

Ba là, sự phù hợp của văn bản QPPL với đường lối, chủ trương, của Đảng

Xét về mặt chính trị, văn bản QPPL vừa là phương tiện, vừa là biện pháp để

thực hiện đường lối, chủ trương của Đảng cầm quyền Văn bản QPPL là phương

tiện thể chế hoá đường lối, chủ trương của Đảng, làm cho đường lối, chủ trương đó

có hiệu lực thực thi và có tính bắt buộc chung trên quy mô toàn xã hội Văn bản

QPPL còn là phương tiện để Đảng kiểm tra, đánh giá đường lối, chủ trương của

mình trong thực tiễn, là phương tiện để Đảng lãnh đạo Nhà nước, lãnh đạo xã hội

Vai trò như vậy của văn bản QPPL đòi hỏi Đảng phải có đường lối đúng đắn, mặt

khác đối với Nhà nước phải bảo đảm chất lượng cao của việc thể chế hoá đường lối

Mọi sai lầm về đường lối và sự thể chế hoá đường lối đều dẫn đến hậu quả khôn

lường mà xã hội phải gánh chịu

Bốn là, bảo đảm tính khả thi của văn bản QPPL do chính quyền địa phương

ban hành Mức độ và tính chính xác trong việc thể hiện ý chí, nguyện vọng, các

nhiệm vụ, mục tiêu kinh tế - xã hội mà nhân dân địa phương đặt ra, được phản ánh

trong các nghị quyết của HĐND, quyết định, chỉ thị của UBND các cấp Những văn

bản QPPL đó được ban hành phải hợp với lòng dân, có tính khả thi, bảo đảm thực quyền, vị trí, vai trò cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản

Bên cạnh đó, văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành có nội

dung phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội sẽ đem lại hiệu quả tác động tích cực

trong quá trình triển khai thực hiện Nội dung của văn bản QPPL phù hợp với điều

24

kiện kinh tế - xã hội của địa phương sẽ bảo đảm tính khả thi của văn bản đó Xem xét tính khả thi, phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành luôn cần thiết đối với các nhà hoạch định chính sách

và cả với người thực hiện nhiệm vụ kiểm tra và xử lý văn bản QPPL

Văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành còn phải bảo đảm được tính dân chủ, công khai, minh bạch và tôn trọng quy trình soạn thảo Đó là động lực, là yếu tố quyết định chất lượng của văn bản QPPL

Bản chất dân chủ, công khai, minh bạch trong văn bản QPPL phải được thể hiện toàn diện trong tất cả nội dung của văn bản đó Cụ thể, mọi văn bản QPPL đều

vì lợi ích của nhân dân địa phương, đều hướng tới mục tiêu phục vụ lợi ích của nhân dân, các ngành, các cấp ở địa phương Muốn đạt được mục tiêu là phản ánh chính xác ý chí, nguyện vọng, lợi ích, nhiệm vụ, mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của địa phương trong từng giai đoạn cụ thể thì nội dung văn bản QPPL phải bảo đảm tôn trọng quy luật khách quan, đòi hỏi loại bỏ sự lồng ghép ý chí chủ quan, lợi ích cục bộ của địa phương, đơn vị, ngành của các chủ thể khác Bảo đảm tính khách quan là bảo đảm yếu tố cơ bản quyết định tính khả thi và vai trò tích cực của văn bản

Để bảo đảm tính khách quan của văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành đòi hỏi nội dung của văn bản phải bảo đảm tính khoa học, tính dự báo, tránh giáo điều, kinh nghiệm, trên cơ sở tổng kết thực tiễn từ đó hoạch định chính sách, chủ trương, các giải pháp trong các văn bản QPPL, xử lý đúng các nhu cầu lợi ích xã hội

1.1.2 Các tiêu chí đánh giá chất lƣợng hình thức văn bản QPPL

Thứ nhất, văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành phải có căn

cứ pháp lý phù hợp Căn cứ pháp lý này có thể hiểu cả ở bình diện nội dung và hình

thức Về mặt hình thức, căn cứ pháp lý là việc trích dẫn các nguồn pháp luật, nguồn

dữ kiện ở phần đầu (ngay dưới tên văn bản QPPL) Đó là các văn bản QPPL có hiệu lực pháp lý cao hơn – tạo tiền đề cho việc ban hành văn bản QPPL Về mặt nội dung, đó là các căn cứ pháp lý và các căn cứ thực tế - dựa vào đó mà văn bản QPPL được ban hành

Việc xác định căn cứ ban hành cũng có ý nghĩa minh bạch hóa trách nhiệm

cơ quan ban hành văn bản, tránh khả năng áp dụng tùy tiện, không bảo đảm tính khả thi, tính thống nhất, đồng bộ trong hệ thống văn bản

Các tiêu chí cụ thể liên quan đến tính minh bạch trong căn cứ của văn bản QPPL bao gồm:

- Văn bản QPPL đó được ban hành có trích dẫn dựa trên văn bản pháp luật nào không? Nếu có, các văn bản đó liệu đang có hiệu lực hay hết hiệu lực? Các văn bản đó liệu có phải là văn bản có hiệu lực pháp lý cao nhất trong số các văn bản

cùng lĩnh vực điều chỉnh? Hoặc có phải là văn bản mới hơn nếu đang tồn tại nhiều văn bản cùng ở cấp độ hiệu lực pháp lý như nhau điều chỉnh cùng lĩnh vực?

Thứ hai, văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành phải đúng thể thức kỹ thuật trình bày Hiện nay, Bộ Nội vụ ban hành Thông tư số 01/2011/TT-

BNV ngày 19/01/2011 hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản hành chính, Bộ Tư pháp ban hành Thông tư số 25/2011/TT-BTP ngày 27/12/2011 hướng dẫn về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ và văn bản quy phạm pháp luật liên tịch Hai Thông tư này thay thế một phần Thông tư liên tịch số 55/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 của Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản Tuy nhiên, về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản QPPL của HĐND và UBND các cấp vẫn được áp dụng theo quy định tại Thông tư liên tịch số 55/TTLT-BNV-VPCP, bao gồm tiêu đề (tiêu ngữ, quốc hiệu); tên cơ quan ban hành văn bản; số và ký hiệu văn bản (ghi năm ban hành giữa số và ký hiệu); địa danh, ngày, tháng, năm ban hành văn bản; tên loại văn bản; trích yếu; nội dung; nơi nhận và chữ ký; đóng dấu và cách trình bày; phải đáp ứng yêu cầu về chất lượng kỹ thuật văn bản QPPL, được thể hiện trước hết ở ngôn ngữ, cách diễn đạt trong văn bản Thông qua ngôn ngữ, các chính sách được thể chế hóa

26

và có khả năng tác động đến mọi đối tượng để thực hiện Ngôn ngữ là phương tiện

thông tin về nội dung của các văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành

Do đó ngôn ngữ trong văn bản phải chính xác, rõ ràng, cụ thể, dễ hiểu, dễ thực hiện, tránh tùy tiện chủ quan

Thứ ba, văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành phải tuân thủ

đầy đủ quy định về thủ tục, trình tự xây dựng và ban hành văn bản Văn bản QPPL

do chính quyền địa phương ban hành là nhóm văn bản có vai trò vô cùng quan trọng trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh ở địa phương mình Vì

vậy, việc bảo đảm sự chặt chẽ, thống nhất trong hoạt động xây dựng và ban hành

văn bản QPPL là cần thiết Theo Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004, việc ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phương được quy định tương đối rõ ràng các bước ban hành, từ giai đoạn sáng kiến ban hành, tổ chức soạn thảo dự thảo, lấy ý kiến đóng góp, ý kiến thẩm định đến việc thảo luận, biểu

quyết thông qua, công bố văn bản Việc tuân thủ trình tự, thủ tục trong hoạt động xây dựng và ban hành văn bản QPPL sẽ góp phần nâng cao chất lượng văn bản QPPL, bảo đảm nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa

Thứ tư, bảo đảm tính ổn định và tính cụ thể của các văn bản QPPL Các văn

bản QPPL nếu thường xuyên sẽ làm xáo trộn các quan hệ kinh tế - xã hội ở địa

phương, do đó phải đảm bảo tính ổn định Muốn đạt được mục đích đó thì văn bản

QPPL do chính quyền địa phương ban hành phải phát huy được tính sáng tạo, tính

kế thừa, phải phù hợp với thực tiễn của địa phương, bảo đảm tính hợp hiến, hợp

pháp, tính khả thi cao, được thực hiện theo một quy trình pháp luật chặt chẽ

1.2 Kiểm tra bản quy phạm pháp luật

1.2.1 Khái niệm, ý nghĩa và đặc điểm kiểm tra văn bản QPPL

Kiểm tra với nghĩa chung nhất được hiểu “Xem xét thực chất, thực tế”[8],

hoặc là “xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét”[13] Theo nghĩa này, hoạt

động kiểm tra được hiểu rất rộng Đó là việc xem xét, đánh giá của toàn xã hội (cơ

quan nhà nước, tổ chức xã hội và công dân) đối với tình hình thực tế của quản lý

nhà nước Đây chính là cách thức để Nhà nước nhận được sự phản biện của toàn xã hội đối với hoạt động quản lý với mục đích đảm bảo xã hội ngày càng dân chủ, văn

27

minh và tiến bộ hơn Theo nghĩa hẹp, dưới góc độ pháp lý hoạt động kiểm tra được

hiểu “xem xét tình hình thực tế thi hành pháp luật, thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn

nói chung hay một công tác cụ thể được giao để đánh giá, nhận xét”[14] Bên cạnh

đó, kiểm tra còn được hiểu “Xem xét sự phù hợp của một quyết định, một tình

trạng, một xử sự… với một chuẩn mực (tiêu chuẩn, qui phạm); là hoạt động nhằm kiểm tra xem một cơ quan công quyền, một cá nhân hay một văn bản có tôn trọng hay không tôn trọng yêu cầu về chức năng, nhiệm vụ hoặc các qui tắc được đặt ra”

đắn của hành vi, của văn bản cũng như sự hợp lý của chúng Đối với hoạt động

kiểm tra văn bản QPPL thì hoạt động này ý nghĩa phục vụ trực tiếp cho việc xây

dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Bởi vì, kiểm tra văn bản QPPL có mục đích

là phát hiện những khiếm khuyết của văn bản như: nội dung trái pháp luật, ban hành trái thẩm quyền, hình thức không đúng, nội dung không phù hợp với thực tế

khách quan… Từ việc phát hiện những khiếm khuyết trên, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ kịp thời đình chỉ thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung các văn bản khiếm khuyết nhằm đảm bảo tính hợp pháp, hợp lý và tính thống nhất của hệ

thống văn bản QPPL

Đồng thời, kiểm tra văn bản QPPL là cơ chế hữu hiệu để tìm ra nguyên nhân

và điều kiện dẫn tới những khiếm khuyết của văn bản QPPL, từ đó có giải pháp khắc phục phù hợp, kịp thời

Hoạt động kiểm tra văn bản QPPL còn là cơ chế đảm bảo dân chủ, bảo vệ

quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức - đối tượng chịu sự tác động của

văn bản khiếm khuyết Mặt khác, hoạt động kiểm tra văn bản QPPL còn góp phần tích cực, tạo tiền đề quan trọng cho công tác rà soát, tập hợp hóa, hệ thống hóa và

pháp điển hóa pháp luật

Ngoài ra, hoạt động kiểm tra văn bản QPPL còn bảo đảm tính kỷ luật trong

28

công tác xây dựng văn bản QPPL, đòi hỏi các chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL có trách nhiệm hơn, nghiêm túc hơn trong hoạt động xây dựng văn bản

QPPL, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu lực của văn bản đó

Hiện nay, trong những văn bản pháp luật cũng như khoa học pháp lý, có khá nhiều thuật ngữ liên quan đến hoạt động kiểm tra đó là: kiểm sát, rà soát, kiểm tra

trước (thẩm định, thẩm tra) Các hoạt động giám sát, kiểm tra, kiểm sát, rà soát,

thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật đều là những hoạt động của các

chủ thể có thẩm quyền nhằm thực hiện quyền lực Nhà nước, chúng có chung mục

tiêu là bảo đảm sự hoàn thiện của hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu xây dựng

Nhà nước Pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân

Trước hết, chúng ta so sánh hoạt động kiểm tra với hoạt động thẩm định,

thẩm tra (kiểm tra trước) Bản chất của hoạt động thẩm định là kiểm tra trước khi

ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhằm phát hiện những vi phạm, khiếm khuyết, hạn chế và dự báo, phòng ngừa những điểm sai trái có thể có trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật [11] Thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm

pháp luật có mối quan hệ chặt chẽ, hữu cơ với hoạt động kiểm tra mà điểm chung

giữa chúng là hướng tới việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất

của văn bản trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật Tuy nhiên, hai hoạt động này lại có sự khác nhau cơ bản về đối tượng, thời điểm, giá trị pháp lý của kết quả thực hiện Về đối tượng, thẩm định, thẩm tra được áp dụng đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật còn hoạt động kiểm tra được thực hiện đối với văn bản quy

phạm pháp luật đã được ban hành (kể cả văn bản có chứa quy phạm pháp luật) Về thời điểm thực hiện, thẩm định, thẩm tra được thực hiện trước khi văn bản quy phạm pháp luật được ban hành còn kiểm tra được tiến hành sau khi văn bản quy

phạm pháp luật được ban hành Về bản chất, ý kiến thẩm định, thẩm tra không có

giá trị pháp lý bắt buộc mà chỉ mang tính chất tham mưu, tư vấn cho chủ thể trước khi quyết định thông qua một dự thảo văn bản quy phạm pháp luật [10] Vì vậy, cơ quan thẩm định, thẩm tra được khuyến khích đánh giá về tất cả các vấn đề liên quan đến nội dung, hình thức văn bản những ý kiến phản biện, thậm chí là sự phủ nhận hoàn toàn của cơ quan thẩm định, thẩm tra không là cơ sở để xác định trách nhiệm

29

đối với người soạn thảo Trong khi đó, cơ quan kiểm tra khi kết luận về sự sai trái,

không phù hợp của văn bản quy phạm pháp luật có quyền xử lý hoặc đề nghị cơ

quan, người có thẩm quyền tiến hành xử lý thậm chí làm chấm dứt hiệu lực pháp lý của văn bản đó

Nếu như việc thiết lập cơ chế kiểm tra trước văn bản quy phạm pháp luật

thông qua hoạt động thẩm định, thẩm tra thì cơ chế kiểm tra sau văn bản được thiết

lập qua các công đoạn giám sát, kiểm tra, kiểm sát và rà soát Kiểm sát là “kiểm tra

và giám sát” [8 ], còn rà soát là “thao tác kỹ thuật nghiệp vụ nhằm soát, xét lại các văn bản quy phạm pháp luật được ban hành trong một thời gian nhất định…, phát

hiện những quy định của văn bản dưới luật có mâu thuẫn, chồng chéo, trái với quy định của Hiến pháp và các văn bản quy phạm pháp luật của cấp trên”[5 ]

Như vậy, điểm chung giữa các thuật ngữ này đều là việc xem xét, đánh giá

về tính hợp Hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật

Tuy nhiên, tìm hiểu sâu hơn, giữa chúng lại có sự khác biệt nhất định Điểm khác

biệt đầu tiên là chủ thể thực hiện Kiểm tra giao cho cơ quan hành chính thực hiện

(Chính phủ, Uỷ ban nhân dân); kiểm sát giao cho Viện Kiểm sát nhân dân thực hiện (trước khi Hiến pháp năm 1992, sửa đổi năm 2001 và Luật Tổ chức Viện kiểm sát

nhân dân năm 2002 được ban hành); còn rà soát được giao cho mọi cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL thực hiện

Giữa hoạt động kiểm tra và rà soát văn bản quy phạm pháp luật tuy đều có

chung mục đích là phát hiện những quy định mâu thuẫn, trái pháp luật, sự không

hợp lý của văn bản, nhưng rà soát còn soát xét một cách kỹ lưỡng cả về hiệu lực

pháp lý của văn bản đó làm cơ sở để cơ quan, người có thẩm quyền tiến hành tập

hợp hoá và cao hơn là pháp điển hoá Có thể thấy rõ tính mục đích của hoạt động rà soát và hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật là giúp cho việc tìm hiểu, sử dụng, áp dụng dễ dàng, thuận tiện các văn bản quy phạm pháp luật Còn hoạt động kiểm tra chỉ có mục đích phát hiện sai trái, khiếm khuyết của văn bản để kịp thời có biện pháp xử lý nhằm nâng cao chất lượng chính văn bản đó cũng như chất lượng

hệ thống pháp luật hiện hành Ngoài ra, chủ thể tiến hành hoạt động kiểm tra rộng

hơn, không chỉ thuộc về chính cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản quy

30

phạm pháp luật mà còn thuộc về Chính phủ, Uỷ ban nhân dân các cấp (giúp Chính phủ và Uỷ ban nhân dân là Bộ Tư pháp, Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp và công chức

Tư pháp – Hộ tịch xã, phường), nhưng chủ thể tiến hành rà soát chỉ thuộc về chính

cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật đó

Từ những phân tích trên đây, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật được

hiểu là hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc xem xét,

đánh giá về tính hợp pháp và hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật, phát hiện

những sai trái, không phù hợp, tạo cơ sở để chủ thể có thẩm quyền kịp thời sửa đổi,

bổ sung, thay thế, bãi bỏ, huỷ bỏ nhằm nâng cao chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật

Như vậy, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật có những đặc điểm sau:

1.2.1.1 Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động có tính tổ chức

chặt chẽ

Tính tổ chức chặt chẽ của hoạt động kiểm tra được thể hiện trong việc các

chủ thể có thẩm quyền kiểm tra cũng như các chủ thể tự kiểm tra đều tiến hành một cách bài bản theo đúng quy trình mà pháp luật quy định Để đáp ứng yêu cầu nhiệm

vụ được giao, mọi cơ quan đều hình thành bộ máy giúp việc có vai trò làm đầu mối tiến hành kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật Đối với những cơ quan tiến hành tự kiểm tra, bộ phận có trách nhiệm kiểm tra văn bản thường là Vụ pháp chế, Phòng

pháp chế; hoặc ở địa phương có thể thuộc về cán bộ chuyên trách của cơ quan Tư

pháp…Đối với hoạt động kiểm tra theo thẩm quyền, hiện nay Quốc hội giao cho

Chính phủ đảm nhiệm Đầu mối giúp Chính phủ quản lý công tác này thuộc về Bộ

Tư pháp trong đó Cục Kiểm tra văn bản, ở địa phương thuộc về Sở Tư pháp, Phòng

Tư pháp và công chức Tư pháp – Hộ tịch xã phường Khi nhận được văn bản quy

phạm pháp luật, những chủ thể trên đây được phân công tiến hành kiểm tra theo

đúng quy trình mà pháp luật quy định Từ khâu nhận văn bản, giao nhiệm vụ cho

cấp dưới, tiến hành xem xét, đối chiếu nội dung, hình thức cho đến trao đổi, thông báo về kết quả kiểm tra, tất cả diễn ra khá chặt chẽ, tỉ mỉ và dựa trên những tiêu chí

rõ ràng Đặc biệt, trong trường hợp kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật có nội

dung thuộc bí mật Nhà nước, tính tổ chức chặt chẽ trong quá trình kiểm tra càng

31

được thể hiện rõ nét hơn, đó là phải thành lập đoàn kiểm tra liên ngành và “chỉ có

những cán bộ có thẩm quyền (hoặc được ủy quyền) theo quy định của pháp luật về bảo vệ bí mật nhà nước mới được trực tiếp nghiên cứu, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật có nội dung thuộc bí mật nhà nước.” (khoản 2 Điều 8 Nghị định số

40/2009/NĐ-CP về kiểm tra văn bản có nội dung thuộc bí mật Nhà nước)

1.2.1.2 Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động mang tính thường xuyên, liên tục

Với mục đích xem xét, đánh giá để phát hiện kịp thời những sai trái hoặc

không phù hợp của văn bản quy phạm pháp luật, là cơ sở để chủ thể có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ, huỷ bỏ nhằm nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật, nên các cơ quan nhà nước thường xuyên tiến hành kiểm tra Tính thường xuyên, liên tục của hoạt động kiểm tra được thể hiện trong việc bất cứ khi nào có văn bản quy phạm pháp luật được ban hành thì hoạt động kiểm tra được thực hiện Điều này cho thấy, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là khâu quan

trọng, không thể thiếu trong quá trình tổ chức thực hiện pháp luật Về nguyên tắc, mọi văn bản quy phạm pháp luật đều được kiểm tra, cho nên các chủ thể thực hiện thường xuyên chưa đủ mà còn cần đảm bảo tính liên tục Tính liên tục của hoạt

động kiểm tra đảm bảo không bị bỏ lọt văn bản quy phạm pháp luật sau khi ban

hành Nếu một văn bản quy phạm pháp luật không qua hoạt động kiểm tra sau, sẽ

có thể văn bản đó ẩn chứa những dấu hiệu sai trái và bất hợp lý, khi triển khai thực hiện mới bộc lộ, từ đó ảnh hưởng lớn đến cá nhân, tổ chức là đối tượng thi hành văn bản và rộng hơn là ảnh hưởng đến hoạt động quản lý Nhà nước Chính vì vậy, một trong những cách thức để đảm bảo cho mọi văn bản đều được cơ quan, người có

thẩm quyền kiểm tra, pháp luật quy định cơ quan ban hành văn bản phải có trách

nhiệm gửi văn bản đến cơ quan kiểm tra trong thời hạn chậm nhất là 03 ngày kể

32

trên những tiêu chuẩn đánh giá tính hợp pháp và hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật, người có trách nhiệm kiểm tra xem xét, đối chiếu để phát hiện những sai trái, bất hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật Mục đích của hoạt động kiểm tra là bảo đảm tính hợp Hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản trong hệ thống pháp luật,

do vậy việc phát hiện các văn bản sai trái, không phù hợp đòi hỏi có sự đầu tư một cách nghiêm túc và có kỹ năng nghiệp vụ chuyên môn sâu để đi đến kết luận về

tính đúng đắn, tính hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật được kiểm tra Những yêu cầu tối thiểu đối với cán bộ thực hiện công tác kiểm tra là: Có trình độ cử nhân luật hoặc tương đương trở lên; có chứng chỉ qua bồi dưỡng nghiệp vụ kiểm tra văn bản, có thời gian trải qua công tác pháp luật nhất định Bên cạnh đó, những người thực hiện kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật còn phải có kiến thức chuyên môn sâu trong từng lĩnh vực kiểm tra được phân công

1.1.1.4 Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động mang tính phòng ngừa

Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động được các cơ quan nhà

nước tiến hành thường xuyên, liên tục nhằm kịp thời phát hiện những sai trái, không hợp lý của văn bản để chủ thể có thẩm quyền tiến hành sửa đổi, bổ sung,

thay thế, bãi bỏ, huỷ bỏ, từ đó phòng ngừa không để xảy ra những hậu quả xấu phát sinh từ khiếm khuyết của văn bản Vì vậy, ngay cả khi chưa biết văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái pháp luật hoặc không phù hợp, cơ quan có trách nhiệm

kiểm tra vẫn phải thực hiện nhiệm vụ này theo đúng quy định của pháp luật

1.2.2 Vị trí, vai trò, ý nghĩa của hoạt động kiểm tra văn bản QPPL

Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là một trong những hoạt động có vị trí quan trọng, không thể thiếu trong quá trình xây dựng và tổ chức thực hiện pháp

luật; có vai trò to lớn trong việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật hiện

hành nói chung và nâng cao chất lượng văn bản QPPL nói riêng, biểu hiện cụ thể

33

luật đồng bộ, minh bạch Việc đặt ra nhiệm vụ kiểm tra văn bản QPPL trong khi

văn bản đó đã được thẩm định, thẩm tra trước khi ban hành là vì:

Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật giúp phát hiện những qui định mâu thuẫn, chồng chéo, trái pháp luật của văn bản mà các cơ quan có thẩm quyền thẩm định, thẩm tra có thể không hoặc chưa phát hiện được hết Hơn nữa hoạt động thẩm định, thẩm tra chỉ mang tính chất khuyến nghị nên không thể xử lý triệt để những mâu thuẫn, chồng chéo trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật Ngoài ra, hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật có thể phát hiện và xử lý nhanh chóng, kịp thời những văn bản khiếm khuyết vì hoạt động này được tiến hành thường xuyên ngay sau khi văn bản được ban hành và có sự tham gia của nhiều chủ thể

Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật góp phần thực hiện nhiệm vụ đổi mới quy trình xây dựng, ban hành văn bản Vì thông qua việc xem xét, đánh giá văn bản, chủ thể tiến hành sẽ chỉ ra được những thiếu sót, chưa hoàn chỉnh trong quy trình ban hành, đồng thời có những kiến nghị nhằm đổi mới, hoàn thiện quy trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật Đối với hoạt động soạn thảo, ban hành văn bản, thông qua việc kiểm tra, cơ quan có thẩm quyền sẽ phát hiện sai sót trong quy trình soạn thảo, thẩm định, thẩm tra, ban hành điển hình như: Ban hành không đúng thẩm quyền; không tuân theo trình tự, thủ tục soạn thảo, thẩm định, thẩm tra còn mang tính hành thức…Khi phát hiện và kiến nghị để xử lý về những sai sót, hoạt động kiểm tra văn bản cũng đồng thời góp phần nâng cao ý thức, trách nhiệm cho

cơ quan soạn thảo, ban hành văn bản

Hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật cũng góp phần tạo dựng môi trường pháp lý minh bạch, ổn định, lành mạnh, thúc đẩy quá trình hội nhập kinh tế, quốc tế Các nhà đầu tư và các đối tác nước ngoài luôn quan tâm tới những rủi ro có thể xảy ra từ chính sách pháp luật Muốn giảm thiểu những rủi ro trước hết các cơ quan nhà nước cần tiến hành tốt hoạt động kiểm tra để loại bỏ những quy

định mâu thuẫn, chồng chéo, trái pháp luật, không còn phù hợp với thực tế của văn bản quy phạm pháp luật

Hoạt động kiểm tra văn bản còn có ý nghĩa trong việc duy trì trật tự quản lý nhà nước, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức

34

Thực tế cho thấy, một số văn bản quy phạm pháp luật sai trái được ban hành

đã xâm phạm đến trật tự quản lý, làm suy giảm hiệu lực, hiệu quả quản lý của cơ

quan nhà nước và ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá

nhân Thông qua hoạt động kiểm tra văn bản, các cơ quan nhà nước đã kịp thời phát hiện, đề xuất chủ thể có thẩm quyền xử lý, khắc phục sai sót, điều này cũng có nghĩa phần nào bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, tạo lập lòng tin của người dân đối với Nhà nước

Hoạt động kiểm tra phát huy vai trò quan trọng trong việc bảo đảm tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật

Việc bảo đảm tính khả thi của văn bản quy phạm pháp luật có ý nghĩa quan

trọng, giúp cho những quy định trong văn bản được áp dụng một cách hiệu quả vào thực tiễn theo đúng định hướng mà Nhà nước mong muốn Pháp luật hiện hành đã

quy định cơ chế tự kiểm tra văn bản mà một trong những nội dung quan trọng của

cơ chế này là cơ quan có thẩm quyền khi soạn thảo, ban hành văn bản phải cân

nhắc, tính toán đầy đủ về tính khả thi của quy định do mình ban hành Yêu cầu này một lần nữa lại được xem xét trong quá trình thực hiện hoạt động kiểm tra sau khi

văn bản được ban hành

1.2.3 Nguyên tắc kiểm tra và xử lý văn bản QPPL

Nguyên tắc là những tư tưởng chỉ đạo xuyên suốt trong quá trình kiểm tra và

xử lý văn bản QPPL Các nguyên tắc này có thể rút ra từ các quy định của pháp luật hiện hành, bao gồm:

1 Việc kiểm tra văn bản, xử lý văn bản trái pháp luật được tiến hành thường xuyên, toàn diện, kịp thời; khách quan, công khai, minh bạch; đúng thẩm quyền,

trình tự, thủ tục; kết hợp giữa việc kiểm tra của cơ quan có thẩm quyền với việc tự

kiểm tra của cơ quan ban hành văn bản, bảo đảm sự phối hợp giữa các cơ quan có

liên quan

2 Nghiêm cấm các cơ quan, tổ chức, cá nhân lợi dụng việc kiểm tra văn bản

vì mục đích vụ lợi, gây khó khăn cho hoạt động bình thường của cơ quan, người đã ban hành văn bản và can thiệp vào quá trình xử lý văn bản trái pháp luật

35

3 Sau khi kiểm tra, cơ quan kiểm tra văn bản phải có kết luận về việc kiểm

tra và thông báo cho cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành văn bản được kiểm tra theo quy định của pháp luật

4 Cơ quan, người có thẩm quyền xử lý văn bản chịu trách nhiệm về kết luận kiểm tra, xử lý của mình; nếu quyết định xử lý trái pháp luật thì phải khắc phục hậu quả pháp lý do quyết định đó gây ra

1.2.4 Phương thức kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Theo quy định của pháp luật về kiểm tra văn bản, việc kiểm tra văn bản được tiến hành bằng các phương thức sau đây:

1.2.4.1 Phương thức tự kiểm tra

Tự kiểm tra văn bản là hoạt động kiểm tra của cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản đối với chính văn bản do mình ban hành ra Đối với văn bản QPPL của chính quyền địa phương thì bản thân chính quyền địa phương phải tự

kiểm tra văn bản do mình ban hành Theo quy định thì HĐND, UBND các cấp phải

tự kiểm tra văn bản do mình ban hành Đầu mối giúp HĐND, UBND các cấp thực

hiện việc tự kiểm tra văn bản là: Trưởng Ban pháp chế của HĐND, Giám đốc Sở

Tư pháp, Trưởng phòng Tư pháp, Trưởng Ban Tư pháp cấp xã [11, Điều 10]

Mục đích của hoạt động tự kiểm tra văn bản QPPL là nhằm đề cao trách nhiệm của cơ quan ban hành văn bản, đồng thời góp phần nâng cao chất lượng xây dựng và ban hành văn bản của HĐND và UBND các cấp, đóng vai trò quan trọng

cho việc tạo lập một hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, minh bạch và công khai làm cơ sở cho việc quản lý nhà nước bằng pháp luật và theo pháp luật

1.2.4.2 Phương thức kiểm tra văn bản theo thẩm quyền

Là việc kiểm tra của cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra theo nhiệm vụ

được phân công Kiểm tra theo thẩm quyền bao gồm:

a Kiểm tra văn bản do cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản gửi đến;

b Kiểm tra khi nhận được yêu cầu, kiến nghị đối với văn bản có chứa QPPL nhưng không được ban hành bằng hình thức văn bản QPPL và văn bản có chứa QPPL nhưng do cơ quan nhà nước không có thẩm quyền ban hành;

36

c Tổ chức đoàn kiểm tra theo chuyên đề, địa bàn hoặc theo ngành, lĩnh vực Thông qua sự phân công rõ ràng nhiệm vụ kiểm tra theo từng lĩnh vực chuyên môn, từng cấp đã xác định rõ trách nhiệm, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cơ quan trong công tác kiểm tra để tránh chồng chéo Ví dụ: Chủ tịch UBND cấp tỉnh kiểm tra văn bản do HĐND, UBND cấp huyện ban hành; Chủ tịch UBND cấp huyện kiểm tra văn bản do HĐND, UBND cấp xã ban hành Trên thực tế, việc tranh chấp thẩm quyền rất có thể xảy ra Nếu có tranh chấp thẩm quyền thì Bộ trưởng Bộ

Tư pháp báo cáo Thủ tướng Chính phủ quyết định đối với từng trường hợp cụ thể

1.2.4.3 Phương thức kiểm tra khi nhận được yêu cầu (kiểm tra đột

xuất)

Khi nhận được yêu cầu, kiến nghị của các cơ quan, tổ chức, cá nhân về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật thì cơ quan có thẩm quyền kiểm tra phải tiến hành

hoạt động kiểm tra để kịp thời sửa đổi, thay thế hoặc hủy bỏ

1.2.5 Nội dung kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật

Khi tiến hành hoạt động kiểm tra, người kiểm tra phải đối chiếu, xem xét văn bản được kiểm tra với văn bản làm cơ sở pháp lý về từng nội dung kiểm tra bao

gồm: Căn cứ pháp lý ban hành, thẩm quyền về hình thức, thẩm quyền về nội dung; nội dung phù hợp với quy định của pháp luật; thể thức và kỹ thuật trình bày văn

bản; tuân thủ đầy đủ các quy định về thủ tục xây dựng, ban hành và đăng Công báo, đưa tin hoặc công bố văn bản, từ đó xem xét, kết luận về tính hợp pháp của văn

bản Ngoài ra, để hoạt động kiểm tra đạt hiệu quả cao, các chủ thể tiến hành còn

dựa trên những tiêu chí mang tính khoa học để đánh giá về chất lượng của văn bản QPPL như: sự phù hợp về nội dung của văn bản với đường lối, chính sách của Đảng, với lợi ích chính đáng của đối tượng chịu sự tác động trực tiếp hay với tình

hình thực tiễn

Từ góc độ lý luận, khi tiến hành kiểm tra, người kiểm tra xem xét về tính

hợp pháp và hợp lý của văn bản QPPL với những nội dung sau:

Kiểm tra căn cứ pháp lý của văn bản QPPL

Văn bản được ban hành phải dựa trên các căn cứ pháp lý và căn cứ pháp lý

đó phải đang có hiệu lực pháp luật vào thời điểm ban hành; cơ quan, thủ trưởng đơn

37

vị trình dự thảo văn bản phải có thẩm quyền trình theo quy định của pháp luật và những đề nghị ban hành văn bản là hợp pháp

Kiểm tra về thẩm quyền ban hành văn bản QPPL

Cơ quan kiểm tra tiến hành xem xét, đánh giá về thẩm quyền ban hành văn bản QPPL bao gồm đúng tên loại văn bản theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL năm 2008 và Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 và

có nội dung phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan nhà nước ban hành văn bản QPPL đó

Kiểm tra tính hợp pháp về nội dung của văn bản QPPL

Văn bản QPPL của HĐND, UBND phải phù hợp với Hiến pháp, Luật và văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên, văn bản QPPL của UBND còn phải phù hợp với nghị quyết của HĐND cùng cấp Việc quy định như vậy nhằm bảo đảm tính thống nhất, thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật Nếu nội dung văn bản có liên quan đến điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập thì nội dung văn bản còn phải phù hợp với điều ước quốc tế đó

Kiểm tra về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản theo quy định của pháp luật

Theo các quy định của pháp luật hiện hành thì thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản QPPL thuộc phạm vi kiểm tra bao gồm các yếu tố như: tiêu đề (tiêu ngữ, quốc hiệu); tên cơ quan, tổ chức ban hành; số và ký hiệu của văn bản (ghi năm ở giữa số và ký hiệu); địa danh, ngày, tháng, năm ban hành; tên loại văn bản và trích yếu nội dung của văn bản; nội dung văn bản; viết đúng chính tả, ngữ pháp tiếng việt

và văn phong pháp luật; nơi nhận; chức vụ, họ tên và chữ ký của người có thẩm quyền; đóng dấu của cơ quan, tổ chức Hiện nay, các yếu tố trên đã được quy định rất cụ thể tại Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 của

Bộ Nội vụ, Văn phòng Chính phủ hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản, Thông tư số 25/2011/TT-BTP ngày 27/12/20011 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp hướng dẫn về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản QPPL

Kiểm tra về thủ tục, trình tự xây dựng, ban hành văn bản QPPL

Đối với văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành, thủ tục xây

38

dựng, ban hành, công bố văn bản phải tuân theo quy định của Luật Ban hành văn

bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004, Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06/9/2006 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật này Các nội dung trên sẽ được kiểm tra khi phát hiện văn bản có nội dung trái pháp luật và kiến nghị xử lý theo thẩm quyền

Ngoài những nội dung trên, khi tiến hành hoạt động kiểm tra, người kiểm tra cần tiến hành kiểm tra sự phù hợp của nội dung văn bản QPPL với đường lối, chính sách của Đảng, đánh giá về sự phù hợp của nội dung văn bản với thực tiễn và sự phù hợp của nội dung văn bản QPPL với các quy phạm xã hội khác như: đạo đức, tôn giáo, tập quán… để bảo đảm tính khả thi của văn bản đó khi triển khai trên thực tế

1.2.6 Thẩm quyền kiểm tra văn bản QPPL

Nếu như hoạt động giám sát văn bản QPPL thuộc thẩm quyền của cơ quan lập pháp thì hoạt động kiểm tra văn bản QPPL thuộc thẩm quyền của cơ quan hành pháp Thẩm quyền kiểm tra văn bản QPPL được xác định cụ thể như sau:

- Chính phủ có thẩm quyền kiểm tra văn bản QPPL của Bộ, cơ quan ngang

Bộ, HĐND và UBND cấp tỉnh Bộ Tư pháp chịu trách nhiệm trước Chính phủ thực hiện quản lý nhà nước về công tác kiểm tra văn bản QPPL; giúp Thủ tướng Chính phủ trong việc kiểm tra văn bản có dấu hiệu trái pháp luật của Bộ, cơ quan ngang

Bộ

- Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ có thẩm quyền kiểm tra các văn bản QPPL liên quan đến ngành, lĩnh

vực quản lý nhà nước của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ do các

Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành

- Chủ tịch UBND cấp tỉnh có thẩm quyền kiểm tra văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp huyện ban hành

- Chủ tịch UBND cấp huyện có thẩm quyền kiểm tra văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp xã ban hành

Ngoài các chủ thể được pháp luật trao thẩm quyền kiểm tra văn bản QPPL nêu trên, hoạt động này còn được thực hiện bởi các chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL tự kiểm tra văn bản của mình

39

1.2.7 Quy trình kiểm tra văn bản QPPL

Quy trình kiểm tra văn bản QPPL có vai trò vô cùng quan trọng Quy trình

mà hợp lý sẽ giúp người kiểm tra thực hiện việc kiểm tra nhanh chóng và đạt chất

lượng cao Theo Nghị định số 40/20010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, quy trình kiểm tra văn bản QPPO được tiến hành như sau:

a) Quy trình tự kiểm tra văn bản QPPL

Gửi văn bản kiểm tra Văn bản QPPL khi được cơ quan, người có thẩm quyền

ký ban hành, đơn vị phát hành văn bản có trách nhiệm đồng thời gửi văn bản cho đơn

vị được phân công kiểm tra văn bản đó để thực hiện việc tự kiểm tra

Nhận văn bản tự kiểm tra Cơ quan, đơn vị được phân công nhiệm vụ kiểm

tra khi nhận được văn bản phải vào “sổ văn bản đến” Việc lập sổ văn bản đến giúp người quản lý theo dõi, kiểm tra chính xác số văn bản, đồng thời cũng theo dõi được thời gian kiểm tra đối với văn bản đó

Giao nhiệm vụ để thực hiện việc tự kiểm tra Khi nhận được văn bản, lãnh

đạo cơ quan, đơn vị được giao thực hiện hoạt động kiểm tra có trách nhiệm phân

công cán bộ đảm nhiệm việc tự kiểm tra văn bản QPPL

Tiến hành tự kiểm tra Cán bộ được giao thực hiện việc tự kiểm tra Sau khi

kiểm tra, cán bộ đó phải kư tên vào góc trên văn bản để theo dõi Trường hợp không phát hiện dấu hiệu trái pháp luật hoặc bất hợp lý của văn bản thì cán bộ kiểm tra nộp kết luận văn bản không trái pháp luật về bộ phận lưu trữ kết quả Trường

hợp văn bản có dấu hiệu bất hợp pháp hoặc bất hợp lý, cán bộ kiểm tra tiến hành

các bước sau:

Bước 1: Lập phiếu kiểm tra văn bản (có đề xuất hướng xử lý văn bản)

Bước 2: Cán bộ kiểm tra lập và hoàn thiện hồ sơ về văn bản có nội dung trái pháp luật trình lãnh đạo, cơ quan được giao đầu mối tự kiểm tra

Bước 3: Lãnh đạo cơ quan được giao nhiệm vụ tự kiểm tra có trách nhiệm

xem xét nội dung trái pháp luật và thông báo ngay cho đơn vị tham mưu, trình văn bản, đồng thời tổ chức cuộc họp trao đổi, thảo luận với cơ quan, người ban hành

văn bản thống nhất cách thức xử lý

40

Bước 4: Lãnh đạo cơ quan được giao nhiệm vụ tự kiểm tra báo cáo với cơ

quan có thẩm quyền kiểm tra về kết quả kiểm tra và kiến nghị xử lý văn bản QPPL

có nội dung trái pháp luật

Kiến nghị xử lý văn bản QPPL có nội dung trái pháp luật hoặc không hợp

lý

Kiến nghị xử lý đối với cơ quan, người tham mưu soạn thảo và cơ quan, người có thẩm quyền đã ban hành văn bản trái pháp luật (trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm dân sự, trách nhiệm hình sự)

b) Quy trình kiểm tra văn bản QPPL theo thẩm quyền

Gửi văn bản kiểm tra Cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL ghi rõ

trong mục “Nơi nhận” của văn bản tên cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản do mình ban hành Trong thời hạn chậm nhất 03 ngày kể từ ngày ký ban hành, cơ quan, người có thẩm quyền ban hành phải gửi văn bản đến cơ quan kiểm tra văn bản

Nhận văn bản kiểm tra

Giao nhiệm vụ cho cấp dưới kiểm tra Lãnh đạo cơ quan có thẩm quyền

kiểm tra (Cục Kiểm tra văn bản QPPL, Phòng xây dựng và kiểm tra văn bản thuộc

Sở Tư pháp tỉnh, Phòng Tư pháp huyện) phân công cán bộ kiểm tra tiến hành kiểm tra văn bản Cán bộ này là người chịu trách nhiệm toàn bộ các vấn đề liên quan đến văn bản được kiểm tra

Tiến hành hoạt động kiểm tra Sau khi kiểm tra, cán bộ kiểm tra ký tên vào

góc trên của văn bản để xác nhận đã thực hiện việc kiểm tra và để tiện theo dõi,

quản lý Trường hợp văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, lãnh đạo cơ quan kiểm tra

quyết định tổ chức thảo luận, trao đổi về nội dung có dấu hiệu trái pháp luật của văn bản được kiểm tra Sau khi trao đổi, thảo luận, cơ quan kiểm tra thông báo để cơ

quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản tiến hành xử lý trong thời hạn 30 ngày theo quy định tại Nghị định số 40/2010/NĐ-CP của Chính phủ

1.3 Xử lý văn bản quy phạm pháp luật

1.3.1 Khái niệm xử lý văn bản QPPL

Hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL có mối quan hệ chặt chẽ với

nhau, trong đó hoạt động kiểm tra luôn là tiền đề để tiến hành hoạt động xử lý văn