quản lý văn bản QPPL của HĐND, UBND trên địa bàn thành phố Hà Nội.
Nhìn chung, công tác soạn thảo, ban hành văn bản nói chung, văn bản QPPL nói riêng đã được HĐND, UBND các cấp, các ngành trên địa bàn thành phố quan tâm lãnh đạo, chỉ đạo. Việc tập huấn và tổ chức thực hiện các văn bản pháp luật về
62
công tác xây dựng, kiểm tra văn bản như Luật năm 2004, Nghị định số 91/2006/NĐ-CP, Nghị định số 135/2003/NĐ-CP, Nghị định số 40/2010/NĐ-CP, Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP của liên Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ hướng dẫn thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản (sau đây viết tắt là Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP…) đã được đa số các cơ quan, Ban, Ngành, địa phương thực hiện nghiêm túc. Phần lớn các cơ quan chuyên môn tham mưu, giúp việc HĐND, UBND các cấp đã có sự chủ động trong việc soạn thảo văn bản QPPL để trình cơ quan có thẩm quyền ban hành. Tuy nhiên, vẫn còn những tồn tại vướng mắc cần phải khắc phục đó là:
Việc lập, thông qua và điều chỉnh chương trình xây dựng văn bản QPPL còn một số tồn tại như: một số cơ quan thành phố và phòng chuyên môn cấp huyện chưa chủ động đề nghị dự kiến việc xây dựng văn bản QPPL của UBND cấp mình theo quy định. Việc thực hiện Kế hoạch ban hành văn bản hàng năm thường thay đổi do không đáp ứng đúng tiến độ, hoặc bị động do các văn bản của cơ quan cấp trên thay đổi. Một số Sở, Ngành khi đề nghị điều chỉnh Chương trình ban hành văn bản QPPL của thành phố đã không thực hiện đúng trình tự, nội dung theo quy định tại khoản 1, 2 Điều 16 Nghị định số 91/2006/NĐ-CP;
Sự phối hợp giữa các cơ quan, đơn vị chuyên môn tham mưu giúp việc cho HĐND, UBND các cấp trong việc soạn thảo, thẩm định, ban hành văn bản có lúc còn chưa được thường xuyên, chặt chẽ.
Chất lượng soạn thảo, xây dựng văn bản QPPL của một số cơ quan, ban, ngành, phòng chuyên môn còn hạn chế. Trong quá trình soạn thảo văn bản, đa phần các cơ quan chủ trì soạn thảo chỉ chú trọng đến quy định của pháp luật đối với lĩnh vực chuyên ngành mà ít quan tâm đến các văn bản pháp luật khác, còn xem nhẹ phương pháp, cách thức xây dựng, kỹ thuật soạn thảo văn bản QPPL.
Một số cơ quan chưa chủ động trong việc tham mưu HĐND, UBND cùng cấp ban hành văn bản QPPL để điều chỉnh các quan hệ xã hội thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước của ngành. Văn bản QPPL ban hành có lúc còn chưa đáp ứng kịp thời với việc thực hiện nhiệm vụ chính trị , phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương. Nô ̣i
63
dung mô ̣t số văn bản quy pha ̣m pháp luâ ̣t do cấp huyê ̣n và cấp xã ban hành còn sao chép hoặc quy định la ̣i các quy đi ̣nh của văn bản cơ quan cấp trên.
Mặc dù theo quy đi ̣nh của Luật ban hành văn bản QPPL dự thảo Quyết đi ̣nh , Chỉ thị phải được cơ quan tư pháp cùng cấp thẩm định trước khi trình UBND , nhưng thực tế số lượng các văn bản quy phạm pháp luật do Phòng tư pháp cấp huyê ̣n thẩm định chưa đảm bảo đạt tỷ lệ 100%. Bên cạnh đó văn bản thẩm định của cơ quan Tư pháp chỉ có giá trị tư vấn. Cơ quan soạn thảo có thể tiếp thu hoặc không. Việc tham gia ý kiến của các cơ quan có liên quan còn sơ sài, hình thức và thường không đáp ứng được về thời gian.
Ở cấp huyện, cấp xã vẫn còn tình trạng cơ quan chủ trì soạn thảo trực tiếp trình Chủ tịch UBND ký ban hành mà không được thực hiện việc biểu quyết thông qua các thành viên UBND, chính vì vậy, trong số các văn bản được ban hành vẫn còn những văn bản trái pháp luật.
Nhìn chung, với số lượng văn bản QPPL của HĐND và UBND các cấp trên địa bàn thành phố ban hành đã điều chỉnh được các quan hệ trên tất cả các lĩnh vực của đời sống kinh tế, xã hội, quốc phòng, an ninh, xây dựng và phát triển đô thị,… bảo đảm thực hiện yêu cầu, nhiệm vụ được tăng cường trong công tác quản lý nhà nước, tác động tích cực đến sự phát triển kinh tế, xã hội của địa phương.
Tuy nhiên, xét về mặt chất lượng văn bản QPPL hiện nay vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, như: Tình trạng văn bản còn chồng chéo, mâu thuẫn, thiếu tính thống nhất trong hệ thống văn bản từ trung ương đến địa phương; còn có nhiều văn bản quy định trái thẩm quyền, không phù hợp với quy định của Trung ương; Vẫn tồn tại nhiều văn bản không chứa các QPPL nhưng lại được ban hành bằng hình thức văn bản QPPL và ngược lại có văn bản có chứa QPPL nhưng không được ban hành bằng hình thức văn bản QPPL. Một số đơn vị cấp huyện, cấp xã chưa xác định chính xác nội dung văn bản nào được ban hành dưới hình thức văn bản QPPL, văn bản nào chỉ được ban hành bằng hình thức văn bản hành chính thông thường, do đó nhiều nội dung quản lý không cần thiết, không mang tính quy phạm vẫn được các ngành đề xuất ban hành dưới hình thức văn bản QPPL. Điển hình là việc ban hành Nghị quyết của
64
HĐND, như: Nghị quyết về nhiệm vụ kinh tế – xã hội, an ninh - quốc phòng 6 tháng, hàng năm; về xác nhận kết quả bầu cử thành viên UBND; hoặc Quyết định của Uỷ ban nhân dân quận, huyện về việc thành lập đơn vị trực thuộc, cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân vẫn được ban hành bằng hình thức văn bản QPPL; Về thể thức văn bản các cấp chính quyền vẫn chưa tuân thủ một cách đồng bộ các quy định về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản.
Qua công tác tự kiểm tra và kiểm tra văn bản QPPL do HĐND và UBND các cấp trên địa bàn thành phố Hà Nội ban hành, chúng tôi tổng hợp những vi phạm chủ yếu của văn bản QPPL do HĐND, UBND ban hành như sau:
Về thể thức văn bản: Văn bản QPPL của chính quyền địa phương các cấp đến thời điểm hiện nay vẫn chưa thực hiện đồng bộ theo quy định của Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004; Thông tư liên tịch 55/2005/TTLT-BNV- VPVP hướng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản, như một số đơn vị chưa phân biệt được về mặt nội dung và thể thức giữa văn bản QPPL và văn bản hành chính thông thường. Về số và ký hiệu văn bản, không ghi năm ban hành ở giữa số và ký hiệu văn bản QPPL, vẫn còn viết tắt “Uỷ ban nhân dân” là “UB”; Địa danh ban hành chưa ghi đúng, như địa danh mang tên người thì phải thêm cấp hành chính ở phía trước, ví dụ: “Phường Lý Thái Tổ” ; Thẩm quyền ban hành: vẫn ký với tư cách cá nhân Chủ tịch UBND đối với văn bản QPPL của UBND (còn có địa phương ký Quyết định xử phạt vi phạm hành chính với tư cách TM. tập thể UBND), hay như vẫn ký TM. HĐND, TM. TTHĐND thay vì phải ký chứng thực đối với Nghị quyết của HĐND (Chủ tịch HĐND ký trực tiếp vào Nghị quyết); Đa số các văn bản QPPL vẫn chưa thực hiện việc ghi vào mục “Nơi nhận”cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản và cũng chưa gửi văn bản đến cơ quan có thẩm quyền kiểm tra theo luật định; Các văn bản phụ kèm theo Quyết định như: Quy định, Quy chế, Hướng dẫn,... không được đính kèm văn bản chính, gây khó khăn cho việc tra cứu và kiểm tra văn bản. Ngoài ra còn những lỗi sai về chính tả, không đúng văn phong pháp luật, làm giảm tính trang trọng và rõ ràng của văn bản.
Về nội dung văn bản: Còn tồn tại nhiều văn bản viện dẫn căn cứ pháp lý cho việc ban hành là văn bản đã hết hiệu lực, không phải là văn bản QPPL của cơ quan
65
nhà nước cấp trên, hay viện dẫn văn bản hành chính thông thường, văn bản không trực tiếp điều chỉnh lĩnh vực ban hành; Về thời điểm có hiệu lực của văn bản, nhiều văn bản vẫn còn quy định “văn bản có hiệu lực kể từ ngày ký”.
Bên cạnh đó vẫn còn tồn tại nhiều văn bản không chứa đựng các QPPL (các quy tắc xử sự) nhưng lại được ban hành dưới hình thức văn bản QPPL, tức là chưa phân biệt được thẩm quyền về nội dung và hình thức văn bản và các yếu tố cấu thành của một văn bản QPPL, ví dụ các Quyết định về việc thành lập các đơn vị trực thuộc; Nghị quyết về phê duyệt thu chi ngân sách của địa phương… hay văn bản hành chính thông thường như Công văn, Thông báo có chứa QPPL.
Đặc biệt nghiêm trọng là tình trạng văn bản có nội dung không phù hợp với quy định của Trung ương, vi phạm Hiến pháp, ví dụ như: Quyết định số 51/2009/QĐ-UBND (ngày 22/01/2009) của UBND thành phố Hà Nội ban hành “Quy định về quản lý hoạt động giết mổ, vận chuyển, chế biến, buôn bán gia súc, gia cầm trên địa bàn TP Hà Nội” trong đó có một số quy định mang tính cấm đoán, không có căn cứ, hạn chế quyền của các đối tượng đã được qui định tại Điều 1 và 2 của Quyết định, gây hiểu nhầm, đồng thời có thể dẫn đến việc áp dụng xử lý tuỳ tiện…; Quyết định số 78/2006/QĐ-UBND ngày 25/5/2006 của UBND Thành phố ban hành Quy chế khuyến khích đầu tư xây dựng khách sạn cao cấp trên địa bàn thành phố Hà nội, tại khoản 3.3 Điều 3 Quyết định số 78/2006/QĐ-UBND quy định việc thẩm tra, quyết định đầu tư dựa trên quy mô vốn là 200 tỷ đồng (không phân theo quy mô 300 tỷ đồng, dự án đầu tư trong nước và dự án đầu tư nước ngoài,
thuộc hay không thuộc Danh mục lĩnh vực đầu tư có điều kiện ). Điều này là không
phù hợp với quy định của Luật Đầu tư hiện hành; - Quyết định số 375/2008/QĐ- UBND ngày 18/09/2008 của UBND huyện Thường Tín về việc ban hành quy chế điều động, thuyên chuyển cán bộ, giáo viên, nhân viên ngành giáo dục và đào tạo huyện Thường Tín có nội dung không phù hợp với quy định tại Nghị định số 116/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 của Chính phủ về việc tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức trong các đơn vị sự nghiệp của nhà nước.
Nguy hiểm hơn nữa là văn bản QPPL có nội dung trái pháp luật nhưng không được phát hiện, kiểm tra để xử lý kịp thời. Ví dụ : Quyết định số 6874/QĐ-
66
UB ngày 14/11/2003 của UBND Thành phố Hà Nội V/v Cấm người lang thang đánh giày, bán rong sách báo và hàng lưu niệm tại các khách sạn, các điểm tham quan du lịch ; người chờ việc vạ vật, gây mất trật tự, mỹ quan đô thị và cản trở giao thông trên địa bàn thành phố Hà Nội. Đây là một văn bản có chứa QPPL nhưng không được ban hành bằng hình thức văn bản QPPL (không có số năm ban hành ở giữa số và cơ quan ban hành). Về mặt nội dung, văn bản trên đã vi phạm về thẩm quyền: quy định hành vi và hình thức xử lý dựa trên cơ sở một đề án! Đề án số 719/ĐA - LĐTBXH ngày 18/8/2003 của Sở Lao động TB&XH đã được UBND Thành phố phê duyệt (các đối tượng trên bị thu gom để giáo dục lao động lâu dài tại Trung tâm Bảo trợ xã hội), chứ không phải dựa trên cơ sở pháp lý là một văn bản luật hay nghị định nào của Quốc hội hay Chính phủ quy định.
Trong thực tế vận dụng quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm cũng có những vướng mắc trong việc các cơ quan nên ban hành văn bản QPPL dưới hình thức nào cho phù hợp với nhu cầu thực tiễn quản lý. Ví dụ như: Để chuẩn bị cho việc tổ chức các kỳ họp của Hội đồng nhân dân, Thường trực HĐND và UBND đã phối hợp ban hành Kế hoạch liên tịch quy định những nội dung chuẩn bị cho kỳ họp. Văn bản này có chứa đựng các QPPL, song không thể ban hành bằng hình thức văn bản QPPL, vì theo quy định của pháp luật chỉ Hội đồng nhân dân mới được ban hành văn bản QPPL dưới hình thức duy nhất là Nghị quyết, Thường trực Hội đồng nhân dân không có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL, hơn nữa pháp luật cũng không quy định loại văn bản liên tịch của 2 cơ quan trên là văn bản QPPL. Do đó khi cần có văn bản để phối hợp thực hiện công tác giữa Hội đồng nhân dân và các cơ quan khác, thì phải ban hành văn bản dưới dạng văn bản hành chính thông thường. Như vậy, hình thức văn bản này lại không đúng quy định pháp luật và thuộc đối tượng bị kiểm tra theo quy định tại Nghị định số 40/2010/NĐ-CP.
Về việc quản lý văn bản QPPL ở địa phương (chủ yếu là chính quyền cấp xã, phường) chưa tuân thủ theo Nghị định 110/2004/NĐ-CP ngày 08/4/2004 của Chính phủ về công tác văn thư và các văn bản pháp luật khác có liên quan, như việc chưa phân loại quản lý giữa văn bản QPPL và văn bản hành chính khác; Không lấy số, vào sổ đăng ký văn bản QPPL riêng; không lưu văn bản QPPL tại văn phòng
67
HĐND – UBND theo đúng quy định (văn bản của HĐND thì HĐND lưu, thậm chí còn giữ luôn cả con dấu).
Thực trạng công tác soạn thảo, ban hành và quản lý văn bản QPPL như trên có nhiều nguyên nhân, một số nguyên nhân cơ bản là: Một số lãnh đạo cấp chính quyền chưa nhận thức đầy đủ và quan tâm đúng mức đến nhiệm vụ xây dựng văn bản QPPL như là một trong những hoạt động chủ yếu của công tác quản lý nhà nước, là chức năng cơ bản của nhà nước; Pháp luật của chúng ta đang trong quá trình hoàn thiện, thường xuyên được sửa đổi, bổ sung và rất phức tạp, nhiều tầng nấc. Bên cạnh đó, những điều kiện đảm bảo cho việc cập nhật kịp thời những văn bản mới thay đổi để triển khai vận dụng thống nhất ở địa phương còn chưa đạt yêu cầu. Trong một số luật, pháp lệnh, nghị quyết và văn bản hướng dẫn thi hành nhiều quy định còn thiếu chi tiết, cụ thể, mới dừng lại ở những nguyên tắc chung, chưa xác định rõ những nội dung cụ thể, việc ban hành văn bản hướng dẫn còn chậm, chưa đáp ứng được yêu cầu triển khai vận dụng để quản lý nhà nước. Đội ngũ cán bộ làm công tác tham mưu, nghiên cứu, soạn thảo văn bản QPPL ở các cấp chính quyền còn thiếu về số lượng và yếu về chất lượng. Một số địa phương khi soạn thảo, ban hành văn bản có biểu hiện cục bộ, đưa ra những quy định tạo thuận lợi cho địa phương, mình quản lý gây hậu quả vi phạm đến tính thống nhất và hiệu lực của văn bản; Việc xử lý vi phạm trong việc ban hành văn bản QPPL chưa tốt; Bên cạnh đó, việc đầu tư kinh phí cho việc công tác văn bản chưa hợp lý, chưa đáp ứng kịp thời và đầy đủ các yêu cầu.
Do vậy, để đảm bảo yêu cầu chất lượng văn bản QPPL trong giai đoạn xây dựng Nhà nước pháp quyền, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa; bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật và bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cần phải có một cơ chế giám sát, kiểm tra và xử lý văn bản QPPL.