Kiểm tra với nghĩa chung nhất được hiểu “Xem xét thực chất, thực tế”[8], hoặc là “xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét”[13]. Theo nghĩa này, hoạt động kiểm tra được hiểu rất rộng. Đó là việc xem xét, đánh giá của toàn xã hội (cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội và công dân) đối với tình hình thực tế của quản lý nhà nước. Đây chính là cách thức để Nhà nước nhận được sự phản biện của toàn xã hội đối với hoạt động quản lý với mục đích đảm bảo xã hội ngày càng dân chủ, văn
27
minh và tiến bộ hơn. Theo nghĩa hẹp, dưới góc độ pháp lý hoạt động kiểm tra được hiểu “xem xét tình hình thực tế thi hành pháp luật, thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn
nói chung hay một công tác cụ thể được giao để đánh giá, nhận xét”[14]. Bên cạnh
đó, kiểm tra còn được hiểu “Xem xét sự phù hợp của một quyết định, một tình trạng, một xử sự… với một chuẩn mực (tiêu chuẩn, qui phạm); là hoạt động nhằm kiểm tra xem một cơ quan công quyền, một cá nhân hay một văn bản có tôn trọng
hay không tôn trọng yêu cầu về chức năng, nhiệm vụ hoặc các qui tắc được đặt ra”
[15].
Như vậy, khi các chủ thể được Nhà nước giao nhiệm vụ kiểm tra, luôn phải dựa trên những tiêu chí nhất định để xem xét, đánh giá và đối chiếu. Có nghĩa là phải có những tiêu chuẩn, chuẩn mực là cơ sở nền tảng để xem xét, đánh giá. Đó có thể là chuẩn mực pháp luật hoặc là chuẩn mực về khoa học để xem xét tính đúng đắn của hành vi, của văn bản cũng như sự hợp lý của chúng. Đối với hoạt động kiểm tra văn bản QPPL thì hoạt động này ý nghĩa phục vụ trực tiếp cho việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Bởi vì, kiểm tra văn bản QPPL có mục đích là phát hiện những khiếm khuyết của văn bản như: nội dung trái pháp luật, ban hành trái thẩm quyền, hình thức không đúng, nội dung không phù hợp với thực tế khách quan… Từ việc phát hiện những khiếm khuyết trên, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ kịp thời đình chỉ thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung các văn bản khiếm khuyết nhằm đảm bảo tính hợp pháp, hợp lý và tính thống nhất của hệ thống văn bản QPPL.
Đồng thời, kiểm tra văn bản QPPL là cơ chế hữu hiệu để tìm ra nguyên nhân và điều kiện dẫn tới những khiếm khuyết của văn bản QPPL, từ đó có giải pháp khắc phục phù hợp, kịp thời.
Hoạt động kiểm tra văn bản QPPL còn là cơ chế đảm bảo dân chủ, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức - đối tượng chịu sự tác động của văn bản khiếm khuyết. Mặt khác, hoạt động kiểm tra văn bản QPPL còn góp phần tích cực, tạo tiền đề quan trọng cho công tác rà soát, tập hợp hóa, hệ thống hóa và pháp điển hóa pháp luật.
28
công tác xây dựng văn bản QPPL, đòi hỏi các chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL có trách nhiệm hơn, nghiêm túc hơn trong hoạt động xây dựng văn bản QPPL, góp phần nâng cao chất lượng, hiệu lực của văn bản đó.
Hiện nay, trong những văn bản pháp luật cũng như khoa học pháp lý, có khá nhiều thuật ngữ liên quan đến hoạt động kiểm tra đó là: kiểm sát, rà soát, kiểm tra trước (thẩm định, thẩm tra). Các hoạt động giám sát, kiểm tra, kiểm sát, rà soát, thẩm định, thẩm tra văn bản quy phạm pháp luật đều là những hoạt động của các chủ thể có thẩm quyền nhằm thực hiện quyền lực Nhà nước, chúng có chung mục tiêu là bảo đảm sự hoàn thiện của hệ thống pháp luật đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước Pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân.
Trước hết, chúng ta so sánh hoạt động kiểm tra với hoạt động thẩm định,
thẩm tra (kiểm tra trước). Bản chất của hoạt động thẩm định là kiểm tra trước khi
ban hành văn bản quy phạm pháp luật nhằm phát hiện những vi phạm, khiếm khuyết, hạn chế và dự báo, phòng ngừa những điểm sai trái có thể có trong dự thảo văn bản quy phạm pháp luật [11]. Thẩm định, thẩm tra dự thảo văn bản quy phạm pháp luật có mối quan hệ chặt chẽ, hữu cơ với hoạt động kiểm tra mà điểm chung giữa chúng là hướng tới việc bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản trong hệ thống văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, hai hoạt động này lại có sự khác nhau cơ bản về đối tượng, thời điểm, giá trị pháp lý của kết quả thực hiện. Về đối tượng, thẩm định, thẩm tra được áp dụng đối với dự thảo văn bản quy phạm pháp luật còn hoạt động kiểm tra được thực hiện đối với văn bản quy phạm pháp luật đã được ban hành (kể cả văn bản có chứa quy phạm pháp luật). Về thời điểm thực hiện, thẩm định, thẩm tra được thực hiện trước khi văn bản quy phạm pháp luật được ban hành còn kiểm tra được tiến hành sau khi văn bản quy phạm pháp luật được ban hành. Về bản chất, ý kiến thẩm định, thẩm tra không có giá trị pháp lý bắt buộc mà chỉ mang tính chất tham mưu, tư vấn cho chủ thể trước khi quyết định thông qua một dự thảo văn bản quy phạm pháp luật [10]. Vì vậy, cơ quan thẩm định, thẩm tra được khuyến khích đánh giá về tất cả các vấn đề liên quan đến nội dung, hình thức văn bản. những ý kiến phản biện, thậm chí là sự phủ nhận hoàn toàn của cơ quan thẩm định, thẩm tra không là cơ sở để xác định trách nhiệm
29
đối với người soạn thảo. Trong khi đó, cơ quan kiểm tra khi kết luận về sự sai trái, không phù hợp của văn bản quy phạm pháp luật có quyền xử lý hoặc đề nghị cơ quan, người có thẩm quyền tiến hành xử lý thậm chí làm chấm dứt hiệu lực pháp lý của văn bản đó.
Nếu như việc thiết lập cơ chế kiểm tra trước văn bản quy phạm pháp luật thông qua hoạt động thẩm định, thẩm tra thì cơ chế kiểm tra sau văn bản được thiết lập qua các công đoạn giám sát, kiểm tra, kiểm sát và rà soát. Kiểm sát là “kiểm tra
và giám sát” [8 ], còn rà soát là “thao tác kỹ thuật nghiệp vụ nhằm soát, xét lại các
văn bản quy phạm pháp luật được ban hành trong một thời gian nhất định…, phát hiện những quy định của văn bản dưới luật có mâu thuẫn, chồng chéo, trái với quy
định của Hiến pháp và các văn bản quy phạm pháp luật của cấp trên”[5 ]
Như vậy, điểm chung giữa các thuật ngữ này đều là việc xem xét, đánh giá về tính hợp Hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, tìm hiểu sâu hơn, giữa chúng lại có sự khác biệt nhất định. Điểm khác biệt đầu tiên là chủ thể thực hiện. Kiểm tra giao cho cơ quan hành chính thực hiện (Chính phủ, Uỷ ban nhân dân); kiểm sát giao cho Viện Kiểm sát nhân dân thực hiện (trước khi Hiến pháp năm 1992, sửa đổi năm 2001 và Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2002 được ban hành); còn rà soát được giao cho mọi cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL thực hiện.
Giữa hoạt động kiểm tra và rà soát văn bản quy phạm pháp luật tuy đều có chung mục đích là phát hiện những quy định mâu thuẫn, trái pháp luật, sự không hợp lý của văn bản, nhưng rà soát còn soát xét một cách kỹ lưỡng cả về hiệu lực pháp lý của văn bản đó làm cơ sở để cơ quan, người có thẩm quyền tiến hành tập hợp hoá và cao hơn là pháp điển hoá. Có thể thấy rõ tính mục đích của hoạt động rà soát và hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật là giúp cho việc tìm hiểu, sử dụng, áp dụng dễ dàng, thuận tiện các văn bản quy phạm pháp luật. Còn hoạt động kiểm tra chỉ có mục đích phát hiện sai trái, khiếm khuyết của văn bản để kịp thời có biện pháp xử lý nhằm nâng cao chất lượng chính văn bản đó cũng như chất lượng hệ thống pháp luật hiện hành. Ngoài ra, chủ thể tiến hành hoạt động kiểm tra rộng hơn, không chỉ thuộc về chính cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản quy
30
phạm pháp luật mà còn thuộc về Chính phủ, Uỷ ban nhân dân các cấp (giúp Chính phủ và Uỷ ban nhân dân là Bộ Tư pháp, Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp và công chức Tư pháp – Hộ tịch xã, phường), nhưng chủ thể tiến hành rà soát chỉ thuộc về chính cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật đó.
Từ những phân tích trên đây, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật được hiểu là hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc xem xét, đánh giá về tính hợp pháp và hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật, phát hiện những sai trái, không phù hợp, tạo cơ sở để chủ thể có thẩm quyền kịp thời sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ, huỷ bỏ nhằm nâng cao chất lượng của văn bản quy phạm pháp luật.
Như vậy, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật có những đặc điểm sau:
1.2.1.1 Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động có tính tổ chức
chặt chẽ.
Tính tổ chức chặt chẽ của hoạt động kiểm tra được thể hiện trong việc các chủ thể có thẩm quyền kiểm tra cũng như các chủ thể tự kiểm tra đều tiến hành một cách bài bản theo đúng quy trình mà pháp luật quy định. Để đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ được giao, mọi cơ quan đều hình thành bộ máy giúp việc có vai trò làm đầu mối tiến hành kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật. Đối với những cơ quan tiến hành tự kiểm tra, bộ phận có trách nhiệm kiểm tra văn bản thường là Vụ pháp chế, Phòng pháp chế; hoặc ở địa phương có thể thuộc về cán bộ chuyên trách của cơ quan Tư pháp…Đối với hoạt động kiểm tra theo thẩm quyền, hiện nay Quốc hội giao cho Chính phủ đảm nhiệm. Đầu mối giúp Chính phủ quản lý công tác này thuộc về Bộ Tư pháp trong đó Cục Kiểm tra văn bản, ở địa phương thuộc về Sở Tư pháp, Phòng Tư pháp và công chức Tư pháp – Hộ tịch xã phường. Khi nhận được văn bản quy phạm pháp luật, những chủ thể trên đây được phân công tiến hành kiểm tra theo đúng quy trình mà pháp luật quy định. Từ khâu nhận văn bản, giao nhiệm vụ cho cấp dưới, tiến hành xem xét, đối chiếu nội dung, hình thức cho đến trao đổi, thông báo về kết quả kiểm tra, tất cả diễn ra khá chặt chẽ, tỉ mỉ và dựa trên những tiêu chí rõ ràng. Đặc biệt, trong trường hợp kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật có nội dung thuộc bí mật Nhà nước, tính tổ chức chặt chẽ trong quá trình kiểm tra càng
31
được thể hiện rõ nét hơn, đó là phải thành lập đoàn kiểm tra liên ngành và “chỉ có những cán bộ có thẩm quyền (hoặc được ủy quyền) theo quy định của pháp luật về bảo vệ bí mật nhà nước mới được trực tiếp nghiên cứu, kiểm tra văn bản quy phạm
pháp luật có nội dung thuộc bí mật nhà nước.” (khoản 2 Điều 8 Nghị định số
40/2009/NĐ-CP về kiểm tra văn bản có nội dung thuộc bí mật Nhà nước)
1.2.1.2. Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động mang tính thường xuyên, liên tục
Với mục đích xem xét, đánh giá để phát hiện kịp thời những sai trái hoặc không phù hợp của văn bản quy phạm pháp luật, là cơ sở để chủ thể có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ, huỷ bỏ nhằm nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật, nên các cơ quan nhà nước thường xuyên tiến hành kiểm tra. Tính thường xuyên, liên tục của hoạt động kiểm tra được thể hiện trong việc bất cứ khi nào có văn bản quy phạm pháp luật được ban hành thì hoạt động kiểm tra được thực hiện. Điều này cho thấy, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là khâu quan trọng, không thể thiếu trong quá trình tổ chức thực hiện pháp luật. Về nguyên tắc, mọi văn bản quy phạm pháp luật đều được kiểm tra, cho nên các chủ thể thực hiện thường xuyên chưa đủ mà còn cần đảm bảo tính liên tục. Tính liên tục của hoạt động kiểm tra đảm bảo không bị bỏ lọt văn bản quy phạm pháp luật sau khi ban hành. Nếu một văn bản quy phạm pháp luật không qua hoạt động kiểm tra sau, sẽ có thể văn bản đó ẩn chứa những dấu hiệu sai trái và bất hợp lý, khi triển khai thực hiện mới bộc lộ, từ đó ảnh hưởng lớn đến cá nhân, tổ chức là đối tượng thi hành văn bản và rộng hơn là ảnh hưởng đến hoạt động quản lý Nhà nước. Chính vì vậy, một trong những cách thức để đảm bảo cho mọi văn bản đều được cơ quan, người có thẩm quyền kiểm tra, pháp luật quy định cơ quan ban hành văn bản phải có trách nhiệm gửi văn bản đến cơ quan kiểm tra trong thời hạn chậm nhất là 03 ngày kể từ ngày ký ban hành [4].
1.2.1.3. Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động mang tính chuyên môn nghiệp vụ cao.
Có thể nói, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động được tiến hành rất cụ thể, chi tiết, đòi hỏi người kiểm tra phải có trình độ chuyên môn sâu. Dựa
32
trên những tiêu chuẩn đánh giá tính hợp pháp và hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật, người có trách nhiệm kiểm tra xem xét, đối chiếu để phát hiện những sai trái, bất hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật. Mục đích của hoạt động kiểm tra là bảo đảm tính hợp Hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản trong hệ thống pháp luật, do vậy việc phát hiện các văn bản sai trái, không phù hợp đòi hỏi có sự đầu tư một cách nghiêm túc và có kỹ năng nghiệp vụ chuyên môn sâu để đi đến kết luận về tính đúng đắn, tính hợp lý của văn bản quy phạm pháp luật được kiểm tra. Những yêu cầu tối thiểu đối với cán bộ thực hiện công tác kiểm tra là: Có trình độ cử nhân luật hoặc tương đương trở lên; có chứng chỉ qua bồi dưỡng nghiệp vụ kiểm tra văn bản, có thời gian trải qua công tác pháp luật nhất định. Bên cạnh đó, những người thực hiện kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật còn phải có kiến thức chuyên môn sâu trong từng lĩnh vực kiểm tra được phân công.
1.1.1.4. Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động mang tính phòng ngừa
Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động được các cơ quan nhà nước tiến hành thường xuyên, liên tục nhằm kịp thời phát hiện những sai trái, không hợp lý của văn bản để chủ thể có thẩm quyền tiến hành sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ, huỷ bỏ, từ đó phòng ngừa không để xảy ra những hậu quả xấu phát sinh từ khiếm khuyết của văn bản. Vì vậy, ngay cả khi chưa biết văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái pháp luật hoặc không phù hợp, cơ quan có trách nhiệm kiểm tra vẫn phải thực hiện nhiệm vụ này theo đúng quy định của pháp luật