6. Tính mới và những đóng góp của đề tài
1.1.1. Các tiêu chí đánh giá chất lƣợng nội dung văn bản QPPL
Một là, văn bản QPPL phải bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất trong hệ thống pháp luật.
Tính hợp hiến là tiêu chí hàng đầu bảo đảm cho sự thống nhất của toàn bộ hệ thống văn bản QPPL và bảo đảm cho chất lượng của từng văn bản QPPL cụ thể do chính quyền địa phương ban hành. Tính hợp hiến đòi hỏi các văn bản QPPL khi được ban hành không được trái hoặc mâu thuẫn với Hiến pháp, bảo đảm tính thống nhất, thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản. Các văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành nếu trái với Hiến pháp sẽ bị bãi bỏ. Tính hợp hiến không chỉ được xác định trên cơ sở những lời văn, những quy định cụ thể mà còn trên cơ sở tinh thần, tư tưởng, nguyên tắc của Hiến pháp.
Về tính hợp pháp, thuật ngữ này khi được sử dụng cùng với thuật ngữ “tính hợp hiến” không chỉ bao hàm ý nghĩa về sự phù hợp với các quy định của pháp luật nói chung trong đó có Hiến pháp mà còn đề cập đến sự phù hợp với các quy định
21
của các đạo luật và văn bản dưới luật như: luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước;
nghị quyết, nghị định của Chính phủ; quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Theo nghĩa như vậy, để bảo đảm tính hợp pháp, văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành phải đúng thẩm quyền, đúng trình tự, thủ tục luật định; hình thức văn bản phù hợp với quy định về kỹ thuật văn bản; nội dung văn bản phải phù hợp với nguyên tắc cơ bản về tổ chức và hoạt động của Nhà nước Cộng hòa XHCN Việt Nam và những nguyên tắc cơ bản của pháp luật Việt Nam. Bên cạnh đó, nếu văn bản QPPL được ban hành với vai trò nội luật hoá các điều ước quốc tế thì tính hợp pháp về nội dung của văn bản QPPL đó còn phải phù hợp với các điều ước quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc tham gia.
Về tính thống nhất của văn bản QPPL. Đây là phạm trù có liên hệ mật thiết với hai phạm trù được trình bày trên, là tính hợp hiến và tính hợp pháp, bởi lẽ, khi một văn bản QPPL đã bảo đảm tính hợp hiến và hợp pháp thì giữa chúng đã đạt được tính thống nhất cả về nội dung và hình thức. Có thể nói, tính thống nhất là một tiêu chí quan trọng để đánh giá chất lượng một văn bản QPPL. Tiêu chí này chủ yếu là để đánh giá mối liên hệ gắn bó nội tại giữa các yếu tố nội dung của văn bản QPPL đó với toàn bộ hệ thống văn bản pháp luật nói chung. Ngoài ra tính thống nhất của văn bản QPPL cũng bao hàm cả tính thống nhất về mặt hình thức văn bản.
Tuy nhiên, tính thống nhất về mặt nội dung luôn giữ vai trò quyết định.
Khi xem xét tính thống nhất của văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành, cần phải nghiên cứu cả hai khía cạnh: tính thống nhất trong chính văn bản QPPL và tính thống nhất trong toàn bộ hệ thống pháp luật. Đối với một văn bản QPPL, tính đồng bộ, thống nhất thể hiện ngay trong cơ cấu của nó. Cơ cấu của văn bản QPPL phải thể hiện được mối liên hệ lôgic giữa các phần, mục, chương, điều, khoản, điểm, với cách trình bày, cách đánh số thứ tự thống nhất. Mỗi phần, chương, mục, điều, khoản, điểm đều có nội dung thể hiện chủ đề chính của văn bản, hướng tới mục tiêu chung của văn bản. Vì vậy các phần cần được bố trí, sắp xếp một cách hợp lý, phải thể hiện rõ được phần chung, phần cụ thể, những đặc thù của văn bản
22
nhìn từ khía cạnh lôgic hình thức. Tính thống nhất trong cơ cấu còn thể hiện ở việc các quy định trong cùng một văn bản phải tương quan với nhau, không mâu thuẫn, chồng chéo. Bởi vậy, việc xem xét về tính thống nhất của văn bản QPPL đòi hỏi phải có cách nhìn bao quát, toàn diện ở nhiều góc độ, cấp độ khác nhau. Tính thống nhất trong văn bản QPPL phải loại bỏ mâu thuẫn, trùng lặp hay chồng chéo ngay trong bản thân mỗi văn bản QPPL, giữa các QPPL với nhau. Nếu các văn bản QPPL không có sự thống nhất nội tại thì không thể tạo ra sự điều chỉnh một cách toàn diện, đồng bộ và hiệu quả.
Như vậy, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất trong văn bản QPPL do chính quyền địa phương là một tiêu chí hết sức quan trọng, một yêu cầu khách quan, tất yếu đánh giá chất lượng văn bản QPPL nói chung, văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành nói riêng. Không những thế, đây còn là tiêu chí đánh giá chất lượng, hiệu lực, hiệu quả của các văn bản QPPL đó.
Hai là, văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành phải đúng thẩm quyền
Thẩm quyền ban hành văn bản QPPL được hiểu là giới hạn quyền lực do pháp luật quy định cho chủ thể ban hành văn bản QPPL để giải quyết những vấn đề thuộc phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn. Ở nước ta, khái niệm "chính quyền địa phương" chỉ hai loại cơ quan: HĐND và UBND.
Theo quy định của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003, HĐND và UBND được tổ chức ở 3 cấp đơn vị hành chính sau đây:
a) Tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (gọi chung là cấp tỉnh);
b) Huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện);
c) Xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã) [24, Điều 4]
HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên [24, Điều 1].
Quyền lực của HĐND được giới hạn trong phạm vi đơn vị hành chính - lãnh thổ.
Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, HĐND ban hành Nghị quyết về các biện pháp bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật ở địa phương.
23
UBND với tư cách là cơ quan chấp hành và hành chính nhà nước tại địa phương. UBND là cơ quan quản lý có thẩm quyền chung, thực hiện chức năng quản lý toàn diện theo lãnh thổ đối với mọi ngành, lĩnh vực thuộc địa phương, đảm bảo thi hành pháp luật, các quy định của cấp trên và HĐND cùng cấp; giám sát thi hành pháp luật đối với các cơ quan đóng tại địa bàn trong phạm vi thẩm quyền về những vấn đề thuộc thẩm quyền quản lý theo lãnh thổ. UBND trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định được ban hành các quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản này.
Điều đó có nghĩa là ngoài những hình thức nêu trên, HĐND, UBND không được ban hành văn bản có chứa đựng QPPL dưới bất kỳ một hình thức nào khác.
Ba là, sự phù hợp của văn bản QPPL với đường lối, chủ trương, của Đảng.
Xét về mặt chính trị, văn bản QPPL vừa là phương tiện, vừa là biện pháp để thực hiện đường lối, chủ trương của Đảng cầm quyền. Văn bản QPPL là phương tiện thể chế hoá đường lối, chủ trương của Đảng, làm cho đường lối, chủ trương đó có hiệu lực thực thi và có tính bắt buộc chung trên quy mô toàn xã hội. Văn bản QPPL còn là phương tiện để Đảng kiểm tra, đánh giá đường lối, chủ trương của mình trong thực tiễn, là phương tiện để Đảng lãnh đạo Nhà nước, lãnh đạo xã hội.
Vai trò như vậy của văn bản QPPL đòi hỏi Đảng phải có đường lối đúng đắn, mặt khác đối với Nhà nước phải bảo đảm chất lượng cao của việc thể chế hoá đường lối.
Mọi sai lầm về đường lối và sự thể chế hoá đường lối đều dẫn đến hậu quả khôn lường mà xã hội phải gánh chịu.
Bốn là, bảo đảm tính khả thi của văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành. Mức độ và tính chính xác trong việc thể hiện ý chí, nguyện vọng, các nhiệm vụ, mục tiêu kinh tế - xã hội mà nhân dân địa phương đặt ra, được phản ánh trong các nghị quyết của HĐND, quyết định, chỉ thị của UBND các cấp. Những văn bản QPPL đó được ban hành phải hợp với lòng dân, có tính khả thi, bảo đảm thực quyền, vị trí, vai trò cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản.
Bên cạnh đó, văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành có nội dung phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội sẽ đem lại hiệu quả tác động tích cực trong quá trình triển khai thực hiện. Nội dung của văn bản QPPL phù hợp với điều
24
kiện kinh tế - xã hội của địa phương sẽ bảo đảm tính khả thi của văn bản đó. Xem xét tính khả thi, phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội của văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành luôn cần thiết đối với các nhà hoạch định chính sách và cả với người thực hiện nhiệm vụ kiểm tra và xử lý văn bản QPPL.
Văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành còn phải bảo đảm được tính dân chủ, công khai, minh bạch và tôn trọng quy trình soạn thảo. Đó là động lực, là yếu tố quyết định chất lượng của văn bản QPPL.
Bản chất dân chủ, công khai, minh bạch trong văn bản QPPL phải được thể hiện toàn diện trong tất cả nội dung của văn bản đó. Cụ thể, mọi văn bản QPPL đều vì lợi ích của nhân dân địa phương, đều hướng tới mục tiêu phục vụ lợi ích của nhân dân, các ngành, các cấp ở địa phương. Muốn đạt được mục tiêu là phản ánh chính xác ý chí, nguyện vọng, lợi ích, nhiệm vụ, mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của địa phương trong từng giai đoạn cụ thể thì nội dung văn bản QPPL phải bảo đảm tôn trọng quy luật khách quan, đòi hỏi loại bỏ sự lồng ghép ý chí chủ quan, lợi ích cục bộ của địa phương, đơn vị, ngành của các chủ thể khác. Bảo đảm tính khách quan là bảo đảm yếu tố cơ bản quyết định tính khả thi và vai trò tích cực của văn bản.
Để bảo đảm tính khách quan của văn bản QPPL do chính quyền địa phương ban hành đòi hỏi nội dung của văn bản phải bảo đảm tính khoa học, tính dự báo, tránh giáo điều, kinh nghiệm, trên cơ sở tổng kết thực tiễn từ đó hoạch định chính sách, chủ trương, các giải pháp trong các văn bản QPPL, xử lý đúng các nhu cầu lợi ích xã hội.