2.2.4.1.1. Những kết quả trong hoạt động tự kiểm tra, kiểm tra văn bản QPPL theo thẩm quyền.
Công tác tự kiểm tra văn bản QPPL được tổ chức thường xuyên. UBND thành phố đã chỉ đạo các Sở, Ban, Ngành thuộc UBND thành phố phối hợp chặt chẽ với Sở Tư pháp là cơ quan đầu mối chủ trì thực hiện việc tham mưu giúp UBND thành phố tự kiểm tra văn bản do Ủy ban nhân dân thành phố ban hành. Qua tự kiểm tra đã phát hiện một số văn bản sai về thể thức, kỹ thuật trình bày hoặc chưa phù hợp với quy định pháp luật cấp trên, như: Phần lớn các Chỉ thị do UBND thành phố ban hành đều có thể thức là Chỉ thị cá biệt (số, ký hiệu không có năm ban hành văn bản), trong khi nội dung có chứa quy phạm pháp luật; một số văn bản về kỹ thuật trình bày còn quy định lại các quy định của văn bản nhà nước cấp trên. Đã phát hiện một số văn bản có quy định chưa phù hợp kịp thời điều chỉnh như: Quyết định số 51/2009/QĐ-UBND ngày 22/01/2009 ban hành Quy định về quản lý hoạt động giết mổ, vận chuyển, chế biến, buôn bán gia súc, gia cầm trên địa bàn thành phố Hà Nội, UBND thành phố đã kịp thời ban hành Quyết định số 61/2009/QĐ- UBND ngày 17/4/2009 sửa đổi, bổ sung một số điều cho phù hợp; một số điểm tại Quyết định số 11/2010/QĐ-UBND ngày 23/02/2010 quy định quản lý chất thải rắn thông thường trên địa bàn thành phố Hà Nội, chưa phù hợp với quy định pháp luật; Quyết định số 52/2010/QĐ-UBND ngày 25/10/2010 của Uỷ ban nhân dân thành phố Hà Nội về việc kê khai tài sản, thu nhập của người có nghĩa vụ phải kê khai thuộc các cơ quan, đơn vị thuộc thành phố Hà Nội cần phải sửa đổi, bổ sung cho phù hợp với Nghị định số 68/2011/NĐ-CP ngày 08/8/2011 ... Tính từ 01/8/2008 đến nay UBND thành phố đã ban hành và tổ chức tự kiểm tra 398 văn bản, trong đó: 72 Nghị quyết; 253 Quyết định và 73 Chỉ thị. Công tác tự kiểm tra được thực hiện ngay sau khi HĐND, UBND thành phố ban hành văn bản để kịp thời phát hiện và khắc phục những thiếu sót. Ngoài việc kiểm tra văn bản sau khi ban hành, Ủy ban nhân dân Thành phố đã thành lập Đoàn kiểm tra liên ngành tiến hành tự kiểm
75
tra văn bản quy phạm pháp luật do Ủy ban nhân dân Thành phố ban hành từ ngày 01/8/2008 đối với lĩnh vực: công thương, giao thông vận tải, lao động, thương binh và xã hội. Thông qua đó đã kịp thời phát hiện và sửa đổi những văn bản không phù hợp hoặc đình chỉ thi hành đối với những văn bản có chứa QPPL nhưng không được ban hành dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật.
Đối với cấp huyện: Năm 2011 Uỷ ban nhân dân quận, huyện, thị xã tự kiểm tra 79.429 văn bản, trong đó: 401 văn bản quy phạm pháp luật và 79.018 văn bản không phải là quy phạm pháp luật. Trong số 79.429 văn bản tự kiểm tra đã phát hiện 592 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật (38 văn bản quy phạm pháp luật và 554 văn bản có chứa quy phạm pháp luật) với 612 nội dung trái pháp luật (trái căn cứ pháp lý 22 văn bản; trái nội dung 01 văn bản; trái trình tự thủ tục ban hành 01 văn bản; sai thể thức kỹ thuật trình bày 588 văn bản). Qua công tác tự kiểm tra, các văn bản có nội dung trái pháp luật đã được Ủy ban nhân dân quận, huyện, thị xã xử lý theo đúng quy định (592 văn bản). Nhìn chung, phần lớn tại các quận, huyện, thị xã công tác tự kiểm tra văn bản chưa được tiến hành thường xuyên; trong hoạt động giúp Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân thực hiện tự kiểm tra văn bản chủ yếu do Phòng Tư pháp, Văn phòng Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân thực hiện, chưa có sự phối kết hợp giữa các cơ quan, đơn vị trên địa bàn. Chất lượng tự kiểm tra chưa cao, một số văn bản có nội dung trái pháp luật nhưng chưa được phát hiện kịp thời hoặc do cán bộ làm công tác tự kiểm tra chưa nắm rõ về trình tự, thủ tục ban hành văn bản quy phạm pháp luật nên chỉ phát hiện 01 văn bản sai về trình tự, thủ tục ban hành.
Công tác kiểm tra theo thẩm quyền luôn được UBND thành phố quan tâm, chỉ đạo. Hàng năm đều ban hành Kế hoạch cụ thể kiểm tra đối với các quận, huyện, thị xã trên địa bàn. Công tác này ngày càng được đẩy mạnh đặc biệt kể từ sau khi địa giới hành chính thành phố Hà Nội được mở rộng. Trong 3 năm (2009, 2010, 2011) Đoàn kiểm tra của thành phố đã tiến hành kiểm tra 29/29 quận, huyện, thị xã, với tổng số 1.102 văn bản được kiểm tra, trong đó: 337 Nghị quyết, 485 Quyết định và 280 Chỉ thị. Qua kiểm tra đã chỉ ra thiếu sót trong công tác ban hành văn bản như: Sai về thẩm quyền, quy định lại những nội dung đã được các văn bản quy
76
phạm pháp luật cấp trên quy định cụ thể, chi tiết; nhầm lẫn về hình thức văn bản quy phạm pháp luật (văn bản có chứa quy phạm pháp luật, quy tắc xử sự chung nhưng không được ban hành dưới hình thức quy phạm pháp luật hoặc văn bản nội dung không có tính quy phạm lại được ban hành dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật...) ví dụ, kết quả kiểm tra văn bản trên địa bàn quận Tây Hồ ban hành năm 2010, 2011 cho thấy khá nhiều văn bản sai về thể thức như Nghị quyết số 16/NQ-HĐND ngày 22/7/2011 về việc ban hành quy chế làm việc của HĐND quận Tây Hồ, Quyết định số 1918/QĐ-UBND ngày 20/5/2010 V/v ban hành Quy chế tổ chức hoa ̣t đô ̣ng của Bô ̣ phâ ̣n tiếp nhâ ̣n và trả kết quả của UBND quâ ̣n Tây Hồ thực hiê ̣n cơ chế mô ̣t cửa , cơ chế mô ̣t cửa liên thông ; Chỉ thị số 07/CT-UBND ngày 13/8/2010 về việc tăng cường quản lý vũ khí, vật liệu nổ, công cụ hỗ trợ đảm bảo an ninh trật tự trên địa bàn quận Tây Hồ; Chỉ thị số 03/CT-UBND ngày 25/4/2011 về việc tăng cường công tác quản lý Hồ Tây; viện dẫn căn cứ pháp lý thiếu hoặc văn bản đã hết hiệu lực…; thời điểm hiệu lực của văn bản không đúng quy định (kể từ ngày ký hoặc không quy định hiệu lực tại văn bản), kỹ thuật soạn thảo và thể thức trình bày, trình tự ban hành văn bản chưa đúng quy định như văn bản không có ý kiến thẩm định của cơ quan tư pháp cùng cấp, không lưu trữ đầy đủ hồ sơ ban hành; sau khi ban hành không gửi đến cơ quan có thẩm quyền kiểm tra theo quy định; việc đánh số thứ tự, ký hiệu chưa đúng quy định... Bên cạnh những thiếu sót về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản, qua kiểm tra tại các quận huyện đã phát hiện một số văn bản QPPL có nội dung quy định không phù hợp với văn bản cấp trên; ví dụ như: Quyết định số 08/2010/QĐ-UBND quy định phòng Tài nguyên và Môi trường huyện Gia Lâm có nhiệm vụ là “quản lý hoạt động của Văn phòng
đăng ký đất và nhà”. Tuy nhiên, theo quy định tại Khoản 4 Mục II Phần II Thông
tư liên tịch số 03/2008/TTLT-BTNMT-BNV ngày 15/7/2008 hướng dẫn chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của cơ quan chuyên môn về tài nguyên và môi trường thuộc Ủy ban nhân dân các cấp quy định Phòng Tài nguyên và Môi trường thuộc UBND cấp huyện có nhiệm vụ “quản lý hoạt động của Văn phòng
đăng ký quyền sử dụng đất cấp huyện theo phân cấp của UBND cấp huyện”. Do
77
Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất. Ngoài ra, Khoản 4 Mục II Điều 1Quyết định số 08/2010/QĐ-UBND quy định phòng Tài nguyên và Môi trường huyện Gia Lâm có nhiệm vụ “phối hợp với các cơ quan chức năng trong việc hoạch định địa giới hành chính xã, thị trấn, quản lý các dấu mốc đo đạc, mốc địa giới và giải quyết các
tranh chấp địa giới hành chính có liên quan tới đất đai”. Tuy nhiên, theo hướng dẫn
của Bộ Tài nguyên và Môi trường, Bộ Nội vụ tại Thông tư liên tịch số 03/2008/TTLT-BTNMT-BNV ngày 15/7/2008 hướng dẫn chức năng, nghiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của cơ quan chuyên môn về tài nguyên và môi trường thuộc Uỷ ban nhân dân các cấp; Thông tư liên tịch số 04/2010/TTLT-BTNMT-BNV ngày 02/02/2010 hướng dẫn nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức, biên chế của Sở Tài nguyên và Môi trường thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; Phòng Tài nguyên và Môi trường thuộc UBND quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh về công tác định giá đất không quy định Phòng Tài nguyên và Môi trường cấp huyện có nhiệm vụ này. Các quận, huyện, thị xã đã bám sát Kế hoạch của thành phố thực hiện việc kiểm tra theo thẩm quyền. Tuy nhiên số lượng văn bản của cấp xã không nhiều, chủ yếu các Nghị quyết về tình hình kinh tế - xã hội hàng năm.
Việc kiểm tra văn bản gửi đến Sở Tư pháp và phòng Tư pháp đã từng bước đi vào nền nếp. Do trước đây cơ quan ban hành chưa thực hiện việc gửi văn bản đến cơ quan kiểm tra nên số lượng văn bản không nhiều. Trong những năm gần đây (sau khi tăng cường kiểm tra theo địa bàn) việc gửi văn bản đã được quan tâm. Qua kiểm tra đã phát hiện một số văn bản không phù hợp với quy định của pháp luật, kịp thời khắc phục, sửa chữa ngay sau khi ban hành, đã hạn chế tối đa thiệt hại xảy ra do văn bản gây ra... Từ ngày 01/10/2010 đến ngày 30/9/2011, Sở Tư pháp thành phố Hà Nội đã tiến hành kiểm tra đối với 55 văn bản (28 Nghị quyết, 25 Quyết định và 02 Chỉ thị) do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân quận, huyện, thị xã ban hành gửi đến. Qua kiểm tra, các văn bản khác chủ yếu sai về thể thức, kỹ thuật trình bày hoặc viện dẫn văn bản cá biệt làm căn cứ pháp lư..., đã phát hiện 02 văn bản có nội dung không phù hợp với quy định của pháp luật là: Quyết định số 01/2011/QĐ-UBND ngày 04/01/2011 của Ủy ban nhân dân huyện Thạch Thất ban hành Quy định trách nhiệm của các phòng, ban, Ủy ban nhân dân các xã, thị trấn và cán bộ công chức
78
trong việc kiểm tra, ngăn chặn, xử lý vi phạm về lĩnh vực đất đai, xây dựng, môi trường và tài nguyên khoáng sản trên địa bàn huyện; Quyết định số 04/2011/QĐ- UBND ngày 02/8/2011 ban hành quy định trình tự soạn thảo, thẩm định, ban hành văn bản quy phạm pháp luật trên địa bàn quận Long Biên. Sau khi nhận được thông báo của Sở Tư pháp, Ủy ban nhân dân quận, huyện đã nghiêm túc tự kiểm tra và xử lý theo quy định.
Phòng Tư pháp quận, huyện, thị xã đã thực hiện kiểm tra đối với 1450 văn bản quy phạm pháp luật do HĐND, UBND xã, phường, thị trấn gửi đến, trong đó Nghị quyết của Hội đồng nhân dân là 1252 văn bản; Quyết định của Ủy ban nhân dân là 189 văn bản. Qua kiểm tra phát hiện 135 Nghị quyết của HĐND có thể thức kỹ thuật trình bày văn bản và 15 Quyết định của UBND có nội dung không phù hợp quy định pháp luật.
Nhìn chung, công tác kiểm tra văn bản QPPL trong thời gian qua trên địa bàn thành phố cho thấy hiệu quả của công tác kiểm tra, xử lý văn bản có tác động tích cực đến công tác soạn thảo, ban hành và hoàn thiện thể chế của địa phương. Nhiều văn bản QPPL có dấu hiệu trái pháp luật đã được phát hiện, xử lý. Các phương thức kiểm tra được cơ quan có thẩm quyền thực hiện một cách linh hoạt; quy trình, thủ tục kiểm tra, thủ tục xử lý về cơ bản đã tuân theo quy định pháp luật. Qua công tác kiểm tra văn bản QPPL đã phát hiện những sai sót, yếu kém trong công tác ban hành văn bản để kịp thời có sự chỉ đạo đối với các cơ quan tham mưu chấp hành tốt quy trình soạn thảo văn bản, góp phần đưa công tác soạn thảo, ban hành văn bản đi vào nền nếp, đảm bảo văn bản ban hành hợp hiến, hợp pháp và thống nhất.
Sở dĩ hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL có được kết quả đáng kể trên đây là do quy định của pháp luật hiện hành ngày càng hoàn thiện, tạo lập được khung pháp lý cho hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản dần đi vào nền nếp; nhận thức của chủ thể ban hành văn bản QPPL về tầm quan trọng của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản ngày càng được nâng cao. Bộ máy tổ chức thực hiện hoạt động kiểm tra văn bản được củng cố, kiện toàn và nâng cao trình độ; các điều kiện đảm bảo cho hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL ngày càng được đáp ứng.
79
2.2.4.1.2. Những hạn chế, tồn tại trong hoạt động tự kiểm tra, kiểm tra văn bản QPPL theo thẩm quyền
Bên cạnh những kết quả đạt được, hoạt động kiểm tra văn bản QPPL trên địa bàn thành phố Hà Nội vẫn còn bộc lộ những nhược điểm và hạn chế nhất định. Đó là: - Hoạt động kiểm tra văn bản QPPL được tiến hành nhưng còn chậm chễ và chưa thường xuyên, vẫn còn tình trạng không thực hiện chức năng tự kiểm tra văn bản một cách thường xuyên, thậm trí còn chậm chễ gây ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả của công tác này. Theo quy định tại Điều 19 Nghị định số 40/2010/NĐ-CP thì trong thời hạn chậm nhất là 03 ngày làm việc, cơ quan, người ban hành văn bản QPPL phải gửi văn bản đến cơ quan có thẩm quyền để tiến hành kiểm tra. Sau khi nhận được văn bản, cơ quan có thẩm quyền kiểm tra đối với văn bản đó. Nhưng pháp luật hiện hành không có quy định sau bao nhiêu ngày kể từ ngày nhận được văn bản, cơ quan kiểm tra phải tiến hành xem xét đánh giá về tính hợp pháp, hợp lý của văn bản đó. Vì vậy, còn khá nhiều văn bản QPPL dù đã được gửi đến cơ quan có thẩm quyền nhưng chưa được kiểm tra theo đúng tiến độ.
- Hoạt động kiểm tra còn mang tính chất đối phó, hình thức và còn bỏ sót các tiêu chí về nội dung khi kiểm tra văn bản QPPL. Hiện nay, khi tiến hành kiểm tra văn bản QPPL, nhìn chung cơ quan có thẩm quyền kiểm tra đã xem xét, đánh giá cụ thể đối với tưng văn bản QPPL về tính hợp pháp, hợp lý. Tuy nhiên, ở các sở, ngành của thành phố (bộ phận pháp chế), cấp huyện, cấp xã (Phòng Tư pháp, công chức Tư pháp Hộ tịch) tiến hành kiểm tra văn bản còn mang tính đối phó. Trong quá trình kiểm tra, chủ yếu cán bộ chỉ xem xét về tính hợp pháp của văn bản QPPL mà ít khi xem xét, đánh giá về tính hợp lý của văn bản đó.
- Còn tồn tại tình trạng kiểm tra nhầm đối tượng (nhất là cấp huyện); các phương thức kiểm tra văn bản QPPL được tiến hành nhưng chưa đồng đều, cân đối. Trên thực tế vẫn còn tồn tại việc cán bộ kiểm tra nhận diện không chính xác văn bản QPPL. Đây là tình trạng đã và đang xảy ra nhất là ở cấp huyện, cấp xã. Nhiều cán bộ khi nhận được văn bản do cơ quan ban hành gửi đến, phần ký hiệu văn bản có ghi năm ban hành và cho rằng văn bản đó là QPPL. Thực tế cho thấy, nhiều cán bộ chưa phân biệt được đâu là văn bản QPPL, chưa biết nhận dạng dấu hiệu quan
80
trọng nhất của văn bản QPPL chính là có nội dung chứa đựng QPPL nên đã dẫn đến