Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành ở nước ta hiện nay

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT TRƢƠNG THỊ PHƢƠNG LAN KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG BAN HÀNH Ở NƯỚC TA HIỆN NAY luËn v¨n th¹c sÜ luËt häc Hµ néi - 2007 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT TRƢƠNG THỊ PHƢƠNG LAN KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG BAN HÀNH Ở NƯỚC TA HIỆN NAY Chuyên ngành : Lý luận và lịch sử nhà nƣớc và pháp luật Mã số : 60 38 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: TS. Trần Minh Hƣơng Hµ néi - 2007 MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Cam đoan Mục lục Danh mục từ viết tắt MỞ ĐẦU Chương 1: 1 Những vấn đề cơ bản về kiểm tra, xử lý văn bản quy 7 phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành 1.1. Khái quát về văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành 7 1.1.1. Khái niệm, vai trò, ý nghĩa của văn bản quy phạm pháp luật 7 1.1.2. Thẩm quyền ban hành, hình thức và nội dung của văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành 11 1.2. Hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành 14 1.2.1. Hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 14 1.2.1.1. Khái niệm và vai trò của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 14 1.2.1.2. Mục đích và nguyên tắc của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 20 1.2.1.3. Phương thức kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 21 1.2.1.4. Chủ thể và phạm vi đối tượng của kiểm tra 23 1.2.1.5. Nội dung kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 25 1.2.2. Hoạt động xử lý văn bản quy phạm pháp luật 1.2.2.1. Khái niệm và vai trò của hoạt động xử lý văn bản quy phạm pháp luật 27 27 1.2.2.2. Các nguyên tắc xử lý văn bản trái pháp luật 28 1.2.2.3. Thẩm quyền xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính 29 quyền địa phương ban hành 1.2.2.4. Các hình thức xử lý 32 1.2.3. Thủ tục kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật 34 Chương 2: Thực trạng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm 39 pháp luật do chính quyền địa phương ban hành 2.1. Thực tiễn soạn thảo, ban hành và quản lý văn bản quy 39 phạm pháp luật của chính quyền địa phương 2.2. Quy định của pháp luật hiện hành về hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành 44 2.2.1. Quy định pháp luật về tổ chức bộ máy của các cơ quan kiểm tra văn bản 48 2.2.2. Quy định pháp luật về nghiệp vụ kiểm tra và xử lý văn bản 50 2.2.3. Quy định của pháp luật về các điều kiện bảo đảm cho hoạt 51 động kiểm tra 2.3. Thực trạng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm 51 pháp luật do chính quyền địa phương ban hành 2.3.1. Về tổ chức bộ máy 52 2.3.2. Về mặt thể chế 53 2.3.3. Về đội ngũ cán bộ công chức làm công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật 56 2.3.4. Về chế độ chính sách 56 2.3.5. Các điều kiện khác bảo đảm cho công tác kiểm tra văn bản 56 2.3.6. Tình hình kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật 57 Chương 3: 74 Phương hướng và giải pháp nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành 3.1. Phương hướng và quan điểm nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành 74 3.2. Các giải pháp hoàn thiện và nâng cao chất lượng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành 77 Kết luận 95 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 97 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO CÁC VĂN BẢN, NGHỊ QUYẾT CỦA ĐẢNG 1. Đảng Cộng sản Việt Nam (1987), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI, Nxb Sự thật, Hà Nội. 2. Đảng Cộng sản Việt Nam (1991), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VII, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 3. Đảng Cộng sản Việt Nam (1996), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VIII, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. CÁC VĂN BẢN PHÁP LUẬT CỦA NHÀ NƯỚC 4. Bộ Nội vụ - Văn phòng Chính phủ (2005), Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5 hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản, Hà Nội. 5. Bộ Tài chính và Bộ Tư pháp (2004), Thông tư liên tịch số 109/2004/TTLT-BTC-BTP ngày 17/11 hướng dẫn việc quản lý và sử dụng kinh phí bảo đảm cho công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội. 6. Bộ Tư pháp (2004), Thông tư số 01/2004/TT-BTP ngày 16/6 về việc hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định 135/2003/NĐ-CP về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội. 7. Bộ Tư pháp và Bộ Nội vụ (2005), Thông tư liên tịch số 01/2005/TTLTBTP-BNV ngày 24/01 hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 122/2004/NĐ-CP ngày 18/5/2004 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của tổ chức pháp chế các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và doanh nghiệp nhà nước, Hà Nội. 8. Chính phủ (1997), Nghị định số 94/CP ngày 06/9 về tổ chức pháp chế ở các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Hà Nội. 9. Chính phủ (1997), Nghị định số 101/NĐ-CP ngày 23/9 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội. 10. Chính phủ (2003), Quyết định số 909/2003/QĐ-TTg ngày 14/8 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt Chương trình đổi mới công tác xây dựng, ban hành và nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội. 11. Chính phủ (2003), Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11 về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội. 12. Chính phủ (2004), Nghị định số 104/2004/NĐ-CP ngày 23/3 về Công báo nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Hà Nội. 13. Chính phủ (2004), Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08/4 về công tác văn thư, Hà Nội. 14. Chính phủ (2004), Nghị định số 122/2004/NĐ-CP ngày 18/5 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của tổ chức pháp chế các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và doanh nghiệp nhà nước, Hà Nội. 15. Chính phủ (2005), Chỉ thị số 32/2005/CT-TTg ngày 10/10 của Thủ tướng Chính phủ về việc tăng cường công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội. 16. Chính phủ (2005), Nghị định số 161/2005/NĐ-CP ngày 27/12 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội. 17. Chính phủ (2006), Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06/9 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Hà Nội. 18. Quốc hội (1980), Hiến pháp, Hà Nội. 19. Quốc hội (1992), Hiến pháp, Hà Nội. 20. Quốc hội (1996), Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội. 21. Quốc hội (2001), Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25/12 về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992, Hà Nội. 22. Quốc hội (2001), Luật Tổ chức Quốc hội, Hà Nội. 23. Quốc hội (2002), Luật số 02/2002/QH11 ngày 16/12 về sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội. 24. Quốc hội (2003), Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Hà Nội. 25. Quốc hội (2004), Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Hà Nội. 26. Quốc hội (2005), Nghị quyết số 55/2005/QH11 ngày 29/11 về kết quả giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Hà Nội. 27. Ủy ban Thường vụ Quốc hội (2005), Nghị quyết số 753/2005/NQ- UBTVQH11 ngày 02/4 ban hành Quy chế hoạt động của Hội đồng nhân dân, Hà Nội. CÁC TÀI LIỆU THAM KHẢO KHÁC 28. Bộ Tư pháp (2006), Báo cáo số 372/BC-BTP ngày 20/02 về tình hình soạn thảo, ban hành và kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội. 29. Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật - Bộ Tư pháp (2005), Báo cáo số 152/BC-KTrVB ngày 30/11 về kết quả công tác năm 2005 và phương hướng nhiệm vụ năm 2006 của Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội. 30. Bùi Thị Đào (2002), "Giám sát, kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật", Nghiên cứu lập pháp, (9), tr. 47-51. 31. Trương Thị Hồng Hà (2005), "Nâng cao chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phương", Nhà nước và pháp luật, (1), tr. 10-15. 32. Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ (1993), Nxb Thuận Hóa, Huế. 33. Lý luận chung về Nhà nước và pháp luật (2001), Nxb Đại học quốc gia Hà Nội. 34. Hoàng Thị Ngân (2003), "Nội dung giám sát, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật", Nghiên cứu lập pháp, (9), tr. 55-58. 35. Quốc triều hình luật (1991), Nxb Pháp lý, Hà Nội. 36. Sở Tư pháp - Ủy ban nhân dân Thành phố Đà Nẵng (2006), Báo cáo số 145/BC-STP ngày 29/12 về tình hình soạn thảo, ban hành và kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật năm 2006 của Ủy ban nhân dân các cấp trên địa bàn thành phố Đà Nẵng, Đà Nẵng. 37. Sở Tư pháp - Ủy ban nhân dân tỉnh Thanh Hóa (2006), Báo cáo số 481/BC-STP ngày 20/12 về tình hình soạn thảo, ban hành và kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật 10 tháng đầu năm 2006, Thanh Hóa. 38. Nguyễn Kim Thảm, Hồ Hải Thụy, Nguyễn Đức Dương (2005), Từ điển tiếng Việt, Nxb Văn hóa Sài Gòn, Thành phố Hồ Chí Minh. 39. Nguyễn Văn Thâm (2001), Soạn thảo và xử lý văn bản quản lý nhà nước, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 40. Lưu Kiếm Thanh (2002), Kỹ thuật soạn thảo văn bản, Nxb Thống kê, Hà Nội. 41. Lê Minh Thông, Nguyễn Như Phát (2002), Những vấn đề lý luận và thực tiễn về Chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 42. Vũ Thư (2003), "Tính hợp pháp và hợp lý của văn bản pháp luật và các biện pháp xử lý các khiếm khuyết của nó", Nhà nước và pháp luật, (1), tr. 8-15. 43. Từ điển Bách khoa Việt Nam (2002), Nxb Từ điển Bách khoa, Hà Nội. 44. Đào Trí Úc (1997) Nhà nước và pháp luật của chúng ta trong thời đại mới, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội. 45. Đào Trí Úc (Chủ biên) (2003), Hương ước trong quá trình thực hiện dân chủ ở Việt Nam hiện nay, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 46. Đào Trí Úc - Võ Khánh Vinh (Đồng chủ biên) (2003), Giám sát và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội. 47. Ủy ban nhân dân tỉnh Bắc Giang (2006), Báo cáo số 78/BC-UBND ngày 29/12 về tình hình soạn thảo, ban hành và kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật năm 2006, Bắc Giang. 48. Ủy ban nhân dân tỉnh Bình Định (2006), Báo cáo số 78/BC-UBND ngày 23/12 về tình hình soạn thảo, ban hành và kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, Bình Định. 49. Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội (2007), Báo cáo về tình hình soạn thảo, ban hành và kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của thành phố Hà Nội năm 2005, năm 2006 và 6 tháng đầu năm 2007, Hà Nội. 50. Ủy ban nhân dân thành phố Hải Phòng (2007), Báo cáo số 02/BC-UB ngày 06/01 về công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật năm 2006 tại thành phố Hải Phòng, Hải Phòng. 51. Ủy ban nhân dân tỉnh Khánh Hòa (2007), Báo cáo số 08/UBND ngày 13/01 về tình hình ban hành và kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật năm 2006, Khánh Hòa. 52. Ủy ban nhân dân tỉnh Sơn La (2006), Báo cáo số 171/BC-UBND ngày 29/12 về công tác ban hành, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật năm 2006, Sơn La. 53. Viện kiểm sát nhân dân tối cao (1999), Báo cáo tổng kết công tác kiểm sát năm 1999, Hà Nội. 54. Viện kiểm sát nhân dân tối cao (2000), Báo cáo tổng kết công tác kiểm sát năm 2000, Hà Nội. 55. Viện kiểm sát nhân dân tối cao (2001), Báo cáo tổng kết công tác kiểm sát năm 2001, Hà Nội. 56. Viện kiểm sát nhân dân tối cao (2002), Báo cáo tổng kết công tác kiểm sát năm 2002, Hà Nội. 57. Võ Khánh Vinh (2004), Giáo trình Xây dựng pháp luật, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội. danh môc tõ viÕt t¾t H§ND Héi ®ång nh©n d©n PL TTGQCVAHC Ph¸p lÖnh Thñ tôc gi¶i quyÕt c¸c vô ¸n hµnh chÝnh QPPL Quy ph¹m ph¸p luËt UBND ñy ban nh©n d©n UBTVQH ñy ban Th-êng vô Quèc héi MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Xây dựng nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa là chủ trƣơng lớn của Đảng và Nhà nƣớc ta, điều đó đã đƣợc thể chế tại Hiến pháp nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001): "Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân" (Điều 2). Một trong những tiêu chí rất quan trọng của nhà nƣớc pháp quyền là phải có một hệ thống pháp luật hoàn thiện để quản lý thống nhất nhà nƣớc và xã hội, đặc biệt trong điều kiện hiện nay, Việt Nam đang trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế, xây dựng nền kinh tế thị trƣờng và phát huy dân chủ thì vấn đề xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật càng trở nên cần thiết. Những năm trở lại đây, công tác xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) có những chuyển biến tích cực, chất lƣợng văn bản QPPL ngày càng đƣợc nâng cao. Tuy vậy, trong thực tế, vẫn tồn tại tình trạng văn bản mâu thuẫn, chồng chéo, không phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội, không phù hợp với các quy định của văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý cao hơn. Luật ban hành văn bản QPPL năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2002), Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân (HĐND) và Ủy ban nhân dân (UBND) năm 2004 là những cơ sở pháp lý quan trọng cho hoạt động soạn thảo, ban hành văn bản QPPL của các cơ quan nhà nƣớc và chính quyền địa phƣơng nhằm bảo đảm trật tự, kỷ cƣơng trong công tác xây dựng văn bản QPPL nói chung và công tác kiểm tra nói riêng. Thực tế công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL trong thời gian qua cho thấy, mặc dù đã phát hiện khá nhiều văn bản QPPL do chính quyền địa phƣơng ban hành trái luật, gây hậu quả nghiêm trọng về vật chất, vi phạm các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân… Tuy nhiên, công tác giám sát, kiểm tra văn bản QPPL và xử lý văn bản trái pháp luật vẫn chƣa thực sự đƣợc chú trọng một cách đúng 1 mức, công tác kiểm tra văn bản chƣa đƣợc tiến hành thƣờng xuyên, thiếu quy định trong việc thực hiện, triển khai công việc; việc bố trí đội ngũ cán bộ, công chức và tổ chức bộ máy phục vụ cho kiểm tra văn bản chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu, nhiệm vụ đặt ra, dẫn đến tình trạng "thả lỏng" việc kiểm tra văn bản trong một thời gian dài, khi Viện Kiểm sát còn thực hiện chức năng kiểm sát chung. Ngày 25/12/2001, Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội ban hành Nghị quyết số 51/2001/QH10, theo đó, Viện kiểm sát không còn thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật đối với văn bản QPPL của cấp Bộ và chính quyền địa phƣơng ban hành. Nhiệm vụ này đã đƣợc chuyển giao hoàn toàn cho các cơ quan hành chính nhà nƣớc. Chính phủ cũng đã ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL. Đến nay, Nghị định này là căn cứ pháp lý chủ yếu để kiểm tra và xử lý văn bản QPPL do bộ, ngành và địa phƣơng ban hành. Đây là một bƣớc chuyển trong công tác kiểm tra văn bản bởi nếu không kịp thời đƣa ra các quy định để nâng cao chất lƣợng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do chính quyền địa phƣơng ban hành sẽ khó có thể hạn chế những khiếm khuyết, thiệt hại do văn bản trái luật gây ra và mục đích đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản QPPL, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam cũng sẽ khó thực hiện hơn. Thực tế cho thấy, hệ thống văn bản pháp luật của chúng ta chƣa thực sự hoàn chỉnh, còn chồng chéo, mâu thuẫn. Công tác lập quy nhằm cụ thể hóa và triển khai thực hiện luật chƣa nhanh chóng, hiệu quả. Nghị định của Chính phủ chƣa cụ thể để chấp hành, vẫn tồn tại hiện tƣợng chờ văn bản hƣớng dẫn. Trƣớc nhu cầu quản lý, số lƣợng văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng, nhất là cấp tỉnh ban hành ngày càng nhiều, do đó khả năng tồn tại mâu thuẫn, chồng chéo, không phù hợp với văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp trên, thậm chí vi phạm pháp luật là khó tránh khỏi. Từ những điểm đã phân tích trên đây, tác giả cho rằng việc nghiên cứu đề tài: "Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành ở nước ta hiện nay" trên cơ sở phân tích cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm đƣa ra các giải pháp hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL 2 là hoàn toàn cần thiết, đáp ứng đƣợc yêu cầu của thực tiễn quản lý nhà nƣớc hiện nay. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Trong những năm qua, nghiên cứu về công tác văn bản nói chung thì có rất nhiều đề tài nghiên cứu cấp bộ, cấp sở, các cuộc hội thảo khoa học và nhiều bài viết trên các báo, tạp chí nhƣ: Đề tài "Đổi mới và nâng cao công tác văn bản ở Hà Nội" - Đề tài nghiên cứu khoa học của Sở Tƣ pháp Hà Nội; bài của Thạc sĩ Trƣơng Thị Hồng Hà - Khoa Nhà nƣớc - pháp luật, Học Viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh: "Nâng cao chất lượng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của vhính quyền địa phương" đăng trên Tạp chí Nhà nƣớc và pháp luật, số 1/2005; bài viết của PGS.TS Vũ Thƣ: "Tính hợp pháp và hợp lý của văn bản pháp luật và các biện pháp xử lý các khiếm khuyết của nó"; hay nhƣ bài của ThS. Bùi Thị Đào: "Giám sát, kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật" đăng trên Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 9, tháng 9/2002; Bài "Văn bản quy phạm pháp luật: Hiểu như thế nào cho đúng" của TS. Nguyễn Anh Sơn - Phó Vụ trƣởng Vụ pháp chế Bộ Công nghiệp và TS. Lê Thị Thu Thủy - Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội đăng trên tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 5 (75), tháng 5/2006,… Tuy nhiên, việc nghiên cứu chuyên sâu về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL trong thực tiễn hiện nay theo các quy định hiện hành thì chƣa có một công trình nghiên cứu nào mang tính hệ thống, toàn diện về vấn đề này. Vì vậy, tác giả xin chọn đề tài "Kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành ở nước ta hiện nay" làm đề tài Luận văn cao học. 3. Mục đích, nhiệm vụ và phạm vi nghiên cứu của đề tài Mục đích nghiên cứu của luận văn là làm sáng tỏ những vấn đề lý luận cơ bản và thực tiễn kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do chính quyền địa phƣơng ban hành; trên cơ sở đó đề xuất phƣơng hƣớng, giải pháp nhằm nâng cao chất lƣợng của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do chính quyền địa phƣơng ban hành. 3 Để thực hiện mục đích nghiên cứu trên đây, luận văn có các nhiệm vụ sau đây: - Nghiên cứu một số vấn đề lý luận về văn bản QPPL nói chung và văn bản QPPL do chính quyền địa phƣơng ban hành nói riêng để làm cơ sở cho việc nghiên cứu đối tƣợng của hoạt động kiểm tra; - Nghiên cứu cơ sở pháp lý và thực trạng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản thông qua phƣơng thức tự kiểm tra văn bản do cơ quan mình ban hành và kiểm tra văn bản QPPL của các cơ quan khác theo thẩm quyền để đƣa ra đánh giá những mặt đạt và chƣa đạt trong công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL; - Xây dựng và hoàn thiện cơ chế kiểm tra văn bản QPPL trên cơ sở đề xuất những phƣơng hƣớng, giải pháp nhằm nâng cao chất lƣợng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do chính quyền địa phƣơng ban hành ở nƣớc ta trong giai đoạn hiện nay. Phạm vi nghiên cứu của đề tài tập trung vào hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành trên tinh thần Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL và Thông tƣ số 01/2004/TT-BTP ngày 16/6/2004 của Bộ trƣởng Bộ Tƣ pháp hƣớng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, nghĩa là đi sâu tìm hiểu nghiệp vụ của các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền trong hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do chính quyền địa phƣơng (gồm HĐND và UBND) ban hành. 4. Nội dung nghiên cứu chính của luận văn Trên cơ sở các nhiệm vụ đã đề ra, luận văn tập trung nghiên cứu một số nội dung cơ bản sau: - Nghiên cứu một số vấn đề lý luận về kiểm tra và cơ chế kiểm tra văn bản QPPL nhƣ: khái niệm kiểm tra văn bản QPPL, phân biệt kiểm tra và một 4 số hoạt động tƣơng tự, chủ thể và đối tƣợng của hoạt động kiểm tra, nội dung kiểm tra văn bản để tùy từng trƣờng hợp sẽ đƣa ra hƣớng xử lý văn bản cho phù hợp; - Phân tích, đánh giá các quy định của pháp luật hiện hành về kiểm tra và xử lý văn bản để đề xuất hƣớng hoàn thiện các văn bản nhằm nâng cao hiệu quả của công tác này trong thực tiễn; - Phân tích, đánh giá thực trạng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL do chính quyền địa phƣơng ban hành, cụ thể là đánh giá thực trạng công tác kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng; đồng thời xem xét về tổ chức bộ máy, nhân sự hoạt động trong lĩnh vực kiểm tra văn bản. Từ đó, đề ra một số giải pháp nhằm xây dựng bộ máy, củng cố đội ngũ làm công tác kiểm tra văn bản; - Nghiên cứu phƣơng thức, trình tự, thủ tục kiểm tra, các điều kiện bảo đảm phục vụ cho hoạt động kiểm tra của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền kiểm tra văn bản QPPL. 5. Cơ sở phƣơng pháp luận Đề tài đƣợc nghiên cứu dựa trên cơ sở sử dụng phƣơng pháp luận khoa học của Chủ nghĩa Mác - Lênin (chủ nghĩa duy vật lịch sử và chủ nghĩa duy vật biện chứng), tƣ tƣởng Hồ Chí Minh và các quan điểm, chủ trƣơng của Đảng Cộng sản Việt Nam về tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nƣớc trong lĩnh vực ban hành, kiểm tra và xử lý văn bản QPPL. Bên cạnh đó, nội dung của Luận văn đƣợc trình bày trên cơ sở tự nghiên cứu, kinh nghiệm thực tiễn của giáo viên hƣớng dẫn, các đồng nghiệp và của bản thân trong quá trình làm việc ở lĩnh vực quản lý nhà nƣớc về công tác văn bản, với sự tham khảo các văn bản pháp luật, tài liệu của một số tác giả trong và ngoài nƣớc. 6. Những đóng góp về khoa học và ý nghĩa thực tiễn của luận văn Luận văn đề cập khá toàn diện các vấn đề lý luận và thực tiễn của công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL trong bối cảnh Việt Nam đang từng 5 bƣớc nỗ lực xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa, thực hiện quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cƣờng pháp chế. Với những kết quả mà luận văn đạt đƣợc, tác giả hy vọng sẽ góp một phần nhỏ vào việc nâng cao chất lƣợng, hiệu quả của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do chính quyền địa phƣơng ban hành ở nƣớc ta trong giai đoạn hiện nay, cũng nhƣ góp phần làm phong phú lý luận về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL nói chung, văn bản QPPL do chính quyền địa phƣơng ban hành nói riêng. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận văn gồm 3 chƣơng: Chương 1: Những vấn đề cơ bản về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phƣơng ban hành. Chương 2: Thực trạng hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phƣơng ban hành. Chương 3: Phƣơng hƣớng và giải pháp nhằm nâng cao chất lƣợng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phƣơng ban hành. 6 Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG BAN HÀNH 1.1. KHÁI QUÁT VỀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG BAN HÀNH 1.1.1. Khái niệm, vai trò, ý nghĩa của văn bản quy phạm pháp luật Khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của mình, chính quyền địa phƣơng đã sử dụng pháp luật làm công cụ để quản lý, điều hành mọi hoạt động của các cơ quan, tổ chức và công dân trong địa phƣơng. Trên cơ sở quy định của Hiến pháp, Luật, các văn bản dƣới luật và văn bản của cấp trên, chính quyền địa phƣơng trong phạm vi thẩm quyền của mình ban hành các văn bản QPPL để điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phƣơng theo định hƣớng xã hội chủ nghĩa. Với tƣ cách là yếu tố điều chỉnh các quan hệ xã hội, văn bản QPPL nói chung có vai trò đặc biệt quan trọng trong đảm bảo sự ổn định và phát triển năng động của xã hội. Điều đó đƣợc quy định tại Điều 12 Hiến pháp 1992 của nƣớc ta: "Nhà nƣớc quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cƣờng pháp chế xã hội chủ nghĩa... Mọi hành động xâm phạm lợi ích của Nhà nƣớc, quyền và lợi ích hợp pháp của tập thể và của công dân đều bị xử lý theo pháp luật". Theo Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND đƣợc Quốc hội khóa XI, kỳ họp thứ 6 thông qua ngày 03/12/2004, có hiệu lực từ ngày 01/4/2005, văn bản QPPL của HĐND, UBND (văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng), đƣợc hiểu nhƣ sau: Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy 7 ban nhân dân là văn bản do Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân ban hành theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục do Luật này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa [20, Điều 1]. Quan niệm về văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng nhƣ vậy tƣơng đồng trên những nét cơ bản với quy định về văn bản QPPL của các cơ quan Trung ƣơng đƣợc quy định trong Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996, đƣợc sửa đổi, bổ sung năm 2002: "Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa" [23, Điều 1]. Căn cứ vào tính chất pháp lý, văn bản quản lý nhà nƣớc có thể đƣợc chia thành ba loại: Văn bản QPPL, văn bản cá biệt (hay còn gọi là văn bản áp dụng pháp luật) và văn bản hành chính thông thƣờng. Ba loại văn bản trên có sự khác nhau cơ bản, đó là: Văn bản QPPL đề ra các quy tắc xử sự chung, đƣợc áp dụng nhiều lần trong thực tiễn đời sống và việc thực hiện văn bản đó không làm chấm dứt hiệu lực của nó; Văn bản cá biệt đƣợc ban hành dựa trên cơ sở văn bản QPPL, áp dụng văn bản QPPL để giải quyết những việc cụ thể, đối với đối tƣợng cụ thể, trong lĩnh vực cụ thể, nhƣ: Quyết định xử phạt vi phạm hành chính, Quyết định khen thƣởng, kỷ luật, … Văn bản hành chính thông thƣờng là những văn bản mang tính thông tin, điều hành nhằm thực thi các văn bản QPPL hoặc dùng để giải quyết các công việc cụ thể, phản ánh tình hình, giao dịch, trao đổi, ghi chép công việc trong các cơ quan, tổ chức, nhƣ: các loại công văn, kế hoạch, báo cáo,.... Các loại văn bản trên có mối quan hệ ràng buộc với nhau. Trong đó văn bản QPPL đóng vai trò quan trọng, là cơ sở cho việc ban hành các văn bản cá biệt (áp 8 dụng pháp luật) hoặc các loại văn bản, giấy tờ hành chính khác. Việc phân biệt ba loại văn bản trên có ý nghĩa trong công tác ban hành cũng nhƣ kiểm tra, xử lý văn bản. Vì hiện nay, có một số cơ quan, đơn vị còn có sự nhận thức chƣa đúng và đầy đủ về văn bản QPPL, không phân biệt đƣợc văn bản QPPL với các loại văn bản khác, dẫn đến ban hành và quản lý văn bản sai. Tuy hiện nay khái niệm về văn bản QPPL chƣa đƣợc quy định rõ ràng, còn trừu tƣợng, nhƣng nhìn chung văn bản QPPL có những đặc trƣng về mặt pháp lý sau đây: Thứ nhất: Văn bản quy phạm pháp luật phải là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành. Điều đó có nghĩa là chỉ các văn bản do cơ quan nhà nƣớc ban hành mới là văn bản QPPL. Các văn bản không do cơ quan nhà nƣớc ban hành thì không phải là văn bản QPPL, chẳng hạn nhƣ: Hƣơng ƣớc làng xã; văn bản của các tổ chức chính trị, chính trị xã hội. Tuy nhiên, không phải tất cả văn bản do cơ quan nhà nƣớc ban hành đều là văn bản QPPL (ví dụ: Thông báo kết luận cuộc họp của UBND; Công văn; Kế hoạch,… chỉ là loại văn bản hành chính thông thƣờng) và không phải bất kỳ cơ quan nhà nƣớc nào cũng đƣợc ban hành văn bản QPPL mà chỉ các cơ quan nhà nƣớc đƣợc luật quy định mới có quyền ban hành văn bản QPPL. Theo Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND đƣợc Quốc hội khóa XI kỳ họp thứ 6 thông qua ngày 03/12/2004 thì: văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng phải là văn bản do HĐND ban hành theo hình thức Nghị quyết và UBND ban hành theo hình thức quyết định, chỉ thị. Thứ hai: Văn bản quy phạm pháp luật có chứa đựng các quy tắc xử sự chung. Văn bản QPPL phải là văn bản có chứa đựng các quy tắc xử sự chung. Nghĩa là những quy tắc không xác định cho các chủ thể cụ thể, mà xác định chung cho bất cứ ai ở vào hoàn cảnh quy định sẽ phải tuân theo. Khác với các quy tắc xử sự cá biệt trong các văn bản áp dụng pháp luật, chỉ khi có sự kiện 9 pháp lý xảy ra mới xác định chủ thể. Những văn bản tuy có tên gọi và do cơ quan nhà nƣớc ban hành nhƣng không chứa đựng các QPPL, quy tắc xử sự chung thì không phải là văn bản QPPL, nhƣ: Nghị quyết về miễn nhiệm, bãi nhiệm đại biểu HĐND và các chức vụ khác; nghị quyết phê chuẩn kết quả bầu cử đại biểu HĐND; quyết định phê duyệt quy hoạch phát triển kinh tế, xã hội của đơn vị hành chính địa phƣơng, quy hoạch ngành; quyết định xử lý vi phạm hành chính… Thứ ba: Văn bản quy phạm pháp luật được áp dụng nhiều lần. Nếu nhƣ một văn bản áp dụng pháp luật chỉ đƣợc áp dụng một lần trên thực tế và sau khi áp dụng nó tự mất đi hiệu lực thì văn bản QPPL đƣợc áp dụng nhiều lần, trong mọi trƣờng hợp khi có sự kiện pháp lý xảy ra. Sau mỗi lần áp dụng văn bản QPPL không mất đi hiệu lực. Nó chỉ bị mất hiệu lực khi có văn bản QPPL mới thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ. Thứ tư: Tên gọi, nội dung và trình tự ban hành văn bản quy phạm pháp luật được quy định cụ thể trong luật. Trong các loại văn bản quản lý nhà nƣớc hiện nay mới chỉ có văn bản QPPL là đƣợc quy định rõ về hình thức (tên gọi) tƣơng ứng với nội dung văn bản, cũng nhƣ trình tự, thủ tục soạn thảo, ban hành một cách cụ thể bằng một văn bản luật, đó là Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996, đã đƣợc sửa đổi, bổ sung năm 2002 (gọi tắt là luật của Trung ƣơng) và Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 (gọi tắt là luật của chính quyền địa phƣơng). Việc ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng đƣợc quy định tƣơng đối rõ ràng các bƣớc ban hành, từ giai đoạn sáng kiến ban hành, tổ chức soạn thảo dự thảo, lấy ý kiến đóng góp, ý kiến thẩm định đến việc thảo luận, biểu quyết thông qua văn bản. Thứ năm: Văn bản QPPL được nhà nước đảm bảo thực hiện bằng biện pháp cưỡng chế. 10 Đây là đặc trƣng cơ bản để phân biệt văn bản QPPL với các văn bản thông thƣờng khác của các cơ quan, tổ chức chính trị - xã hội không có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL. Văn bản QPPL đƣợc Nhà nƣớc bảo đảm thi hành bằng các biện pháp nhƣ: tuyên truyền, giáo dục, thuyết phục và các biện pháp khác về tổ chức, hành chính, kinh tế; trong trƣờng hợp cần thiết thì Nhà nƣớc áp dụng các biện pháp cƣỡng chế bắt buộc thi hành và quy định chế tài áp dụng đối với ngƣời có hành vi vi phạm. Các văn bản QPPL do chính quyền địa phƣơng ban hành cũng mang đầy đủ các yếu tố đặc trƣng của một văn bản QPPL: chứa đựng các quy tắc xử sự chung, đƣợc áp dụng nhiều lần và mang tính bắt buộc đối với nhóm đối tƣợng mà văn bản đó điều chỉnh. Điểm khác với các văn bản QPPL của các cơ quan trung ƣơng đó là văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng chỉ có hiệu lực trong phạm vi địa phƣơng đó. 1.1.2 Thẩm quyền ban hành, hình thức và nội dung của văn bản QPPL do chính quyền địa phƣơng ban hành Ở nƣớc ta, khái niệm "chính quyền địa phƣơng" đƣợc dùng thông dụng kể từ sau khi thành lập chính quyền nhân dân. Khái niệm này chỉ hai loại cơ quan: HĐND và UBND. Theo quy định của Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 thì HĐND và UBND đƣợc tổ chức ở các đơn vị hành chính sau đây: a) Tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng (gọi chung là cấp tỉnh); b) Huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện); c) Xã, phƣờng, thị trấn (gọi chung là cấp xã) [24, Điều 4] Nhƣ vậy, HĐND và UBND đƣợc thành lập ở cả 3 cấp. Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình tại địa phƣơng, góp phần bảo đảm sự chỉ đạo, quản lý thống nhất trong bộ máy nhà nƣớc từ Trung ƣơng đến cơ sở, HĐND, UBND ở cả 3 cấp đƣợc Nhà nƣớc trao cho thẩm quyền ban hành văn bản 11 QPPL. HĐND là cơ quan quyền lực nhà nƣớc ở địa phƣơng, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phƣơng bầu ra, chịu trách nhiệm trƣớc nhân dân địa phƣơng và cơ quan nhà nƣớc cấp trên [24, Điều 1]. Quyền lực của HĐND đƣợc giới hạn trong phạm vi đơn vị hành chính - lãnh thổ. Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình, HĐND ban hành Nghị quyết về các biện pháp bảo đảm thi hành nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật ở địa phƣơng. UBND với tƣ cách là cơ quan chấp hành và hành chính nhà nƣớc tại địa phƣơng. UBND là cơ quan quản lý có thẩm quyền chung, thực hiện chức năng quản lý toàn diện theo lãnh thổ đối với mọi ngành, lĩnh vực thuộc địa phƣơng, đảm bảo thi hành pháp luật, các quy định của cấp trên và HĐND cùng cấp; giám sát thi hành pháp luật đối với các cơ quan đóng tại địa bàn trong phạm vi thẩm quyền về những vấn đề thuộc thẩm quyền quản lý theo lãnh thổ. UBND trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn do pháp luật quy định đƣợc ban hành các quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản này. Cần phân biệt và hiểu rõ về thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND. Trƣớc đây, ở một số địa phƣơng đã có tình trạng các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tự mình hoặc đƣợc UBND ủy quyền ban hành văn bản QPPL. Điều đó không đúng, vì theo quy định của pháp luật thì: "Các cơ quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân chỉ là cơ quan tham mưu, giúp ủy ban nhân dân cùng cấp thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương và thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn theo sự ủy quyền của ủy ban nhân dân cùng cấp và theo quy định của pháp luật; …" [24, Điều 128] và Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 không quy định cho các cơ quan chuyên môn thuộc UBND đƣợc ban hành văn bản QPPL. Về hình thức văn bản QPPL 12 Với tầm quan trọng của văn bản QPPL nên việc ban hành loại văn bản này phải tuân theo một quy trình hết sức chặt chẽ. Mỗi cơ quan quản lý nhà nƣớc theo thẩm quyền luật định đƣợc ban hành một số hình thức văn bản nhất định. Các văn bản đó có tên gọi và đƣợc trình bày theo một cơ cấu do pháp luật quy định. Theo quy định của pháp luật hiện hành thì HĐND đƣợc ban hành văn bản QPPL dƣới một hình thức duy nhất là: Nghị quyết; còn UBND đƣợc ban hành: Quyết định, Chỉ thị [25, Điều 1]. Điều đó có nghĩa là ngoài những hình thức nêu trên, HĐND, UBND không đƣợc ban hành văn bản có chứa đựng QPPL dƣới bất kỳ một hình thức nào khác. Về nội dung của văn bản QPPL Nội dung của văn bản QPPL do chính quyền địa phƣơng ban hành đƣợc quy định cụ thể trong Điều 2 Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004. Có thể khái quát nhƣ sau: Nghị quyết của HĐND đƣợc ban hành để quyết định những chủ trƣơng, chính sách, biện pháp trong các lĩnh vực của đời sống xã hội nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp trên; Quyết định của UBND đƣợc ban hành để thực hiện chủ trƣơng, chính sách, biện pháp trong các lĩnh vực của đời sống xã hội nhằm bảo đảm thi hành Hiến pháp, luật, văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp trên; Chỉ thị của UBND đƣợc ban hành để quy định biện pháp chỉ đạo, phối hợp hoạt động, đôn đốc và kiểm tra hoạt động của cơ quan, đơn vị trực thuộc và của HĐND, UBND cấp dƣới trong việc thực hiện văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp trên, của HĐND cùng cấp và quyết định của mình. Tuy nhiên, các quy định của pháp luật hiện hành vẫn chƣa quy định một cách cụ thể về thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng. Sau những quy định mang tính chất chung của Hiến pháp, Luật tổ chức HĐND, UBND; thì Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 đã nói rõ hơn về thẩm quyền ban hành Nghị quyết của HĐND và 13 thẩm quyền ban hành Quyết định, Chỉ thị của UBND. Song vẫn chƣa cụ thể, trên thực tế khi thực hiện thẩm quyền ban hành văn bản QPPL, chính quyền địa phƣơng rất khó khăn trong việc xác định khi nào, lĩnh vực nào thì ban hành quyết định hoặc chỉ thị. Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình UBND chỉ dựa trên tính chất, đặc điểm của loại văn bản Quyết định, Chỉ thị để ban hành văn bản QPPL cho phù hợp. 1.2. HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG BAN HÀNH 1.2.1. Hoạt động kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật 1.2.1.1. Khái niệm và vai trò của kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật Trong từng giai đoạn phát triển của đất nƣớc, văn bản QPPL với vai trò là một công cụ không thể thiếu đã có những đóng góp quan trọng để Nhà nƣớc thực hiện chức năng quản lý của mình. Tuy nhiên, bên cạnh những thành quả đã đạt đƣợc còn có những hạn chế trong việc ban hành, áp dụng văn bản trong thực tế đời sống. Một số bộ, ngành và địa phƣơng đã ban hành không ít các văn bản QPPL có nội dung sai trái, vi phạm pháp luật nghiêm trọng, có những trƣờng hợp gây hậu quả về mặt vật chất cho Nhà nƣớc và nhân dân, làm giảm lòng tin của nhân dân vào chính quyền. Do vậy, cần phải có cơ chế về hoạt động kiểm tra văn bản QPPL nhằm phát hiện kịp thời những sai trái, vi phạm, từ đó có những biện pháp xử lý bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật, từng bƣớc lập lại trật tự, kỷ cƣơng, nâng cao chất lƣợng của công tác soạn thảo, ban hành văn bản QPPL của các bộ, ngành và địa phƣơng. Việc đảm bảo chất lƣợng văn bản cũng góp phần đảm bảo hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nƣớc; đặc biệt là đối với hoạt động quản lý nhà nƣớc của các cấp chính quyền địa phƣơng trong giai đoạn đổi mới hiện nay. Nhƣ vậy, hoạt động kiểm tra văn bản QPPL có ý nghĩa phục vụ trực 14 tiếp cho việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Bởi vì, kiểm tra văn bản QPPL có mục đích là phát hiện những khiếm khuyết của văn bản nhƣ: nội dung trái pháp luật, ban hành trái thẩm quyền, hình thức không đúng, nội dung không phù hợp với thực tế khách quan… Từ việc phát hiện những khiếm khuyết trên, các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền sẽ kịp thời đình chỉ thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ, sửa đổi, bổ sung các văn bản khiếm khuyết nhằm đảm bảo tính hợp pháp, hợp lý và tính thống nhất của hệ thống văn bản QPPL. Đồng thời, kiểm tra văn bản QPPL là cơ chế hữu hiệu để tìm ra nguyên nhân và điều kiện dẫn tới những khiếm khuyết của văn bản QPPL, từ đó có giải pháp khắc phục phù hợp, kịp thời. Hoạt động kiểm tra văn bản QPPL còn là cơ chế đảm bảo dân chủ, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức - đối tƣợng chịu sự tác động của văn bản khiếm khuyết. Mặt khác, hoạt động kiểm tra văn bản QPPL còn góp phần tích cực, tạo tiền đề quan trọng cho công tác rà soát, tập hợp hóa, hệ thống hóa và pháp điển hóa pháp luật. Ngoài ra, hoạt động kiểm tra văn bản QPPL còn bảo đảm tính kỷ luật trong công tác xây dựng văn bản QPPL, đòi hỏi các chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL có trách nhiệm hơn, nghiêm túc hơn trong hoạt động xây dựng văn bản QPPL, góp phần nâng cao chất lƣợng, hiệu lực của văn bản đó. Với ý nghĩa và tầm quan trọng nhƣ vậy nên trƣớc khi sửa đổi Hiến pháp 1992; Luật sửa đổi, bổ sung Luật ban hành văn bản QPPL năm 2002 và Nghị định số 135/2003/NĐ-CP đƣợc ban hành thì hoạt động này đã đƣợc đặt ra. Theo đó, Viện kiểm sát nhân dân thực hiện nhiệm vụ "kiểm sát việc tuân theo pháp luật của các Bộ, các cơ quan ngang Bộ, các cơ quan khác thuộc Chính phủ, các cơ quan chính quyền địa phương, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và công dân, thực hành quyền công tố, bảo đảm cho pháp luật được chấp hành nghiêm chỉnh và thống nhất" [19, Điều 137]; 15 Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996 cũng đã quy định Viện kiểm sát nhân dân đảm nhận nhiệm vụ kiểm sát văn bản QPPL của các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, HĐND, UBND nhằm đảm bảo các văn bản đó không trái luật [20, Điều 85]. Bên cạnh đó, Chính phủ, Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang Bộ; Thủ trƣởng cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện kiểm tra văn bản trái pháp luật của chính quyền địa phƣơng cấp tỉnh [20, Điều 83, 84]. Đến năm 2001 bằng Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25/12/2001 Quốc hội đã sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992, trong đó có sửa đổi, bổ sung Điều 137: bỏ chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật của Viện kiểm sát nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân chỉ thực hiện chức năng thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tƣ pháp. Theo đó, Luật Ban hành văn bản QPPL (đã đƣợc sửa đổi, bổ sung năm 2002) cũng đã bỏ quy định (Điều 85) về thẩm quyền của Viện kiểm sát nhân dân trong việc kiểm sát việc tuân theo pháp luật đối với văn bản QPPL. Nhƣ vậy, chức năng của Viện kiểm sát nhân dân trong kiểm sát việc tuân theo pháp luật đối với văn bản QPPL (thƣờng gọi tắt là chức năng "Kiểm sát chung") đã đƣợc bãi bỏ. Vậy chức năng, thẩm quyền này đƣợc chuyển giao cơ quan nào đảm nhận? Kiểm tra hiểu theo nghĩa rộng bao gồm mọi hoạt động nhƣ: giám sát, kiểm tra, kiểm sát,… nhƣng theo nghĩa hẹp thì thƣờng đƣợc hiểu là sự kiểm tra của cơ quan nhà nƣớc cấp trên đối với cấp dƣới, mà chủ yếu là nói đến kiểm tra trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nƣớc. Dựa trên các quy định của pháp luật hiện hành thì cần có sự phân biệt rõ giữa thẩm quyền kiểm tra, thẩm quyền giám sát và thẩm quyền xử lý văn bản QPPL. Khi nói chủ thể thực hiện chức năng quản lý nhà nước về kiểm tra văn bản QPPL thì các chủ thể này bao gồm: Chính phủ, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, UBND cấp tỉnh và UBND cấp huyện (tức là chỉ các cơ quan trong hệ thống hành pháp). Nhƣng khi nói đến chủ thể 16 thực hiện hoạt động giám sát và xử lý văn bản QPPL nói chung sẽ bao gồm: cơ quan lập pháp (Quốc hội), HĐND, thông qua hoạt động giám sát của mình xem xét, xử lý văn bản trái pháp luật, đồng thời giám sát các cơ quan hành chính nói trên trong việc thực thi quyền kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật. Giám sát văn bản QPPL khác với kiểm tra văn bản QPPL. Theo sự phân biệt của pháp luật hiện hành thì giám sát văn bản thuộc thẩm quyền của các cơ quan quyền lực nhà nƣớc, còn kiểm tra văn bản QPPL thuộc thẩm quyền của các cơ quan hành chính. Mỗi cơ quan trong phạm vi quyền hạn của mình đƣợc xem xét, đánh giá một số văn bản nhất định. Cụ thể nhƣ: Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với tất cả văn bản pháp luật do mọi cơ quan nhà nƣớc ban hành [20, Điều 81]; Cơ quan quyền lực địa phƣơng (HĐND) giám sát thông qua hoạt động "xem xét văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cùng cấp, nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp dưới trực tiếp" [24, Điều 58] và thực hiện việc tự kiểm tra văn bản QPPL (Nghị quyết) do mình ban hành. Còn cơ quan hành chính nhƣ UBND thực hiện tự kiểm tra văn bản của mình và của cơ quan hành chính, HĐND cấp dƣới. Việc quy định nhiều cơ quan có quyền xem xét, đánh giá văn bản đan chéo nhau nhƣ vậy có mục đích làm cho việc xem xét, đánh giá văn bản khách quan, chính xác, kịp thời. Trong phạm vi đề tài, luận văn chỉ đi sâu vào hoạt động kiểm tra theo nghĩa hẹp của các cơ quan có thẩm quyền kiểm tra (Chính phủ, các Bộ và chính quyền địa phƣơng các cấp) đối với văn bản QPPL do chính quyền địa phƣơng ban hành, không nghiên cứu sâu về hoạt động giám sát, xử lý văn bản của các cơ quan có thẩm quyền giám sát (nhƣ thẩm quyền giám sát của Quốc hội, UBTVQH, HĐND). Nhƣ vậy, khi Viện kiểm sát nhân dân không thực hiện chức năng kiểm sát chung nữa, thì trọng tâm việc xem xét, đánh giá văn bản QPPL rơi vào hệ thống hành pháp. Tuy hoạt động kiểm tra của các cơ quan hành chính đang đƣợc xây dựng một cách quy mô, bài bản hơn, nhƣng cũng sẽ khó tránh khỏi 17 nhƣợc điểm đó là giảm tính khách quan trong việc kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do chính hệ thống của mình ban hành. Hiện nay, hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL đƣợc quy định trong một văn bản pháp lý cụ thể có tính chất chuyên sâu đó là Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL. Nghị định đã quy định rõ về thẩm quyền cũng nhƣ trình tự, thủ tục kiểm tra và xử lý đối với văn bản trái pháp luật. Ở nƣớc ta, Bộ Tƣ pháp là cơ quan giúp Chính phủ thống nhất quản lý nhà nƣớc về công tác kiểm tra văn bản QPPL. Kiểm tra văn bản QPPL là hoạt động hậu kiểm, tức là xem xét, đánh giá văn bản sau khi đã đƣợc ban hành. Có hai cách kiểm tra văn bản đó là: kiểm tra trước (tiền kiểm) và kiểm tra sau (hậu kiểm). Kiểm tra trƣớc hay còn gọi là thẩm định văn bản đối với văn bản đang trong quá trình soạn thảo. Kiểm tra sau đƣợc thực hiện đối với văn bản đã đƣợc ban hành. Việc kiểm tra trƣớc và kiểm tra sau đều có mục đích, vai trò và ý nghĩa quan trọng, đó là hƣớng tới việc đảm bảo tính đúng đắn cũng nhƣ chất lƣợng văn bản QPPL. Tuy nhiên kiểm tra trƣớc là hoạt động mang tính chất tham mƣu, tƣ vấn, không là cơ sở để xác định trách nhiệm hay áp dụng chế tài đối với ngƣời soạn thảo. Trong khi đó, kết luận kiểm tra sau lại có ý nghĩa và giá trị pháp lý rõ rệt. Chính vì thế, việc tuyên bố một văn bản có dấu hiệu sai trái phải đƣợc căn cứ vào những tiêu chí rõ ràng, minh bạch và xác đáng để tránh sự tùy tiện khi xử lý văn bản. Hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản mà luận văn này đề cập là nội dung kiểm tra sau đối với văn bản QPPL. Dƣới góc độ chuyên môn về công tác kiểm tra văn bản thì kiểm tra văn bản QPPL có thể định nghĩa nhƣ sau: Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật là việc xem xét, đối chiếu văn bản được kiểm tra với văn bản làm căn cứ pháp lý cho việc kiểm tra, đưa ra đánh giá và kết luận về tính hợp pháp của văn bản được kiểm tra nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật, kịp thời 18 xử lý bằng các hình thức đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, hủy bỏ hoặc bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản trái pháp luật đó, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản trong hệ thống pháp luật. Nghĩa là, khi thực hiện việc kiểm tra, ngƣời kiểm tra văn bản phải đối chiếu nội dung của văn bản đƣợc kiểm tra với các văn bản là cơ sở pháp lý để xác định nội dung trái pháp luật của văn bản đƣợc kiểm tra. Ngƣời kiểm tra phải đánh giá toàn bộ nội dung và hình thức của văn bản đƣợc kiểm tra, cụ thể nhƣ: về căn cứ pháp lý để ban hành văn bản; về thẩm quyền ban hành; về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản và việc tuân thủ các thủ tục xây dựng, ban hành, công bố văn bản. Khi phát hiện nội dung trái pháp luật của văn bản đƣợc kiểm tra, ngƣời kiểm tra có quyền và trách nhiệm đề nghị cơ quan, ngƣời có thẩm quyền xử lý nội dung trái pháp luật đó theo quy định của pháp luật. Bên cạnh đó, ngƣời kiểm tra còn phải kiến nghị xem xét trách nhiệm của cơ quan, ngƣời đã ban hành văn bản, cũng nhƣ cơ quan, ngƣời đã tham mƣu, trình văn bản có nội dung trái pháp luật. Trong khoa học pháp lý, khi đánh giá về văn bản QPPL ngƣời ta sử dụng hai tiêu chí: tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản. Đáng tiếc vấn đề này chƣa đƣợc quy định rõ trong các văn bản pháp luật hiện hành. Nghiên cứu vấn đề này sẽ có ý nghĩa trong việc xem xét, đánh giá văn bản QPPL. Một văn bản QPPL có tính hợp lý có nghĩa là văn bản đó đƣợc ban hành trong thời điểm tốt nhất về mặt thời gian cũng nhƣ phù hợp hoàn cảnh thực tiễn và đem lại hiệu quả tốt trong thực tế. Còn văn bản QPPL hợp pháp có nghĩa là nội dung và hình thức của nó phù hợp với quy định của pháp luật hiện hành (nhƣng cũng có thể là không hoặc chƣa phản ánh đƣợc hiệu quả trong thực tiễn mà nó điều chỉnh). Theo nguyên tắc pháp chế, tính hợp lý phải nằm trong tính hợp pháp, có nghĩa là nằm trong khuôn khổ pháp lý. Thực trạng văn bản QPPL hiện nay, có văn bản hợp pháp mà không hợp lý hoặc văn bản có tính 19 hợp lý nhƣng trái pháp luật. Ví dụ: Trong thời gian vừa qua, nhiều địa phƣơng trong cả nƣớc ban hành văn bản về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực an toàn giao thông đƣờng bộ, đã quy định hành vi và hình thức xử lý nhƣ tạm giữ xe máy của ngƣời vi phạm. Trên thực tế để tìm biện pháp làm giảm tình trạng vi phạm luật giao thông, có tính răn đe ngƣời có hành vi vi phạm, thì quy định trên có tính hợp lý, nhƣng lại vi phạm Hiến pháp và các văn bản pháp luật về xử lý vi phạm hành chính, và đây chính là đối tƣợng để kiểm tra và xử lý. Hay trong Quyết định số 210/2004/QĐ-UB ngày 30/8/2004 của UBND Thành phố Hồ Chí Minh quy định thủ tục xử phạt vi phạm hành chính thông qua hình ảnh. Nếu xem xét dƣới góc độ đây là biện pháp để thu thập chứng cứ chứng minh hành vi vi phạm, thì biện pháp này có tính hợp lý và đem lại hiệu quả, tuy nhiên biện pháp này lại chƣa đƣợc quy định trong văn bản pháp luật. Vì vậy, chúng ta cần xem xét dƣới góc độ tính hợp pháp, tính hợp lý và cả nguyên tắc áp dụng pháp luật (Công dân có thể làm những gì pháp luật không cấm, còn Nhà nƣớc chỉ đƣợc làm những gì pháp luật cho phép). Theo đó, cần thiết phải nghiên cứu hiện tƣợng trên, bởi có thể trong đó chứa đựng cái hợp lý mà pháp luật chƣa ghi nhận. Hiện nay, Nghị định số 135/2003/NĐ-CP về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL cũng mới chỉ nói về kiểm tra tính hợp pháp mà không đề cập đến kiểm tra tính hợp lý. Một văn bản có chất lƣợng là phải vừa có tính hợp pháp và hợp lý, đem lại hiệu quả cao nhất cho xã hội. Đây là hai yếu tố cần thiết trong xây dựng văn bản QPPL của Nhà nƣớc pháp quyền. 1.2.1.2. Mục đích và nguyên tắc của kiểm tra văn bản QPPL Mục đích cao nhất và cũng là nguyên tắc cơ bản của việc kiểm tra văn bản QPPL là nhằm phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản để kịp thời đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, hủy bỏ hoặc bãi bỏ văn bản nhằm bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật, đồng thời kiến nghị cơ quan có thẩm quyền xác định trách nhiệm của cơ quan, cá 20 nhân có thẩm quyền đã ban hành văn bản trái pháp luật. Thông qua hoạt động này, chúng ta không chỉ phát hiện và xử lý những nội dung sai trái của các văn bản QPPL đã đƣợc ban hành mà còn góp phần bảo đảm việc soạn thảo, ban hành văn bản có chất lƣợng cao hơn, nhằm xây dựng một hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ, minh bạch, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính khả thi, phục vụ trực tiếp yêu cầu xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa, phát huy dân chủ, tăng cƣờng pháp chế, mở rộng quan hệ quốc tế. Nguyên tắc kiểm tra văn bản QPPL Hoạt động kiểm tra văn bản QPPL là một trong những hoạt động quản lý nhà nƣớc; vì vậy, cần phải tuân theo những nguyên tắc nhất định, trong đó những nguyên tắc cần lƣu ý là: 1. Khi chính quyền địa phƣơng ban hành các văn bản QPPL, các cán bộ, công chức của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền phải tiến hành kiểm tra thƣờng xuyên, kịp thời, theo đúng trình tự của pháp luật và bảo đảm sự phối hợp chặt chẽ giữa các cơ quan trong việc kiểm tra. 2. Cơ quan, ngƣời có thẩm quyền ban hành văn bản phải tổ chức tự kiểm tra văn bản do mình ban hành trƣớc khi cơ quan chức năng kiểm tra. 3. Cơ quan, tổ chức và cá nhân khi phát hiện văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo trong quá trình thực hiện, có quyền phản ánh với các cơ quan thông tin đại chúng và đề nghị cơ quan, ngƣời có thẩm quyền kiểm tra văn bản đó. 4. Nghiêm cấm lợi dụng việc kiểm tra vì mục đích vụ lợi cá nhân, gây khó khăn cho hoạt động của cơ quan, ngƣời có thẩm quyền ban hành văn bản có văn bản đƣợc kiểm tra. 1.2.1.3. Phương thức kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật Song song với việc quán triệt và bảo đảm sự tuân thủ nghiêm chỉnh các nguyên tắc kiểm tra văn bản, việc đa dạng hóa và kết hợp linh hoạt các 21 phƣơng thức kiểm tra văn bản cũng là một yếu tố quan trọng quyết định đến chất lƣợng và hiệu quả của công tác kiểm tra văn bản QPPL. Theo quy định của pháp luật có 3 phƣơng thức kiểm tra văn bản gồm: * Phương thức tự kiểm tra văn bản: Tự kiểm tra văn bản là hoạt động kiểm tra của cơ quan, ngƣời có thẩm quyền ban hành văn bản đối với chính văn bản do mình ban hành ra. Đối với văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng thì bản thân chính quyền địa phƣơng phải tự kiểm tra văn bản do mình ban hành. Theo quy định thì HĐND, UBND các cấp phải tự kiểm tra văn bản do mình ban hành. Đầu mối giúp HĐND, UBND các cấp thực hiện việc tự kiểm tra văn bản là: Trƣởng Ban pháp chế của HĐND, Giám đốc Sở Tƣ pháp, Trƣởng phòng Tƣ pháp, Trƣởng Ban Tƣ pháp cấp xã [11, Điều 10]. Mục đích của hoạt động tự kiểm tra văn bản QPPL là nhằm đề cao trách nhiệm của cơ quan ban hành văn bản, đồng thời tạo cơ hội để cơ quan này phát hiện, xử lý kịp thời trong trƣờng hợp văn bản có dấu hiệu trái pháp luật. Tuy nhiên, mặt hạn chế của phƣơng thức này là kiểm tra văn bản do chính cơ quan mình ban hành nên một số địa phƣơng khi soạn thảo, ban hành văn bản còn có biểu hiện cục bộ, đƣa ra những quy định tạo thuận lợi cho địa phƣơng, ngành, lĩnh vực do mình quản lý gây hậu quả vi phạm đến tính thống nhất và hiệu lực của văn bản. Tự kiểm tra văn bản còn đóng vai trò quan trọng đối với việc lập lại kỷ cƣơng trong công tác ban hành văn bản ở ngay trong cơ quan ban hành văn bản, góp phần nâng cao chất lƣợng xây dựng và ban hành văn bản của HĐND và UBND các cấp, đóng vai trò quan trọng cho việc tạo lập một hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, minh bạch và công khai làm cơ sở cho việc quản lý nhà nƣớc bằng pháp luật và theo pháp luật. * Phương thức kiểm tra văn bản theo thẩm quyền: Là việc kiểm tra của cơ quan, ngƣời có thẩm quyền kiểm tra theo 22 nhiệm vụ đƣợc phân công. Kiểm tra theo thẩm quyền bao gồm: a. Kiểm tra văn bản do cơ quan, ngƣời có thẩm quyền ban hành văn bản gửi đến; b. Kiểm tra khi nhận đƣợc yêu cầu, kiến nghị đối với văn bản có chứa QPPL nhƣng không đƣợc ban hành bằng hình thức văn bản QPPL và văn bản có chứa QPPL nhƣng do cơ quan nhà nƣớc không có thẩm quyền ban hành. c. Tổ chức đoàn kiểm tra theo chuyên đề, địa bàn hoặc theo ngành, lĩnh vực. Thông qua sự phân công rõ ràng nhiệm vụ kiểm tra theo từng lĩnh vực chuyên môn, từng cấp đã xác định rõ trách nhiệm, nhiệm vụ, quyền hạn của từng cơ quan trong công tác kiểm tra để tránh chồng chéo. Ví dụ: Chủ tịch UBND cấp tỉnh kiểm tra văn bản do HĐND, UBND cấp huyện ban hành; Chủ tịch UBND cấp huyện kiểm tra văn bản do HĐND, UBND cấp xã ban hành. Trên thực tế, việc tranh chấp thẩm quyền rất có thể xảy ra. Nếu có tranh chấp thẩm quyền thì Bộ trƣởng Bộ Tƣ pháp báo cáo Thủ tƣớng Chính phủ quyết định đối với từng trƣờng hợp cụ thể. * Phương thức kiểm tra khi nhận được yêu cầu (kiểm tra đột xuất): Khi nhận đƣợc yêu cầu, kiến nghị của các cơ quan, tổ chức, cá nhân về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật thì cơ quan có thẩm quyền kiểm tra phải tiến hành hoạt động kiểm tra để kịp thời sửa đổi, thay thế hoặc hủy bỏ. 1.2.1.4. Chủ thể và phạm vi đối tượng của kiểm tra Chủ thể kiểm tra văn bản là các cơ quan, ngƣời có thẩm quyền kiểm tra văn bản. Theo quy định của pháp luật hiện hành, thẩm quyền kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng đƣợc trao cho 2 nhóm chủ thể sau: Nhóm thứ nhất: Các cơ quan, người có thẩm quyền ở Trung ương (nhóm kiểm tra theo thẩm quyền được phân công). Theo Điều 12 Nghị định số 135/2003/NĐ-CP nhóm này bao gồm những cơ quan, ngƣời có thẩm quyền 23 sau đây: - Thủ tướng Chính phủ kiểm tra văn bản do HĐND, UBND cấp tỉnh ban hành. - Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ kiểm tra các văn bản có quy định liên quan đến ngành, lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ do HĐND, UBND cấp tỉnh ban hành. Riêng đối với Bộ trưởng Bộ Tư pháp ngoài việc thực hiện thẩm quyền kiểm tra theo quy định còn giúp Thủ tƣớng Chính phủ kiểm tra văn bản do HĐND, UBND cấp tỉnh ban hành liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nƣớc. Cục trưởng Cục Kiểm tra văn bản giúp Bộ trƣởng Bộ Tƣ pháp kiểm tra các văn bản thuộc thẩm quyền kiểm tra của Bộ trƣởng Bộ Tƣ pháp. Người đứng đầu tổ chức pháp chế Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ giúp Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trƣởng cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện việc kiểm tra các văn bản thuộc thẩm quyền kiểm tra của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trƣởng cơ quan thuộc Chính phủ. Nhóm thứ hai: Các cơ quan, người có thẩm quyền ở địa phương (nhóm tự kiểm tra và kiểm tra theo thẩm quyền) bao gồm: - Chủ tịch UBND cấp tỉnh tự kiểm tra văn bản do UBND cấp mình ban hành và kiểm tra văn bản do HĐND, UBND cấp huyện ban hành. - Chủ tịch UBND cấp huyện tự kiểm tra văn bản do UBND cấp mình ban hành và văn bản do HĐND, UBND cấp xã ban hành. Giám đốc Sở Tƣ pháp, Trƣởng phòng Tƣ pháp giúp Chủ tịch UBND cùng cấp thực hiện việc kiểm tra văn bản thuộc thẩm quyền. Về phạm vi đối tượng kiểm tra đó là các văn bản QPPL do HĐND và 24 UBND các cấp chính quyền địa phƣơng ban hành. Theo quy định tại Điều 1 và Điều 26 Nghị định số 135/2003/NĐ-CP và hƣớng dẫn tại Mục I Thông tƣ số 01/2004/TT-BTP thì văn bản của chính quyền địa phƣơng thuộc đối tƣợng đƣợc kiểm tra bao gồm: a) Văn bản QPPL: Nghị quyết của HĐND các cấp; Quyết định, Chỉ thị của UBND các cấp. b) Văn bản của HĐND, UBND có chứa QPPL nhƣng không đƣợc ban hành bằng hình thức văn bản QPPL và văn bản do cơ quan không có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL ban hành. Cụ thể nhƣ những văn bản có chứa QPPL nhƣng không đƣợc ban hành bằng hình thức nghị quyết của HĐND hay quyết định, chỉ thị của UBND hoặc có những văn bản có thể thức và nội dung nhƣ văn bản QPPL lại do Chủ tịch UBND các cấp, thủ trƣởng các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh, thủ trƣởng các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện ban hành. Hiện nay, trong các đối tƣợng kiểm tra trên thì đối tƣợng đƣợc kiểm tra chủ yếu là văn bản QPPL của HĐND, UBND ban hành, các cơ quan không có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL nhƣ các phòng, ban, ngành và các đoàn thể thuộc UBND thì hiếm khi gặp vi phạm dƣới hình thức này. 1.2.1.5. Nội dung kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật Nội dung kiểm tra văn bản QPPL là việc xem xét, đánh giá và kết luận về tính hợp pháp của văn bản. Một văn bản đƣợc coi là hợp pháp là văn bản phải bảo đảm 5 điều kiện sau: 1- Văn bản được ban hành đúng căn cứ pháp lý Văn bản đƣợc ban hành phải dựa trên các căn cứ pháp lý và căn cứ pháp lý đó phải đang có hiệu lực pháp luật vào thời điểm ban hành; cơ quan, thủ trƣởng đơn vị trình dự thảo văn bản phải có thẩm quyền trình theo quy 25 định của pháp luật và những đề nghị ban hành văn bản là hợp pháp. 2- Văn bản được ban hành đúng thẩm quyền Thẩm quyền ở đây gồm thẩm quyền về hình thức và thẩm quyền về nội dung. - Thẩm quyền về hình thức là việc cơ quan, ngƣời có thẩm quyền chỉ đƣợc ban hành văn bản QPPL theo đúng hình thức (tên gọi) đã đƣợc Luật ban hành văn bản QPPL quy định cho cơ quan, ngƣời có thẩm quyền đó. Theo Điều 19 Luật ban hành văn bản QPPL, Điều 1 Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND thì HĐND các cấp ban hành văn bản QPPL dƣới hình thức Nghị quyết; UBND các cấp ban hành quyết định, chỉ thị. - Thẩm quyền về nội dung là việc cơ quan, ngƣời có thẩm quyền chỉ đƣợc ban hành các văn bản có nội dung phù hợp với thẩm quyền của mình đƣợc pháp luật cho phép hoặc đã đƣợc phân công phân cấp. Thẩm quyền này đƣợc xác định trong các văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp trên có thẩm quyền quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn quản lý nhà nƣớc cụ thể của từng cơ quan, từng cấp, từng ngành đối với từng lĩnh vực. Phạm vi ban hành và nội dung văn bản QPPL của HĐND, UBND đã đƣợc quy định cụ thể trong Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004. 3- Nội dung của văn bản phải phù hợp với quy định của pháp luật Văn bản QPPL của HĐND, UBND phải phù hợp với Hiến pháp, luật và văn bản QPPL của cơ quan nhà nƣớc cấp trên, văn bản QPPL của UBND còn phải phù hợp với nghị quyết của HĐND cùng cấp. Việc quy định nhƣ vậy nhằm bảo đảm tính thống nhất, thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật. Ví dụ: Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh phải phù hợp với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của UBTVQH, lệnh, 26 quyết định của Chủ tịch nƣớc, nghị quyết, nghị định của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ tƣớng Chính phủ và quyết định, chỉ thị, thông tƣ của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang Bộ (gọi chung là văn bản của các cơ quan nhà nƣớc trung ƣơng). Quyết định, chỉ thị của UBND cấp huyện phải phù hợp với văn bản của các cơ quan nhà nƣớc trung ƣơng, văn bản của HĐND, UBND tỉnh và nghị quyết của HĐND cùng cấp. Khi đối chiếu, đánh giá tính phù hợp về nội dung văn bản đƣợc kiểm tra với các văn bản nói trên phải xem xét cụ thể nhƣ: sự phù hợp với nội dung, mục đích của pháp luật; sự phù hợp với những nguyên tắc cơ bản về tổ chức và hoạt động của Nhà nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam và những nguyên tắc cơ bản của pháp luật Việt Nam; sự phù hợp với các Điều ƣớc quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập. Cơ sở pháp lý để xác định nội dung trái pháp luật của văn bản đƣợc kiểm tra là những văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn và đang có hiệu lực tại thời điểm kiểm tra. Ngƣời kiểm tra văn bản không đƣợc đánh giá theo cảm tính chủ quan để xác định nội dung trái pháp luật của văn bản đƣợc kiểm tra. 4- Văn bản được ban hành theo đúng thể thức và kỹ thuật trình bày Theo các quy định của pháp luật hiện hành thì thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản QPPL thuộc phạm vi kiểm tra bao gồm các yếu tố nhƣ: tiêu đề (tiêu ngữ, quốc hiệu); tên cơ quan, tổ chức ban hành; số và ký hiệu của văn bản (ghi năm ở giữa số và ký hiệu); địa danh, ngày, tháng, năm ban hành; tên loại văn bản và trích yếu nội dung của văn bản; nội dung văn bản; viết đúng chính tả, ngữ pháp tiếng việt và văn phong pháp luật; nơi nhận; chức vụ, họ tên và chữ ký của ngƣời có thẩm quyền; đóng dấu của cơ quan, tổ chức. Hiện nay các yếu tố trên đã đƣợc quy định rất cụ thể tại Thông tƣ liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5/2005 của Bộ Nội vụ, Văn phòng Chính phủ hƣớng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản. 27 5- Văn bản phải tuân thủ đầy đủ các quy định về thủ tục xây dựng, ban hành và đăng công báo, đưa tin hoặc công bố văn bản Tùy theo tính chất và phạm vi ban hành văn bản của mỗi cấp chính quyền địa phƣơng mà pháp luật có quy định cụ thể thủ tục ban hành, công bố văn bản. Theo quy định hiện hành, văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp tỉnh phải đƣợc đăng công báo cấp tỉnh; Văn bản QPPL của HĐND, UBND cấp huyện, xã phải đƣợc đƣa tin trên các phƣơng tiện thông tin đại chúng ở địa phƣơng [25, Điều 8]. 1.2.2. Hoạt động xử lý văn bản quy phạm pháp luật 1.2.2.1. Khái niệm và vai trò của hoạt động xử lý văn bản quy phạm pháp luật Xử lý văn bản QPPL là hoạt động của các cơ quan, ngƣời có thẩm quyền trong việc hủy bỏ, bãi bỏ hay sửa đổi các văn bản trái pháp luật nhằm bảo đảm pháp chế. Xử lý văn bản thực chất là kết quả của hoạt động kiểm tra văn bản. Đối với văn bản QPPL qua kiểm tra đã hợp pháp thì không có giai đoạn xử lý này. Nếu nhƣ qua hoạt động kiểm tra, các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền đã xem xét, đánh giá và kết luận đƣợc về tính không hợp pháp của văn bản, nhƣng chỉ dừng lại ở đó thì không đạt đƣợc mục đích của hoạt động này, mà trên cơ sở kết luận của kiểm tra văn bản, cơ quan, cá nhân có thẩm quyền xử lý thi hành các biện pháp xử lý nhƣ: đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, hủy bỏ hoặc bãi bỏ văn bản, đồng thời kiến nghị về trách nhiệm của cơ quan, ngƣời có thẩm quyền đã ban hành văn bản trái pháp luật. Nhƣ vậy "xử lý văn bản quy phạm pháp luật" là việc các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền xem xét, quyết định các hình thức xử lý đối với văn bản trái pháp luật. Pháp luật đã quy định rõ về thẩm quyền, các trình tự, thủ tục xử lý văn bản. Theo đó cơ quan có quyền kiểm tra văn bản sẽ có quyền xử lý văn 28 bản trong những trƣờng hợp nhất định với những hình thức nhất định. 1.2.2.2. Các nguyên tắc xử lý văn bản trái pháp luật Quá trình xử lý văn bản có nội dung trái pháp luật, cần đƣợc tiến hành theo những nguyên tắc sau: 1. Việc xử lý văn bản trái pháp luật phải do các cơ quan, ngƣời có thẩm quyền tiến hành một cách khách quan, toàn diện, kịp thời và triệt để theo đúng quy định của pháp luật. Văn bản có dấu hiệu trái pháp luật phải đƣợc cơ quan, ngƣời có thẩm quyền kiểm tra văn bản thông báo ngay cho cơ quan, ngƣời có thẩm quyền ban hành văn bản để tự kiểm tra và xử lý. Áp dụng triệt để nguyên tắc này sẽ hạn chế một cách tích cực những khiếm khuyết, thiệt hại do văn bản trái pháp luật gây ra. 2. Các văn bản trái pháp luật phải bị đình chỉ thi hành và phải đƣợc sửa đổi, bãi bỏ hoặc hủy bỏ kịp thời. Bởi vì trong thời hạn xem xét để xử lý, nếu ngƣời có thẩm quyền kiểm tra không đƣa ra hƣớng xử lý văn bản trái pháp luật kịp thời sẽ gây thiệt hại về vật chất và tinh thần cho đối tƣợng bị áp dụng thuộc phạm vi điều chỉnh của văn bản trái pháp luật đó. 3. Văn bản QPPL do HĐND, UBND ban hành chỉ đƣợc sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ, bãi bỏ bằng văn bản của chính HĐND, UBND đã ban hành văn bản đó, hoặc bị đình chỉ việc thi hành, hủy bỏ, bãi bỏ bằng văn bản của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền [25, Điều 11]. Ví dụ: Nghị quyết của HĐND cấp xã ban hành có nội dung trái luật. Trong quá trình Phòng Tƣ pháp quận, huyện kiểm tra, phát hiện đã ra thông báo yêu cầu HĐND cấp xã tự kiểm tra, xử lý thì chính HĐND cấp xã đó phải tự kiểm tra, xử lý trong thời hạn luật định. Nếu HĐND cấp xã không xử lý 29 trong thời hạn hoặc Trƣởng phòng Tƣ pháp không nhất trí với kết quả xử lý thì đề xuất Chủ tịch UBND quận, huyện xử lý bằng biện pháp đình chỉ việc thi hành và đề nghị HĐND cấp mình bãi bỏ. 4. Cơ quan, ngƣời có thẩm quyền xử lý văn bản phải chịu trách nhiệm trƣớc pháp luật về kết luận và kiến nghị xử lý của mình. Nếu quyết định xử lý trái pháp luật thì phải khắc phục hậu quả pháp lý do quyết định đó gây ra. 5. Nghiêm cấm cơ quan, tổ chức và cá nhân can thiệp vào quá trình xử lý văn bản trái pháp luật. Nguyên tắc này nhằm ngăn ngừa các cơ quan, tổ chức và cá nhân vì những mục đích khác nhau can thiệp dẫn đến việc xử lý không chính xác và triệt để. 1.2.2.3. Thẩm quyền xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành Xét về chủ thể thì thẩm quyền kiểm tra và thẩm quyền xử lý có sự khác nhau. Theo quy định của pháp luật thì cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL có quyền tự kiểm tra văn bản do chính mình ban hành, nhƣng về xử lý theo thẩm quyền thì có sự khác nhau về chủ thể, hình thức và mức độ xử lý vì có thể cơ quan này có thẩm quyền kiểm tra văn bản nhƣng lại không có thẩm quyền xử lý văn bản. Ví dụ: Thủ tƣớng Chính phủ kiểm tra văn bản do HĐND, UBND cấp tỉnh ban hành. Qua kiểm tra, phát hiện văn bản có dấu hiệu trái pháp luật thì Thủ tƣớng Chính phủ có quyền bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành văn bản do UBND cấp tỉnh ban hành, nhƣng chỉ có quyền đình chỉ việc thi hành nghị quyết của HĐND cấp tỉnh và đề nghị Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội bãi bỏ. Việc quy định nhƣ vậy nhằm đảm bảo tính thứ bậc của hệ thống các cơ quan quản lý nhà nƣớc và hiệu lực pháp lý của văn bản. Dựa trên các quy định của pháp luật hiện hành, chúng tôi cũng chia 30 nhóm có thẩm quyền xử lý văn bản QPPL do chính quyền địa phƣơng ban hành thành các nhóm, cụ thể nhƣ sau: Nhóm thứ nhất: Các cơ quan, người có thẩm quyền ở Trung ương - Ủy ban Thường vụ Quốc hội "tự mình hoặc theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ, Hội đồng dân tộc, ủy ban của Quốc hội hoặc đại biểu Quốc hội bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ nghị quyết sai trái của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh" [23, Điều 82] - Thủ tướng Chính phủ: + Quyết định bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ văn bản do UBND cấp tỉnh ban hành trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nƣớc, nghị quyết, nghị định của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ tƣớng Chính phủ. + Quyết định đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ nghị quyết của HĐND cấp tỉnh trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nƣớc, nghị quyết, nghị định của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ tƣớng Chính phủ và trái với văn bản của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang Bộ, đồng thời đề nghị Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội bãi bỏ. Thủ tƣớng Chính phủ có thể ủy quyền cho Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang Bộ xử lý văn bản trái pháp luật thuộc thẩm quyền xử lý của Thủ tƣớng Chính phủ khi xét thấy cần thiết [11, Điều 14]. - Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Bộ trưởng, Chủ nhiệm văn phòng Chính phủ Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ + Kiến nghị Thủ tƣớng Chính phủ đình chỉ việc thi hành nghị quyết 31 của HĐND cấp tỉnh ban hành trái với văn bản của Quốc hội, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, Chủ tịch nƣớc, Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ hoặc văn bản của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang Bộ về ngành, lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ. + Đình chỉ việc thi hành và kiến nghị Thủ tƣớng Chính phủ bãi bỏ quyết định, chỉ thị của UBND cấp tỉnh trái với văn bản về ngành, lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ. + Thực hiện xử lý văn bản trái pháp luật thuộc thẩm quyền xử lý của Thủ tƣớng Chính phủ khi đƣợc Thủ tƣớng Chính phủ ủy quyền. [16, Điều 16] Bộ trưởng Bộ tư pháp ngoài việc xử lý văn bản trái pháp luật do HĐND, UBND cấp tỉnh ban hành liên quan đến ngành, lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của Bộ Tƣ pháp theo thẩm quyền quy định nhƣ các Bộ trƣởng khác, còn xử lý văn bản ban hành liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nƣớc. Bộ trưởng, Chủ nhiệm Văn phòng Chính phủ thực hiện thẩm quyền xử lý văn bản trái pháp luật do HĐND, UBND cấp tỉnh ban hành liên quan đến lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của Văn phòng Chính phủ và các văn bản trái pháp luật khác khi đƣợc Chính phủ hoặc Thủ tƣớng Chính phủ giao. Nhóm thứ hai: Cơ quan, người có thẩm quyền ở địa phương. Đối với văn bản QPPL do chính quyền địa phƣơng ban hành thì thẩm quyền tự xử lý văn bản QPPL trái pháp luật thuộc về HĐND, UBND ở cả 3 cấp. Vì cả 3 cấp chính quyền đều có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL. Còn xử lý theo cấp thẩm quyền thì đƣợc pháp luật quy định nhƣ sau: - Chủ tịch UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp huyện + Đình chỉ việc thi hành và bãi bỏ văn bản trái pháp luật của UBND cấp dƣới trực tiếp. 32 + Đình chỉ việc thi hành nghị quyết trái pháp luật của HĐND cấp dƣới trực tiếp và đề nghị HĐND cấp mình bãi bỏ [11, Điều 17]. Trong quá trình tự kiểm tra văn bản hoặc đƣợc các cơ quan, ngƣời có thẩm quyền kiểm tra văn bản thông báo về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, HĐND, UBND đã ban hành văn bản đó phải tiến hành tự kiểm tra và xử lý kịp thời theo đúng trình tự, thủ tục quy định của pháp luật. Có thể nói, Nghị định số 135/2003/NĐ-CP đã quy định khá rõ ràng về thẩm quyền xử lý văn bản trái pháp luật. Việc quy định nhƣ vậy là rất cần thiết nhằm tạo hành lang pháp lý cho cơ quan, ngƣời có thẩm quyền xử lý văn bản thực hiện đúng nhiệm vụ của mình, tránh tình trạng chồng chéo về thẩm quyền khi xử lý văn bản khiếm khuyết, đồng thời đảm bảo tính thứ bậc của hệ thống các cơ quan quản lý nhà nƣớc và hiệu lực pháp lý của văn bản. Bởi lẽ nếu cùng một văn bản lại có hai cơ quan cùng tiến hành xử lý sẽ gây ra những hậu quả lớn về vật chất cho nhà nƣớc và nhân dân, làm giảm hiệu quả quản lý xã hội của nhà nƣớc, giảm uy tín của nhân dân với chính quyền. 1.2.2.4 Các hình thức xử lý Theo quy định của pháp luật hiện hành thì có hai hình thức xử lý, đó là xử lý đối với văn bản trái pháp luật và xử lý đối với ngƣời đã ban hành văn bản trái pháp luật đó. Thứ nhất, xử lý đối với văn bản trái pháp luật có các hình thức là: Đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, bãi bỏ, hủy bỏ. Khi áp dụng biện pháp xử lý, ngƣời kiểm tra văn bản cần phải phân biệt rõ về mặt khái niệm, hậu quả pháp lý của từng hình thức xử lý trên để áp dụng đúng trong thực tiễn. Hƣớng xử lý văn bản trái pháp luật Đình chỉ Sửa đổi đổi Bãi bỏ Hủy bỏ Đình chỉ việc thi Sửa trong 33 Bãi bỏ một phần hành một phần hoặc toàn bộ văn bản trong trƣờng trƣờng hợp văn bản đƣợc ban hành đúng thẩm hoặc toàn bộ nội dung của văn Hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ nội dung của văn bản trong trƣờng hợp toàn bộ hoặc Hình 1.1: Mô hình hướng xử lý văn bản trái luật Thứ hai, biện pháp xử lý đối với cơ quan, người đã ban hành văn bản trái pháp luật. Căn cứ vào nội dung trái pháp luật và mức độ thiệt hại trên thực tế do văn bản trái pháp luật gây ra, ngƣời kiểm tra văn bản kiến nghị cơ quan, ngƣời đã ban hành văn bản trái pháp luật phải kịp thời áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả do việc ban hành và thực hiện văn bản trái pháp luật gây ra. Trong trƣờng hợp hủy bỏ văn bản sai trái, ngƣời kiểm tra văn bản kiến nghị cơ quan, ngƣời đã ban hành văn bản khôi phục lại tình trạng ban đầu trƣớc khi có văn bản đó. Đồng thời kiến nghị cơ quan, ngƣời có thẩm quyền xử lý theo quy định của pháp luật đối với cơ quan, ngƣời đã ban hành và cả 34 ngƣời đã tham mƣu, đề xuất nội dung trái pháp luật trong trƣờng hợp ngƣời đó có lỗi. Ngƣời kiểm tra đề xuất hƣớng xử lý cơ quan, cá nhân ban hành văn bản trái pháp luật Trách Trách Trách nhiệm nhiệm nhiệm kỷ luật dân sự hình sự Hình 1.2: Mô hình xử lý cơ quan, cá nhân ban hành văn bản trái pháp luật 1.2.3 Thủ tục kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật Theo quy định của pháp luật hiện hành thì thủ tục kiểm tra, xử lý đối với văn bản QPPL trái pháp luật đƣợc thực hiện nhƣ sau: 1. Gửi văn bản đến cơ quan kiểm tra: Sau khi ban hành, trong thời hạn 03 ngày kể từ ngày ký, HĐND, UBND phải gửi văn bản QPPL đến cơ quan, ngƣời có thẩm quyền kiểm tra văn bản để thực hiện việc kiểm tra văn bản. 2. Tổ chức kiểm tra: Việc tổ chức kiểm tra đƣợc thực hiện theo quy trình sau: Thu thập văn bản làm cơ sở kiểm tra (phối hợp với bộ phận CSDL) Ngƣời kiểm tra đối chiếu văn bản kiểm tra với văn bản làm cơ sở kiểm tra để xem xét, đánh giá, kết luận về tính hợp pháp của văn 35 bản Hình 1.3: Mô hình tổ chức kiểm tra 3. Xử lý và thông báo về văn bản QPPL có dấu hiệu trái pháp luật: Trong quá trình kiểm tra, xử lý văn bản, cơ quan kiểm tra văn bản phải mở Sổ văn bản để theo dõi. Việc xử lý và thông báo văn bản QPPL có dấu hiệu trái pháp luật đƣợc thực hiện theo mô hình sau: Cơ quan kiểm tra: Tổ chức trao đổi, thảo luận về những nội dung có dấu hiệu trái pháp luật (có sự tham gia của các cơ quan, đơn 36 vị liên quan) Báo cáo đề nghị Ngƣời có thẩm Hình 1.4: Mô hình thông báo văn bản Bên cạnh thủ tục chung nhƣ trên, pháp luật còn quy định thủ tục kiểm tra, xử lý văn bản trong những trƣờng hợp cụ thể khác nhƣ: văn bản có nội dung thuộc bí mật nhà nƣớc; trƣờng hợp Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang Bộ, Chủ tịch UBND cấp tỉnh kiến nghị Thủ tƣớng Chính phủ. 3. Khiếu nại và việc giải quyết khiếu nại trong công tác kiểm tra, xử lý văn bản. Theo quy định của pháp luật hiện hành thì cơ quan, tổ chức và cá nhân có quyền khiếu nại đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính và cá nhân có quyền tố cáo đối với hành vi hành chính của cơ quan, ngƣời có 37 thẩm quyền kiểm tra văn bản; cơ quan, ngƣời có văn bản đƣợc kiểm tra trong công tác kiểm tra, xử lý văn bản theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo, khi có căn cứ cho rằng quyết định hay hành vi đó là trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình [11, Điều 31]. Để đảm bảo cho hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL đƣợc thực hiện nghiêm chỉnh, Nghị định số 135/2003/NĐ-CP đã quy định những hành vi vi phạm trong công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL. Theo đó có 7 loại hành vi đƣợc coi là vi phạm pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản của cơ quan, ngƣời có văn bản đƣợc kiểm tra, và 7 loại hành vi vi phạm pháp luật của cơ quan, ngƣời có thẩm quyền kiểm tra văn bản. Trong đó quy định một số hành vi nhƣ: Không kiểm tra, xử lý khi có yêu cầu của cơ quan nhà nƣớc cấp trên hoặc đề nghị, kiến nghị của cơ quan, tổ chức, cá nhân, cơ quan thông tin đại chúng; Ban hành quyết định xử lý trái pháp luật, đƣa ra yêu cầu, kiến nghị trái pháp luật; Có hành vi cản trở, gây khó khăn cho cơ quan, ngƣời có thẩm quyền kiểm tra trong quá trình kiểm tra văn bản [11, Điều 30] KẾT LUẬN CHƢƠNG 1 1. Văn bản QPPL là công cụ có hiệu quả giúp cho chính quyền địa phƣơng thực hiện quản lý nhà nƣớc ở địa phƣơng, đảm bảo cho việc quản lý toàn diện trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội tại địa phƣơng. Theo pháp luật hiện hành, văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng gồm các hình thức: nghị quyết của HĐND; quyết định và chỉ thị của UBND. Trong quá trình ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng không tránh khỏi có những sai trái, vi phạm pháp luật. Văn bản QPPL có nội dung trái pháp luật sẽ gây ra những hậu quả lớn về mặt vật chất cho Nhà nƣớc và nhân dân, làm giảm uy tín của nhân dân với chính quyền, giảm hiệu quả quản lý xã hội của Nhà nƣớc. Do đó, để tránh những hậu quả xấu từ văn bản QPPL trái luật gây ra và nâng cao chất lƣợng văn bản và trách nhiệm của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền trong công tác soạn thảo, ban hành văn bản 38 QPPL, cần phải có cơ chế bảo đảm cho chính quyền địa phƣơng trong việc ban hành và quản lý văn bản QPPL. Cơ chế đó chính là kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do chính quyền địa phƣơng ban hành. 2. Kiểm tra văn bản chính là việc cơ quan, cá nhân có thẩm quyền xem xét, đánh giá và kết luận về tính hợp pháp của văn bản QPPL, nhằm mục đích phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản, để có những biện pháp xử lý kịp thời: đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, hủy bỏ hoặc bãi bỏ văn bản, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật, đồng thời kiến nghị cơ quan, ngƣời có thẩm quyền xác định trách nhiệm của cơ quan, ngƣời có thẩm quyền đã ban hành văn bản trái pháp luật. 3. Hoạt động kiểm tra đƣợc tiến hành trên ba phƣơng thức chính đó là: Tự kiểm tra; kiểm tra theo thẩm quyền và kiểm tra khi nhận đƣợc yêu cầu, kiến nghị của các cơ quan, tổ chức, cá nhân phát hiện văn bản có dấu hiệu trái pháp luật (kiểm tra đột xuất). Khi tiến hành hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL các chủ thể kiểm tra cần phải tuân theo những nguyên tắc kiểm tra, xử lý và các trình tự thủ tục của công tác này theo luật định. 4. Thông qua hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL, công tác văn bản của Chính quyền địa phƣơng đã ngày càng đi vào nề nếp, có chất lƣợng và hiệu quả quản lý, đáp ứng đƣợc yêu cầu nhiệm vụ mới trong giai đoạn hiện nay. 39 Chương 2 THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG BAN HÀNH 2.1. THỰC TIỄN SOẠN THẢO, BAN HÀNH VÀ QUẢN LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG Trong nhiều văn kiện chính trị - pháp lý của Đảng và Nhà nƣớc ta, nhu cầu quản lý xã hội bằng pháp luật trong những năm gần đây đã đƣợc nhấn mạnh đặc biệt. Trƣớc hết, đó là việc chính quyền địa phƣơng cần phát huy vai trò năng động, sáng tạo, nâng cao tính hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nƣớc, đẩy mạnh sự phân cấp quản lý giữa trung ƣơng và địa phƣơng, giữa cấp trên và cấp dƣới; phân cấp về thẩm quyền và trách nhiệm cho các Bộ và chính quyền địa phƣơng nhằm phát huy tính chủ động trong công tác quản lý nhà nƣớc ở từng lĩnh vực, từng địa bàn. Với nhu cầu quản lý và phân cấp quản lý nhƣ vậy tất yếu sẽ dẫn đến nhu cầu ban hành văn bản để quản lý ở địa phƣơng. Thời gian gần đây, các cấp chính quyền địa phƣơng đã ban hành một khối lƣợng văn bản tƣơng đối lớn, góp phần thể chế hóa đƣờng lối, chủ trƣơng, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nƣớc và chỉ đạo, hƣớng dẫn, tổ chức thực hiện các quy định ở tại địa phƣơng mình, làm cho hệ thống pháp luật ngày càng hoàn thiện hơn, đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nƣớc, quản lý xã hội bằng pháp luật. Từ khi triển khai Luật ban hành văn bản QPPL năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2002) và Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004, công tác soạn thảo, ban hành văn bản QPPL nói chung, của chính quyền địa phƣơng nói riêng đã có nhiều chuyển biến tích cực, chất lƣợng văn bản đƣợc nâng lên một bƣớc. Về cơ bản quy trình xây dựng, soạn thảo và ban hành đƣợc các địa phƣơng tiến hành đúng theo quy định của Luật, đảm bảo 40 việc gửi dự thảo văn bản tới Ban Pháp chế, cơ quan Tƣ pháp cùng cấp để thẩm tra, thẩm định, góp phần đảm bảo về mặt pháp lý cho văn bản trƣớc khi ký ban hành, hạn chế đƣợc tình trạng văn bản đƣợc ban hành không qua cơ chế kiểm tra trƣớc (hay còn gọi là tiền kiểm), gây ra những thiếu sót, vi phạm trong việc soạn thảo, ban hành văn bản. Theo kết quả thống kê chung cho thấy, tùy theo đặc điểm của từng địa phƣơng nhƣ loại hình đô thị, dân số, tình hình phát triển kinh tế, xã hội mà số lƣợng ban hành văn bản QPPL nhiều hay ít, nhƣng trung bình hàng năm chính quyền địa phƣơng các cấp ban hành số lƣợng văn bản là: - Cấp tỉnh ban hành khoảng 100 văn bản QPPL, trong đó có khoảng 20 văn bản của HĐND; - Cấp huyện ban hành khoảng 40 - 60 văn bản QPPL, trong đó có khoảng 10 văn bản của HĐND; - Cấp xã ban hành khoảng 10 văn bản QPPL, trong đó có 04 văn bản của HĐND; Trong số hai hình thức quyết định và chỉ thị do UBND ban hành thì chủ yếu là quyết định, còn chỉ thị chiếm số lƣợng rất ít. Theo kết quả thống kê của UBND thành phố Hà Nội, trong những năm gần đây, Thành phố Hà Nội đã ban hành một số lƣợng văn bản QPPL nhƣ sau: SỐ LƢỢNG VĂN BẢN QPPL Đà BAN HÀNH NĂM NGHỊ QUYẾT QUYẾT ĐỊNH CHỈ THỊ TỔNG SỐ 2004 14 180 31 225 2005 19 241 31 291 2006 21 242 22 285 Tõ th¸ng 01-> 27/7/2007 04 87 16 (Nguån: B¸o c¸o rµ so¸t v¨n b¶n QPPL cña UBND Thµnh phè Hµ Néi) 41 T¹i mét sè ®Þa ph-¬ng kh¸c: Trong n¨m 2006, TØnh Hµ T©y ®· ban hµnh 91 v¨n b¶n QPPL (trong ®ã cã 10 NghÞ quyÕt cña H§ND; 63 QuyÕt ®Þnh vµ 18 ChØ thÞ cña UBND). C¸c quËn, huyÖn, thÞ x·, thµnh phè thuéc TØnh trªn ®Þa bµn tØnh Hµ T©y ®· ban hµnh 120 v¨n b¶n QPPL (trong ®ã cã 21 NghÞ quyÕt cña H§ND; 99 QuyÕt ®Þnh, ChØ thÞ). HoÆc t¹i thµnh phè §µ N½ng, trong n¨m 2006, UBND Thµnh phè §µ N½ng ®· ban hµnh 124 v¨n b¶n QPPL (trong ®ã cã 106 QuyÕt ®Þnh vµ 18 ChØ thÞ); UBND c¸c quËn, huyÖn thuéc thµnh phè §µ N½ng ®· ban hµnh 90 v¨n b¶n QPPL (trong ®ã 75 QuyÕt ®Þnh vµ 15 ChØ thÞ); UBND c¸c x·, ph-êng thuéc Thµnh phè ban hµnh 241 v¨n b¶n QPPL (222 QuyÕt ®Þnh vµ 19 ChØ thÞ). Nh×n chung, sè l-îng v¨n b¶n QPPL cña chÝnh quyÒn ®Þa ph-¬ng c¸c cÊp ban hµnh ®· ®iÒu chØnh ®-îc quan hÖ trªn tÊt c¶ c¸c lÜnh vùc cña ®êi sèng nh- kinh tÕ, v¨n hãa, x· héi, quèc phßng, an ninh, x©y dùng vµ ph¸t triÓn ®« thÞ, … ®¶m b¶o thùc hiÖn yªu cÇu, nhiÖm vô ®-îc t¨ng c-êng trong c«ng t¸c qu¶n lý nhµ n-íc, t¸c ®éng tÝch cùc ®Õn sù ph¸t triÓn kinh tÕ, x· héi cña ®Þa ph-¬ng. ThËm chÝ cã nh÷ng vÊn ®Ò ph¸t sinh trong thùc tÕ ®êi sèng x· héi mµ ch-a cã v¨n b¶n luËt nµo ®iÒu chØnh, th× chÝnh quyÒn ®Þa ph-¬ng còng ®· ban hµnh v¨n b¶n ®Ó ®iÒu chØnh kÞp thêi, nh- viÖc Thµnh phè Hå ChÝ Minh ban hµnh QuyÕt ®Þnh sè 104/2003/Q§-UB ngµy 27/6/2003 vÒ qu¶n lý ng-êi lang thang, ¨n xin, sinh sèng n¬i c«ng céng trªn ®Þa bµn Thµnh phè Hå ChÝ Minh. MÆc dï v¨n b¶n nµy vÒ mÆt b¶n chÊt môc ®Ých lµ tÝch cùc gióp ®èi t-îng lang thang, ¨n xin cã c«ng ¨n, viÖc lµm vµ gi÷ g×n trËt tù trÞ an ®« thÞ, nh-ng c¸ch thøc quy ®Þnh lµ vi ph¹m vÒ thÈm quyÒn néi dung ®· quy ®Þnh hµnh vi vi ph¹m hµnh chÝnh vµ h×nh thøc xö ph¹t nh- b¾t giam, t¹m gi÷ hµnh chÝnh, …. ®©y lµ thÈm quyÒn cña ChÝnh phñ. Theo nh- quan ®iÓm cña c¬ quan ban hµnh v¨n b¶n th× do thùc tÕ kh¸ch quan ®Æc tr-ng ë ®« thÞ, do "¸p lùc qu¶n lý" nªn UBND Thµnh phè Hå ChÝ Minh ®· ban hµnh quy ®Þnh trªn. Tuy nhiªn, trong ®iÒu kiÖn x©y dùng Nhµ n-íc ph¸p quyÒn x· héi chñ nghÜa hiÖn nay, néi dung v¨n b¶n QPPL vÉn cßn t×nh tr¹ng chång chÐo, m©u 42 thuÉn, thiÕu tÝnh thèng nhÊt trong hÖ thèng v¨n b¶n tõ trung -¬ng ®Õn ®Þa ph-¬ng hay gi÷a c¸c ngµnh, c¸c cÊp; Cßn cã nhiÒu v¨n b¶n quy ®Þnh tr¸i thÈm quyÒn, kh«ng phï hîp víi quy ®Þnh cña Trung -¬ng, vi ph¹m HiÕn ph¸p, g©y hËu qu¶ thiÖt h¹i vÒ mÆt vËt chÊt cho Nhµ n-íc vµ nh©n d©n; VÉn tån t¹i nhiÒu v¨n b¶n kh«ng chøa c¸c QPPL nh-ng l¹i ®-îc ban hµnh b»ng h×nh thøc v¨n b¶n QPPL vµ ng-îc l¹i cã v¨n b¶n cã chøa QPPL nh-ng kh«ng ®-îc ban hµnh b»ng h×nh thøc v¨n b¶n QPPL. Mét sè ®Þa ph-¬ng ch-a x¸c ®Þnh chÝnh x¸c néi dung v¨n b¶n nµo ®-îc ban hµnh d-íi h×nh thøc v¨n b¶n QPPL, v¨n b¶n nµo chØ ®-îc ban hµnh b»ng h×nh thøc v¨n b¶n hµnh chÝnh th«ng th-êng, do ®ã nhiÒu néi dung qu¶n lý kh«ng cÇn thiÕt, kh«ng mang tÝnh quy ph¹m vÉn ®-îc c¸c ngµnh ®Ò xuÊt ban hµnh d-íi h×nh thøc v¨n b¶n QPPL. VÒ thÓ thøc v¨n b¶n c¸c cÊp chÝnh quyÒn vÉn ch-a tu©n thñ mét c¸ch ®ång bé c¸c quy ®Þnh vÒ thÓ thøc vµ kü thuËt tr×nh bµy v¨n b¶n. Trªn thùc tÕ, khi vËn dông quy ®Þnh cña LuËt ban hµnh v¨n b¶n quy ph¹m cña H§ND, UBND n¨m 2004, c¸c c¬ quan cßn cã nh÷ng v-íng m¾c trong viÖc nªn ban hµnh v¨n b¶n QPPL d-íi h×nh thøc nµo cho phï hîp víi nhu cÇu thùc tiÔn qu¶n lý. VÝ dô nh-: §Ó chuÈn bÞ cho viÖc tæ chøc c¸c kú häp cña H§ND, Th-êng trùc H§ND vµ UBND ®· phèi hîp ban hµnh KÕ ho¹ch liªn tÞch quy ®Þnh nh÷ng néi dung chuÈn bÞ cho kú häp. V¨n b¶n nµy cã chøa ®ùng c¸c QPPL song kh«ng thÓ ban hµnh b»ng h×nh thøc v¨n b¶n QPPL, v× theo quy ®Þnh cña ph¸p luËt chØ H§ND míi ®-îc ban hµnh v¨n b¶n QPPL d-íi h×nh thøc duy nhÊt lµ NghÞ quyÕt, Th-êng trùc H§ND kh«ng cã thÈm quyÒn ban hµnh v¨n b¶n QPPL, h¬n n÷a ph¸p luËt còng kh«ng quy ®Þnh lo¹i v¨n b¶n liªn tÞch cña hai c¬ quan trªn lµ v¨n b¶n QPPL. Do ®ã khi cÇn cã v¨n b¶n ®Ó phèi hîp thùc hiÖn c«ng t¸c gi÷a H§ND vµ c¸c c¬ quan kh¸c, th× ph¶i ban hµnh v¨n b¶n d-íi d¹ng v¨n b¶n hµnh chÝnh th«ng th-êng. Nh- vËy, h×nh thøc v¨n b¶n nµy l¹i vi ph¹m vµ thuéc ®èi t-îng bÞ kiÓm tra theo quy ®Þnh t¹i Kho¶n 1 §iÒu 26 NghÞ ®Þnh sè 135/2003/N§-CP. Tr-íc thùc tr¹ng ®ã, ChÝnh phñ ®· ban hµnh NghÞ ®Þnh sè 43 91/2006/N§-CP ngµy 06/9/2006 Quy ®Þnh chi tiÕt thi hµnh mét sè ®iÒu cña LuËt ban hµnh v¨n b¶n QPPL cña H§ND, UBND. Theo ®ã, NghÞ ®Þnh quy ®Þnh rÊt cô thÓ v¨n b¶n QPPL cña H§ND, UBND ph¶i ®¸p øng ®Çy ®ñ c¸c yÕu tè vÒ h×nh thøc, tr×nh tù, thñ tôc ban hµnh, chøa QPPL, ®-îc Nhµ n-íc b¶o ®¶m thùc hiÖn. C¸c v¨n b¶n do H§ND, UBND ban hµnh nh-ng kh«ng cã ®Çy ®ñ c¸c yÕu tè trªn th× kh«ng ph¶i v¨n b¶n QPPL nh-: NghÞ quyÕt vÒ miÔn nhiÖm, b·i nhiÖm ®¹i biÓu H§ND vµ c¸c chøc vô kh¸c; nghÞ quyÕt phª chuÈn kÕt qu¶ bÇu cö ®¹i biÓu H§ND; nghÞ quyÕt vÒ viÖc phª chuÈn c¬ cÊu c¬ quan chuyªn m«n thuéc UBND cÊp tØnh; nghÞ quyÕt vÒ viÖc thµnh lËp, s¸p nhËp, gi¶i thÓ mét sè c¬ quan chuyªn m«n thuéc UBND; quyÕt ®Þnh phª duyÖt quy ho¹ch ph¸t triÓn kinh tÕ x· héi cña ®¬n vÞ hµnh chÝnh ®Þa ph-¬ng, quy ho¹ch ngµnh…. §©y lµ c¨n cø ph¸p lý ®Ó c¸c cÊp chÝnh quyÒn ®Þa ph-¬ng lµm c¬ së khi x©y dùng v¨n b¶n qu¶n lý Nhµ n-íc ¸p dông cho ®Þa ph-¬ng m×nh. VÒ viÖc qu¶n lý v¨n b¶n QPPL ë mét sè ®Þa ph-¬ng (chñ yÕu lµ chÝnh quyÒn cÊp x·) ch-a tu©n thñ theo NghÞ ®Þnh sè 110 /2004/NĐ-CP ngày 08/4/2004 của Chính phủ về công tác văn thƣ và các văn bản pháp luật khác có liên quan nhƣ chƣa phân loại quản lý giữa văn bản QPPL và văn bản hành chính khác; không lấy số, vào sổ đăng ký văn bản QPPL riêng; không lƣu văn bản QPPL tại văn phòng HĐND - UBND theo đúng quy định (văn bản của HĐND thì HĐND lƣu, thậm chí còn giữ luôn cả con dấu). Thực trạng công tác soạn thảo, ban hành và quản lý văn bản QPPL nhƣ trên do nhiều nguyên nhân, một số nguyên nhân cơ bản là: Một số lãnh đạo cấp chính quyền chƣa nhận thức đầy đủ và quan tâm đúng mức đến nhiệm vụ xây dựng văn bản QPPL nhƣ là một trong những hoạt động chủ yếu của công tác quản lý nhà nƣớc; Pháp luật của chúng ta đang trong quá trình hoàn thiện, thƣờng xuyên đƣợc sửa đổi, bổ sung và rất phức tạp, nhiều tầng nấc. Bên cạnh đó, những điều kiện đảm bảo cho việc cập nhật kịp thời những văn bản mới thay đổi để triển khai vận dụng thống nhất ở địa phƣơng còn chƣa đạt yêu cầu. Trong một số luật, pháp lệnh, nghị quyết và văn bản hƣớng 44 dẫn thi hành nhiều quy định còn thiếu chi tiết, cụ thể, mới dừng lại ở những nguyên tắc chung, chƣa xác định rõ những nội dung cụ thể, việc ban hành văn bản hƣớng dẫn còn chậm, chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu triển khai vận dụng để quản lý nhà nƣớc. Công tác thẩm tra, thẩm định dự thảo văn bản QPPL mới đƣợc bắt đầu thực hiện từ ngày 01/4/2005 (ngày Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND năm 2004 có hiệu lực thi hành). Các văn bản quy định về thể thức và kỹ thuật trình bày cũng mới đƣợc ban hành trong năm 2005 (Thông tƣ liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV- VPCP ngày 06/5/2005 của Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản). Do đó nhiều văn bản vẫn chƣa đảm bảo đƣợc ban hành theo đúng trình tự, thủ tục và chƣa kịp thời đáp ứng yêu cầu về thể thức, kỹ thuật trình bày văn bản; Đội ngũ cán bộ làm công tác tham mƣu, nghiên cứu, soạn thảo văn bản QPPL ở các cấp chính quyền còn thiếu về số lƣợng và yếu về chất lƣợng. Một số địa phƣơng khi soạn thảo, ban hành văn bản có biểu hiện cục bộ, đƣa ra những quy định tạo thuận lợi cho địa phƣơng, ngành, lĩnh vực do mình quản lý gây hậu quả vi phạm đến tính thống nhất và hiệu lực của văn bản; Việc xử lý vi phạm trong việc ban hành văn bản QPPL chƣa tốt; Bên cạnh đó, việc đầu tƣ kinh phí cho việc công tác văn bản chƣa hợp lý, chƣa đáp ứng kịp thời và đầy đủ các yêu cầu. Do vậy, để đảm bảo yêu cầu chất lƣợng văn bản QPPL trong giai đoạn xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền, tăng cƣờng pháp chế xã hội chủ nghĩa; bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật và bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cần phải có một cơ chế giám sát, kiểm tra và xử lý văn bản QPPL. 2.2. QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH VỀ HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG BAN HÀNH Trƣớc đây văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng đƣợc phân định 45 và giao cho nhiều cơ quan giám sát, kiểm tra, kiểm sát, nhƣ quyền giám sát, xử lý văn bản trái pháp luật của Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội, HĐND; quyền kiểm tra, xử lý của Chính phủ, Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trƣởng cơ quan thuộc Chính phủ đối với văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng cấp tỉnh; quyền kiểm sát việc tuân theo pháp luật đối với văn bản QPPL do chính quyền địa phƣơng các cấp ban hành của Viện Kiểm sát nhân dân [20, Chƣơng X]. Việc giao thẩm quyền cho nhiều cơ quan nhƣ trên đã tạo nên sự kiểm tra, giám sát đan chéo nhau giữa các cơ quan trong hệ thống lập pháp, hành pháp và tƣ pháp trong việc ban hành và thực thi pháp luật. Nhƣng lại chƣa có quy định cụ thể về phƣơng pháp, cách thức, nội dung kiểm tra, xử lý văn bản, do vậy công tác này còn dàn trải, chƣa đƣợc thực hiện một cách thƣờng xuyên, bài bản. Chủ yếu Viện Kiểm sát nhân dân thực hiện chức năng kiểm sát chung đối với cả văn bản QPPL và hành vi, gắn kiểm sát văn bản với kiểm sát việc chấp hành pháp luật trong các lĩnh vực hành chính, kinh tế, xã hội. Đến năm 2001, UBTVQH đã ban hành Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25/12/2001 để sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992, theo đó: bãi bỏ chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật đối với văn bản QPPL của Viện kiểm sát nhân dân để cơ quan này tập trung vào thực hành quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tƣ pháp. Đây là bƣớc chuyển giao hoàn toàn chức năng, nhiệm vụ kiểm tra, xử lý đối với văn bản QPPL sang cho các cơ quan hành chính. Theo đó, Luật Ban hành văn bản QPPL (đã đƣợc sửa đổi, bổ sung năm 2002) cũng đã bãi bỏ Điều 85 quy định về chức năng của Viện Kiểm sát nhân dân trong công tác kiểm sát việc tuân theo pháp luật đối với văn bản QPPL. Điều đó có nghĩa là gánh nặng của công tác kiểm tra văn bản đè lên vai các cơ quan hành chính. Để thực hiện nhiệm vụ kiểm tra, xử lý văn bản QPPL, cần phải có một hệ thống thể chế quy định cho hoạt động này. Ngày 14/11/2003, Chính phủ ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ- CP về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL. Đây là thể chế cơ bản nhất của Chính phủ 46 quy định về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL do bộ, ngành và địa phƣơng ban hành. Có thể nói kể từ thời điểm này, công tác kiểm tra mới đƣợc quy định một cách cụ thể hơn, từ chủ thể có thẩm quyền đến các cách thức, trình tự và biện pháp xử lý đối với văn bản QPPL trái pháp luật. Tuy nhiên, bên cạnh những thuận lợi trên, có một hạn chế khó tránh khỏi, đó là tình trạng "vừa đá bóng, vừa thổi còi". Các cơ quan hành chính nói chung và chính quyền địa phƣơng vừa là chủ thể ban hành văn bản QPPL để thực hiện chức năng quản lý, vừa là chủ thể thực hiện tự kiểm tra, xử lý văn bản do mình ban hành, hoặc kiểm tra văn bản theo thẩm quyền đối với cơ quan cấp dƣới, sẽ không tránh khỏi những hiện tƣợng thiếu khách quan trong việc ban hành và xử lý văn bản có dấu hiệu trái pháp luật. Trƣớc đây Viện Kiểm sát nhân dân là cơ quan tƣ pháp độc lập với cơ quan hành chính, có thể kiểm sát, xử lý một cách khách quan hơn. Do đó, đây cũng chính là yêu cầu đặt ra đối với các cơ quan hành chính khi thực thi nhiệm vụ trong điều kiện xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa, thực hiện quản lý xã hội bằng pháp luật. Ở một số quốc gia trên thế giới, công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL thông thƣờng đƣợc thực hiện theo cơ chế bảo hiến, tòa án hành chính. Tức là công dân có căn cứ cho rằng một văn bản nào đó xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của mình thì có quyền kiện cơ quan ban hành văn bản ra Tòa án Hành chính. Hay nhƣ ở Nga có Cục Kiểm tra và đăng ký văn bản, theo đó, bất kỳ một văn bản của bộ, ngành, địa phƣơng muốn đƣợc lƣu hành phải qua Cục này để xem xét và đăng ký số văn bản. Ở nƣớc ta, kiểm tra văn bản QPPL vẫn còn là một vấn đề đang trong quá trình xây dựng và hoàn thiện. Về mặt tổ chức bộ máy thực hiện chức năng kiểm tra, chúng ta mới thành lập các tổ chức pháp chế ở các bộ, ngành và các cơ quan chuyên môn giúp việc cho chính quyền địa phƣơng thực hiện chức năng kiểm tra văn bản. Cục Kiểm tra văn bản QPPL thuộc Bộ Tƣ pháp (đƣợc thành lập theo Quyết định số 336/2003/QĐ-BTP ngày 05/8/2003 của Bộ trƣởng Bộ Tƣ pháp) là cơ 47 quan có nhiệm vụ quản lý thống nhất công tác kiểm tra và xử lý văn bản QPPL do bộ, ngành và địa phƣơng ban hành. Còn về cơ chế hoạt động kiểm tra và xử lý thì cũng mới đƣợc quy định cụ thể bằng Nghị định số 135/2003/NĐ-CP. Tuy nhiên do đây là một thể chế mới nên còn nhiều bất cập, nhƣ: Theo quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL (Điều 8) và Nghị định số 135/2003/NĐ-CP (Điều 4) thì khi phát hiện văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, cơ quan, tổ chức và công dân có quyền đề nghị cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền kiểm tra, xem xét việc sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành văn bản QPPL, nhƣng tại Điều 26 Nghị định số 135/2003/NĐ-CP mới chỉ quy định thẩm quyền, thủ tục kiểm tra và xử lý đối với văn bản chứa QPPL nhƣng không đƣợc ban hành bằng hình thức văn bản QPPL và văn bản do cơ quan không có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL ban hành khi có yêu cầu, kiến nghị, khiếu nại của cơ quan, tổ chức, các cơ quan thông tin đại chúng và của cá nhân. Theo đó, có nghĩa là việc tự kiểm tra, xử lý đối với dạng văn bản trên chỉ đƣợc thực hiện khi nhận đƣợc yêu cầu, kiến nghị, khiếu nại của cơ quan, tổ chức, các cơ quan thông tin đại chúng và của cá nhân hoặc trong quá trình thực hiện nhiệm vụ ngƣời kiểm tra văn bản phát hiện ra. Còn đối với văn bản QPPL có dấu hiệu trái pháp luật chỉ đƣợc tiến hành xử lý khi cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản phát hiện ra, hoặc là nếu cơ quan, tổ chức, các cơ quan thông tin đại chúng, cá nhân phát hiện thì cũng phải đề nghị, thông qua cơ quan này mới đƣợc xem xét, xử lý. Việc quy định nhƣ vậy gây cứng nhắc trong việc kiểm tra văn bản, không xử lý kịp thời những văn bản QPPL trái luật và không nâng cao đƣợc trách nhiệm của cơ quan, ngƣời ban hành văn bản trái luật. Về quyền khiếu nại, khiếu kiện đối với văn bản QPPL: Nghị định số 135/2003/NĐ-CP mới chỉ quy định về quyền khiếu nại, tố cáo đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản (ví dụ: tố cáo hành vi của cơ quan, ngƣời có văn bản đƣợc kiểm tra vì 48 không tổ chức tự kiểm tra, xử lý khi có yêu cầu, kiến nghị của cơ quan, tổ chức, cơ quan thông tin đại chúng và cá nhân), còn cơ chế khiếu nại đến cơ quan hành chính có thẩm quyền hay khiếu kiện ra Tòa án đối với cơ quan ban hành văn bản QPPL về việc đã ban hành văn bản trái luật gây thiệt hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức và công dân, thì chƣa đƣợc quy định bằng một văn bản pháp luật nào. Theo nguyên tắc thì công dân khi thấy quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm thì có quyền yêu cầu Tòa án bảo vệ. Trong thực tế đã có một số văn bản quy phạm vi phạm pháp luật nghiêm trọng, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của công dân nhƣng không đƣợc xử lý kịp thời vì chƣa có cơ chế điều chỉnh bằng con đƣờng tòa án, còn các cơ quan có thẩm quyền kiểm tra, xử lý thì vẫn còn tâm lý e ngại, sợ đụng chạm trong việc kiểm tra phát hiện và xử lý (Ví dụ: Thông tƣ số 02/2003/TT-BCA ngày 13/11/2003 của Bộ Công an về việc hƣớng dẫn tổ chức cấp đăng ký phƣơng tiện giao thông cơ giới đã quy định mỗi ngƣời chỉ đƣợc đăng ký 01 xe môtô, quy định này đã hạn chế quyền sở hữu của công dân đã đƣợc Hiến pháp và Bộ luật Dân sự quy định. Khi mới đƣợc ban hành đã gặp sự phản đối của ngƣời dân, nhƣng mãi đến 15/12/2005 mới đƣợc chấm dứt). Nhƣ vậy, công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL mới đƣợc triển khai thực hiện từ cuối năm 2003 đến nay. Để triển khai hoạt động này, thời gian qua, Nhà nƣớc ta đã xây dựng thể chế (đó là các căn cứ pháp lý) về các yếu tố cần cho hoạt động kiểm tra và xử lý, đó là: Tổ chức bộ máy, các quy định về nghiệp vụ kiểm tra, xử lý văn bản, các điều kiện, phƣơng tiện đảm bảo công tác kiểm tra. 2.2.1. Quy định pháp luật về tổ chức bộ máy của các cơ quan kiểm tra văn bản Cho đến nay, khung pháp lý về tổ chức bộ máy của các cơ quan kiểm tra văn bản có Nghị định số 122/2004/NĐ-CP ngày 18/5/2004 của Chính phủ 49 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của tổ chức pháp chế các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng và doanh nghiệp Nhà nƣớc; Thông tƣ liên tịch số 01/2005/TTLT/BTP-BNV ngày 24/01/2005 của Bộ Tƣ pháp và Bộ Nội vụ hƣớng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 122/2004/NĐCP; Thông tƣ liên tịch số 04/2005/TTLT/TP-NV ngày 05/5/2005 của Bộ Tƣ pháp và Bộ Nội vụ hƣớng dẫn về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức các cơ quan chuyên môn giúp UBND quản lý nhà nƣớc về công tác tƣ pháp ở địa phƣơng. Đây là các văn bản pháp lý về mặt tổ chức, đã giúp cho tổ chức pháp chế các bộ, ngành và các cơ quan tƣ pháp địa phƣơng phát huy tốt hơn vai trò tham mƣu, giúp lãnh đạo bộ, ngành, địa phƣơng triển khai có hiệu quả công tác theo thẩm quyền. Theo các quy định hiện hành thì cơ cấu tổ chức bộ máy thực hiện chức năng kiểm tra văn bản QPPL đƣợc tổ chức từ cấp trung ƣơng đến cơ sở nhƣ sau: Ở cấp trung ương: Cục Kiểm tra văn bản QPPL là đơn vị thuộc Bộ Tƣ pháp đƣợc giao nhiệm vụ giúp Bộ trƣởng Bộ Tƣ pháp thực hiện quản lý thống nhất về kiểm tra văn bản QPPL và tổ chức kiểm tra văn bản thuộc thẩm quyền của Bộ trƣởng Bộ Tƣ pháp. Trong đó Bộ trƣởng Bộ Tƣ pháp giúp Thủ tƣớng Chính phủ thực hiện kiểm tra, xử lý văn bản trái pháp luật đối với "văn bản do Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân cấp tỉnh ban hành liên quan đến nhiều ngành, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước" [11, Điều 12, 15]. Tổ chức pháp chế các bộ, ngành đƣợc thành lập ở các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện nhiệm vụ kiểm tra văn bản QPPL theo quy định. Trong đó kiểm tra các văn bản có quy định liên quan đến ngành, lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ do HĐND, UBND cấp tỉnh ban hành [11, Điều 12]. Ở cấp địa phương: Sở Tư pháp là cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng (gọi chung là UBND cấp tỉnh); Phòng Tư pháp là cơ quan chuyên môn thuộc UBND huyện, quận, thị xã, thành phố 50 thuộc tỉnh (gọi chung là UBND cấp huyện) có chức năng tham mƣu, giúp UBND cùng cấp thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc về công tác xây dựng văn bản QPPL, kiểm tra và xử lý văn bản QPPL nhƣ: - Giúp UBND cùng cấp tự kiểm tra văn bản do UBND cấp mình ban hành; - Thực hiện kiểm tra văn bản QPPL của HĐND và UBND cấp dƣới; hƣớng dẫn UBND cấp dƣới kiểm tra, tự kiểm tra văn bản QPPL theo quy định của pháp luật; - Thực hiện việc gửi văn bản QPPL đến các cơ quan có thẩm quyền để kiểm tra theo quy định; - Trình Chủ tịch UBND cấp mình quyết định các biện pháp xử lý văn bản trái pháp luật theo quy định của pháp luật. Ban Pháp chế của HĐND cấp tỉnh và cấp huyện giúp HĐND cùng cấp thực hiện việc tự kiểm tra văn bản do HĐND ban hành. Ban Tư pháp cấp xã giúp HĐND, UBND cấp xã tự kiểm tra văn bản QPPL do HĐND, UBND cấp xã ban hành. 2.2.2. Quy định pháp luật về nghiệp vụ kiểm tra và xử lý văn bản Cụ thể hóa Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2002); Luật ban hành văn bản QPPL ngày 12/11/1996 và Luật số 02/2002/QH11 ngày 16/12/2002 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản QPPL; Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, đây là căn cứ pháp lý cơ bản nhất quy định về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do bộ, ngành và địa phƣơng ban hành. Nghị định số 135/2003/NĐ-CP đã quy định về nội dung, thẩm quyền, phƣơng thức, trình tự thủ tục kiểm tra, tự kiểm tra, xử lý văn bản, cũng nhƣ việc khen thƣởng, giải quyết khiếu nại, tố cáo trong công tác kiểm tra, xử lý văn bản. 51 Nhằm bảo đảm thi hành thống nhất Nghị định số 135/2003/NĐ-CP, Bộ Tƣ pháp đã ban hành Thông tƣ số 01/2004/TT - BTP ngày 16/6/2004 hƣớng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 135/2003/NĐ-CP. Thông tƣ đã quy định cụ thể về nghiệp vụ kiểm tra văn bản, từ việc cơ quan kiểm tra văn bản phải mở Sổ văn bản đến để theo dõi việc gửi và tiếp nhận văn bản đƣợc gửi đến để kiểm tra; lập phiếu kiểm tra văn bản khi phát hiện văn bản có nội dung trái pháp luật và thủ tục thông báo, theo dõi xử lý văn bản trái pháp luật. Văn bản có vai trò quan trọng làm cơ sở pháp lý cho kiểm tra về thể thức, kỹ thuật trình bày và quản lý văn bản QPPL đó là: Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08/4/2004 của Chính phủ về công tác văn thƣ và Thông tƣ liên tịch số 55/2005/TTLT- BNV- VPCP ngày 06/5/2005 của Bộ Nội vụ và Văn phòng Chính phủ hƣớng dẫn về thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản. 2.2.3. Quy định của pháp luật về các điều kiện bảo đảm cho hoạt động kiểm tra văn bản Các điều kiện bảo đảm cho hoạt động kiểm tra văn bản bao gồm nhiều mặt khác nhau nhƣ: tài chính, cơ sở vật chất, trang thiết bị, cơ sở dữ liệu phục vụ cho công tác kiểm tra văn bản. Về vấn đề tài chính, Thông Tƣ liên tịch số 109/2004/TTLT-BTC-BTP ngày 17/11/2004 của Bộ Tài chính và Bộ Tƣ pháp hƣớng dẫn việc quản lý và sử dụng kinh phí bảo đảm cho công tác kiểm tra văn bản QPPL. Các bảo đảm khác cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL đƣợc áp dụng theo quy định tại Điểm 4 Mục I Thông tƣ số 01/2004/TT- BTP. Theo đó, Cục Kiểm tra văn bản thuộc Bộ Tƣ pháp, tổ chức pháp chế các bộ, ngành, cơ quan tƣ pháp địa phƣơng có trách nhiệm xây dựng và quản lý hệ cơ sở dữ liệu phục vụ cho công tác kiểm tra văn bản trong phạm vi thẩm quyền đƣợc giao. Hệ cơ sở dữ liệu bao gồm: Các văn bản QPPL đã đƣợc rà soát để xác lập làm cơ sở pháp lý; Kết quả kiểm tra và xử lý văn bản; Các thông tin về nghiệp 52 vụ kiểm tra; Các thông tin, tài liệu, dữ liệu khác phục vụ cho công tác kiểm tra văn bản. Hệ cơ sở dữ liệu bao gồm các tài liệu bằng văn bản, đƣợc phân loại, sắp xếp một cách khoa học và từng bƣớc tin học hóa theo khả năng và điều kiện kinh phí cho phép để tiện quản lý, tra cứu và sử dụng. 2.3. THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA VÀ XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG BAN HÀNH Để đánh giá đầy đủ, khách quan về công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL, trƣớc hết cần có một cái nhìn tổng thể về tổ chức bộ máy, về thể chế, tình hình thực tiễn trong công tác này cũng nhƣ xem xét đến các điều kiện, phƣơng tiện bảo đảm cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL. 2.3.1. Về tổ chức bộ máy Tại cấp Bộ: Từ năm 1997, thực hiện Nghị định số 49/1997/NĐ-CP ngày 06/9/1997 của Chính phủ về tổ chức pháp chế ở các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, một số bộ, ngành đã thành lập Vụ Pháp chế. Đến nay, một số bộ, ngành đã kiện toàn tổ chức thực hiện công tác kiểm tra văn bản, hình thành các bộ phận (tổ, nhóm) hoặc các đơn vị độc lập để triển khai công tác này nhƣ Bộ Công an thành lập Phòng Kiểm tra văn bản thuộc Vụ Pháp chế hoặc phân công, bố trí bộ phận công chức kiểm tra văn bản (Thanh tra Chính phủ, Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn, Bộ Tài chính)... Tại Bộ Tƣ pháp, sau khi thành lập Cục Kiểm tra văn bản thuộc Bộ Tƣ pháp vào tháng 8/2003, Cục đã hình thành một số bộ phận đảm nhiệm các mảng công việc nhƣ: kiểm tra văn bản; rà soát, hệ thống hóa văn bản; xây dựng hệ cơ sở dữ liệu phục vụ kiểm tra văn bản;... Đây là những lĩnh vực mới nên công tác tổ chức vẫn mới đang đƣợc triển khai và tiếp tục hoàn thiện. Năm 2006, Bộ Tƣ pháp đã phân bổ cho Cục là 31 biên chế (đã thực hiện đƣợc 24), số còn lại sẽ đƣợc tiếp tục bổ sung trong thời gian tới. Để từng bƣớc kiện toàn về tổ chức, hiện tại Cục Kiểm tra văn bản đã hình thành một số bộ phận đảm nhiệm các mảng công việc khác nhau nhƣ: 53 hành chính tổng hợp, kiểm tra văn bản, rà soát hệ thống hoá văn bản, xây dựng hệ cơ sở dữ liệu phục vụ kiểm tra văn bản...Trên cơ sở đó, trong thời gian tới sẽ xây dựng và hoàn thiện cơ cấu tổ chức của Cục. Tại địa phương, một số tỉnh, thành phố đã thành lập Phòng Kiểm tra văn bản (Cà Mau, Kiên Giang, Thành phố Hồ Chí Minh, Hà Tĩnh, Hải phòng, Quảng Ninh, Vĩnh Phúc, Bà Rịa - Vũng Tàu,...). Một số tỉnh, thành phố khác lại giao nhiệm vụ kiểm tra văn bản cho Phòng Văn bản pháp quy thuộc Sở Tƣ pháp để tiến hành cả hai hoạt động tiền kiểm và hậu kiểm (Hà Nội, Cao Bằng, Bắc Ninh, Bình Dƣơng, Bình Phƣớc, Đà Nẵng, ĐăcLăk,...). Còn lại hầu hết các tỉnh vẫn giao nhiệm vụ kiểm tra văn bản cho Phòng Văn bản - Tuyên truyền pháp luật. Để chuyên môn hóa công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL thì việc thành lập các vụ, phòng hoặc bộ phận chỉ chuyên trách về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL sẽ làm cho công tác quản lý và phân công trách nhiệm rõ ràng hơn. Vấn đề phát triển đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn bản, để đáp ứng yêu cầu công tác, bƣớc đầu một số địa phƣơng đã xây dựng, hình thành đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn bản của mình. Các địa phƣơng đã ban hành các văn bản thể hiện sự quan tâm phát triển đội ngũ cộng tác viên nhƣ việc công nhận đội ngũ cộng tác viên (Bộ Tƣ pháp, Ngân hàng Nhà nƣớc, tỉnh Bình Định, Hậu Giang, Gia Lai, Yên Bái, Thái Bình...), ban hành Quy chế cộng tác viên (Bình Định, Lạng Sơn, Tiền Giang...); một số cơ quan cũng đã tổ chức hƣớng dẫn nghiệp vụ cho các cộng tác viên, tổ chức họp lấy ý kiến đối với các văn bản có dấu hiệu trái pháp luật. Qua tổng hợp báo cáo của địa phƣơng đến tháng 6/2007, toàn quốc đã có 35/64 địa phƣơng có đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn bản. Có địa phƣơng xây dựng đƣợc mạng lƣới cộng tác viên đông đảo, ở nhiều lĩnh vực nhƣ: Cần Thơ (180 cộng tác viên), Bến Tre (66 cộng tác viên), Hà Nội (50 cộng tác viên), Quảng Nam (43 cộng tác viên), An Giang (42 cộng tác viên)... còn lại đều có trên 10 Cộng tác viên. 54 2.3.2. Về mặt thể chế Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND đã đƣợc Quốc hội thông qua ngày 03/12/2004, nhƣng đến ngày 06/9/2006, Chính phủ mới ban hành Nghị định số 91/2006/NĐ-CP quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND. Tuy nhiên, Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND và Nghị định số 91/2006/NĐ-CP vẫn chƣa quy định cụ thể trách nhiệm và các biện pháp xử lý đối với cơ quan, ngƣời đã ban hành văn bản trái pháp luật, cũng nhƣ cơ quan, ngƣời đã tham mƣu, trình văn bản có nội dung trái pháp. Tại Điều 8 Nghị định số 135/2003/NĐ- CP quy định: Tùy theo tính chất và mức độ trái pháp luật của văn bản, cơ quan, ngƣời đã ban hành văn bản trái pháp luật phải chịu trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm dân sự hoặc trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật. Nhƣng thực tế chƣa có văn bản hƣớng dẫn cụ thể việc áp dụng các biện pháp chế tài này; vì vậy, trên thực tế không có đủ cơ sở pháp lý cho việc xử lý văn bản cũng nhƣ trách nhiệm đối với cơ quan, ngƣời đã ban hành văn bản trái pháp luật. Tuy đã có Nghị định số 135/2003/NĐ-CP và Thông tƣ số 01/2004/TT-BTP hƣớng dẫn về kiểm tra, xử lý văn bản, nhƣng chƣa có quy trình kiểm tra và xử lý, dẫn đến việc triển khai thực hiện chƣa đồng bộ. Theo Cục kiểm tra văn bản cho biết hiện nay việc gửi văn bản của chính quyền cấp tỉnh đến Cục để kiểm tra theo thẩm quyền là không thƣờng xuyên, chƣa thực hiện đúng và đủ theo quy định của pháp luật (trong thời hạn chậm nhất là 03 ngày kể từ ngày ký ban hành, HĐND, UBND cấp tỉnh gửi văn bản đến Cục kiểm tra văn bản thuộc Bộ Tƣ pháp và tổ chức pháp chế của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có thẩm quyền kiểm tra văn bản theo ngành, lĩnh vực), Cục phải tìm các biện pháp nhƣ: lấy văn bản trên Công báo và các phƣơng tiện thông tin đại chúng để kịp thời kiểm tra, xử lý hay tổ chức đoàn kiểm tra chứ không thể thụ động chờ văn bản gửi đến mới kiểm tra. Đến nay, một số bộ, ngành đã xây dựng quy chế tự kiểm tra và xử lý văn bản QPPL do cơ quan mình ban hành, ví dụ: Quyết định số 1523/2005/QĐ-BTP 55 ngày 15/8/2005 của Bộ Tƣ pháp ban hành Quy chế tự kiểm tra và xử lý văn bản QPPL do Bộ Tƣ pháp ban hành. Để triển khai thực hiện Nghị định số 135/2003/NĐ-CP, chính quyền địa phƣơng cấp tỉnh cũng đã ban hành chỉ thị chỉ đạo và phân công trách nhiệm cho các sở, ban ngành, UBND cấp huyện, cấp xã trong việc xây dựng, ban hành, kiểm tra, tự kiểm tra văn bản QPPL. Ví dụ: Chỉ thị số 04/2005/CT- UB ngày 11/01/2005 của UBND Thành phố Hà nội về việc triển khai thực hiện Nghị định số 135/2003/NĐ-CP của Chính phủ kiểm tra và xử lý văn bản QPPL trên địa bàn thành phố Hà Nội; Chỉ thị số 06/2005/CT-UBND ngày 16/02/2005 của UBND Thành phố Hồ Chí Minh triển khai thực hiện Nghị định số 135/2003/NĐ-CP của Chính phủ kiểm tra và xử lý văn bản QPPL trên địa bàn thành phố. Tuy nhiên, trong Nghị định số 135/2003/NĐ-CP cũng nhƣ Thông tƣ liên tịch số 04/2005/TTLT/TP-NV hƣớng dẫn về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức các cơ quan chuyên môn giúp UBND quản lý nhà nƣớc về công tác tƣ pháp ở địa phƣơng chƣa quy định rõ ràng để có thể phân biệt về chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan chuyên môn của UBND (Sở Tƣ pháp, Phòng Tƣ pháp, Ban Tƣ pháp xã, phƣờng) trong việc tự kiểm tra và kiểm tra văn bản. Tại Điều 10 Nghị định số 135/2003/NĐ-CP thì chỉ quy định chung chung về trách nhiệm tự kiểm tra văn bản: "Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp phải tự kiểm tra văn bản do mình ban hành" và "Trƣởng Ban Pháp chế của HĐND, Giám đốc Sở Tƣ pháp, Trƣởng Phòng Tƣ pháp, Trƣởng Ban Tƣ pháp cấp xã là đầu mối giúp HĐND và UBND cùng cấp thực hiện việc tự kiểm tra văn bản"; Tại Thông tƣ liên tịch số 04/2005/TTLT/TP-NV cũng đã quy định các cơ quan chuyên môn: Sở Tƣ pháp, Phòng Tƣ pháp giúp UBND cùng cấp tự kiểm tra văn bản do UBND cùng cấp ban hành; hƣớng dẫn UBND cấp xã thực hiện tự kiểm tra văn bản QPPL. Nhƣ vậy, về mặt nguyên tắc cơ quan nào ban hành văn bản thì cơ quan ấy thực hiện tự kiểm tra văn bản do mình ban hành. Ở cấp tỉnh và cấp huyện, HĐND đƣợc thành lập 56 Ban Pháp chế nên việc tự kiểm tra văn bản QPPL của HĐND sẽ do Ban Pháp chế đảm nhận. Còn ở cấp xã chỉ có Thƣờng trực HĐND, không có các Ban của HĐND, do vậy Ban Tƣ pháp xã, phƣờng, thị trấn phải đảm nhận việc tự kiểm tra văn bản QPPL của cả HĐND và UBND. Do văn bản hƣớng dẫn không cụ thể dẫn đến thực tế hiện nay việc vận dụng quy định này không thống nhất, một số địa phƣơng đã giao nhiệm vụ tự kiểm tra văn bản QPPL của HĐND cho cơ quan chuyên môn cấp tỉnh, cấp huyện, nhƣ tại Hà Nội, Chỉ thị số 04/2005/CT - UB ngày 11/01/2005 của UBND Thành phố Hà Nội đã quy định tại điểm b mục 3: "Văn phòng HĐND - UBND, Phòng Tƣ pháp các quận, huyện chịu trách nhiệm tham mƣu giúp UBND các quận, huyện tự kiểm tra văn bản QPPL do HĐND, UBND quận, huyện ban hành". Đây chính là nguyên nhân làm cho công tác tự kiểm tra văn bản chƣa đƣợc triển khai thống nhất và đi vào nề nếp, chƣa phát huy đƣợc vai trò để nâng cao chất lƣợng ban hành văn bản QPPL của HĐND và UBND. 2.3.3. Về đội ngũ cán bộ công chức làm công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật Công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL là công việc mới, đòi hỏi trình độ chuyên môn, nghiệp vụ cao, hiện nay trình độ chuyên môn nghiệp vụ của cán bộ chƣa đồng đều, một bộ phận công chức chƣa đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ kiểm tra, xử lý văn bản. Công tác tập huấn cho đội ngũ cán bộ kiểm tra văn bản chƣa đƣợc tổ chức thƣờng xuyên; thông tin về văn bản pháp luật làm căn cứ cho việc kiểm tra chƣa cập nhật kịp thời làm cho hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản chƣa mang lại hiệu quả theo yêu cầu. Bên cạnh đó, nhận thức của một số bộ, ngành và địa phƣơng đối với công tác kiểm tra văn bản chƣa thực sự đúng mức nên việc bố trí biên chế chƣa đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ đƣợc giao, nhất là tại cấp huyện. Một số nơi do đặc thù của địa phƣơng nhƣ tỉnh Yên Bái trong 9 đơn vị huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh chỉ có duy nhất thành phố Yên Bái thành lập Phòng Tƣ pháp, các đơn vị còn lại chỉ có 1 hoặc 2 cán bộ phụ trách công tác kiểm tra văn bản nằm 57 trong Văn phòng HĐND, UBND huyện, nên việc triển khai công tác tự kiểm tra văn bản ở cấp huyện hầu nhƣ chƣa thực hiện đƣợc và chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu theo quy định; Đội ngũ công chức làm công tác này còn thiếu, hầu hết phải kiêm nhiệm cả công tác xây dựng, góp ý dự thảo và kiểm tra văn bản. 2.3.4. Về chế độ chính sách Chế độ kinh phí đƣợc quy định tại Thông tƣ liên tịch số 109/2004/TTLT-BTC-BTP ngày 17/11/2004 của Bộ Tài chính và Bộ Tƣ pháp hƣớng dẫn việc quản lý và sử dụng kinh phí bảo đảm cho công tác kiểm tra văn bản QPPL là quá thấp, bên cạnh đó, cũng không có chế độ nhằm động viên, khuyến khích, hỗ trợ cho ngƣời làm công tác kiểm tra gây khó khăn khi thực hiện công tác này. 2.3.5. Về các điều kiện khác bảo đảm cho công tác kiểm tra văn bản Kinh phí, trang thiết bị để phục vụ công tác kiểm tra văn bản, đặc biệt kinh phí cho công tác xây dựng hệ cơ sở dữ liệu, công tác rà soát, hệ thống hóa chƣa đáp ứng với yêu cầu nhiệm vụ đƣợc giao. Đặc biệt, một số quy định của Thông tƣ liên tịch số 109/2004/TTLT-BTC-BTP về kinh phí phục vụ công tác kiểm tra văn bản QPPL qua thực tiễn thực hiện thời gian qua cho thấy có bất cập, chƣa phù hợp với tính chất đặc thù của hoạt động kiểm tra nên cần đƣợc nghiên cứu sửa đổi, bổ sung. Bên cạnh đó, một số bộ, ngành và địa phƣơng chƣa thực sự quan tâm, đôn đốc, chỉ đạo triển khai công tác kiểm tra, tự kiểm tra và xử lý văn bản, chƣa thƣờng xuyên gửi văn bản đến cơ quan kiểm tra. Sau khi nhận đƣợc thông báo của cơ quan kiểm tra về văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, một số cơ quan chƣa kịp thời xem xét, xử lý theo quy định pháp luật, gây khó khăn cho công tác kiểm tra của cơ quan có thẩm quyền kiểm tra. 2.3.6. Tình hình kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật Để góp phần đánh giá tình hình kiểm tra, xử lý văn bản do chính quyền địa phƣơng ban hành trong giai đoạn hiện nay một cách xác thực, đầy đủ và 58 toàn diện, cũng nhƣ để tìm ra những nguyên nhân và giải pháp cho hoạt động này, chúng tôi đã tham khảo tƣ liệu và thống kê, so sánh kết quả của hoạt động này tại 2 thời điểm: Thời điểm trƣớc và sau năm 2002, cụ thể là trƣớc và sau khi Viện Kiểm sát nhân dân chuyển giao chức năng kiểm sát văn bản QPPL sang cho các cơ quan hành pháp. 1. Công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL trước năm 2002 Thực hiện chức năng, nhiệm vụ công tác kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong lĩnh vực hành chính, kinh tế, xã hội, Viện Kiểm sát nhân dân các cấp đã luôn tăng cƣờng kiểm sát văn bản, gắn việc kiểm sát văn bản với kiểm sát việc chấp hành pháp luật trong các lĩnh vực trọng tâm, trọng điểm, nâng cao hiệu quả kháng nghị, chú ý xác định hậu quả vật chất do văn bản có vi phạm gây ra. Do đó, công tác kiểm sát việc tuân theo pháp luật đã đạt kết quả tốt. Theo kết quả công tác kiểm sát văn bản QPPL của Viện Kiểm sát nhân dân các cấp: SỐ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CÓ VI PHẠM NĂM Cấp Bộ PHÁT HIỆN UBND Cấp tỉnh UBND Cấp huyện UBND cấp xã Tổng số KHÁNG PHÁT KHÁNG PHÁT KHÁNG PHÁT KHÁNG PHÁT KHÁNG NGHỊ HIỆN NGHỊ HIỆN NGHỊ HIỆN NGHỊ HIỆN NGHỊ TRẢ LỜI 1999 32 28 268 81 539 159 2509 705 3339 1507 1410 2000 27 14 185 62 979 208 2185 829 3376 1213 1005 2001 18 13 300 106 3180 1007 903 (Kết quả tổng hợp theo Báo cáo tổng kết công tác kiểm sát các năm 1999, 2000 và 2001 của Viện Kiểm sát nhân dân tối cao) Qua thống kê cho thấy, mỗi năm Viện Kiểm sát nhân dân đã phát hiện trên 3.000 văn bản QPPL của các Bộ và chính quyền địa phƣơng trong cả nƣớc ban hành có dấu hiệu trái pháp luật. Những vi phạm chủ yếu thuộc các lĩnh vực thu phí, lệ phí, xử lý vi phạm hành chính, xây dựng cơ bản và thực hiện Luật Công ty. Trung bình tỷ lệ xử lý văn bản vi phạm đạt trên 80%. 59 Chỉ tính riêng trong năm 2001, trong tổng số 1.007 văn bản đƣợc Viện Kiểm sát nhân dân kháng nghị, có 903 bản kháng nghị đƣợc tiếp thu, sửa chữa, trong đó cơ quan ban hành đã ra quyết định bãi bỏ 420 văn bản; sửa đổi, bổ sung 483 văn bản chiếm tỷ lệ 90%. Qua bản thống kê cho thấy, số lƣợng văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng đƣợc Viện Kiểm sát nhân dân phát hiện có dấu hiệu vi phạm và ra kháng nghị từ năm 1999 đến năm 2001 là tăng. Nhƣ vậy cho thấy chất lƣợng ban hành văn bản của chính quyền địa phƣơng các cấp trong giai đoạn này là chƣa ổn định, còn có nhiều sai phạm. Trong quá trình kiểm sát văn bản, nhiều Viện kiểm sát đã chú ý xác định hậu quả về vật chất do văn bản QPPL gây ra, đã tổng hợp kiến nghị với UBND về các biện pháp phòng ngừa vi phạm trong việc ban hành văn bản. Ngoài kiểm sát việc tuân theo pháp luật đối với văn bản QPPL, Viện Kiểm sát nhân dân còn thực hiện kiểm sát việc chấp hành pháp luật, xử lý vi phạm hành chính tại cơ quan, đơn vị. Qua kiểm tra đã phát hiện nhiều vi phạm, đã ban hành văn bản kháng nghị và yêu cầu khởi tố hình sự. Trong năm 2001, toàn ngành đã kháng nghị yêu cầu thu hồi tài sản cho ngân sách Nhà nƣớc là 121 tỷ 835 triệu đồng, đã thu hồi đƣợc 26 tỷ 131 triệu đồng; yêu cầu khởi tố hình sự 48 vụ (đã khởi tố 39 vụ) yêu cầu xử lý hành chính 1949 ngƣời (đã xử lý 1386 ngƣời). Nhƣ vậy, thông qua công tác kiểm sát, bằng các kháng nghị theo thẩm quyền Viện kiểm sát nhân dân đã góp phần quan trọng trong việc phát hiện, xử lý và khắc phục những vi phạm trong việc ban hành văn bản và chấp hành pháp luật của các tổ chức, cá nhân, tăng cƣờng trách nhiệm trong công tác quản lý nhà nƣớc, đảm bảo thi hành nghiêm chỉnh pháp luật. 2. Công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL sau năm 2002 Tại kỳ họp thứ 10, Quốc hội khóa X đã quyết định sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp năm 1992, theo đó Viện kiểm sát nhân dân không 60 thực hiện nhiệm vụ kiểm sát việc tuân theo pháp luật trong lĩnh vực hành chính, kinh tế, xã hội nữa mà tập trung vào thực hiện chức năng công tố và kiểm sát hoạt động tƣ pháp; Triển khai thi hành Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân năm 2002, ngày 15/4/2002 toàn ngành Viện kiểm sát đã kết thúc công tác kiểm sát việc tuân theo pháp luật và chuyển giao cho hồ sơ kháng nghị cho các cơ quan thuộc UBND để tiếp tục đôn đốc thu hồi tài sản. Từ thời điểm này công tác kiểm tra văn bản QPPL đƣợc chuyển giao cho các cơ quan hành chính. Công tác kiểm tra và xử lý văn bản QPPL theo quy định của Luật ban hành văn bản QPPL và Nghị định số 135/2003/NĐ-CP mới đƣợc triển khai từ năm 2004, bƣớc đầu đã đạt đƣợc một số kết quả, góp phần tích cực trong việc đảm bảo tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của hệ thống pháp luật, từng bƣớc lập lại trật tự, kỷ cƣơng, nâng cao chất lƣợng của công tác soạn thảo, ban hành văn bản QPPL của các bộ, ngành và địa phƣơng. Tuy nhiên vẫn còn những nhƣợc điểm nhƣ: văn bản QPPL trong nhiều ngành, nhiều lĩnh vực quản lý Nhà nƣớc ở địa phƣơng chƣa đƣợc các bộ, ngành và địa phƣơng tổ chức kiểm tra, xử lý, chƣa phát hiện và xử lý kịp thời. Đặc biệt đối với những văn bản về xử lý vi phạm hành chính, về ƣu đãi khuyến khích đầu tƣ trái pháp luật vì lợi ích cục bộ địa phƣơng. Tình hình kiểm tra văn bản QPPL Tình hình kiểm tra văn bản QPPL đƣợc thể hiện trên hai mặt hoạt động đó là: chính quyền địa phƣơng tự kiểm tra đối với văn bản do mình ban hành và kiểm tra theo thẩm quyền của các cơ quan đƣợc phân công. - Về công tác tự kiểm tra: Trƣớc đây thực hiện Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996, công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản đƣợc chính quyền địa phƣơng các cấp tiến hành theo định kỳ hàng năm, nhằm phát hiện những văn bản trái pháp luật, hết hiệu lực, mâu thuẫn, chồng chéo hoặc không còn phù hợp với tình hình 61 phát triển của đất nƣớc để tự mình hoặc kiến nghị với cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền kịp thời sửa đổi, bổ sung, thay thế, bãi bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành. Hiện nay, thực hiện Nghị định số 135/2003/NĐ-CP công tác tự kiểm tra, rà soát đƣợc chính quyền địa phƣơng các cấp nghiêm túc triển khai qua hai phƣơng thức: Thƣờng xuyên tổ chức kiểm tra các văn bản do mình ban hành; Kịp thời tổ chức rà soát, kiểm tra văn bản do mình ban hành khi tình hình kinh tế - xã hội đã thay đổi hoặc khi cơ quan nhà nƣớc cấp trên ban hành văn bản mới làm cho nội dung văn bản do mình ban hành không còn phù hợp, hoặc khi nhận đƣợc yêu cầu, kiến nghị, thông báo về văn bản do mình ban hành có dấu hiệu trái pháp luật. Có thể nói, tình hình tổ chức tự kiểm tra, rà soát các văn bản quy phạm pháp luật do cấp mình, địa phƣơng mình ban hành ngày càng có nhiều chuyển biến tích cực. Các bộ, ngành và địa phƣơng đã tự kiểm tra 42.875 văn bản do mình ban hành. Kết quả tự kiểm tra, đã phát hiện 1.077 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật vi phạm Điều 3 Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật; kết quả đã xử lý 677 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, số còn lại đang trong quá trình xem xét, xử lý. Một số bộ, ngành và địa phƣơng đã triển khai thực hiện có hiệu quả với số lƣợng văn bản tự kiểm tra lớn nhƣ: Ngân hàng Nhà nƣớc (176 văn bản), Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (148 văn bản), Bộ Giao thông Vận tải (102 văn bản)...; các địa phƣơng nhƣ: Hải Dƣơng (20.073 văn bản), Nam Định (3.605 văn bản), Thanh Hóa (1.915 văn bản), Bình Dƣơng (608 văn bản), Yên Bái (136 văn bản)... Riêng Bộ Tƣ pháp, năm 2006, đã tích cực tiến hành tự kiểm tra văn bản do mình ban hành. Trong 16 văn bản quy phạm pháp luật đã đƣợc kiểm tra, phát hiện 05/16 văn bản chƣa phù hợp với quy định tại Thông tƣ liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP về thể thức, kỹ thuật trình bày (nhƣ ghi tháng sai, phần "Nơi nhận" thiếu tên cơ quan kiểm tra văn bản...). Về nội dung, đã 62 phát hiện 01/16 văn bản có một số nội dung không phù hợp với quy định của pháp luật, hiện đang trong quá trình xem xét, xử lý. Để triển khai thực hiện tốt hơn nữa công tác kiểm tra và xử lý văn bản, nhiều địa phƣơng đã kịp thời ban hành các văn bản QPPL quy định về công tác này, nhƣ các quyết định, chỉ thị để điều chỉnh các quan hệ giữa các cơ quan trong công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL, hay ban hành các văn bản hành chính, nhƣ công văn chỉ đạo, đôn đốc, yêu cầu HĐND, UBND khi ban hành văn bản QPPL phải gửi đến các cơ quan có thẩm quyền (bộ, cơ quan ngang bộ, Sở Tƣ pháp, Phòng Tƣ pháp) theo quy định để thực hiện kiểm tra theo thẩm quyền. Ở cấp tỉnh, cấp huyện do cơ cấu tổ chức HĐND có Ban Pháp chế, nên việc tự kiểm tra văn bản QPPL (hình thức nghị quyết) của HĐND cấp tỉnh, cấp huyện do Ban Pháp chế đảm nhiệm. Còn cấp xã thì Ban Tƣ pháp là bộ phận giúp UBND thực hiện công tác tự kiểm tra văn bản QPPL của cả HĐND và UBND xã, phƣờng ban hành. Sở Tƣ pháp, Phòng Tƣ pháp là các cơ quan chuyên môn đã tham mƣu giúp cho UBND cùng cấp tổ chức triển khai thực hiện công tác tự kiểm tra văn bản do UBND ban hành. Trên cơ sở kết quả tự kiểm tra, rà soát văn bản, một số nơi đã ban hành quyết định công bố danh mục văn bản còn hiệu lực, hết hiệu lực pháp luật, hoặc kiến nghị sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ, huỷ bỏ đối với các văn bản không còn phù hợp. Bên cạnh đó qua việc yêu cầu, kiến nghị của các cơ quan, tổ chức, cơ quan thông tin đại chúng và cá nhân về văn bản có dấu hiệu vi phạm pháp luật, các địa phƣơng đã tiếp thu ý kiến, kịp thời tự kiểm tra, xử lý văn bản có nội dung trái pháp luật. Nhìn chung đến nay công tác tự kiểm tra văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng đã dần từng bƣớc đi vào nề nếp. Riêng đối với chính quyền cấp xã, do số lƣợng văn bản QPPL đƣợc ban hành không nhiều nên công tác này cũng không có vấn đề nghiêm trọng, nổi cộm. Bên cạnh những kết quả đã đạt đƣợc, công tác tự kiểm tra, rà soát văn bản còn có những hạn chế nhƣ: 63 chƣa đƣợc tiến hành thƣờng xuyên; kết quả tự kiểm tra, phát hiện văn bản trái pháp luật còn thấp; nhiều văn bản trái pháp luật chƣa đƣợc phát hiện và xử lý kịp thời. Việc tự kiểm tra, xử lý đối với văn bản có nội dung trái pháp luật do cơ quan có thẩm quyền kiểm tra thông báo còn chậm và chƣa triệt để. - Về công tác kiểm tra theo thẩm quyền: Công tác kiểm tra văn bản theo thẩm quyền đƣợc triển khai đồng bộ ở hầu hết các các bộ, ngành và địa phƣơng. Theo Báo cáo của Bộ Tƣ pháp về tình hình kiểm tra, xử lý văn bản QPPL năm 2006 trong phạm vi toàn quốc cho thấy: công tác kiểm tra văn bản theo thẩm quyền đƣợc chú trọng triển khai ở hầu hết các bộ, ngành và địa phƣơng. Cùng với việc tập trung kiểm tra các văn bản do các cơ quan ban hành gửi đến, Bộ Tƣ pháp và một số bộ, ngành đã chỉ đạo thực hiện kiểm tra theo chuyên đề, địa bàn đối với những lĩnh vực có liên quan đến ngành, lĩnh vực do bộ, ngành quản lý theo quy định tại Chỉ thị số 32/2005/CTTTg. Năm 2006, các bộ, ngành và địa phƣơng (cả cấp tỉnh và cấp huyện) đã tiếp nhận và kiểm tra 345.331 văn bản (bao gồm cả văn bản quy phạm và văn bản hành chính thông thƣờng). Qua kiểm tra các văn bản thuộc thẩm quyền kiểm tra, xử lý, toàn ngành đã phát hiện 7.137 văn bản có dấu hiệu trái pháp luật vi phạm các quy định Điều 3 Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật; kết quả 820 văn bản đã đƣợc xử lý, số còn lại đang trong quá trình xem xét, xử lý. Một số địa phƣơng đã kiểm tra đƣợc nhiều văn bản nhƣ: Bình Thuận (80.338 văn bản), Quảng Ninh (39.567 văn bản), Hà Tĩnh (40.945 văn bản), Quảng Ngãi (40.000 văn bản), Hải Dƣơng (37.452 văn bản), Nam Định (29.909 văn bản), Bắc Giang (24.688 văn bản)... Đối với các văn bản vi phạm các điểm a và b khoản 1 Điều 26 Nghị định số 135/2003/NĐ-CP (Các văn bản có chứa QPPL nhưng không được ban hành bằng hình thức văn bản QPPL và văn bản do cơ quan, cá nhân không có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL ban hành) thì hiện nay hầu hết các bộ, ngành và địa phƣơng không báo cáo kết quả kiểm tra, xử lý theo nhƣ 64 quy định. Theo Báo cáo của tỉnh Bình Phƣớc trong năm 2006 đã phát hiện và xử lý 12 văn bản vi phạm do các sở, ban, ngành ban hành; Tỉnh Tuyên Quang có 05 văn bản là công văn có chứa QPPL do cấp huyện ban hành. Riêng Bộ Tƣ pháp trong năm 2006 đã phát hiện 10 văn bản vi phạm các điểm a và b khoản 1 Điều 26 Nghị định số 135/2003/NĐ-CP và đã đề nghị cơ quan, ngƣời ban hành văn bản tự kiểm tra, xử lý; kết quả 10 văn bản đã đƣợc xử lý theo quy định. Cùng với việc tập trung kiểm tra các văn bản do các cơ quan ban hành gửi đến, một số bộ, ngành đã chỉ đạo thực hiện kiểm tra theo địa bàn, kiểm tra theo chuyên đề trong những lĩnh vực có nhiều bức xúc nhƣ: xử lý vi phạm hành chính, ƣu đãi đầu tƣ, bảo vệ bí mật nhà nƣớc, … Qua đợt kiểm tra liên ngành Tài chính - Tƣ pháp từ đầu năm 2006 cho thấy có 42/64 tỉnh, thành phố trong cả nƣớc ban hành 60 văn bản "xé rào" ƣu đãi đầu tƣ. Nội dung chủ yếu của các văn bản này là ƣu đãi quá cao, mang tính "xé rào" ƣu đãi về thuế, các khoản thu từ đất, sử dụng ngân sách nhà nƣớc hỗ trợ cho các nhà đầu tƣ nhằm cạnh tranh thu hút đầu tƣ về địa phƣơng mình. Cục Kiểm tra văn bản QPPL Bộ Tƣ pháp cũng đã tiến hành kiểm tra việc ban hành văn bản QPPL trong lĩnh vực xử lý vi phạm hành chính, kết quả có tới 33 trong tổng số 64 tỉnh, thành phố (chiếm trên 50% địa phƣơng trong cả nƣớc) ban hành 86 văn bản trái luật, điển hình là các thành phố lớn nhƣ: Thành phố Đà Nẵng có tới 13 văn bản; Thành phố Hồ Chí Minh có 08 văn bản; Thành phố Hà Nội có 03 văn bản trái pháp luật. Với những mục tiêu quản lý tình hình trật tự đô thị, đảm bảo an toàn giao thông,… đã có một số HĐND, UBND và ngay cả cơ quan chuyên môn của UBND ban hành văn bản trái thẩm quyền, không phù hợp với văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp trên. Đa số lỗi vi phạm là do địa phƣơng tự đề ra chế tài xử phạt hành chính. Về mặt pháp lý, chính quyền địa phƣơng có thẩm quyền ban hành văn bản pháp quy phù hợp đặc thù địa phƣơng, nhƣng không đƣợc trái với văn bản của cơ 65 quan nhà nƣớc cấp trên. Bên cạnh đó, một nguyên tắc quan trọng hơn là việc xử phạt vi phạm hành chính liên quan đến quyền, nghĩa vụ cơ bản của công dân, quyền con ngƣời, vì thế chỉ có Quốc hội, ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội và Chính phủ mới có quyền quy định hành vi vi phạm và hình thức xử lý. Tuy nhiên, trên thực tế có đến trên 50% địa phƣơng vi phạm nguyên tắc đã đƣợc quy định rõ trong Pháp lệnh Xử lý vi phạm hành chính năm 2002. Để nghiên cứu một cách khách quan hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản của chính quyền địa phƣơng, chúng tôi đã lựa chọn và tiến hành khảo sát một số địa phƣơng đại diện cho các vùng, miền trong cả nƣớc. Kết quả trong năm 2006 các địa phƣơng đã ban hành và tự kiểm tra đƣợc số lƣợng văn bản QPPL nhƣ sau: NGHỊ QUYẾT CỦA HĐND TỈNH/ THÀNH PHỐ CẤP TỈNH CẤP CẤP HUYỆN Xà SƠN LA 11 BẮC GIANG 11 HÀ NỘI 19 HẢI PHÒNG 10 THANH HÓA 6 QUYẾT ĐỊNH CỦA UBND CHỈ THỊ CỦA UBND CẤP TỈNH CẤP CẤP HUYỆN Xà 10 58 28 15 16 48 29 18 241 38 ĐÀ NẴNG 56 CẤP CẤP HUYỆN Xà TỔNG CỘNG 20 31 67 17 78 106 CẤP TỈNH 67 27 75 222 18 BÌNH ĐỊNH 12 69 19 BÌNH PHƢỚC 15 81 20 15 19 Qua kÕt qu¶ kh¶o s¸t mét sè ®Þa ph-¬ng cho thÊy c«ng t¸c kiÓm tra, rµ so¸t v¨n b¶n QPPL ®· ®-îc c¸c cÊp chÝnh quyÒn ®Þa ph-¬ng tiÕn hµnh ®ång lo¹t trªn c¶ n-íc. Sè l-îng ban hµnh, kiÓm tra v¨n b¶n QPPL cña chÝnh quyÒn ®Þa ph-¬ng, gi÷a khu vùc n«ng th«n, ®« thÞ, miÒn nói vµ ®ång b»ng lµ kh¸c nhau, do ®iÒu kiÖn vµ yªu cÇu vÒ ph¸t triÓn kinh tÕ - v¨n hãa - x· héi cña tõng ®Þa ph-¬ng kh¸c nhau. 66 Chóng t«i tæng hîp nh÷ng vi ph¹m chñ yÕu trong c«ng t¸c ban hµnh v¨n b¶n QPPL cña H§ND, UBND nh- sau: VÒ thÓ thøc v¨n b¶n: V¨n b¶n QPPL cña chÝnh quyÒn ®Þa ph-¬ng c¸c cÊp ®Õn thêi ®iÓm hiÖn nay vÉn ch-a thùc hiÖn ®ång bé theo quy ®Þnh cña LuËt ban hµnh v¨n b¶n QPPL cña H§ND, UBND n¨m 2004; Th«ng t- liªn tÞch sè 55/2005/TTLT-BNV-VPVP cña Bé Néi vô vµ V¨n phßng ChÝnh phñ h-íng dÉn vÒ thÓ thøc vµ kü thuËt tr×nh bµy v¨n b¶n, mét sè ®¬n vÞ ch-a ph©n biÖt ®-îc vÒ mÆt néi dung vµ thÓ thøc gi÷a v¨n b¶n QPPL vµ v¨n b¶n hµnh chÝnh th«ng th-êng. VÒ sè vµ ký hiÖu v¨n b¶n, kh«ng ghi n¨m ban hµnh ë gi÷a sè vµ ký hiÖu v¨n b¶n QPPL, vÉn cßn viÕt t¾t "ñy ban nh©n d©n" lµ "Ủy ban"; Địa danh ban hành chƣa ghi đúng, nhƣ địa danh mang tên ngƣời thì phải thêm cấp hành chính ở phía trƣớc, ví dụ: "Phƣờng Bách khoa"; Thẩm quyền ban hành: vẫn ký với tƣ cách cá nhân Chủ tịch UBND đối với văn bản QPPL của UBND (còn có địa phƣơng ký Quyết định xử phạt vi phạm hành chính với tƣ cách TM. tập thể UBND), hay nhƣ vẫn ký TM. HĐND, TM. TTHĐND thay vì phải ký chứng thực đối với Nghị quyết của HĐND (Chủ tịch HĐND ký trực tiếp vào Nghị quyết); Đa số các văn bản QPPL vẫn chƣa thực hiện việc ghi vào mục "Nơi nhận" cơ quan có thẩm quyền kiểm tra văn bản và cũng chƣa gửi văn bản đến cơ quan có thẩm quyền kiểm tra theo luật định; Các văn bản phụ kèm theo quyết định nhƣ: quy định, quy chế, hƣớng dẫn không đƣợc đính kèm văn bản chính, gây khó khăn cho việc tra cứu và kiểm tra văn bản. Ngoài ra còn những lỗi sai về chính tả, không đúng văn phong pháp luật, làm giảm tính trang trọng và rõ ràng của văn bản. Về nội dung văn bản: Còn tồn tại nhiều văn bản viện dẫn căn cứ pháp lý cho việc ban hành là văn bản đã hết hiệu lực, không phải là văn bản QPPL của cơ quan nhà nƣớc cấp trên, hay viện dẫn văn bản hành chính thông thƣờng, văn bản không trực tiếp điều chỉnh lĩnh vực ban hành. Bên cạnh đó vẫn còn tồn tại nhiều văn bản không chứa đựng các QPPL (các quy tắc xử sự) nhƣng lại đƣợc ban hành dƣới hình thức văn bản QPPL, tức là chƣa phân biệt 67 đƣợc thẩm quyền về nội dung và hình thức văn bản và các yếu tố cấu thành của một văn bản QPPL, ví dụ các Quyết định về việc thành lập các đơn vị trực thuộc; Nghị quyết về phê duyệt thu chi ngân sách của địa phƣơng,... hay văn bản hành chính thông thƣờng nhƣ công văn, thông báo có chứa QPPL, ví dụ: Công văn số 7696/UB-ĐT của UBND Thành phố Hồ Chí Minh về tăng cƣờng kiểm tra xử phạt vi phạm quy định đội mũ bảo hiểm khi tham gia giao thông. Đặc biệt nghiêm trọng là tình trạng văn bản có nội dung trái thẩm quyền, không phù hợp với quy định của trung ƣơng, vi phạm Hiến pháp, vi phạm khoản 2, 3 Điều 3 Nghị định số 135/2003/NĐ-CP. Trong thời gian vừa qua một loạt các văn bản về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đƣờng bộ và trật tự xã hội, văn minh đô thị đã bị kiểm tra, phát hiện có nội dung trái pháp luật, ví dụ: Quyết định số 52/2005/QĐ-UB ngày 28/4/2005 của UBND Thành phố Đà Nẵng ban hành Quy định về một số biện pháp kiềm chế tai nạn giao thông đƣờng bộ trên địa bàn thành phố Đà Nẵng, trong đó UBND Thành phố quy định "tạm giữ phương tiện 15 ngày; tịch thu phương tiện; không được đăng ký xe mới trong thời hạn 2 năm" áp dụng mức phạt cao nhất của khung hình phạt,... quy định này là để thi hành chủ trƣơng của HĐND Thành phố Đà Nẵng tại Nghị quyết số 16/2004/NQ-HĐND ngày 17/12/2004. Tại điểm 7 Khoản II Mục B Nghị quyết số 16/2004/NQ-HĐND đã quy định "Xử phạt nghiêm đối với các hành vi vi phạm quy định, quy tắc giao thông đường bộ, đặc biệt là đối với các hành vi chạy quá tốc độ quy định, lạng lách, đánh võng, sử dụng rượu bia và các chất kích thích khác trái quy định thì ngoài việc bị phạt ở mức cao nhất của khung hình phạt còn bị tước quyền sử dụng giấy phép lái xe, tạm giữ xe, tịch thu xe nếu tái phạm". Những quy định trên là vi phạm về thẩm quyền trong việc xử lý vi phạm hành chính. Đƣợc biết văn bản này Sở Tƣ pháp Đà Nẵng đã trao đổi với cơ quan trình văn bản là Sở Giao thông công chính để phối hợp với Công an thành phố và các ngành liên quan dự thảo văn bản thay thế cho phù hợp với văn bản mới ban hành của Chính phủ và Bộ Công an liên quan về vấn đề này nhƣ Nghị 68 định số 152/2005/NĐ-CP ngày 15/12/2005 của Chính phủ quy định về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đƣờng bộ (văn bản này thay thế Nghị định số 15/2003/NĐ-CP) và Thông tƣ số 17/2005/TT-BCA của Bộ Công an sửa đổi điểm 2 Thông tƣ số 02/2003/TT-BCA về bãi bỏ quy định "mỗi người chỉ được đăng ký 01 xe mô tô hoặc xe gắn máy". Cũng trong lĩnh vực này, UBND tỉnh Ninh Bình đã ban hành Chỉ thị số 05/CT-UBND ngày 13/3/1998 về việc bảo hiểm bắt buộc đối với chủ xe cơ giới. Chỉ thị có quy định: "Tất cả các xe cơ giới hoạt động trên địa bàn tỉnh Ninh Bình phải thực hiện các loại hình bảo hiểm về xe cơ giới tại Bảo Việt Ninh Bình". Quy định này là trái với tinh thần Luật Kinh doanh Bảo hiểm năm 2000 (điểm a khoản 2 điều 8) và Nghị định số 115/1997/NĐ-CP ngày 17/12/1997 của Chính phủ về chế độ bảo hiểm bắt buộc trách nhiệm dân sự của chủ xe cơ giới. Theo quy định này chỉ bắt buộc bảo hiểm trách nhiệm dân sự đối với chủ xe cơ giới, các loại hình bảo hiểm khác, chủ xe cơ giới chỉ tham gia trên nguyên tắc tự nguyện. Ngoài ra, chính quyền địa phƣơng cũng không thể quy định bắt buộc mọi chủ xe cơ giới đều phải tham gia bảo hiểm tại Bảo việt Ninh Bình. Nguy hiểm hơn nữa là văn bản QPPL có nội dung trái pháp luật nhƣng không đƣợc phát hiện, kiểm tra để xử lý kịp thời. Ví dụ: Quyết định số 6874/QĐ-UB ngày 14/11/2003 của UBND Thành phố Hà Nội về việc Cấm ngƣời lang thang đánh giày, bán rong sách báo và hàng lƣu niệm tại các khách sạn, các điểm tham quan du lịch; ngƣời chờ việc vạ vật, gây mất trật tự, mỹ quan đô thị và cản trở giao thông trên địa bàn thành phố Hà Nội. Đây là một văn bản có chứa QPPL nhƣng không đƣợc ban hành bằng hình thức văn bản QPPL (không có số năm ban hành ở giữa số và cơ quan ban hành). Về mặt nội dung, văn bản trên đã vi phạm về thẩm quyền: quy định hành vi và hình thức xử lý dựa trên cơ sở của Đề án số 719/ĐA-LĐTBXH ngày 18/8/2003 của Sở Lao động - Thƣơng binh và Xã hội đã đƣợc UBND Thành phố phê 69 duyệt (các đối tƣợng trên bị thu gom để giáo dục, lao động lâu dài tại Trung tâm Bảo trợ xã hội), chứ không phải dựa trên cơ sở pháp lý là một văn bản Luật hay Nghị định nào của Quốc hội hay Chính phủ quy định. - Tình hình xử lý văn bản QPPL trái pháp luật Việc xử lý văn bản QPPL trái pháp luật bƣớc đầu đã đƣợc một số bộ, ngành và địa phƣơng thực hiện nghiêm túc theo trình tự quy định. Đối với những văn bản sai căn cứ ban hành hoặc thể thức, kỹ thuật trình bày mà không ảnh hƣởng đến nội dung của văn bản thì các cơ quan kiểm tra nhắc nhở, rút kinh nghiệm thông qua các buổi sơ kết, hội nghị tập huấn, bồi dƣỡng nghiệp vụ hoặc trao đổi trực tiếp với cơ quan ban hành. Đối với những văn bản sai nội dung hoặc sai thẩm quyền, các cơ quan kiểm tra đã có thông báo, yêu cầu cơ quan ban hành văn bản tự kiểm tra, xử lý theo quy định. Qua tổng hợp số liệu báo cáo, các cơ quan có thẩm quyền đã tự kiểm tra, xử lý 677 văn bản. Số văn bản quy phạm pháp luật có dấu hiệu trái pháp luật còn lại đang trong quá trình tự kiểm tra, xử lý. Nhìn chung, các cấp, ngành và địa phƣơng đã thể hiện sự tích cực trong công tác xử lý văn bản quy phạm pháp luật có nội dung trái pháp luật, hầu hết các văn bản phát hiện có dấu hiệu trái pháp luật đều đƣợc xử lý kịp thời. Các sai sót về thể thức, kỹ thuật trình bày đƣợc xử lý qua việc rút kinh nghiệm, nhắc nhở, các sai sót về nội dung, thẩm quyền ban hành đều đƣợc thông báo để ngƣời, cơ quan ban hành tự kiểm tra, xử lý, đặc biệt là lĩnh vực ƣu đãi đầu tƣ, xử lý vi phạm hành chính. Riêng Bộ Tƣ pháp, năm 2006, đã có 25 thông báo đối với 36 văn bản do các bộ, ngành và địa phƣơng ban hành có dấu hiệu trái pháp luật (chƣa kể các thông báo đối với các văn bản có dấu hiệu trái pháp luật thuộc lĩnh vực xử phạt vi phạm hành chính). Sau khi nhận đƣợc thông báo, một số cơ quan đã có văn bản trả lời và kịp thời đƣa ra hƣớng khắc phục, xử lý đối với những nội dung trái pháp luật trong văn bản do mình ban hành, đã có 18 văn bản 70 đƣợc các bộ, ngành, địa phƣơng tiếp thu sửa đổi, bổ sung, ban hành văn bản thay thế hoặc bãi bỏ, huỷ bỏ theo yêu cầu của bộ hoặc đã có ý kiến trả lời (Ban thi đua khen thƣởng Trung ƣơng, Bộ Lao động - Thƣơng binh và Xã hội, Uỷ ban nhân dân Thành phố Hồ Chí Minh, Quảng Ngãi, Đồng Nai...). Mặc dù, Bộ đã tích cực trong công tác theo dõi, đôn đốc, tuy nhiên, việc xử lý văn bản trái pháp luật của cơ quan ban hành vẫn còn biểu hiện chậm trễ, chƣa triệt để (còn 04 văn bản đã hết hạn nhƣng chƣa có ý kiến trả lời). Một số văn bản đƣợc địa phƣơng giải trình việc ban hành và kiến nghị giữ lại, ví dụ: Thành phố Đà Nẵng dự kiến giữ nguyên quyết định số 146 về tổ chức và hoạt động của lực lƣợng Thanh niên Xung kích và Quyết định số 79/2003/QĐ-UB về xử phạt vi phạm hành chính của Thanh niên xung kích; Thành phố Hồ Chí Minh kiến nghị đƣợc giữ nguyên 3 văn bản gồm: Quyết định số 104/2003/QĐ-UB ngày 27/6/2003 về quản lý ngƣời lang thang xin ăn, sinh sống nơi công cộng trên địa bàn Thành phố; Quyết định số 210/2004/QĐ-UB ngày 30/8/2004 quy định thủ tục xử phạt qua hình ảnh một số vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đƣờng bộ; Quyết định số 240/2004/ QĐ-UB ngày 21/10/2004 về bổ sung hành vi vi phạm hành chính áp dụng xử phạt theo quyết định số 210/2004/QĐ-UB. Theo Cục kiểm tra văn bản - Bộ Tƣ pháp thì hiện nay các quy định của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002 và Nghị định của Chính phủ chƣa cho phép thực hiện thủ tục xử phạt thông qua hình ảnh, do vậy UBND Thành phố Hồ Chí Minh ban hành quy định trên là vƣợt quá thẩm quyền, trái quy định của pháp luật. Giải trình việc kiến nghị giữ lại văn bản có dấu hiệu trái pháp luật trên, UBND Thành phố Hồ Chí Minh cho rằng các văn bản này chỉ quy định biện pháp thu thập chứng cứ để xử phạt, không quy định hành vi vi phạm hành chính, hình thức và mức xử phạt, do đó không trái với Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 2002. Riêng về Quyết định số 104/2003/QĐ-UB, Thành phố đã viện dẫn Nghị quyết số 20 của Bộ Chính trị cho phép đƣợc thực hiện thí điểm đối với những vấn đề mới phát sinh mà thực tiễn đặt ra, nhƣng chƣa có quy định hay quy định hiện hành của Nhà 71 nƣớc không phù hợp. Hơn nữa qua 2 năm thực hiện quy định này, tình trạng ngƣời lang thang xin ăn, sinh sống nơi công cộng đã giảm đáng kể, góp phần cải thiện mỹ quan đô thị. Theo chúng tôi, việc xử lý các văn bản còn có nhiều ý kiến khác nhau về tính hợp pháp hoặc có đề nghị xem xét lại quyết định xử lý do Chủ tịch UBND cấp tỉnh kiến nghị Thủ tƣớng Chính phủ thì cần phải đƣợc tiến hành theo thủ tục quy định tại Điều 21 Nghị định số 135/2003/NĐCP, để cho cơ quan ban hành văn bản giải trình về những nội dung liên quan đến văn bản bị kiến nghị. Nhƣng cần phải tuân thủ nguyên tắc pháp chế, chính quyền địa phƣơng không phải là một "lãnh thổ riêng", dựa vào đặc thù riêng của mình để có thể tự quy định cho riêng mình những điều mà pháp luật chƣa cho phép. Trong quy định của pháp luật hiện nay, cả Hiến pháp, luật và Pháp lệnh chƣa cho phép các chính quyền địa phƣơng đƣợc ban hành quy định hành vi và hình thức xử lý vi phạm hành chính. Tuy nhiên, đối với việc quy định các biện pháp để thu thập chứng cứ chứng minh hành vi vi phạm nhƣ thông qua hình ảnh thì vẫn có thể đƣợc, đó là các biện pháp sáng tạo để có thể xử lý dứt điểm những hành vi khó kiểm soát, nhƣng phải quy định một cách cụ thể và đúng luật. Bên cạnh đó, cũng còn tình trạng cơ quan ban hành đã tự xử lý hủy bỏ văn bản trái luật rồi, nhƣng khi ban hành văn bản thay thế vẫn sai, ví dụ nhƣ: Thành phố Hà Nội có 3 văn bản đƣợc Bộ Tƣ pháp yêu cầu hủy bỏ một số điểm sai trái, đó là Quyết định số 26/2003/QĐ-UB quy định hoạt động của các phƣơng tiện giao thông; Quyết định số 167/2003/QĐ-UB về sửa đổi, bổ sung một số nội dung của Quyết định số 26/2003/QĐ-UB; Quyết định số 02/2003/QĐ-UB về việc thực hiện các biện pháp làm giảm bụi trong lĩnh vực xây dựng trên địa bàn. Tuy nhiên khi UBND Thành phố ban hành văn bản thay thế là các quyết định: Quyết định số 240/2005/QĐ-UB ngày 30/12/2005; Quyết định số 241/2005/QĐ-UB thì cả 2 văn bản thay thế này tiếp tục sai, vì vẫn quy định hành vi và mức xử phạt (tại Khoản 3 Điều 4 Quyết định số 240/2005/QĐ-UB quy định: "Đối với xe thô sơ phạt tiền từ 20.000 đến 40.000 72 đồng..."), kể cả trong trƣờng hợp sao chép lại mức phạt theo quy định tại Nghị định, theo nguyên tắc vẫn là không đúng với thẩm quyền. Đối với các văn bản thuộc thẩm quyền xử lý của cấp trên, qua kiểm tra, Bộ Tƣ pháp, Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ, Bộ Tài chính đã đề nghị Thủ tƣớng Chính phủ xử lý 60 văn bản về ƣu đãi đầu tƣ của 42 địa phƣơng. Đến nay, Thủ tƣớng Chính phủ đã đình chỉ hiệu lực thi hành các văn bản về ƣu đãi đầu tƣ, khuyến khích đầu tƣ trái pháp luật của 31 địa phƣơng ban hành và một số địa phƣơng cũng đã tự xử lý theo yêu cầu của Thủ tƣớng Chính phủ nhƣ: Thanh Hóa, Lâm Đồng, Cần Thơ, Gia Lai, Bình Thuận, Cà Mau, Đắc Lắc, Hà Tây,... Qua kết quả xử lý văn bản trái pháp luật cho thấy việc xử lý vẫn còn chậm so với thời gian quy định. Theo quy định của pháp luật kể từ khi nhận đƣợc Thông báo của cơ quan, ngƣời có thẩm quyền kiểm tra, xử lý yêu cầu xử lý văn bản trái pháp luật thì trong vòng 30 ngày cơ quan có văn bản kiểm tra phải thông báo kết quả tự xử lý, nhƣng hiện nay tiến độ xử lý của một số địa phƣơng là không đảm bảo theo quy định nhƣ: Thành phố Hồ Chí Minh,... Theo đánh giá chung thì tình hình xử lý đối với văn bản trái pháp luật trong thời gian vừa qua đã biểu hiện rất khẩn trƣơng và tích cực, đƣợc sự theo dõi và đồng tình của nhân dân cả nƣớc, song việc xem xét xử lý trách nhiệm của cá nhân, tập thể liên quan trong việc ban hành ra văn bản trái luật vẫn còn rất mờ nhạt. Theo quy định của pháp luật, khi chính quyền địa phƣơng ban hành văn bản trái luật thì trách nhiệm thuộc về tập thể HĐND, UBND ban hành, ngƣời ký ban hành, các cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan thẩm tra, thẩm định văn bản. Nhƣng hiện nay, thể chế quy định về hình thức, biện pháp xử lý đối với cơ quan, ngƣời đã ban hành văn bản trái pháp luật là chƣa cụ thể, dẫn đến việc không ràng buộc đƣợc trách nhiệm của các cá nhân có liên quan, nhất là việc xác định hậu quả từ việc ban hành văn bản trái pháp luật và cơ chế bồi thƣờng thiệt hại. 73 Từ những kết quả trên cho thấy một trong những hạn chế của công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL là do công tác phối hợp trong kiểm tra, xử lý văn bản của các cấp, các ngành chƣa tốt, do chƣa nhận thức đúng và đầy đủ đƣợc tầm quan trọng của công tác này và cả thái độ dè dặt, tâm lý e ngại trong việc phát hiện, ra quyết định xử lý văn bản. - Số lƣợng văn bản QPPL do chính quyền địa phƣơng ban hành đƣợc các cơ quan hành pháp kiểm tra còn hạn chế, chƣa kiểm tra và phát hiện kịp thời các văn bản vi phạm pháp luật. Nguyên nhân một phần là do có một quãng thời gian dài từ năm 2002 đến hết năm 2003 chúng ta bỏ ngỏ công tác này, đó là thời kỳ Viện Kiểm sát nhân dân thôi thực hiện chức năng kiểm sát việc tuân theo pháp luật đối với văn bản QPPL và thời gian xây dựng thể chế cho hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của các cơ quan hành pháp. - Việc xử lý đối với văn bản có nội dung trái pháp luật của các cơ quan, ngƣời có thẩm quyền chƣa kiên quyết, triệt để. Trƣớc đây Viện Kiểm sát nhân dân khi phát hiện văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, đã có một hình thức "mạnh" đó là ra bản kháng nghị, trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận đƣợc kháng nghị, Thủ trƣởng cơ quan nhà nƣớc có văn bản đƣợc kiểm tra phải có trách nhiệm trả lời. Do đó các cơ quan nhà nƣớc đã tuân thủ một cách nghiêm chỉnh thời hạn này. Hiện nay, cơ quan có văn bản vi phạm vẫn chƣa thực hiện nghiêm túc việc thông báo kết quả xử lý theo đúng quy định về mặt thời gian và chất lƣợng xử lý chƣa đạt yêu cầu. KẾT LUẬN CHƢƠNG 2 1. Công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do chính quyền địa phƣơng ban hành là một công việc mới đƣợc chuyển giao từ cơ quan Viện Kiểm sát nhân dân sang cho các cơ quan hành chính, từ cuối năm 2001. Việc triển khai công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL theo Nghị định số 135/2003/NĐ-CP của Chính phủ mới triển khai thực hiện đƣợc hơn 3 năm. Bên cạnh những kết quả đã đạt đƣợc, công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL vẫn còn nhiều mặt hạn chế. Trong đó nổi bật lên là: 74 - Tình trạng chính quyền địa phƣơng các cấp ban hành văn bản QPPL có nội dung trái pháp luật, không đảm bảo tính hợp pháp theo những tiêu chí của nội dung kiểm tra văn bản QPPL, vi phạm vào yếu tố về thể thức cũng nhƣ thẩm quyền ban hành văn bản. - Tình hình kiểm tra, xử lý văn bản QPPL chƣa đạt kết quả theo yêu cầu. Biểu hiện nhƣ: Số lƣợng văn bản trái pháp luật đƣợc kiểm tra và phát hiện còn ít so với thực tế; việc xử lý văn bản có nội dung trái pháp luật chƣa triệt để và chƣa thực hiện nghiêm túc ở các cấp, các ngành. 2. Thực trạng trên do nhiều nguyên nhân, thể hiện trong chính các yếu tố của hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL, chủ yếu là: - Đội ngũ cán bộ, công chức, cộng tác viên làm công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL còn hạn chế về trình độ, năng lực cũng nhƣ số lƣợng. - Các quy định của pháp luật về công tác này còn chƣa đầy đủ, đặc biệt là chƣa có cơ chế "kiện" ra Tòa hành chính của tổ chức và công dân đối với cơ quan ban hành văn bản QPPL có nội dung trái pháp luật, xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, công dân; Chƣa xác định đƣợc mức độ thiệt hại về mặt vật chất do văn bản trái pháp luật gây ra để xác định bồi thƣờng thiệt hại và xử lý trách nhiệm đối với cơ quan, ngƣời có thẩm quyền ban hành văn bản. - Tình hình kiểm tra, xử lý văn bản QPPL chƣa đi vào nề nếp, có địa phƣơng còn chƣa triển khai công tác này. Phƣơng thức cũng nhƣ trình tự, thủ tục kiểm tra, xử lý chƣa đƣợc thực hiện thống nhất; việc xử lý đối với văn bản trái luật chƣa kịp thời, dẫn đến chất lƣợng hiệu quả kiểm tra, xử lý văn bản thấp. - Các yếu tố bảo đảm cho hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL nhƣ: tài chính, cơ sở vật chất, trang thiết bị và hệ thống cơ sở dữ liệu phục vụ cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL chƣa đƣợc quan tâm đúng mức. Từ việc phân tích và đánh giá về thực trạng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL để có những biện pháp hữu hiệu nâng cao chất lƣợng hoạt động 75 kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do chính quyền địa phƣơng ban hành trong thời gian tới. 76 Chương 3 PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƢỢNG HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG BAN HÀNH 3.1. PHƢƠNG HƢỚNG VÀ QUAN ĐIỂM NÂNG CAO CHẤT LƢỢNG HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG BAN HÀNH Trong thời gian qua, bên cạnh mặt tích cực chúng ta đã đạt đƣợc thì công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do chính quyền địa phƣơng ban hành còn tồn tại một số bất cập, chƣa thực sự đƣợc chú trọng đúng mức. Yêu cầu đặt ra là phải có phƣơng hƣớng, quan điểm thống nhất để đổi mới mạnh mẽ hoạt động này, nhằm tăng cƣờng chất lƣợng và hiệu quả của hoạt động ban hành văn bản QPPL, đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ mới trong quá trình xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền hiện nay. Ở các kỳ đại hội, Đảng ta luôn quan tâm đến việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Ngay từ Đại hội Đảng lần thứ VI, Đảng đã thể hiện rõ quan điểm: Quản lý đất nước bằng pháp luật, chứ không chỉ bằng đạo lý....Pháp luật phải được chấp hành nghiêm chỉnh, mọi người đều bình đẳng trước pháp luật. Mọi vi phạm đều phải được xử lý. Bất cứ ai phạm pháp đều đưa ra xét xử theo pháp luật, không được giữ lại để xử lý "nội bộ". Không làm theo kiểu phong kiến: dân thì chịu hình pháp, quan thì xử theo "lễ". Phải dùng sức mạnh của pháp chế xã hội chủ nghĩa kết hợp với sức mạnh của dư luận quần chúng để đấu tranh chống những hành vi phạm pháp [1]. Một mặt Đảng đánh giá những khuyết điểm và yếu kém trong tổ chức và hoạt động của Nhà nƣớc ta trong việc xây dựng pháp luật nhƣ: "Hệ thống 77 pháp luật chưa đồng bộ, chưa tạo đủ khuôn khổ pháp lý cần thiết; việc thi hành pháp luật chưa nghiêm. Kỷ cương, kỷ luật lỏng lẻo. Một bộ phận những người có trách nhiệm giữ gìn pháp luật lại chính là những người làm sai pháp luật. Ở nhiều nơi, quyền làm chủ của nhân dân bị xâm phạm". Từ đó đề ra những phƣơng hƣớng quan điểm cơ bản là: Tăng cƣờng pháp chế xã hội chủ nghĩa; Xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền Việt Nam quản lý xã hội bằng pháp luật; Đổi mới quy trình lập pháp và lập quy; Bảo đảm việc ban hành văn bản pháp quy theo đúng thẩm quyền; Rà soát văn bản pháp quy ở các cấp, xóa bỏ các quy định do ngành, địa phƣơng ban hành trái với văn bản pháp quy của Quốc hội và Chính phủ...[2], [3]. Nhƣ vậy, Đảng ta đã đặt công tác ban hành và kiểm tra đối với văn bản QPPL có vị trí ngang tầm. Trong điều kiện xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa, chúng ta phải vừa xây dựng một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, có chất lƣợng cao vừa phải có cơ chế hữu hiệu để bảo vệ hệ thống văn bản pháp luật đó làm cơ sở nền tảng để quản lý nhà nƣớc. Ngày 29/11/2005, Quốc hội đã ban hành Nghị quyết số 55/2005/QH11 về Kết quả giám sát việc ban hành văn bản QPPL của Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, bộ, cơ quan ngang bộ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao. Nghị quyết đã đánh giá những kết quả đã đạt đƣợc, những hạn chế, khuyết điểm, nguyên nhân và một số giải pháp chủ yếu để nâng cao chất lƣợng ban hành văn bản QPPL. Trong Nghị quyết, Quốc hội đã yêu cầu các cơ quan trên trƣớc mắt phải tổ chức rà soát, xử lý ngay những văn bản QPPL có vi phạm về nội dung, hình thức, thẩm quyền ban hành. Thủ tƣớng Chính phủ cũng đã ban hành Chỉ thị số số 32/2005/CT-TTg ngày 10/10/2005 về việc tăng cƣờng công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL. Chỉ thị đã đánh giá thực trạng, phân công công tác và tiến độ thực hiện công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL cho từng bộ, ngành và chính quyền địa phƣơng các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng. Để đạt đƣợc mục đích nói trên, theo chúng tôi phƣơng hƣớng chung đƣợc đặt ra trong thời gian tới đối với hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản 78 QPPL là: - Hoàn thiện các quy định của pháp luật về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL để phù hợp với điều kiện xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa cũng nhƣ đáp ứng các yêu cầu trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế. Xây dựng cơ chế kiểm tra thực sự có hiệu quả, từ khâu phát hiện, tiếp nhận văn bản đến xử lý và công bố kết quả xử lý văn bản QPPL. Trong cơ chế đó không chỉ chú trọng cơ chế kiểm tra từ phía các cơ quan nhà nƣớc mà phải là sự tham gia của toàn xã hội. Theo đó, mọi ngƣời dân đều có quyền và tích cực tham gia vào việc phát hiện, yêu cầu xử lý văn bản trái pháp luật; - Tổ chức lại bộ máy thực hiện chức năng, nhiệm vụ tra và xử lý văn bản QPPL hợp lý, khoa học và hiện đại về cơ cấu, điều kiện và phƣơng tiện làm việc; - Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức làm nhiệm vụ kiểm tra theo hƣớng chuyên trách, nâng cao trình độ chuyên môn nghiệp vụ, đề cao trách nhiệm và phẩm chất chính trị, đạo đức. Để thực hiện theo các phƣơng hƣớng trên, cần quán triệt những quan điểm sau: 1) Xem "phòng bệnh hơn chữa bệnh" trong công tác xây dựng pháp luật. Phòng ngừa việc ban hành các văn bản QPPL trái luật sẽ góp phần hạn chế những hậu quả do văn bản QPPL trái pháp luật gây ra và không tốn thời gian, công sức để kiểm tra và xử lý văn bản trái luật; 2) Phát hiện kịp thời các văn bản QPPL không hợp pháp, không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội và yêu cầu quản lý nhà nƣớc. 3) Kiên quyết xử lý triệt để và kịp thời đối với những văn bản QPPL có nội dung trái pháp luật. 4) Đổi mới toàn diện trên mọi mặt hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL, từ công tác tổ chức bộ máy, thể chế, phƣơng thức hoạt động kiểm tra, 79 xử lý văn bản của các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền, đến việc cung cấp các điều kiện để bảo đảm hoạt động tốt. 3.2. CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN VÀ NÂNG CAO CHẤT LƢỢNG HOẠT ĐỘNG KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT DO CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG BAN HÀNH Để nâng cao chất lƣợng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do chính quyền địa phƣơng ban hành, cần phải có những giải pháp hữu hiệu, có tính chất đồng bộ, chúng tôi xin đề xuất một số giải pháp nhƣ sau: Một là: Hoàn thiện thể chế pháp luật về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL Hoàn thiện thể chế pháp luật về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL theo một số các yêu cầu sau: 1. Nâng thể chế về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL từ Nghị định thành Luật về kiểm tra và xử lý văn bản QPPL. Cần phải đặt hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL lên ngang tầm quan trọng với hoạt động ban hành văn bản QPPL để tạo cơ chế bảo đảm cho tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật. 2. Xây dựng quy trình kiểm tra và xử lý văn bản QPPL nhằm đảm bảo việc kiểm tra, xử lý kịp thời, có hiệu quả và theo quy trình chặt chẽ, thống nhất trên toàn quốc. Hiện nay, trong hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL, chƣa có một văn bản nào hƣớng dẫn cụ thể về quy trình, thủ tục kiểm tra và xử lý văn bản QPPL. Trên cơ sở các quy định hiện hành và thực tiễn của công tác kiểm tra và xử lý văn bản, chúng tôi tổng hợp và khái quát về mặt lý luận các giai đoạn kiểm tra, xử lý văn bản QPPL nhƣ sau: Giai đoạn 1: Tiếp nhận văn bản để kiểm tra Theo quy định của pháp luật hiện hành có ba loại văn bản thuộc đối tƣợng đƣợc kiểm tra, xử lý đó là: Văn bản QPPL, văn bản có chứa QPPL 80 nhƣng không đƣợc ban hành bằng hình thức văn bản QPPL và văn bản do cơ quan không có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL ban hành. Tƣơng ứng với mỗi loại văn bản trên có cách tiếp nhận để kiểm tra là khác nhau. Đối với văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng: HĐND, UBND các cấp sau khi ban hành văn bản QPPL, trong thời hạn 03 ngày kể từ ngày ký ban hành văn bản, phải gửi văn bản đến cơ quan, ngƣời có thẩm quyền kiểm tra văn bản theo quy định sau: - Văn bản của HĐND, UBND cấp tỉnh gửi đến Cục Kiểm tra văn bản thuộc Bộ Tƣ pháp và tổ chức pháp chế của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ có thẩm quyền kiểm tra văn bản theo ngành, lĩnh vực. - Văn bản của HĐND, UBND cấp huyện gửi đến Sở Tƣ pháp. - Văn bản của HĐND, UBND cấp xã gửi đến Phòng Tƣ pháp. Đối với những văn bản có chứa QPPL nhưng không được ban hành bằng hình thức văn bản QPPL và văn bản do cơ quan không có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL ban hành, thì việc kiểm tra đƣợc HĐND, UBND các cấp kiểm tra, xử lý hủy bỏ khi nhận đƣợc yêu cầu, kiến nghị, khiếu nại của cơ quan, tổ chức, các cơ quan thông tin đại chúng và của cá nhân công dân Việt Nam, ngƣời nƣớc ngoài. Yêu cầu, kiến nghị, khiếu nại đó có thể bằng cách trình bày trực tiếp, gửi văn bản đến cơ quan có thẩm quyền kiểm tra, thông qua báo chí, các phƣơng tiện thông tin đại chúng hoặc gửi đến các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền để chuyển cho cơ quan kiểm tra văn bản. Trong trƣờng hợp cán bộ, công chức của các cơ quan kiểm tra văn bản tiến hành rà soát văn bản, tổ chức kiểm tra theo chuyên đề hoặc theo ngành, lĩnh vực hoặc tiến hành các hoạt động kiểm tra văn bản khác mà phát hiện các văn bản có dấu hiệu trái pháp luật thì cũng phải có trách nhiệm xem xét, xử lý. Khi nhận đƣợc văn bản hoặc yêu cầu, Cơ quan kiểm tra văn bản phải mở "Sổ văn bản đến" để theo dõi việc gửi và tiếp nhận văn bản đƣợc gửi đến 81 để kiểm tra. Giai đoạn 2: Kiểm tra Khi nhận đƣợc văn bản, lãnh đạo cơ quan kiểm tra văn bản phân công cho các chuyên viên chuyên trách, cộng tác viên tiến hành kiểm tra văn bản. Ngƣời đƣợc phân công kiểm tra văn bản thực hiện việc kiểm tra văn bản theo 5 nội dung của kiểm tra: Căn cứ pháp lý cho việc ban hành; thẩm quyền ban hành; nội dung phù hợp với quy định của pháp luật; thể thức và kỹ thuật trình bày; thủ tục xây dựng, ban hành và đăng công báo, đƣa tin hoặc công bố văn bản. Ngƣời kiểm tra có trách nhiệm đối chiếu nội dung văn bản đƣợc kiểm tra với cơ sở pháp lý để xem xét, đánh giá và kết luận về tính hợp pháp của văn bản đƣợc kiểm tra. Ngƣời đƣợc phân công kiểm tra văn bản phải ký tên vào góc trên của văn bản mà mình đã kiểm tra để xác nhận việc kiểm tra và lập báo cáo kèm theo danh mục những văn bản đã đƣợc phân công kiểm tra. Giai đoạn 3: Xử lý Không phải mọi văn bản văn bản QPPL đều qua giai đoạn xử lý, mà trong giai đoạn kiểm tra, chỉ khi phát hiện có nội dung trái pháp luật thì văn bản đó mới đƣợc xem xét xử lý theo quy định. Trình tự xử lý đƣợc thực hiện nhƣ sau: - Khi phát hiện nội dung văn bản đƣợc kiểm tra có dấu hiệu trái pháp luật, ngƣời kiểm tra phải có báo cáo về kết quả kiểm tra thông qua "Phiếu kiểm tra văn bản". Tại phiếu kiểm tra văn bản nêu rõ nội dung trái pháp luật của văn bản đƣợc kiểm tra, cơ sở pháp lý để kiểm tra và đề xuất hƣớng xử lý nội dung trái pháp luật, các biện pháp khắc phục hậu quả do việc ban hành, thực hiện văn bản trái pháp luật gây ra và đề xuất hƣớng xử lý trách nhiệm của cơ quan có thẩm quyền đã ban hành văn bản trái pháp luật. - Sau khi lập phiếu kiểm tra văn bản, ngƣời kiểm tra văn bản phải 82 lập "hồ sơ văn bản có nội dung trái pháp luật" và trình lãnh đạo cơ quan kiểm tra văn bản. Lãnh đạo cơ quan kiểm tra văn bản tổ chức thảo luận, trao đổi thống nhất về nội dung có dấu hiệu trái pháp luật của văn bản đƣợc kiểm tra và ra công văn thông báo để cơ quan ban hành văn bản đó tự kiểm tra, xử lý. - Trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày nhận đƣợc thông báo, cơ quan ban hành văn bản phải tổ chức tự kiểm tra, xử lý văn bản có dấu hiệu trái pháp luật và thông báo kết quả xử lý bằng văn bản cho cơ quan kiểm tra văn bản. Việc xử lý nghị quyết của HĐND phải đƣợc tiến hành tại kỳ họp gần nhất của HĐND. Trƣờng hợp cơ quan, ngƣời có thẩm quyền đã ban hành văn bản có dấu hiệu trái pháp luật không xử lý trong thời hạn quy định hoặc ngƣời có thẩm quyền kiểm tra văn bản không nhất trí với kết quả xử lý của cơ quan, ngƣời có thẩm quyền ban hành văn bản, thì ngƣời có thẩm quyền kiểm tra báo cáo, đề nghị ngƣời có thẩm quyền xử lý tiến hành xử lý theo quy định về thẩm quyền xử lý. Ví dụ: Trƣờng hợp Giám đốc Sở Tƣ pháp, Trƣởng phòng Tƣ pháp không nhất trí với kết quả xử lý của HĐND, UBND cấp huyện, cấp xã thì báo cáo để Chủ tịch UBND cùng cấp tiến hành xử lý bằng các hình thức: Đình chỉ việc thi hành và bãi bỏ văn bản trái pháp luật của UBND cấp dƣới trực tiếp; Đình chỉ việc thi hành nghị quyết trái pháp luật của HĐND cấp dƣới trực tiếp và đề nghị HĐND cấp mình bãi bỏ. - Cơ quan kiểm tra văn bản cần mở "Sổ theo dõi xử lý văn bản có dấu hiệu trái pháp luật" để theo dõi quá trình xử lý văn bản. Giai đoạn 4. Khiếu nại, tố cáo và việc giải quyết khiếu nại, tố cáo trong công tác kiểm tra, xử lý văn bản. Nghị định số 135/2003/NĐ-CP đã quy định những hành vi vi phạm cụ thể của cơ quan, ngƣời có thẩm quyền kiểm tra văn bản và cơ quan, ngƣời có văn bản đƣợc kiểm tra trong công tác kiểm tra, xử lý văn bản. Do đó, mọi khiếu 83 nại, tố cáo (nếu có) đƣợc thực hiện theo quy định của pháp luật về thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo. Giai đoạn 5: Công bố kết quả xử lý văn bản trái pháp luật: Theo quy định của Nghị định số 135/2003/NĐ-CP, kết quả xử lý văn bản trái pháp luật phải đƣợc công bố trên công báo, các phƣơng tiện thông tin đại chúng ở trung ƣơng, địa phƣơng theo quy định nhƣ sau: + Quyết định xử lý của các cơ quan, ngƣời có thẩm quyền xử lý văn bản ở cấp trung ƣơng (Thủ tƣớng Chính phủ, Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang Bộ) về việc bãi bỏ, hủy bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành văn bản trái pháp luật phải đƣợc đăng công báo hoặc công bố trên các phƣơng tiện thông tin đại chúng ở trung ƣơng; + Nghị quyết của HĐND, quyết định của Chủ tịch UBND cấp tỉnh, Chủ tịch UBND cấp huyện về việc bãi bỏ, hủy bỏ hoặc đình chỉ việc thi hành văn bản trái pháp luật phải đƣợc công bố trên các phƣơng tiện thông tin đại chúng ở địa phƣơng [11, Điều 9] Đối với các văn bản có chứa QPPL nhƣng không đƣợc ban hành bằng hình thức văn bản QPPL và văn bản do cơ quan không có thẩm quyền ban hành văn bản quan ban hành thì kết quả xử lý phải đƣợc gửi cho tất cả các cơ quan, tổ chức, cá nhân mà trƣớc đó văn bản bị hủy đã đƣợc gửi đến. Hiện nay, trong quy định hiện hành không quy định cụ thể về mặt thời gian đối với việc công bố kết quả xử lý văn bản trái pháp luật, nhƣng việc này cần phải đƣợc thực hiện trong thời gian sớm nhất sau khi có quyết định xử lý của cơ quan, ngƣời có thẩm quyền xử lý văn bản trái pháp luật. Điều này là rất cần thiết, với mục đích để các đối tƣợng kịp thời nắm bắt đƣợc thông tin, hạn chế hậu quả có thể xảy ra do việc thực hiện văn bản trái pháp luật đó. 3. Quy định rõ các biện pháp chế tài xử lý đối với văn bản trái pháp luật. 84 Cần thiết xây dựng văn bản hƣớng dẫn để phân biệt những trƣờng hợp nào thì áp dụng hình thức xử lý: đình chỉ (biện pháp áp dụng tạm thời), sửa đổi, hủy bỏ hay bãi bỏ đối với văn bản trái pháp luật và hậu quả pháp lý đối với từng hình thức xử lý. 4. Cần quy định rõ việc xác định thiệt hại về mặt vật chất do văn bản QPPL đó gây ra để làm căn cứ xác định trách nhiệm đối với cơ quan ban hành văn bản. Hai là: Xây dựng cơ chế phối hợp giữa các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền trong quá trình kiểm tra văn bản QPPL đồng thời nhận thức đúng tầm quan trọng của công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL Trong thực tế, sự phối kết hợp giữa các đơn vị chức năng ngay từ hoạt động soạn thảo, xây dựng văn bản QPPL sẽ góp phần nâng cao chất lƣợng văn bản, hạn chế đƣợc tình trạng văn bản ban hành có nội dung trái pháp luật. Tác dụng của cơ chế này là tập hợp đƣợc trí tuệ của các cá nhân, tập thể trong cơ quan, đồng thời tăng cƣờng năng lực đánh giá tổng hợp về tính hợp pháp của văn bản, nâng cao chất lƣợng kiểm tra văn bản, nhất là khi cơ quan ban hành tiến hành tự kiểm tra văn bản. Bên cạnh đó, các cơ quan nhà nƣớc nói chung, các bộ, ngành, địa phƣơng nói riêng có chức năng, nhiệm vụ kiểm tra, xử lý văn bản QPPL cần nhận thức đúng và đầy đủ đƣợc sự cần thiết và tầm quan trọng của công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL, cần thấy rõ tác hại về mọi mặt của văn bản QPPL trái pháp luật, để từ đó nâng cao vai trò và trách nhiệm của mình trong việc phát hiện và kiểm tra, xử lý văn bản trái luật. Trong việc soạn thảo, ban hành, cũng nhƣ kiểm tra văn bản QPPL, cần phải nhận thức rõ tính hợp lý của văn bản phải nằm trong tính hợp pháp. Nhà nƣớc pháp quyền với nguyên tắc pháp chế không cho phép tồn tại văn bản hợp lý mà không hợp pháp và ngƣợc lại, văn bản QPPL tuy đã hợp pháp mà không hợp lý thì cũng 85 cần phải có biện pháp khắc phục nhằm nâng cao chất lƣợng và hiệu quả quản lý của văn bản. Công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL phải đƣợc tiến hành thƣờng xuyên, kịp thời và theo đúng quy định. Trong đó, đặc biệt coi trọng công tác tự kiểm tra theo thẩm quyền. Tránh tình trạng đến khi cơ quan nhà nƣớc cấp trên tiến hành kiểm tra theo thẩm quyền đƣợc phân công, hoặc khi có yêu cầu, kiến nghị, khiếu nại của cơ quan, tổ chức, các cơ quan thông tin đại chúng và cá nhân thì mới tiến hành tự kiểm tra. Ba là: Giải pháp xây dựng, kiện toàn tổ chức cho các cơ quan thực hiện công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL Để đảm bảo triển khai thực hiện đầy đủ, toàn diện và có hiệu quả công tác kiểm tra văn bản QPPL, việc xây dựng, kiện toàn các tổ chức với chức năng giúp chính quyền địa phƣơng thực hiện việc quản lý Nhà nƣớc về kiểm tra, xử lý văn bản là hết sức cần thiết. Trƣớc thực tế hiện nay một số bộ, ngành, địa phƣơng chƣa thành lập tổ chức pháp chế để thực hiện chức năng, nhiệm vụ kiểm tra văn bản, hoặc đã thành lập nhƣng tổ chức không thống nhất, chƣa đảm bảo yêu cầu, nhiệm vụ công tác. Do vậy, cần phải xây dựng, kiện toàn, củng cố tổ chức pháp chế bộ, ngành và địa phƣơng tạo nên một hệ thống bộ máy thống nhất từ trung ƣơng đến cơ sở. - Các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ phải thành lập Vụ Pháp chế. Đối với các Tổng cục, Cục trực thuộc Bộ, cơ quan Bộ có thể có tổ chức Pháp chế chuyên trách; Đối với các cơ quan thuộc Chính phủ hoạt động sự nghiệp tùy thuộc vào chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, căn cứ vào nhu cầu, khối lƣợng công tác pháp chế của mình để thành lập Vụ Pháp chế hoặc có hình thức tổ chức pháp chế khác phù hợp nhƣ Ban pháp chế hoặc phân công đầu mối đảm nhận công tác pháp chế. Đối với các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ đã thành lập Vụ Pháp chế theo Nghị định số 94/CP ngày 06/9/1997 của Chính phủ về 86 tổ chức pháp chế ở các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ phải tiến hành rà soát lại chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức để kịp thời điều chỉnh phù hợp với quy định tại Nghị định số 122/2004/NĐ-CP ngày 18/5/2004 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của tổ chức pháp chế các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng và doanh nghiệp nhà nƣớc. - Tổ chức pháp chế ở các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh: Sở Tƣ pháp với vai trò là cơ quan chuyên môn giúp UBND cấp tỉnh quản lý nhà nƣớc về công tác tƣ pháp ở địa phƣơng, thực hiện chức năng kiểm tra và xử lý văn bản QPPL phải thành lập Phòng Kiểm tra văn bản. Còn các cơ quan chuyên môn khác thuộc UBND cấp tỉnh căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và yêu cầu, khối lƣợng công việc để xem xét thành lập Phòng Pháp chế hoặc phân công đầu mối đảm nhiệm công tác pháp chế. - Đối với cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện, cấp xã: Hiện tại Phòng Tƣ pháp thuộc UBND cấp huyện và Ban Tƣ pháp xã, phƣờng đang thực hiện chức năng kiểm tra văn bản. Do cơ cấu tổ chức và tính chất, khối lƣợng công tác văn bản của cấp này mà không thành lập tổ chức pháp chế, nhƣng cũng cần phải kiện toàn, phân công, bố trí cán bộ chuyên trách thực hiện công tác kiểm tra, xử lý văn bản. Các cơ quan kiểm tra văn bản trong hệ thống hành chính cần phải đƣợc tổ chức theo một cơ cấu thống nhất và có mối liên hệ chặt chẽ về chuyên môn nghiệp vụ. Các chuyên viên thực hiện công tác kiểm tra văn bản QPPL phải chịu trách nhiệm trƣớc thủ trƣởng cơ quan về văn bản đã kiểm tra. Việc kiện toàn bộ máy thực hiện công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL thuộc hệ thống cơ quan hành chính cũng phải tiến hành đồng bộ với cơ quan thực hiện quyền giám sát, xử lý văn bản. Trong đó, phân công rõ về chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền trong việc giám sát, kiểm tra và xử lý văn 87 bản QPPL do HĐND, UBND ban hành. Về chủ thể thực hiện quyền giám sát và xử lý văn bản QPPL do chính quyền địa phƣơng ban hành có Quốc hội, ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, HĐND (trong đó HĐND vừa thực hiện chức năng giám sát, kiểm tra và xử lý văn bản QPPL). Theo quy định hiện hành, Ủy ban pháp luật là cơ quan của Quốc hội, thực hiện nhiệm vụ giám sát văn bản QPPL của các cơ quan nhà nƣớc ở Trung ƣơng [22, Điều 27]. Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội là cơ quan thƣờng trực của Quốc hội, thực hiện nhiệm vụ giám sát, có quyền bãi bỏ nghị quyết sai trái của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng [22, Điều 7]. Nhƣng do cơ cấu tổ chức của UBTVQH không có bộ phận nào mang tính chất chuyên trách mà chỉ có ủy viên của UBTVQH thực hiện giám sát, xử lý đối với các nghị quyết sai trái của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng ban hành với một số lƣợng Nghị quyết của HĐND các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng trong cả nƣớc ban hành là rất lớn. Do đó, cần phải nghiên cứu để thành lập một bộ phận chuyên trách thực hiện chức năng giám sát và xử lý văn bản QPPL do chính quyền địa phƣơng cấp tỉnh ban hành. Hiện nay theo quy định của Luật Tổ chức HĐND, UBND năm 2003 thì các Ban của HĐND trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn có trách nhiệm thƣờng xuyên theo dõi việc ban hành văn bản QPPL của UBND cùng cấp, nghị quyết của HĐND cấp dƣới trực tiếp. Khi phát hiện văn bản QPPL trái pháp luật, có quyền yêu cầu cơ quan ban hành xem xét xử lý hoặc kiến nghị HĐND cấp mình bãi bỏ đối với văn bản QPPL trái pháp luật theo thủ tục quy định [24, Điều 78]. Ban Pháp chế đƣợc thành lập ở HĐND cấp tỉnh và cấp huyện có nhiệm vụ "giúp Hội đồng nhân dân giám sát hoạt động của ủy ban nhân dân và các cơ quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân cùng cấp về lĩnh vực thi hành pháp luật, …" [27, Điều 35]. Thực tế hiện nay, công tác giám sát của các Ban của HĐND chƣa thực sự hiệu quả. Do đó, cần phải đổi mới phƣơng thức giám sát, phân công nhiệm vụ cho một ban chuyên trách - Ban Pháp chế giám sát và trực tiếp kiểm tra văn bản QPPL do chính quyền địa phƣơng ban 88 hành. Bốn là: Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL có năng lực, trình độ và phẩm chất đạo đức Cùng với việc xây dựng, kiện toàn tổ chức để triển khai thực hiện kiểm tra văn bản QPPL, cần xây dựng đội ngũ cán bộ chuyên trách cho công tác kiểm tra ở các bộ, ngành và địa phƣơng. Với mục đích của hoạt động kiểm tra là bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của văn bản trong hệ thống pháp luật. Do vậy, việc lựa chọn và bố trí những cán bộ có đủ năng lực, đảm bảo vững về kiến thức pháp lý và chuyên sâu về nghiệp vụ để thực hiện công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL là hết sức cần thiết. Tiếp tục xây dựng và hình thành chức danh công chức pháp chế theo các điều kiện, tiêu chuẩn chuyên môn, nghiệp vụ. Công chức pháp chế là công chức làm công tác pháp chế, trong đó chú trọng đến công tác kiểm tra văn bản. Việc tuyển dụng công chức làm công tác pháp chế ở các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh phải đáp ứng đầy đủ các điều kiện, tiêu chuẩn chuyên môn, nghiệp vụ nhƣ: phải là công chức từ ngạch chuyên viên trở lên; có trình độ cử nhân luật hoặc tƣơng đƣơng trở lên; có chứng chỉ đã qua bồi dƣỡng nghiệp vụ kiểm tra văn bản hoặc có thời gian làm công tác pháp luật nhất định. Ngoài ra, những ngƣời làm công tác này không những phải có kiến thức pháp lý vững vàng mà còn đòi hỏi phải có kiến thức chuyên môn chuyên sâu trong từng lĩnh vực kiểm tra đƣợc phân công. Đối với trƣờng hợp công chức pháp chế đã có bằng cử nhân luật, nhƣng chƣa có kiến thức chuyên ngành thuộc lĩnh vực mình công tác, thì hàng năm phải đƣợc đào tạo, bồi dƣỡng nâng cao kiến thức để đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ kiểm tra, xử lý văn bản QPPL. Đối với ngƣời đứng đầu tổ chức pháp chế cũng phải đáp ứng đầy đủ các điều kiện, tiêu chuẩn theo quy định nhƣ: có kinh nghiệm trong công tác pháp chế, có thời gian 5 năm làm công tác pháp luật, … Các bộ, ngành và địa phƣơng cần phải tiến hành rà soát, đánh giá về tổ 89 chức và đội ngũ cán bộ làm công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL. Đặc biệt, chính quyền địa phƣơng cấp huyện, cấp xã phải phân công, bố trí cán bộ có đủ trình độ chuyên môn, đảm bảo cho cán bộ, công chức kiểm tra văn bản QPPL không phải kiêm nhiệm các công tác khác. Hiện nay, chức danh cán bộ tƣ pháp cấp huyện, cán bộ tƣ pháp - hộ tịch cấp xã vẫn chƣa có bằng cử nhân luật chiếm số lƣợng lớn, bên cạnh đó vẫn đang phải thực hiện nhiều mảng công tác tƣ pháp khác nhƣ: chứng thực, quản lý và đăng ký hộ tịch, đôn đốc thi hành án dân sự có giá trị không quá 500.000 đồng, … điều này ảnh hƣởng đến việc triển khai và chất lƣợng của công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL theo thẩm quyền. Do đó, cần phải xây dựng đội ngũ công chức chuyên trách làm công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL ở cấp huyện và cấp xã theo hƣớng: mỗi đơn vị có ít nhất 01 lãnh đạo và 01 công chức chuyên trách thực hiện nhiệm vụ kiểm tra văn bản QPPL theo thẩm quyền. Bên cạnh đó cần triển khai việc xây dựng và mở rộng đội ngũ cộng tác viên kiểm tra văn bản. Nguồn của đội ngũ cộng tác viên là các chuyên gia pháp luật thuộc các chuyên ngành, có trình độ pháp lý và kinh nghiệm đảm bảo đáp ứng các yêu cầu của công tác kiểm tra văn bản hoặc các chuyên gia thuộc các cơ quan tƣ pháp, các cơ quan quản lý nhà nƣớc khác ở Trung ƣơng và địa phƣơng, các cán bộ nghiên cứu và đào tạo pháp luật, các cơ quan, tổ chức hữu quan khác phù hợp với lĩnh vực văn bản đƣợc kiểm tra. Cần xây dựng tiêu chuẩn về cộng tác viên, tránh tình trạng mời cộng tác viên chƣa có sự chọn lọc, ảnh hƣởng đến chất lƣợng kiểm tra, xử lý văn bản. Đẩy mạnh công tác tập huấn, bồi dƣỡng nghiệp vụ cho cán bộ chuyên trách, đội ngũ cộng tác viên làm công tác kiểm tra và xử lý văn bản QPPL từ cấp bộ đến cấp cơ sở. Coi đây là một nhiệm vụ trọng tâm, thông qua nhiều hình thức nhƣ: trực tiếp tổ chức các lớp tập huấn theo đối tƣợng, theo lĩnh vực; tổ chức buổi tọa đàm trao đổi, hƣớng dẫn nghiệp vụ, hoặc thông qua công tác phối hợp kiểm tra theo địa bàn, kiểm tra theo chuyên đề. Năm là: Hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo 90 Theo quy định của pháp luật hiện hành chƣa có văn bản nào quy định về việc giải quyết khiếu nại, tố cáo đối với việc ban hành văn bản QPPL trái pháp luật. Nghị định số 135/2003/NĐ-CP cũng chỉ quy định một số hành vi vi phạm trong công tác kiểm tra, xử lý văn bản đƣợc giải quyết theo quy định của pháp luật về khiếu nại, tố cáo [20, Điều 30]. Tức là mới chỉ quy định chủ thể (cơ quan, ngƣời có thẩm quyền kiểm tra văn bản và cơ quan, ngƣời có văn bản đƣợc kiểm tra) và hành vi vi phạm trong công tác kiểm tra, xử lý văn bản. Theo chúng tôi, trong Luật ban hành văn bản QPPL và các văn bản pháp luật khác có liên quan cũng cần có chế tài xử lý cụ thể, mở rộng chủ thể và phạm vi đối tƣợng của khiếu nại và tố cáo đối với việc ban hành văn bản trái pháp luật, nhƣ: cơ quan, tổ chức, công dân có quyền khiếu nại, tố cáo cơ quan, ngƣời có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL trái pháp luật gây thiệt hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức và công dân. Sáu là: Xây dựng cơ chế "kiện" theo con đường Tòa án Bên cạnh việc hoàn thiện cơ chế kiểm tra, xử lý văn bản QPPL theo hệ thống hành pháp, cũng cần xây dựng cơ chế kiện theo thủ tục tƣ pháp để bảo đảm chế tài xử lý đối với việc ban hành văn bản QPPL trái pháp luật. Hiện nay, theo Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1998, đã đƣợc sửa đổi, bổ sung năm 2006 có hiệu lực ngày 01/6/2006 thì Tòa án chỉ có thẩm quyền giải quyết đối với một số loại việc, cụ thể là 26 loại việc đƣợc quy định tại Điều 11 Pháp lệnh. Trong đó, các tranh chấp đƣợc Tòa thụ lý chủ yếu là liên quan đến các loại văn bản cá biệt nhƣ: Quyết định xử phạt vi phạm hành chính và các loại khác theo quy định của pháp luật. Các loại việc khác theo quy định của pháp luật đƣợc hiểu nhƣ thế nào? Theo Hƣớng dẫn của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao tại Nghị quyết số 03/2003/NQ - HĐTP ngày 18/4/2003 hƣớng dẫn thi hành một số quy định của Pháp lệnh TTGQCVAHC, ngoài 26 loại việc đƣợc quy định cụ thể tại Điều 11 Pháp lệnh TTGQCVAHC, những loại việc khác nếu không thuộc 91 trƣờng hợp đã đƣợc quy định thì Tòa án kiểm tra xem đã có văn bản QPPL nào về lĩnh vực đó quy định quyền khiếu kiện hành chính hay không, nếu có thì Tòa án căn cứ Điều 11 Pháp lệnh TTGQCVAHC và các quy định tƣơng ứng của văn bản QPPL đó để thụ lý giải quyết. Nhƣng căn cứ theo văn bản pháp luật hiện hành, thì chƣa có một văn bản QPPL nào quy định về quyền khiếu nại, tố cáo cũng nhƣ khiếu kiện đối với cơ quan, ngƣời có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL trái pháp luật. Nhƣ chúng tôi đã phân tích ở phần trên, Nghị định số 135/2003/NĐ-CP cũng mới chỉ quy định về quyền khiếu nại, tố cáo trong công tác kiểm tra, xử lý văn bản. Do đó không có căn cứ pháp luật để Tòa án thụ lý giải quyết đối với loại việc, hay hình thức khởi kiện này. Trên thực tế thời gian qua, đã có nhiều văn bản QPPL của các bộ, chính quyền địa phƣơng ban hành xâm phạm trực tiếp, gián tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức và công dân, gây bức xúc dƣ luận xã hội, đặt ra yêu cầu cần xử lý, cần sự phán quyết của Tòa án. Nhƣng Tòa án không có căn cứ để thụ lý giải quyết theo thủ tục tố tụng đối với các cơ quan đã ban hành văn bản QPPL trái pháp luật. Theo chúng tôi, về mặt lý luận thì văn bản QPPL cũng là một loại văn bản quản lý, là hình thức quyết định hành chính của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền. Loại văn bản này có đặc thù riêng là phạm vi và đối tƣợng điều chỉnh rộng. Cũng chính vì vậy mà tác hại của một văn bản QPPL trái pháp luật gây ra là rất lớn. Do đó, cần thiết phải có một cơ chế điều chỉnh triệt để đối với loại văn bản này. Bên cạnh việc hoàn thiện cơ chế kiểm tra, xử lý văn bản - thuộc chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan hành chính, cần nghiên cứu và xây dựng cơ chế "kiện" theo con đƣờng tòa án. Theo đó, các cơ quan, tổ chức và công dân có quyền kiện cơ quan ban hành văn bản trái pháp luật (đối với cả văn bản cá biệt và văn bản QPPL), yêu cầu tòa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp do văn bản QPPL có nội dung trái pháp luật gây ra. Cơ chế tòa án nhằm mục đích đảm bảo và thực thi quyền của công dân, góp phần nâng cao trách nhiệm của cơ quan, ngƣời ban hành văn bản và cả cơ quan, ngƣời có thẩm 92 quyền kiểm tra văn bản. Vấn đề đặt ra là Tòa án để giải quyết tranh chấp này là Tòa án nào? Hiện nay chúng ta mới chỉ có Tòa Hành chính thuộc hệ thống Tòa án nhân dân. Việc giải quyết tranh chấp liên quan đến văn bản QPPL trái pháp luật, vi phạm hiến pháp và pháp luật, đã đến lúc cần thành lập Tòa Hiến pháp (Tòa bảo hiến) để bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất của hệ thống pháp luật và bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức và công dân. Bảy là: Quy định rõ về xử lý trách nhiệm đối với tập thể, cá nhân có thẩm quyền đã ban hành văn bản trái pháp luật và người có thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản đã không thực hiện nhiệm vụ kiểm tra, xử lý theo quy định Ngay từ thời phong kiến, yêu cầu về mỗi loại văn bản đƣợc quy định rất chặt chẽ. Ngƣời nào không viết đƣợc các loại: chế, chiếu, biểu, … thì không thể thi đỗ để ra làm quan. Sau khi làm quan, theo luật pháp phong kiến, nếu vi phạm các quy định về làm văn bản sẽ bị phạt theo luật hình. Ví dụ: Theo Điều 123 của Bộ luật Hồng Đức thời Lê, nếu phải thảo chiếu, chế mà lại quên, nhầm hay viết sai chữ, thì xử phạt 80 trƣợng, thảo sai ý chỉ của nhà vua thì xử tội biếm hay đồ, tùy theo trƣờng hợp nặng nhẹ (biếm là giáng chức, đồ là bắt làm việc cho ngƣời khác, phục dịch việc công) [35, tr. 71-72]. Đến triều Nguyễn, các văn bản soạn thảo đệ trình lên nhà vua đều phải qua qua một cơ quan kiểm tra gọi là "Nội các". Nếu phát hiện ra các sai sót trong văn bản đệ trình thì Nội các có quyền trả lại cho ngƣời soạn thảo để hoàn chỉnh. Nếu kiểm tra không kỹ mà để nhà vua tìm ra sai sót trong văn bản đệ trình thì cả ngƣời soạn thảo và nhân viên Nội các đều bị giáng cấp tới 1-3 bậc [32, tr. 68-69]. Xuất phát từ đặc tính của loại văn bản này cho thấy cần quy định một cách chặt chẽ về trách nhiệm đối với ngƣời có thẩm quyền trong công tác văn bản. - Quy định rõ các biện pháp chế tài xử lý đối với cơ quan, ngƣời đã ban hành văn bản trái pháp luật, cũng nhƣ cơ quan, ngƣời đã tham mƣu, trình văn bản có nội dung trái pháp luật. Cần quy định rõ về hình thức, mức độ phải 93 chịu trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm dân sự hay trách nhiệm hình sự đối với cơ quan, ngƣời đã ban hành và cả ngƣời đã tham mƣu, đề xuất nội dung trái pháp luật trong trƣờng hợp ngƣời đó có lỗi. Cũng cần lƣu ý xem xét đến vấn đề bồi thƣờng thiệt hại về vật chất. Ví dụ: đối với văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng do tập thể HĐND, UBND ban hành (Chủ tịch HĐND, Chủ tịch UBND ký văn bản với tƣ cách thay mặt tập thể), vậy vấn đề xử lý bồi thƣờng thiệt hại với tƣ cách cá nhân nhƣ thế nào? Cần phải xác định: khi ban hành văn bản QPPL là các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền thực hiện nhiệm vụ nhân danh Nhà nƣớc. Do vậy, hậu quả do văn bản QPPL trái pháp luật gây ra, trƣớc tiên trách nhiệm thuộc về cơ quan nhà nƣớc phải đứng ra bồi thƣờng thiệt hại, sau đó xác định trách nhiệm của từng cá nhân tham gia vào quá trình ban hành, tiền kiểm và hậu kiểm văn bản, nhƣ: tham mƣu đề xuất, soạn thảo dự thảo văn bản; thẩm tra, thẩm định văn bản; ngƣời có thẩm quyền kiểm tra, xử lý văn bản đã không phát hiện và xử lý kịp thời đối với văn bản QPPL trái luật... - Quy định rõ về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn đồng thời trách nhiệm của các cơ quan có thẩm quyền kiểm tra, xử lý, cũng nhƣ các cơ quan có trách nhiệm phối hợp thực hiện công tác kiểm tra văn bản QPPL, có cơ chế kỷ luật, khen thƣởng công minh và kịp thời; - Bên cạnh việc xử lý đối với cơ quan, ngƣời đã ban hành văn bản trái pháp luật, cũng cần xem xét đến trách nhiệm của cơ quan, ngƣời có trách nhiệm kiểm tra văn bản về việc: không thực kiểm tra theo đúng thời gian quy định, không phát hiện và áp dụng biện pháp xử lý kịp thời và triệt để gây thêm hậu quả từ việc tồn tại của văn bản trái pháp luật trên thực tế. Tám là: Quan tâm đến các điều kiện bảo đảm cho hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản như cơ chế tài chính, cơ sở vật chất và trang thiết bị, cơ sở dữ liệu phục vụ cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL Theo quy định tại Thông tƣ liên tịch số 109/2004/TTLT-BTP-BTC ngày 17/11/2004 của Bộ Tƣ pháp và Bộ Tài chính hƣớng dẫn việc quản lý và 94 sử dụng kinh phí bảo đảm cho công tác kiểm tra văn bản QPPL thì đối với các cơ quan, tổ chức pháp chế, ngoài kinh phí bảo đảm cho hoạt động thƣờng xuyên theo quy định, còn đƣợc ngân sách nhà nƣớc bảo đảm kinh phí cho công tác kiểm tra văn bản QPPL. Nội dung chi cho công tác này rất cụ thể, đầy đủ, từ những nội dung chi tổ chức các cuộc họp, in ấn tài liệu, điều tra, khảo sát, lấy ý kiến chuyên gia, thù lao của cộng tác viên, nâng cấp trang thiết bị, xây dựng cơ sở dữ liệu, … Trên cơ sở các quy định trên, các cơ quan có thẩm quyền cần sớm có văn bản triển khai, lập dự toán kinh phí bảo đảm cho công tác kiểm tra văn bản QPPL tại cơ quan mình đƣợc thuận lợi. Các cơ quan có thẩm quyền (Bộ Tài chính) hƣớng dẫn và tổ chức kiểm tra việc sử dụng kinh phí đảm bảo cho việc kiểm tra, xử lý theo đúng quy định của pháp luật. Các bộ, ngành và địa phƣơng cần quan tâm đầu tƣ cơ sở vật chất, dành kinh phí thỏa đáng cho công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL, bố trí đầy đủ trang thiết bị làm việc và các điều kiện đảm bảo khác cho công tác kiểm tra văn bản, huy động các nguồn lực kể cả nguồn tài trợ của các dự án hợp tác quốc tế để xây dựng và từng bƣớc tin học hóa hệ cơ sở dữ liệu văn bản QPPL của bộ, ngành và địa phƣơng. Khẩn trƣơng xây dựng và quản lý hệ cơ sở dữ liệu phục vụ cho việc kiểm tra văn bản. Hệ cơ sở dữ liệu là một phƣơng tiện hỗ trợ đắc lực cho công tác soạn thảo, ban hành và kiểm tra văn bản QPPL bởi vì hệ cơ sở dữ liệu bao gồm các văn bản đã đƣợc rà soát, chuẩn hóa hiệu lực sẽ tạo điều kiện cho ngƣời kiểm tra văn bản đánh giá đƣợc tính hợp pháp của văn bản QPPL. Chín là: Tăng cường hoạt động kiểm tra, xử lý của các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền kiểm tra văn bản QPPL Cần tập trung những hoạt động chủ yếu sau: - Tăng cƣờng sự chỉ đạo công tác phối hợp kiểm tra, xử lý văn bản giữa các bộ, ngành, địa phƣơng; 95 - Tổ chức công tác tự kiểm tra và kiểm tra văn bản theo theo đúng quy định. Công tác tự kiểm tra phải đƣợc tiến hành thƣờng xuyên, ngay sau khi văn bản QPPL đƣợc ban hành, kết hợp với công tác rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL đã ban hành để phát hiện kịp thời những văn bản trái pháp luật, mâu thuẫn, chồng chéo, hoặc không còn phù hợp với tình hình phát triển kinh tế - xã hội; - Thực hiện các hình thức kiểm tra một cách kịp thời, sáng tạo và phù hợp với quy định, nhƣ: kiểm tra theo chuyên đề, lĩnh vực, nhất là các lĩnh vực gây bức xúc trong đời sống xã hội. - Xử lý kịp thời và đúng quy định của pháp luật đối với các văn bản có nội dung trái pháp luật đã đƣợc phát hiện trong quá trình kiểm tra, kiến nghị, đề xuất kịp thời các biện pháp sửa đổi, bổ sung, bãi bỏ, hủy bỏ hoặc thay thế văn bản cũng nhƣ việc áp dụng các biện pháp khắc phục hậu quả do việc ban hành và thực hiện văn bản trái pháp luật gây ra; - Thực hiện nghiêm túc quy trình xử lý về mặt thời gian cũng nhƣ chất lƣợng, hiệu quả xử lý. Từ khâu cơ quan kiểm tra văn bản tiếp nhận văn bản và ra văn bản đề nghị cơ quan có văn bản tự kiểm tra, xử lý đối với văn bản có nội dung trái pháp luật, đến khi cơ quan có văn bản đƣợc kiểm tra có thông báo kết quả tự xử lý đúng theo thời hạn pháp luật đã quy định. - Thực hiện tốt các quy định về chế độ báo cáo tình hình ban hành, kiểm tra, xử lý văn bản QPPL với cơ quan quản lý nhà nƣớc có thẩm quyền để thống kê, đánh giá tình hình, trên cơ sở đó đƣa ra những biện pháp quản lý hữu hiệu hơn. Mười là: Ngoài các giải pháp cơ bản nêu trên cần phải tiến hành đồng thời các giải pháp sau: - Gắn việc nâng cao chất lƣợng hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản với việc nâng cao chất lƣợng xây dựng, ban hành văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng. Phát huy vai trò của các cơ quan thẩm tra (Ban Pháp chế của 96 HĐND) và cơ quan thẩm định (cơ quan tƣ pháp địa phƣơng) trong việc tham mƣu, xem xét tính hợp pháp, tính hợp lý của văn bản QPPL trƣớc khi văn bản đƣợc ban hành. - Thực hiện tốt việc rà soát, hệ thống hóa văn bản QPPL, để phát hiện kịp thời những mâu thuẫn, chồng chéo, không còn phù hợp của văn bản bản để kiến nghị sửa đổi, bổ sung, thay thế hoặc bãi bỏ văn bản đó. - Thực hiện tốt các hình thức khen thƣởng đối với cơ quan, cán bộ, công chức và cộng tác viên kiểm tra văn bản có thành tích, hoàn thành nhiệm vụ đƣợc giao; đối với cơ quan, tổ chức và cá nhân có thành tích trong việc phát hiện, đề nghị cơ quan, ngƣời có thẩm quyền xử lý văn bản có dấu hiệu trái pháp luật. - Tăng cƣờng sự quan tâm, lãnh đạo của Đảng, sự kiểm tra, giám sát của Nhà nƣớc và xã hội trong việc kiểm tra và xử lý văn bản QPPL: Quốc hội và Đại biểu Quốc hội, Đại biểu HĐND thông qua hoạt động thực thi quyền giám sát phát hiện và xử lý văn bản trái pháp luật, nhân dân thông qua các đại diện của mình phát hiện và phản ánh đến cơ quan có thẩm quyền đồng thời tăng cƣờng sự kiểm tra giữa cơ quan Nhà nƣớc cấp trên và cấp dƣới, tăng cƣờng sự giám sát của các đoàn thể, tổ chức và công dân. - Các cơ quan thông tin đại chúng với chức năng, nhiệm vụ là thông tin trung thực, tuyên truyền phổ biến pháp luật, làm diễn đàn thực hiện quyền tự do ngôn luận của nhân dân, đƣa tin, phát sóng những nội dung phản ánh những văn bản có dấu hiệu trái pháp luật, góp phần vào việc phát hiện, theo dõi công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL của các cấp, các ngành. Cơ quan kiểm tra văn bản và cơ quan thông tin đại chúng cần có những mối quan hệ phối hợp, hỗ trợ nhau thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của mỗi đơn vị. KẾT LUẬN CHƢƠNG 3 1. Xuất phát từ vấn đề lý luận và thực trạng đã đƣợc trình bày ở 97 chƣơng 1, chƣơng 2 và đòi hỏi của công cuộc xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa, yêu cầu trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế đòi hỏi phải có giải pháp hữu hiệu để khắc phục tình trạng ban hành văn bản QPPL trái pháp luật, vi phạm pháp chế và hiệu quả quản lý xã hội thấp. 2. Trong chƣơng 3 luận văn đã đề cập những giải pháp tuy chƣa thật đầy đủ nhƣng đó là những giải pháp căn bản và cần thiết trong giai đoạn hiện nay. Các giải pháp đƣa ra từ khâu nhận thức đến tổ chức bộ máy, quy trình nghiệp vụ kiểm tra và chế tài xử lý đối với văn bản QPPL trái pháp luật. Trong đó, đặc biệt cần chú ý đến các giải pháp về tổ chức bộ máy, bố trí nhân sự, trách nhiệm pháp lý đối với cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ban hành, kiểm tra và xử lý văn bản QPPL, cơ chế khiếu nại, khiếu kiện liên quan đến văn bản QPPL trái luật 98 KẾT LUẬN 1. Văn bản QPPL của chính quyền địa phƣơng có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc giúp chính quyền địa phƣơng quản lý toàn diện mọi mặt của đời sống xã hội tại địa phƣơng. Đặc biệt trong giai đoạn đổi mới phƣơng thức quản lý hiện nay khi chính quyền địa phƣơng ngày càng đƣợc phân cấp mạnh mẽ về thẩm quyền trong hoạt động quản lý nhà nƣớc. 2. Trong thời gian vừa qua, chính quyền địa phƣơng đã ban hành một số lƣợng văn bản QPPL tƣơng đối nhiều, nhất là ở cấp tỉnh, một năm ban hành khoảng 100 văn bản QPPL. Điều này đã đáp ứng đƣợc yêu cầu điều chỉnh kịp thời những quan hệ xã hội phát sinh trong thực tiễn đời sống xã hội theo đặc thù của địa phƣơng, góp phần thể chế hóa đƣờng lối chủ trƣơng của Đảng, pháp luật của Nhà nƣớc, cụ thể hóa các văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp trên. Bên cạnh những kết quả đã đạt đƣợc đó, còn nhiều hạn chế từ việc soạn thảo, ban hành và quản lý văn bản. Qua việc thống kê, phân tích về thực trạng công tác văn bản trong thời gian qua cho thấy tồn tại nhiều địa phƣơng ban hành văn bản có nội dung trái pháp luật, gây hậu quả về mặt vật chất cho Nhà nƣớc và nhân dân, làm giảm uy tín, hiệu quả quản lý của Nhà nƣớc. 3. Trong tình hình nói trên, hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do chính quyền địa phƣơng ban hành là rất cần thiết. Kiểm tra văn bản là việc các cơ quan, cá nhân có thẩm quyền xem xét, đánh giá và kết luận về tính hợp pháp của văn bản, nhằm mục đích phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản, để có những biện pháp xử lý kịp thời nhƣ: đình chỉ việc thi hành, sửa đổi, hủy bỏ hoặc bãi bỏ văn bản, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của hệ thống pháp luật, đồng thời kiến nghị cơ quan, ngƣời có thẩm quyền xác định trách nhiệm của cơ quan, ngƣời có thẩm quyền đã ban hành văn bản trái pháp luật. 99 Hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL đƣợc tiến hành theo những nguyên tắc, phƣơng thức và trình tự thủ tục chặt chẽ theo quy định. Tuy nhiên, công tác kiểm tra, xử lý văn bản QPPL là một công việc mới đƣợc chuyển giao hoàn toàn từ Viện Kiểm sát nhân dân sang cơ quan hành chính, vẫn còn là công việc mới mẻ đối với chính quyền địa phƣơng. Trong quá trình thực hiện còn nhiều nhƣợc điểm nhƣ: nghiệp vụ kiểm tra còn yếu kém, các điều kiện đảm bảo cho công tác kiểm tra chƣa đƣợc quan tâm đúng mức; nhiều địa phƣơng chƣa tổ chức kiểm tra, chƣa phát hiện và xử lý kịp thời; có biểu hiện chậm trễ, né tránh trong việc xử lý văn bản trái pháp luật. Bên cạnh đó, hệ thống pháp luật về kiểm tra, xử lý văn bản QPPL chƣa đƣợc hoàn thiện, gây khó khăn cũng nhƣ không đủ cơ sở pháp lý đảm bảo cho hoạt động này đạt chất lƣợng và hiệu quả. 4. Trên cơ sở nghiên cứu về lý luận cũng nhƣ thực tiễn hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản QPPL do chính quyền địa phƣơng ban hành, một số phƣơng hƣớng và giải pháp đã đƣợc đặt ra nhằm nâng cao chất lƣợng hoạt động này. Đó là những giải pháp cụ thể và toàn diện trên các mặt hoạt động kiểm tra và xử lý văn bản QPPL nhƣ đã trình bày ở chƣơng 3. Điều đó đáp ứng các yêu cầu của xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do dân và vì dân, cũng nhƣ các yêu cầu về phát triển kinh tế - xã hội, hội nhập quốc tế và mở rộng dân chủ ở nƣớc ta hiện nay. 100 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO CÁC VĂN BẢN, NGHỊ QUYẾT CỦA ĐẢNG 1. Đảng Cộng sản Việt Nam (1987), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI, Nxb Sự thật, Hà Nội. 2. Đảng Cộng sản Việt Nam (1991), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VII, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 3. Đảng Cộng sản Việt Nam (1996), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VIII, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. CÁC VĂN BẢN PHÁP LUẬT CỦA NHÀ NƢỚC 4. Bộ Nội vụ - Văn phòng Chính phủ (2005), Thông tư liên tịch số 55/2005/TTLT-BNV-VPCP ngày 06/5 hướng dẫn thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản, Hà Nội. 5. Bộ Tài chính và Bộ Tƣ pháp (2004), Thông tư liên tịch số 109/2004/TTLT-BTC-BTP ngày 17/11 hướng dẫn việc quản lý và sử dụng kinh phí bảo đảm cho công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội. 6. Bộ Tƣ pháp (2004), Thông tư số 01/2004/TT-BTP ngày 16/6 về việc hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định 135/2003/NĐ-CP về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội. 7. Bộ Tƣ pháp và Bộ Nội vụ (2005), Thông tư liên tịch số 01/2005/TTLTBTP-BNV ngày 24/01 hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 122/2004/NĐ-CP ngày 18/5/2004 của Chính phủ quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của tổ chức pháp chế các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và doanh nghiệp nhà nước, Hà Nội. 101 8. Chính phủ (1997), Nghị định số 94/CP ngày 06/9 về tổ chức pháp chế ở các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Hà Nội. 9. Chính phủ (1997), Nghị định số 101/NĐ-CP ngày 23/9 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội. 10. Chính phủ (2003), Quyết định số 909/2003/QĐ-TTg ngày 14/8 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt Chương trình đổi mới công tác xây dựng, ban hành và nâng cao chất lượng văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội. 11. Chính phủ (2003), Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11 về kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội. 12. Chính phủ (2004), Nghị định số 104/2004/NĐ-CP ngày 23/3 về Công báo nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Hà Nội. 13. Chính phủ (2004), Nghị định số 110/2004/NĐ-CP ngày 08/4 về công tác văn thư, Hà Nội. 14. Chính phủ (2004), Nghị định số 122/2004/NĐ-CP ngày 18/5 quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của tổ chức pháp chế các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và doanh nghiệp nhà nước, Hà Nội. 15. Chính phủ (2005), Chỉ thị số 32/2005/CT-TTg ngày 10/10 của Thủ tướng Chính phủ về việc tăng cường công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội. 16. Chính phủ (2005), Nghị định số 161/2005/NĐ-CP ngày 27/12 quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật và Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội. 102 17. Chính phủ (2006), Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06/9 quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Hà Nội. 18. Quốc hội (1980), Hiến pháp, Hà Nội. 19. Quốc hội (1992), Hiến pháp, Hà Nội. 20. Quốc hội (1996), Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội. 21. Quốc hội (2001), Nghị quyết số 51/2001/QH10 ngày 25/12 về việc sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992, Hà Nội. 22. Quốc hội (2001), Luật Tổ chức Quốc hội, Hà Nội. 23. Quốc hội (2002), Luật số 02/2002/QH11 ngày 16/12 về sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội. 24. Quốc hội (2003), Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Hà Nội. 25. Quốc hội (2004), Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, Hà Nội. 26. Quốc hội (2005), Nghị quyết số 55/2005/QH11 ngày 29/11 về kết quả giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, Hà Nội. 27. Ủy ban Thƣờng vụ Quốc hội (2005), Nghị quyết số 753/2005/NQ- UBTVQH11 ngày 02/4 ban hành Quy chế hoạt động của Hội đồng nhân dân, Hà Nội. CÁC TÀI LIỆU THAM KHẢO KHÁC 28. Bộ Tƣ pháp (2006), Báo cáo số 372/BC-BTP ngày 20/02 về tình hình soạn thảo, ban hành và kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội. 29. Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật - Bộ Tƣ pháp (2005), Báo cáo số 152/BC-KTrVB ngày 30/11 về kết quả công tác năm 2005 và 103 phương hướng nhiệm vụ năm 2006 của Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, Hà Nội. 30. Bùi Thị Đào (2002), "Giám sát, kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật", Nghiên cứu lập pháp, (9), tr. 47-51. 31. Trƣơng Thị Hồng Hà (2005), "Nâng cao chất lƣợng ban hành văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền địa phƣơng", Nhà nước và pháp luật, (1), tr. 10-15. 32. Khâm định Đại Nam hội điển sự lệ (1993), Nxb Thuận Hóa, Huế. 33. Lý luận chung về Nhà nước và pháp luật (2001), Nxb Đại học quốc gia Hà Nội. 34. Hoàng Thị Ngân (2003), "Nội dung giám sát, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật", Nghiên cứu lập pháp, (9), tr. 55-58. 35. Quốc triều hình luật (1991), Nxb Pháp lý, Hà Nội. 36. Sở Tƣ pháp - Ủy ban nhân dân Thành phố Đà Nẵng (2006), Báo cáo số 145/BC-STP ngày 29/12 về tình hình soạn thảo, ban hành và kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật năm 2006 của Ủy ban nhân dân các cấp trên địa bàn thành phố Đà Nẵng, Đà Nẵng. 37. Sở Tƣ pháp - Ủy ban nhân dân tỉnh Thanh Hóa (2006), Báo cáo số 481/BC-STP ngày 20/12 về tình hình soạn thảo, ban hành và kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật 10 tháng đầu năm 2006, Thanh Hóa. 38. Nguyễn Kim Thảm, Hồ Hải Thụy, Nguyễn Đức Dƣơng (2005), Từ điển tiếng Việt, Nxb Văn hóa Sài Gòn, Thành phố Hồ Chí Minh. 39. Nguyễn Văn Thâm (2001), Soạn thảo và xử lý văn bản quản lý nhà nước, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 40. Lƣu Kiếm Thanh (2002), Kỹ thuật soạn thảo văn bản, Nxb Thống kê, Hà Nội. 104 41. Lê Minh Thông, Nguyễn Nhƣ Phát (2002), Những vấn đề lý luận và thực tiễn về Chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 42. Vũ Thƣ (2003), "Tính hợp pháp và hợp lý của văn bản pháp luật và các biện pháp xử lý các khiếm khuyết của nó", Nhà nước và pháp luật, (1), tr. 8-15. 43. Từ điển Bách khoa Việt Nam (2002), Nxb Từ điển Bách khoa, Hà Nội. 44. Đào Trí Úc (1997) Nhà nước và pháp luật của chúng ta trong thời đại mới, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội. 45. Đào Trí Úc (Chủ biên) (2003), Hương ước trong quá trình thực hiện dân chủ ở Việt Nam hiện nay, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 46. Đào Trí Úc - Võ Khánh Vinh (Đồng chủ biên) (2003), Giám sát và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội. 47. Ủy ban nhân dân tỉnh Bắc Giang (2006), Báo cáo số 78/BC-UBND ngày 29/12 về tình hình soạn thảo, ban hành và kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật năm 2006, Bắc Giang. 48. Ủy ban nhân dân tỉnh Bình Định (2006), Báo cáo số 78/BC-UBND ngày 23/12 về tình hình soạn thảo, ban hành và kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật, Bình Định. 49. Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội (2007), Báo cáo về tình hình soạn thảo, ban hành và kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của thành phố Hà Nội năm 2005, năm 2006 và 6 tháng đầu năm 2007, Hà Nội. 50. Ủy ban nhân dân thành phố Hải Phòng (2007), Báo cáo số 02/BC-UB ngày 06/01 về công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật năm 2006 tại thành phố Hải Phòng, Hải Phòng. 105 51. Ủy ban nhân dân tỉnh Khánh Hòa (2007), Báo cáo số 08/UBND ngày 13/01 về tình hình ban hành và kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật năm 2006, Khánh Hòa. 52. Ủy ban nhân dân tỉnh Sơn La (2006), Báo cáo số 171/BC-UBND ngày 29/12 về công tác ban hành, kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật năm 2006, Sơn La. 53. Viện kiểm sát nhân dân tối cao (1999), Báo cáo tổng kết công tác kiểm sát năm 1999, Hà Nội. 54. Viện kiểm sát nhân dân tối cao (2000), Báo cáo tổng kết công tác kiểm sát năm 2000, Hà Nội. 55. Viện kiểm sát nhân dân tối cao (2001), Báo cáo tổng kết công tác kiểm sát năm 2001, Hà Nội. 56. Viện kiểm sát nhân dân tối cao (2002), Báo cáo tổng kết công tác kiểm sát năm 2002, Hà Nội. 57. Võ Khánh Vinh (2004), Giáo trình Xây dựng pháp luật, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội. 106 [...]... bn QPPL do chớnh quyn a phng ban hnh núi riờng 7 Kt cu ca lun vn Ngoi phn m u, kt lun v danh mc ti liu tham kho, ni dung lun vn gm 3 chng: Chng 1: Nhng vn c bn v kim tra, x lý vn bn quy phm phỏp lut do chớnh quyn a phng ban hnh Chng 2: Thc trng hot ng kim tra v x lý vn bn quy phm phỏp lut do chớnh quyn a phng ban hnh Chng 3: Phng hng v gii phỏp nhm nõng cao cht lng hot ng kim tra, x lý vn bn quy phm... tra vn bn l hot ng kim tra ca c quan, ngi cú thm quyn ban hnh vn bn i vi chớnh vn bn do mỡnh ban hnh ra i vi vn bn QPPL ca chớnh quyn a phng thỡ bn thõn chớnh quyn a phng phi t kim tra vn bn do mỡnh ban hnh Theo quy nh thỡ HND, UBND cỏc cp phi t kim tra vn bn do mỡnh ban hnh u mi giỳp HND, UBND cỏc cp thc hin vic t kim tra vn bn l: Trng Ban phỏp ch ca HND, Giỏm c S T phỏp, Trng phũng T phỏp, Trng Ban. .. kim tra cỏc vn bn thuc thm quyn kim tra ca B trng, Th trng c quan ngang B, Th trng c quan thuc Chớnh ph Nhúm th hai: Cỏc c quan, ngi cú thm quyn a phng (nhúm t kim tra v kim tra theo thm quyn) bao gm: - Ch tch UBND cp tnh t kim tra vn bn do UBND cp mỡnh ban hnh v kim tra vn bn do HND, UBND cp huyn ban hnh - Ch tch UBND cp huyn t kim tra vn bn do UBND cp mỡnh ban hnh v vn bn do HND, UBND cp xó ban. .. ng kim tra, x lý vn bn thụng qua phng thc t kim tra vn bn do c quan mỡnh ban hnh v kim tra vn bn QPPL ca cỏc c quan khỏc theo thm quyn a ra ỏnh giỏ nhng mt t v cha t trong cụng tỏc kim tra, x lý vn bn QPPL; - Xõy dng v hon thin c ch kim tra vn bn QPPL trờn c s xut nhng phng hng, gii phỏp nhm nõng cao cht lng hot ng kim tra, x lý vn bn QPPL do chớnh quyn a phng ban hnh nc ta trong giai on hin nay Phm... Chớnh ph cng ó ban hnh Ngh nh s 135/2003/N-CP ngy 14/11/2003 v kim tra v x lý vn bn QPPL n nay, Ngh nh ny l cn c phỏp lý ch yu kim tra v x lý vn bn QPPL do b, ngnh v a phng ban hnh õy l mt bc chuyn trong cụng tỏc kim tra vn bn bi nu khụng kp thi a ra cỏc quy nh nõng cao cht lng hot ng kim tra, x lý vn bn QPPL do chớnh quyn a phng ban hnh s khú cú th hn ch nhng khim khuyt, thit hi do vn bn trỏi lut... tra, x lý vn bn quy phm phỏp lut do chớnh quyn a phng ban hnh 6 Chng 1 NHNG VN C BN V KIM TRA, X Lí VN BN QUY PHM PHP LUT DO CHNH QUYN A PHNG BAN HNH 1.1 KHI QUT V VN BN QUY PHM PHP LUT DO CHNH QUYN A PHNG BAN HNH 1.1.1 Khỏi nim, vai trũ, ý ngha ca vn bn quy phm phỏp lut Khi thc hin chc nng, nhim v v quyn hn ca mỡnh, chớnh quyn a phng ó s dng phỏp lut lm cụng c qun lý, iu hnh mi hot ng ca cỏc c quan,... cỏch quy mụ, bi bn hn, nhng cng s khú trỏnh khi 17 nhc im ú l gim tớnh khỏch quan trong vic kim tra, x lý vn bn QPPL do chớnh h thng ca mỡnh ban hnh Hin nay, hot ng kim tra v x lý vn bn QPPL c quy nh trong mt vn bn phỏp lý c th cú tớnh cht chuyờn sõu ú l Ngh nh s 135/2003/N-CP ngy 14/11/2003 ca Chớnh ph v kim tra v x lý vn bn QPPL Ngh nh ó quy nh rừ v thm quyn cng nh trỡnh t, th tc kim tra v x lý i... thm quyn ban hnh Ngh quyt ca HND v 13 thm quyn ban hnh Quyt nh, Ch th ca UBND Song vn cha c th, trờn thc t khi thc hin thm quyn ban hnh vn bn QPPL, chớnh quyn a phng rt khú khn trong vic xỏc nh khi no, lnh vc no thỡ ban hnh quyt nh hoc ch th thc hin chc nng, nhim v ca mỡnh UBND ch da trờn tớnh cht, c im ca loi vn bn Quyt nh, Ch th ban hnh vn bn QPPL cho phự hp 1.2 HOT NG KIM TRA, X Lí VN BN QUY PHM... kim tra, x lý vn bn QPPL trong thc tin hin nay theo cỏc quy nh hin hnh thỡ cha cú mt cụng trỡnh nghiờn cu no mang tớnh h thng, ton din v vn ny Vỡ vy, tỏc gi xin chn ti "Kim tra, x lý vn bn quy phm phỏp lut do chớnh quyn a phng ban hnh nc ta hin nay" lm ti Lun vn cao hc 3 Mc ớch, nhim v v phm vi nghiờn cu ca ti Mc ớch nghiờn cu ca lun vn l lm sỏng t nhng vn lý lun c bn v thc tin kim tra, x lý vn... kim tra, x lý vn bn QPPL trong bi cnh Vit Nam ang tng 5 bc n lc xõy dng Nh nc phỏp quyn xó hi ch ngha, thc hin qun lý xó hi bng phỏp lut, khụng ngng tng cng phỏp ch Vi nhng kt qu m lun vn t c, tỏc gi hy vng s gúp mt phn nh vo vic nõng cao cht lng, hiu qu ca hot ng kim tra, x lý vn bn QPPL do chớnh quyn a phng ban hnh nc ta trong giai on hin nay, cng nh gúp phn lm phong phỳ lý lun v kim tra, x lý vn ... kim tra, x lý bn quy phm phỏp lut chớnh quyn a phng ban hnh Chng NHNG VN C BN V KIM TRA, X Lí VN BN QUY PHM PHP LUT DO CHNH QUYN A PHNG BAN HNH 1.1 KHI QUT V VN BN QUY PHM PHP LUT DO CHNH QUYN... 1.2.2.3 Thm quyn x lý bn quy phm phỏp lut chớnh 29 quyn a phng ban hnh 1.2.2.4 Cỏc hỡnh thc x lý 32 1.2.3 Th tc kim tra v x lý bn quy phm phỏp lut 34 Chng 2: Thc trng hot ng kim tra v x lý bn quy phm... chớnh quyn a phng ban hnh 2.1 Thc tin son tho, ban hnh v qun lý bn quy 39 phm phỏp lut ca chớnh quyn a phng 2.2 Quy nh ca phỏp lut hin hnh v hot ng kim tra v x lý bn quy phm phỏp lut chớnh quyn