Giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai của tòa án nhân dân qua thực tiễn huyện hoằng hóa, thanh hóa luận văn ths luật

Giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai của tòa án nhân dân qua thực tiễn huyện hoằng hóa, thanh hóa luận văn ths luật Giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai của tòa án nhân dân qua thực tiễn huyện hoằng hóa, thanh hóa luận văn ths luật Giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai của tòa án nhân dân qua thực tiễn huyện hoằng hóa, thanh hóa luận văn ths luật Giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai của tòa án nhân dân qua thực tiễn huyện hoằng hóa, thanh hóa luận văn ths luật Giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai của tòa án nhân dân qua thực tiễn huyện hoằng hóa, thanh hóa luận văn ths luật Giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai của tòa án nhân dân qua thực tiễn huyện hoằng hóa, thanh hóa luận văn ths luật Giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai của tòa án nhân dân qua thực tiễn huyện hoằng hóa, thanh hóa luận văn ths luật Giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai của tòa án nhân dân qua thực tiễn huyện hoằng hóa, thanh hóa luận văn ths luật Giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai của tòa án nhân dân qua thực tiễn huyện hoằng hóa, thanh hóa luận văn ths luật Giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai của tòa án nhân dân qua thực tiễn huyện hoằng hóa, thanh hóa luận văn ths luật Giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai của tòa án nhân dân qua thực tiễn huyện hoằng hóa, thanh hóa luận văn ths luật Giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai của tòa án nhân dân qua thực tiễn huyện hoằng hóa, thanh hóa luận văn ths luật Giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai của tòa án nhân dân qua thực tiễn huyện hoằng hóa, thanh hóa luận văn ths luật Giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai của tòa án nhân dân qua thực tiễn huyện hoằng hóa, thanh hóa luận văn ths luật Giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai của tòa án nhân dân qua thực tiễn huyện hoằng hóa, thanh hóa luận văn ths luật Giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai của tòa án nhân dân qua thực tiễn huyện hoằng hóa, thanh hóa luận văn ths luật Giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai của tòa án nhân dân qua thực tiễn huyện hoằng hóa, thanh hóa luận văn ths luật Giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai của tòa án nhân dân qua thực tiễn huyện hoằng hóa, thanh hóa luận văn ths luật Giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai của tòa án nhân dân qua thực tiễn huyện hoằng hóa, thanh hóa luận văn ths luật Giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai của tòa án nhân dân qua thực tiễn huyện hoằng hóa, thanh hóa luận văn ths luật Giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai của tòa án nhân dân qua thực tiễn huyện hoằng hóa, thanh hóa luận văn ths luật Giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai của tòa án nhân dân qua thực tiễn huyện hoằng hóa, thanh hóa luận văn ths luật Giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai của tòa án nhân dân qua thực tiễn huyện hoằng hóa, thanh hóa luận văn ths luật Giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai của tòa án nhân dân qua thực tiễn huyện hoằng hóa, thanh hóa luận văn ths luật Giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai của tòa án nhân dân qua thực tiễn huyện hoằng hóa, thanh hóa luận văn ths luật Giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai của tòa án nhân dân qua thực tiễn huyện hoằng hóa, thanh hóa luận văn ths luật Giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai của tòa án nhân dân qua thực tiễn huyện hoằng hóa, thanh hóa luận văn ths luật Giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai của tòa án nhân dân qua thực tiễn huyện hoằng hóa, thanh hóa luận văn ths luật Giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai của tòa án nhân dân qua thực tiễn huyện hoằng hóa, thanh hóa luận văn ths luật

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

LÊ THỊ NGỌC TÚ

GI¶I QUYÕT KHIÕU KIÖN HµNH CHÝNH TRONG LÜNH VùC §ÊT §AI CñA TßA ¸N NH¢N D¢N - QUA THùC TIÔN HUYÖN HO»NG HãA, THANH HãA

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2014

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

KHOA LUẬT

LÊ THỊ NGỌC TÚ

GI¶I QUYÕT KHIÕU KIÖN HµNH CHÝNH TRONG LÜNH VùC §ÊT §AI CñA TßA ¸N NH¢N D¢N - QUA THùC TIÔN HUYÖN HO»NG HãA, THANH HãA

Chuyên ngành: Lí luận và lịch sử nhà nước và pháp luật

Mã số: 60 38 01 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Cán bộ hướng dẫn khoa học: GS TSKH ĐÀO TRÍ ÚC

HÀ NỘI - 2014

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội

Vậy tôi viết lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn

Tôi xin chân thành cảm ơn!

NGƯỜI CAM ĐOAN

Lê Thị Ngọc Tú

GIẢI QUYẾT KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI CỦA TÒA ÁN NHÂN DÂN Ở VIỆT NAM 9 1.1 Hoạt động giải quyết khiếu kiện hành chính tại tòa án nói chung,

khiếu kiện hành chính trong quản lý đất đai tại tòa án nhân dân cấp huyện nói riêng là một tất yếu 9 1.2 Khái quát quá trình phát triển pháp luật về tố tụng hành chính

Việt Nam 13 1.3 Khái niệm liên quan đến vấn đề giải quyết khiếu kiện hành chính

trong lĩnh vực đất đai tại tòa án nhân dân ở Việt Nam 19 1.3.1 Khái niệm khởi kiện vụ án hành chính trong lĩnh vực đất đai 19 1.3.2 Khái niệm vụ án hành chính và vụ án hành chính trong lĩnh vực

đất đai 26 1.4 Nội dung về vấn đề giải quyết khiếu kiện hành chính liên quan

đến đất đai tại tòa án nhân dân nói chung, tòa án nhân dân cấp huyện nói riêng 36 1.4.1 Đặc điểm của tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai 36 1.4.2 Quy định của luật tố tụng trong giải quyết vụ án hành chính về

quản lý đất đai tại Tòa án nhân dân nói chung, tòa án nhân dân cấp huyện nói riêng 38 Kết luận chương 1 46

Chương 2: THỰC TRẠNG GIẢI QUYẾT TRANH CHẤP HÀNH

CHÍNH TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI Ở TÒA ÁN NHÂN DÂN - QUA THỰC TIỄN TẠI TÒA ÁN NHÂN DÂN HUYỆN

HOẰNG HÓA 48

2.1 Thực trạng khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai ở tòa án nhân dân 48

2.1.1 Tình hình khiếu kiện hành chính về đất đai tại Tòa án nhân dân nói chung, tại Tòa án cấp huyện nói riêng 48

2.1.2 Nguyên nhân phát sinh các khiếu kiện hành chính về đất đai 50

2.1.3 Thực trạng giải quyết các vụ án hành chính liên quan đến lĩnh vực đất đai tại Tòa án cấp huyện 53

2.2 Thực tiễn giải quyết vụ án hành chính tại tòa án nhân dân huyện Hoằng Hóa 77

2.2.1 Giới thiệu chung 77

2.2.2 Tình hình giải quyết vụ án hành chính trong lĩnh vực đất đai tại Tòa án Hoằng Hóa và tồn tại hạn chế 78

Kết luận chương 2 91

Chương 3: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT GIẢI QUYẾT KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH VỀ ĐẤT ĐAI TẠI TÒA ÁN NHÂN DÂN 93

3.1 Những vướng mắc tồn tại trong giải quyết khiếu kiện hành chính về đất đai 93

3.2 Nguyên nhân 98

3.3 Giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật trong giải quyết khiếu kiện hành chính về đất đai tại toà án nhân dân nói chung, tại toà án nhân dân cấp huyện nói riêng 99

Kết luận chương 3 103

KẾT LUẬN 104

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 106

TAND: Tòa án nhân dân TANDTC: Tòa án nhân dân tối cao

TTGQVAHC: Thủ tục giải quyết vụ án hành chính UBND: Ủy ban nhân dân

XHCN: Xã hội chủ nghĩa

MỞ ĐẦU

1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu

Hiện nay tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai đang có xu hướng gia tăng cả về số lượng, tính chất phức tạp và phản ứng bức xúc của người dân Tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai có những đặc điểm

cơ bản: Thứ nhất là về chủ thể của các tranh chấp hành chính nói chung, tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai nói riêng là chủ thể của quá trình quản

lý, sử dụng đất và luôn có sự bất bình đẳng về ý chí, tức một bên chủ thể luôn

là cơ quan hành chính nhà nước, và một bên còn lại là các tổ chức, cá nhân,

hộ gia đình Từ đặc điểm này dẫn đến việc giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai luôn là một vấn đề khá phức tạp ở nhiều phương diện, khía cạnh Vì thế đặt ra vấn đề làm sao giải quyết loại khiếu kiện này để bảo đảm tính khách quan, chính xác, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của một bên chủ thể vốn luôn được cho là ở vào vị thế yếu hơn so với bên là cơ quan nhà nước

Hai là, đối tượng của tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai là

các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước có liên quan đến quyền quản lý,

sử dụng và những lợi ích khác phát sinh từ quá trình khai thác, sử dụng đất, những hệ quả về mặt kinh tế như đền bù, bồi thường thiệt hại liên quan đến đất đai… Hay nói cách khác, các quyết định hành chính, hành vi hành chính

là đối tượng của loại tranh chấp này đều liên quan đến một loại tài sản đặc biệt, ảnh hưởng đến đời sống sinh hoạt, sản xuất hàng ngày của người dân và thường có giá trị lớn hoặc rất lớn Đây chính là một trong những đặc điểm khiến cho những tranh chấp hành chính về đất đai thường phức tạp, gay gắt hơn các dạng tranh chấp hành chính khác

Ba là, tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai luôn gắn liền với

quá trình quản lý và sử dụng đất cho nên khi tranh chấp xảy ra sẽ gây ảnh hưởng xấu đến nhiều mặt của đời sống kinh tế xã hội Trước tiên, nó tác động lớn đến tâm lý, tinh thần của không chỉ đối với người trực tiếp tham gia vào tranh chấp mà còn có thể gây nên tình trạng căng thẳng, mất đoàn kết, mất ổn định trật tự xã hội, làm ảnh hưởng đến lòng tin của nhân dân đối với đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật nhà nước Do đó khi giải quyết các loại tranh chấp hành chính này cần phải đặc biệt thận trọng, để ngoài việc đảm bảo quyền, lợi ích của người dân, của Nhà nước còn phải góp phần ổn định lòng người, ổn định trật tự an ninh, xã hội củng cố lòng tin của nhân dân đối với Đảng, Nhà nước

Việc khởi kiện tranh chấp hành chính ra Tòa án nhân dân để được giải quyết bắt đầu chính thức được pháp luật ghi nhận tại Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Tòa án nhân dân năm 1995 và Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 Theo pháp lệnh này, có 08 loại tranh chấp (khiếu kiện) được giải quyết theo thủ tục tố tụng hành chính và một trong tám loại tranh chấp đó là về đất đai Qua những lần sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh năm 1998, 2006 và cho đến nay khi ban hành Luật tố tụng hành chính năm 2010, thẩm quyền giải quyết của Tòa án trong lĩnh vực này liên tục được bổ sung, mở rộng, trong đó, tranh chấp hành chính về đất đai vẫn tiếp tục được quy định là một trong các loại việc thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án

Đặt ra việc nghiên cứu về vấn đề giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai tại tòa án nhân dân là một đề tài khá mới mẻ, có đối tượng và phạm vi nghiên cứu rộng Vì vậy trong phạm vi của luận văn, tác giả chỉ tập trung đi sâu nghiên cứu chủ yếu việc giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai tại tòa án nhân dân cấp huyện, đồng thời lấy ví dụ thực tiễn tại Tòa án nhân dân huyện Hoằng Hóa

Trên địa bàn huyện Hoằng Hóa tỉnh Thanh Hóa trong những năm gần đây, do thực hiện nhiều chính sách phát triển kinh tế, xã hội nên đã phát triển nhiều dự án Theo đó phát sinh vấn đề về thu hồi đất, di dời, bồi thường, hỗ trợ tái định cư, cấp đất tái định cư…, đồng thời đẩy mạnh công tác cấp giấy chứng nhận QSD đất cho những hộ dân đủ điều kiện Vì vậy cũng nảy sinh các tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai Tuy nhiên người cho rằng mình bị vi phạm về quyền lợi thường chọn con đường giải quyết là khiếu nại lên cơ quan quản lý mà ít khi chọn giải quyết bằng con đường tố tụng tại Tòa án

Trong những năm qua, số vụ việc tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai được thụ lý và giải quyết tại Tòa án nhân dân cấp huyện nói chung, tại Tòa án nhân dân huyện Hoằng Hóa tỉnh Thanh Hóa nói riêng còn chưa nhiều, hiệu quả xét xử còn hạn chế, giải quyết của Tòa án chưa thực sự tạo lập được

uy tín cao trong xã hội Nguyên nhân dẫn đến tình trạng trên có thể có nhiều,

từ những bất cập của chính sách, pháp luật về đất đai; sai sót, vi phạm trong việc ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính; cho đến

sự thiếu hiểu biết và thiếu ý thức pháp luật của người dân và có lẽ còn có cả những bất cập hạn chế của mô hình tổng thể giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai

Tình trạng trên đặt ra vấn đề: giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai tại Tòa án ND, cụ thể là TAND cấp huyện cần phải đáp ứng những yêu cầu gì? Cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai hiện nay có phù hợp? Nếu có điểm không phù hợp thì nguyên nhân và giải pháp như thế nào?

Vì vậy tác giả đã chọn đề tài nghiên cứu là “Giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh đất đai của Tòa án nhân dân, qua thực tiễn huyện Hoằng Hóa, Thanh Hóa”, nhưng tập trung đi sâu nghiên cứu về vấn đề giải quyết khiếu

kiện hành chính về đất đai của Tòa án nhân dân cấp huyện Qua nghiên cứu thấy được những mặt đã đạt được cũng như nhìn nhận khó khăn, tồn tại của quá trình giải quyết khiếu kiện hành chính tại Tòa án cấp huyện để đưa ra giải pháp chung, góp phần hoàn thiện hơn nữa việc giải quyết các khiếu kiện hành chính nhất là trong lĩnh vực đất đai trên địa bàn huyện Hoằng Hóa

Khi thực hiện nghiên cứu đề tài này nên đáp ứng được các nội dung cơ bản sau: Phân tích đánh giá thực trạng giải quyết vụ án Hành chính trong lĩnh vực đất đai tại Tòa án nhân dân nói chung, Tòa án nhân dân cấp huyện nói riêng; Thứ hai, thực trạng giải quyết vụ án hành chính trong lĩnh vực đất đai tại Tòa án nhân dân huyện Hoằng Hóa; những mặt đã đạt được và những vấn

đề còn tồn tại; Thứ ba, đề xuất quan điểm giải pháp nâng cao chất lượng giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai tại Tòa án giải pháp có thể khắc phục những tồn tại để nâng cao hiệu quả hoạt động của Tòa án

2 Mục tiêu nghiên cứu

Đặt ra vấn đề và thực hiện việc nghiên cứu đề tài nhằm đóng góp lý luận về giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai tại Tòa án nhân dân nói chung; đồng thời đưa ra phân tích đánh giá thực trạng các quy định và thực trạng giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai tại

cơ quan tố tụng cấp huyện Trên cơ sở đó có những nhìn nhận mang tính khái quát về những gì đã làm được và những gì còn hạn chế, tìm ra nguyên nhân của những hạn chế để đề xuất giải pháp nâng cao chất lượng giải quyết khiếu kiện hành chính, phần nào góp phần hoàn thiện pháp luật cũng như nâng cao hiệu quả hoạt động giải quyết tranh tranh chấp hành chính nói chung, tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai nói riêng

3 Tình hình nghiên cứu của đề tài

Quá trình thực hiện nghiên cứu đề tài dựa trước hết dựa trên các quy

định pháp luật hiện hành về giải quyết khiếu kiện hành chính, phân tích đánh giá các quy định trên phương diện lý luận; đồng thời cần dưa trên các giáo trình về tố tụng hành chính cũng là một cách nhìn nhận khá đầy đủ là logic; bên cạnh đó tham khảo các bài viết của nhiều tác giả Từ đó nghiên cứu chắt lọc những thông tin cần quan tâm để đưa ra được những phát kiến riêng cho

đề tài nghiên cứu của mình

Qua tìm hiểu, mặc dù xung quanh vấn đề về giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai đã có khá nhiều tác giả quan tâm nghiên cứu từ nhiều góc độ khác nhau trên cơ sở khoa học pháp lý cũng như thực tiễn áp dụng luật tố tụng hành chính, nhưng việc nghiên cứu một cách có hệ thống dưới hình thức luận văn thạc sĩ thì đề tài này đang là một vấn đề khá mới mẻ

Vì vậy đặt ra khá nhiều khó khăn trong việc thu thập nguồn tài liệu, đặc biệt

là tài liệu nghiên cứu ngoài nước Có một số luận án Tiến sĩ đã nghiên cứu các đề tài như: Luận án tiến sĩ của tác giả Nguyễn Thanh Bình với đề tài:

“Thẩm quyền của Tòa án nhân dân trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính”; Luận văn thạc sĩ của tác giả Nguyễn Mạnh Hùng với đề tài: “Thẩm quyền xét xử hành chính của của Tòa án nhân dân”; Một số bài viết như: “Tòa hành chính ngại giải quyết khiếu nại hành chính” của Luật sư Trần Vũ Hải trên trang Luatsuhanoi.com; Bài viết “Những vướng mắc khi áp dụng luật tố tụng hành chính và luật khiếu nại” của tác giả Vũ Thắng - Tòa phúc thẩm Đà Nẵng trên báo điện tử Tòa án nhân dân tối cao; Bài viết “Luật tố tụng hành chính đã có vướng mắc” của tác giả Quang Nhuần trên trang thông tin điện tử đài PT- TH tỉnh Sóc Trăng; Bài viết “Một số vấn đề về trình tự, thủ tục và kỹ năng xét xử vụ án hành chính tại phiên tòa sơ thẩm” của tác giả Phạm Công Hùng - Thẩm phán TANDTC đăng trên tạp chí Tòa án nhân dân số 02 tháng 01/2013 Tuy nhiên tất cả các công trình nghiên cứu và các bài viết này mới

chỉ dừng ở một góc độ, một khía cạnh nào đó chứ chưa thực sự trọng tâm vào nội dung đề tài luận văn đang mà tác giả đang nghiên cứu

4 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

Việc nghiên cứu được xác định tập trung vào vấn đề giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai tại Tòa án nhân dân cấp huyện hiện nay Qua đó đề xuất vấn đề cải cách tư pháp; quan điểm giải pháp nâng cao chất lượng giải quyết của Tòa án đối với loại án này Từ đó góp phần hoàn thiện pháp luật cũng như nâng cáo hiệu quả của giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai tại Tòa án nhân dân cấp huyện nói chung, tại TAND huyện Hoằng Hóa tỉnh Thanh Hóa nói riêng

Phạm vi nghiên cứu của đề tài là lĩnh vực giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai tại Tòa án nhân dân cấp huyện, qua thực tiễn tại Tòa án nhân dân huyện Hoằng Hóa tỉnh Thanh Hóa Được thể hiện ở phương diện pháp luật và thực tiễn hoạt động giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai tại Tòa án nhân dân cấp huyện từ thời điểm có văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh tranh chấp này cho đến nay và nhất là trong giai đoạn đẩy mạnh thực hiện cải cách tư pháp, từng bước xây dựng nhà nước pháp quyền hiện nay

5 Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu

Đề tài được thực hiện trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử, tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng và Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam Luận văn được nghiên cứu trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng và chủ nghĩa duy vật lịch sử, trong quá trình nghiên cứu sử dụng các phương pháp như: phương pháp phân tích, phương pháp lịch sử, phương pháp logic, phương pháp thống kê, phương pháp quy nạp, phương pháp diễn dịch… để

tổng hợp các tri thức của khoa học luật tố tụng hành chính và luận chứng các vấn đề cần nghiên cứu

6 Tính mới của đề tài

Mặc dù việc nghiên cứu về giải quyết tranh chấp về đất đai đã được khá nhiều đề tài, công trình khoa học nghiên cứu thực hiện, nhưng chỉ xem xét và giới hạn ở những khía cạnh nhất định, vẫn chưa được nghiên cứu toàn diện và

cụ thể về vấn đề Giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai tại cơ quan tố tụng địa phương, nên đây là một đề tài khá mới mẻ Vì vậy đó cũng là một thách thức đối với người nghiên cứu Tuy nhiên, bằng lượng kiến thức bản thân, qua các tài liệu tham khảo, để đưa ra được những giải pháp hữu ích

để có thể được tham khảo trong quá trình giải quyết khiếu kiện Hành chính trong lĩnh vực đất đai về sau Đồng thời khẳng định giải quyết khiếu kiện hành chính bằng con đường Tòa án là phù hợp với yêu cầu cải cách tư pháp

và phù hợp với xu thế thời đại

7 Ý nghĩa của đề tài

Hiện nay, những quy định của pháp luật giải quyết khiếu kiện Hành chính trong lĩnh vực đất đai tại Tòa án nhân dân nói chung, Tòa án cấp huyện nói riêng vẫn còn thiếu sự hệ thống, toàn diện, cần thiết sự tập trung trong một văn bản cụ thể

Đề tài là một công trình nghiên cứu một cách có hệ thống và tương đối toàn diện ở góc độ lý luận và thực tiễn về vấn đề giải quyết vụ án hành chính trong lĩnh vực đất đai tại Tòa án, kết quả nghiên cứu của luận văn sẽ có nhiều đóng góp về mặt khoa học Do đó, việc nghiên cứu đề tài sẽ có những đóng góp nhất định cho những những nhà làm luật trong công tác hoàn thiện pháp luật tố tụng hành chính Các luận cứ và kiến nghị của đề tài có độ tin cậy và giá trị tham khảo cho việc nghiên cứu, giảng dạy, học tập, đồng thời giúp ích phần

nào cho cán bộ làm công tác thực tiễn trong việc tìm hiểu và áp dụng các quy định của pháp luật về giải quyết vụ án hành chính trong lĩnh vực đất đai

8 Kết cấu của đề tài

Ngoài phần mở đầu, kết luận, đề tài được kết cấu gồm 3 chương, cụ thể:

Chương 1: Một số vấn đề lý luận chung về giải quyết khiếu kiện hành

chính trong lĩnh vực đất đại của Tòa án nhân dân ở Việt Nam

Chương 2 Thực trạng giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất

đai tại Tòa án nhân dân nói chung, tòa án nhân dân cấp huyện nói riêng Qua thực tiễn tại Tòa án huyện Hoằng Hóa

Chương 3 Giải pháp hoàn thiện pháp luật giải quyết khiếu kiện hành

chính trong lĩnh vực đất đai của Tòa án nhân dân

Chương 1

MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ HOẠT ĐỘNG GIẢI QUYẾT KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI CỦA

TÒA ÁN NHÂN DÂN Ở VIỆT NAM

1.1 Hoạt động giải quyết khiếu kiện hành chính tại tòa án nói chung, khiếu kiện hành chính trong quản lý đất đai tại tòa án nhân dân cấp huyện nói riêng là một tất yếu

Con người và quyền con người là những giá trị cao quý nhất, là mục tiêu của các cuộc cách mạng và những tư tưởng tiến bộ vì con người Các tư tưởng về quyền con người và bảo vệ quyền con người được hình thành từ rất sớm trong lịch sử phát triển của loài người Mọi nhà nước và pháp luật đều mong muốn xây dựng một xã hội công bằng, bình đẳng, tự do, dân chủ và tất

cả vì các quyền lợi chính đáng của con người trong xã hội ấy

Quyền khiếu nại, tố cáo của công dân luôn giữ một vị trí quan trọng trong chế định quyền lợi cơ bản của công dân Bảo đảm quyền khiếu nại của công dân chính là để đảm bảo cho công dân thực hiện trọn vẹn quyền và nghĩa vụ của mình trong đời sống xã hội Đây chính là sự phản ánh một cách khách quan và hiện thực về một nền dân chủ, hay nói cách khác đây chính là thước đo giá trị nền dân chủ của một nhà nước Việc người dân thực hiện quyền khiếu nại, tố cáo trong đời sống chính trị là một trong biểu hiện cụ thể của dân chủ trực tiếp, thông qua đó để trực tiếp giám sát và tham gia vào hoạt động quản lý của bộ máy nhà nước Thông qua quyền khiếu nại tố cáo, công dân có thể bảo vệ những quyền và lợi ích hợp pháp của mình khỏi bị xâm hại với các hành vi quản lý trái pháp luật của nhà nước Đây là một quyền rất quan trọng, là phương tiện đấu tranh đảm bảo cho các quyền khác của công dân được thực hiện Chính việc ghi nhận về mặt pháp lý, quyền khiếu nại tố

cáo của công dân mới được đảm bảo hiện thực hóa trong cuộc sống và đó là một trong những nội dung quan trọng của quá trình xây dựng nền dân chủ xã hội nói chung và dân chủ xã hội chủ nghĩa nói riêng Tuy nhiên trên thực tế, việc giải quyết các khiếu nại chỉ bằng con đường hành chính, tức chỉ bởi các

cơ quan hành chính, người đã đưa ra các quyết định hành chính và có hành vi hành chính bị khiếu nại, chưa thực sự đảm bảo tính khách quan, cần thiết phải

có một thiết chế chuyên biệt để song song giải quyết các tranh chấp hành chính và để cho chính chủ thể khiếu nại có quyền lựa chọn việc giải quyết tranh chấp của mình bằng con đường hành chính hay bằng thiết chế này Nhận thấy định chế Tòa án là một cơ cấu đặc biệt trong hệ thống các cơ quan nhà nước Đó vừa là cơ quan được hưởng quy chế phân quyền, vừa có tính độc lập tương đối so với cơ quan hành pháp Tính độc lập xuất phát từ nhu cầu thực hiện chức năng xét xử trong Nhà nước pháp quyền Tùy thuộc vào niềm tin của người dân vào hệ thống tư pháp, định chế Tòa án cung cấp cho

xã hội một phương pháp xác định sự thật và sự công bằng trong các hành động của nhà nước Chỉ có Tòa án mới có quyền chính thức phán quyết sự hợp pháp của những hoạt động của các cơ quan thực hiện chức năng quản lý, nhất là quản lý nhà nước về đất đai Việc quyết định cho tư pháp có quyền xét

xử lại hành vi, quyết định của chính bộ phận các cơ quan nhà nước là bước tiến vượt bậc dân chủ và văn minh nhân loại Đây cũng là một tất yếu khách quan của một nhà nước phát triển Tòa án giải quyết tranh chấp hành chính giữa cá nhân, tổ chức với người có thẩm quyền, cơ quan nhà nước được gọi là

tư pháp hành chính Đó là loại thủ tục phức tạp nhưng có khả năng bảo đảm pháp chế, bảo đảm dân chủ cao hơn so với các hình thức khác Điều này cũng được coi là một trong những đặc trưng cơ bản của nhà nước pháp quyền Theo đó các thủ tục pháp lý được đề ra buộc Tòa án khi giải quyết tranh chấp hành chính phải tuân theo nhằm khắc phục hạn chế của hoạt động giải quyết

khiếu nại theo cấp hành chính, mà việc giải quyết khiếu nại theo thủ tục hành chính là một hoạt động mang tính chất của một hoạt động quản lý, trong đó chứa đựng tính bất bình đẳng giữa người khiếu nại và người bị khiếu nại trong quá trình giải quyết vụ việc, thể hiện sự áp đặt đơn phương một chiều ngày trong các quyết định giải quyết khiếu nại Khi giải quyết các tranh chấp hành chính, Tòa án tuân theo một trình tự tố tụng mà pháp luật đã đặt ra Qua

đó bảo đảm sự cân bằng và bình đẳng giữa người khiếu kiện và người bị kiện trong quá trình giải quyết vụ kiện, đảm bảo cho các bên có thể đưa ra những chứng cứ, lý lẽ để chứng minh cho tính đúng đắn của ý kiến, yêu cầu của mình và phản bác lại ý kiến của bên kia Tòa án tuân thủ đúng trình tự tố tụng

và đưa ra quyết định, bản án đúng đắn và mang tính thuyết phục Như vậy có thể nói giải quyết khiếu nại hành chính theo con đường Tòa án là cách thức bảo vệ pháp chế ở mức độ cao nhất, có khả năng bảo vệ quyền cao nhất quyền của cá nhân, tổ chức

Sau khi nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ra đời, chính phủ mới đặc biệt quan tâm đến việc giải quyết khiếu nại của người dân mà không thừa nhận việc khiếu kiện hành chính Việc giải quyết tranh chấp hành chính phát sinh giữa công quyền và công dân chỉ theo con đường khiếu nại hành chính, thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền

và hệ thống cơ quan thanh tra nhà nước tiền thân là ủy ban thanh tra đặc biệt

Kế từ ngày 01/7/1996, Tòa hành chính được thành lập đã đánh dấu bước phát triển mới của nền pháp lý Việt Nam Hoạt động giải quyết tranh chấp hành chính được thực hiện bởi hai cơ chế là hành chính và tư pháp Người dân có quyền lựa chọn việc giải quyết khiếu nại hành chính theo cơ chế hành chính hoặc theo con đường tố tụng tại Tòa án sau khi được giải quyết khiếu nại lần 1 hoặc lần 2, nếu họ không đồng ý với kết quả giải quyết khiếu nại đó Việc giải quyết khiếu kiện hành chính tại Tòa án vào thời điểm

đó tuân theo Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính Sau khi Luật

tố tụng hành chính năm 2010 có hiệu lực thi hành, tức là kể từ ngày 01/7/2011, người dân có quyền khởi kiện vụ án hành chính đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong trường hợp không đồng ý với quyết định đó (mà không cần phải thủ tục tiền tố tụng, trừ một số trường hợp), hoặc

đã khiếu nại với người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại, nhưng hết thời hạn giải quyết theo quy định của pháp luật về khiếu nại mà khiếu nại đó không được giải quyết hoặc đã được giải quyết nhưng không đồng ý với kết quả giải quyết đó

Kể từ ngày 01/7/1996, Tòa án nhân dân ở nước ta chính thức được trao thẩm quyền xét xử hành chính Để thực hiện thẩm quyền này, Tòa hành chính

đã được thành lập ở tòa án nhân dân cấp tỉnh và Tòa án nhân dân tối cao Ở cấp huyện, tuy không thành lập tòa hành chính chuyên trách nhưng có thẩm phán được phân công làm nhiệm vụ chuyên trách về xét xử hành chính Việc trao thẩm quyền xét xử hành chính cho tòa án nhân dân đã đánh dấu việc thiết lập cơ chế tài phán tư pháp để giải quyết các tranh chấp hành chính ở Việt Nam - loại tranh chấp trước đây chủ yếu chỉ được giải quyết bằng con đường hành chính thông qua cơ chế giải quyết khiếu nại, tố cáo Đây là nỗ lực đáng

kể của Nhà nước ta trong việc thiết lập các công cụ để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, bảo đảm trách nhiệm của cán bộ, công chức nhà nước, đẩy mạnh tiến trình dân chủ hóa mọi mặt của đời sống xã hội và quan trọng hơn cả là góp phần vào việc thực hiện mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân Một thực tế không thể phủ nhận được là giải quyết tranh chấp hành chính bằng con đường tòa án đã và đang trở nên quen thuộc đối với các cơ quan, tổ chức và cá nhân ở nước ta Có khá nhiều vụ việc hành chính đã được xét xử tại tòa án, trong đó cá nhân, tổ chức với tư cách là người khởi kiện đã thắng kiện Đánh giá chung về hoạt động

xét xử hành chính của tòa án nhân dân trong gần 20 năm qua, Tòa án nhân dân tối cao đã khẳng định: hoạt động xét xử hành chính ở nước ta đã góp phần vào nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước, đặc biệt là việc làm cho các cơ quan hành chính nhà nước phải thận trọng, cân nhắc hơn khi ban hành quyết định hành chính hay thực hiện một hành vi hành chính Đồng thời, hoạt động này cũng được khẳng định là có vai trò quan trọng trong công cuộc đổi mới đất nước và xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa

Như vậy thực tiễn nhu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam

từ những năm đầu của thập kỷ 90, thế kỷ XX đã đặt ra vấn đề cần phải có một

cơ chế kiểm soát hữu hiệu hoạt động của cơ quan nhà nước và nhân viên nhà nước trong quá trình quản lý, điều hành xã hội, khắc phục những biểu hiện cửa quyền, lạm quyền, lộng quyền hoặc trốn tránh trách nhiệm Nội dung này chính là cơ chế kiểm tra, giám sát, giải quyết khiếu nại hành chính và giải quyết các tranh chấp hành chính bằng con đường tư pháp, đặc biệt là các tranh chấp hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai Theo đó Tòa án cấp có thẩm quyền phán quyết tính hợp pháp hoặc bất hợp pháp của quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính nói chung, quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính trong quản lý đất đai nói riêng của cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền khi những quyết định, hành vi đó xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của người dân Đây cũng chính là một chủ trương lớn của Đảng ta gắn liền với công cuộc đổi mới cải cách nền hành chính quốc gia, cải cách hệ thống tư pháp

1.2 Khái quát quá trình phát triển pháp luật về tố tụng hành chính Việt Nam

Ở Việt Nam, ngay từ khi Cách mạng tháng Tám thành công, Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa được thành lập thì chính quyền cách mạng đã quan tâm tới công tác giải quyết các khiếu nại tố cáo của nhân dân, trong đó

có các khiếu kiện hành chính Điều này đã được thể hiện trong tinh thần của các bản Hiến pháp đầu tiên của nước ta là Hiến pháp năm 1946, Điều 29 Hiến pháp năm 1959 Ngay từ tháng 11-1945, Ban thanh tra đặc biệt đã được thành lập với hai chức năng cơ bản: thứ nhất là giám sát việc thi hành pháp luật và chính sách của Nhà nước ở các cấp hành chính; thứ hai là giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân [8] Sắc luật số 04/SLT ban hành năm 1957 về bầu

cử Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính các cấp đã trao cho Toà án nhân dân thẩm quyền giải quyết khiếu kiện về danh sách cử tri nếu người khiếu kiện không đồng ý với việc giải quyết của cơ quan lập danh sách cử tri (Điều 15) Tuy nhiên trong giai đoạn này, do chịu ảnh hưởng của mô hình hệ thống pháp luật xã hội chủ nghĩa trước đây nên pháp luật Việt Nam chỉ thừa nhận các khiếu nại hành chính mà không thừa nhận khiếu kiện hành chính phát sinh giữa công dân, cơ quan, tổ chức với các cơ quan công quyền và các khiếu nại này được giải quyết theo thủ tục hành chính chứ không được giải quyết theo con đường tố tụng tại Tòa án Trong giai đoạn này, hoạt động tài phán hành chính ở Việt Nam có một số đặc điểm sau:

Thứ nhất, pháp luật ghi nhận quyền khiếu nại của các công dân, cơ

quan, tổ chức đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính của các

cơ quan công quyền và cán bộ có thẩm quyền phát sinh trong các lĩnh vực khác nhau của hoạt động quản lý hành chính nhà nước

Thứ hai, người có thẩm quyền giải quyết các khiếu nại hành chính là

các cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ có thẩm quyền của các cơ quan đó trong quá trình thực hiện công vụ đã ban hành quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính bị khiếu nại Như vậy các cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong các cơ quan đó vừa là người bị khiếu nại, vừa là người giải quyết khiếu nại, đây được xem là cơ chế “bộ trưởng – quan tòa”

Từ đó có thể thấy một hạn chế lớn của cơ chế này đó là thiếu một cơ quan

tài phán độc lập để giải quyết các tranh chấp hành chính, không đảm bảo được quyền, lợi ích hợp pháp của các công dân, cơ quan tổ chức khi những quyền lợi đó bị xâm phạm bởi các quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật

Thứ ba, có nhiều văn bản pháp luật quy định về quyền và nghĩa vụ của

các chủ thể khác nhau trong việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại, do đó người dân có thể khiếu nại tới nhiều cơ quan khác nhau cùng lúc Các khiếu nại này sau đó được chuyển tới cơ quan có thẩm quyền giải quyết khiếu nại

đó, kết quả là quá trình giải quyết khiếu nại hành chính bị kéo dài, người khiếu nại phải mất rất nhiều thời gian để chờ đợi kết quả giải quyết

Thứ tư, có nhiều loại cơ quan nhà nước được trao quyền giải quyết

khiếu nại hành chính, tuy nhiên trách nhiệm của từng cơ quan chưa được quy định một cách rõ ràng Thêm vào đó quy trình giải quyết các khiếu nại hành chính lại không được công khai nên công dân không biết, không kiểm soát được quá trình giải quyết khiếu nại này

Mặc dù có những hoạt động mang tính chất tài phán hành chính trong lịch sử nhưng về mặt lý luận thì trước kia chúng ta không thừa nhận sự cần thiết phải có cơ quan tài phán hành chính Với lý luận là dưới chủ nghĩa xã hội, nhà nước là của dân do dân và vì dân, thì nhà nước, trước hết là cơ quan hành chính hoạt động vì lợi ích của người dân nên không có lý do gì đề người dân đi kiện lại chính nhà nước Thêm nữa, nguyên tắc “lợi ích cá nhân đặt dưới lợi ích tập thể” nên việc một cá nhân đòi lại lợi ích của mình khi phản đối một quyết định của cơ quan hành chính đại diện cho lợi ích tập thể là khó

có thể chấp nhận Những sai sót trong quá trình hoạt động có thể được giải quyết bằng hình thức tự sửa chữa khắc phục và cơ chế giải quyết khiếu nại bằng con đường thứ bậc trọng nội bộ cơ quan hành chính nhà nước là đủ [12]

Ngoài ra, theo một số tác giả (PGS.TS Vũ Thư) còn có những nguyên

nhân khác nữa khiến cho tài phán hành chính không được thừa nhận ở Việt Nam cũng như ở các nước xã hội chủ nghĩa trước đây:

Một là, hệ thống xã hội chủ nghĩa trước đây không thừa nhận thuyết phân quyền nên nếu đặt vấn đề tòa án xem xét, xử lý các quyết định của cơ quan hành chính thì vô hình chung là thừa nhận

có sự phân tách và kiểm soát giữa các nhánh quyền lực và như vậy trái với nguyên tắc cơ bản trong tổ chức và thực hiện quyền lực ở các nước xã hội chủ nghĩa;

Hai là, các nước xã hội chủ nghĩa luôn có vai trò lãnh đạo của Đảng Cộng sản đối với nhà nước và xã hội Vì vậy những tranh chấp giữa nhà nước và công dân nếu có thì có thể xử lý được nhờ

sự lãnh đạo thống nhất của Đảng Cộng sản;

Ba là, trong một thời gian dài, nhà nước pháp quyền là một khái niệm xa lạ và không được thừa nhận trong hệ thống các nước xã hội chủ nghĩa Điều đó đồng nghĩa với việc những nguyên tắc hành xử đặc trưng củ nhà nước pháp quyền không được chú trọng [34]

Trong khi đó, Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo của công dân năm 1991 thay thế cho Pháp lệnh năm 1981, tuy có những tiến bộ nhất định, nhưng mới chỉ

là việc giải quyết theo cấp hành chính, theo kiểu Bộ trưởng - Quan tòa [1], cơ quan hành chính vừa là người bị kiện, vừa là người phán quyết, chưa có một

cơ quan xét xử độc lập, theo một trình tự tố tụng và chỉ tuân theo pháp luật

Từ những năm đầu thập kỷ 90 của thế kỷ XX, nhu cầu của thực tiễn đòi hỏi phải thiết lập hệ thống cơ quan tài phán hành chính độc lập để giải quyết các tranh chấp hành chính bằng con đường tư pháp Đáp ứng nhu cầu đó, các chuyên gia pháp lý đã tập trung nghiên cứu và tiến hành khảo sát thực tế các

mô hình tài phán hành chính cũng như kinh nghiệm thực tiễn giải quyết khiếu kiện hành chính trên thế giới để đưa ra mô hình phù hợp với điều kiện thực tế ở

Việt Nam Sau quá trình đó, Nghị quyết Hội nghị lần thứ 8 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá VII (23/01/1995) đã quyết định: “xúc tiến việc thiết lập

hệ thống tòa án hành chính” trong hệ thống Tòa án nhân dân để xét xử các khiếu kiện hành chính Ngày 28/10/1995, Quốc hội nước Cộng hoà xã hội Chủ nghĩa Việt Nam, khoá IX, kỳ họp thứ 8 đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một

số điều của Luật tổ chức Toà án nhân dân, trong đó giao cho Toà án nhân dân chức năng xét xử những vụ án hành chính [16] Và hệ thống Toà hành chính đã được thành lập bên cạnh các Toà chuyên trách khác Như vậy, một thiết chế tài phán mới - thiết chế bảo vệ hữu hiệu quyền hợp pháp của công dân trong mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân đã chính thức được thành lập

Với một hệ thống cơ quan tài phán hành chính mới ra đời đó là hệ thống Tòa hành chính nằm trong Tòa án nhân dân, cần phải có một hệ thống chính sách tương ứng để nó có thể vận hành và đi vào hoạt động một cách hữu hiệu Do đó sau khi Toà hành chính được thành lập với tư cách là một Toà chuyên trách của Toà án nhân dân, ngày 21/5/1996, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (có hiệu lực từ ngày 01-7-1996) làm cơ sở cho hoạt động xét xử các vụ án hành chính Văn bản này ghi nhận Tòa án có thẩm quyền giải quyết 8 loại khiếu

kiện Trong quá trình thực thi, Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành

chính, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã được sửa đổi, bổ sung hai lần vào năm

1998 và năm 2006

Việc Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính được ban hành

đã tạo ra một cơ chế mới để giải quyết các khiếu kiện hành chính, góp phần bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân khỏi sự vi phạm từ phía các cơ quan công quyền, đồng thời góp phần củng cố hoạt động đúng đắn của các cơ quan hành chính nhà nước và tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa trong lĩnh vực quản lý nhà nước Tuy nhiên, kể từ khi Pháp lệnh thủ tục giải quyết các

vụ án hành chính đi vào cuộc sống đến nay, thực tiễn giải quyết các vụ án hành chính cho thấy các quy định của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính đã bộc lộ những bất cập nhất định, có những quy định mâu thuẫn với các văn bản quy phạm pháp luật khác (Luật Đất đai, Luật Khiếu nại, tố cáo ), một số quy định chưa rõ ràng và chưa đầy đủ, đặc biệt là các quy định

về thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính của Toà án, điều kiện khởi kiện, thời hiệu khởi kiện, vấn đề chứng minh và chứng cứ Bên cạnh

đó, Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính còn có một hạn chế lớn

đó là chưa có quy định về việc thi hành bản án, quyết định hành chính, trong khi đó đây một khâu rất quan trọng, có ý nghĩa đảm bảo tính hiệu lực của các phán quyết của Toà án trên thực tế, cũng như đảm bảo thiết thực quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức

Những hạn chế, bất cập nêu trên đã làm ảnh hưởng đến quá trình giải quyết các vụ án hành chính tại Tòa án thời gian qua, khiến cho việc giải quyết này vẫn còn chưa đáp ứng được yêu cầu thực tế, lòng tin của người dân vào

cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính bằng con đường tố tụng tại Tòa án vẫn còn chưa cao Từ đó nhu cầu hoàn thiện pháp luật Tố tụng hành chính được đặt ra ngày càng bức thiết… Bên cạnh đó, hội nhập quốc tế đang ngày càng diễn ra sâu rộng trên tất cả các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội cũng đòi hỏi sự tương thích, phù hợp của pháp luật Việt Nam nói chung, pháp luật về Tố tụng hành chính nói riêng với các nguyên tắc và tư tưởng tiến bộ của pháp luật quốc tế Từ những yêu cầu đó, việc pháp điển hoá các quy định

về thủ tục giải quyết các vụ án Hành chính thành Luật Tố tụng hành chính với hiệu lực và tính chất pháp lý cao là cần thiết, nhằm đáp ứng nhu cầu thực tiễn cũng như đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật Việt Nam

Luật tố tụng hành chính Việt Nam năm 2010 ra đời đã khắc phục hầu như các hạn chế của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính Theo

đó người dân có quyền khởi kiện vụ án hành chính đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính trong trường hợp không đồng ý với quyết định đó, hoặc đã khiếu nại mà khiếu nại không được giải quyết hoặc đã được giải quyết nhưng không đồng ý với kết quả giải quyết đó [19] Như vậy, thủ tục

“tiền tố tụng” đã không còn là yếu tố bắt buộc đối với hầu hết các khiếu kiện hành chính, ngoại trừ đối với khiếu kiện về xử lý vụ việc cạnh tranh và khiếu kiện về danh sách cử tri Quy định này là một trong các yếu tố tạo điều kiện cho người dân dễ dàng, thuận lợi tiếp cận với Tòa án để yêu cầu bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình

1.3 Khái niệm liên quan đến vấn đề giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai tại tòa án nhân dân ở Việt Nam

1.3.1 Khái niệm khởi kiện vụ án hành chính trong lĩnh vực đất đai

Khiếu kiện hay còn gọi là khởi kiện là một thuật ngữ được sử dụng rộng rãi trong đời sống lẫn trong khoa học pháp lý và mặc dù cũng không có định nghĩa pháp lý chính thức nhưng khác với khiếu nại, nội hàm và ngoại diên của khái niệm khởi kiện có thể được xác định một cách dễ dàng và thống nhất Về bản chất, khởi kiện là việc một hoặc nhiều chủ thể (mang đầy đủ tư cách chủ thể theo quy định của pháp luật) đưa một vụ việc tranh chấp ra trước Tòa án nhân dân và yêu cầu cơ quan này giải quyết theo đúng quy định của pháp luật Tùy từng trường hợp mà khởi kiện có thể được xem xét dưới tư cách là một hành vi pháp lý hoặc một giai đoạn tố tụng “Khởi kiện” là từ được dùng để chỉ quyền hoặc hành vi pháp lý gắn với chủ thể là một công dân Khởi kiện vụ án hành chính là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức yêu cầu tòa

án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm hại bởi những quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của cơ quan nhà nước hoặc người

có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước theo thủ tục do pháp luật quy định Việc

khởi kiện là căn cứ pháp lý khởi đầu cho những quá trình tố tụng tương ứng Khởi kiện hành chính là cách gọi tắt của khởi kiện vụ án hành chính nhưng nhấn mạnh vào góc độ hành vi pháp lý của chủ thể khởi kiện Khởi kiện hành chính hiện nay được giải quyết bởi thủ tục tố tụng hành chính

Khởi kiện vụ án hành chính trước hết cũng là khởi kiện, do đó nó mang đầy đủ những đặc điểm của hoạt động khởi kiện nói chung, tuy nhiên

do được khu biệt bởi lĩnh vực khởi kiện là những tranh chấp hành chính nên thủ tục giải quyết loại khởi kiện này cũng được chuyên biệt hóa: thủ tục tố tụng hành chính

Ý nghĩa của khởi kiện hành chính: Khởi kiện được thực hiện khi mâu thuẫn giữa hai bên tranh chấp đã ở vào tình trạng xung đột nghiêm trọng, không thể điều hòa bằng các hình thức đàm phán trực tiếp hoặc gián tiếp (thương lượng, hòa giải, khiếu nại, tham vấn…) mà cần đến vai trò phân xử của một cơ quan tài phán như tòa án hoặc trọng tài Đối với tranh chấp hành chính, phán quyền này chỉ thuộc về tòa án nhân dân giải quyết tranh chấp hiệu quả và gần gũi hơn với người dân Khởi kiện hành chính khắc phục những nhược điểm (nói riêng trong bối cảnh Việt Nam) Theo pháp luật Việt Nam, chỉ khi đã trải qua giai đoạn tiền tố tụng thì người không được giải quyết khiếu nại lần đầu hoặc không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mới được đưa vụ tranh chấp ra Tòa, do đó chức năng thông tin của khởi kiện hành chính không còn rõ nét như ở khiếu nại Ngược lại, ý nghĩa phê phán trong khởi kiện hành chính lại được thể hiện một cách sâu sắc Khiếu nại hành chính cũng hàm chứa ý nghĩa phê phán nhất định nhưng chưa tồn tại dưới tư cách một chức năng cơ bản như ở khởi kiện Nói như vậy không có nghĩa người khởi kiện đưa vụ tranh chấp ra tòa chỉ để thể hiện thái độ bất bình, bức xúc hay lên án quyết định hành chính, hành vi hành chính xâm hại đến quyền, lợi ích của mình Khởi kiện là một biện pháp quyết liệt và tập

trung để người khởi kiện bảo vệ mình, là cứu cánh để đòi lại công lý khi mà kết quả của việc giải quyết khiếu nại không thể làm họ thõa mãn Trước đây, cùng với quan niệm mang nặng ý thức hệ tư tưởng Mác Lenin, đó là tư tưởng nhà nước XHCN là nhà nước của đại diện tất cả các tầng lớp nhân dân lao động; các quyền và lợi ích chính đáng của họ đều được nhà nước tôn trọng và bảo vệ, các thuật ngữ như “kiện nhà nước”, kiện cơ quan công quyền” cũng

xa lạ và không được sử dụng phổ biến Tuy nhiên phủ nhận sự tồn tại của những xung đột giữa lợi ích Nhà nước với lợi ích của tổ chức, cá nhân trong

xã hội là việc làm duy ý chí và phản khoa học Chính từ tính tất yếu của sự tồn tại tranh chấp hành chính và sự cần thiết phải giải quyết chúng, tố tụng hành chính ở Việt Nam cuối cùng cũng ra đời, dù muộn hơn các nước khác trên thế giới một khoảng thời gian khá lớn Tiếp thu và học tập những thành tựu tích cực từ thực tiễn pháp lý của các quốc gia khác, tố tụng hành chính Việt Nam ngày càng khẳng định được vị trí, vai trò của mình và khởi kiện hành chính cũng dần trở thành một biện pháp giải quyết tranh chấp hiệu quả

và gần gũi hơn với người dân Khởi kiện hành chính vừa khắc phục những nhược điểm của khiếu nại vừa là đối trọng ngăn ngừa sự tùy tiện, cẩu thả trong giải quyết khiếu nại, góp phần đưa quá trình giải quyết khiếu nại vào

nề nếp Vì lẽ đó, việc ghi nhận quyền khởi kiện hành chính cũng là biện pháp bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa Cơ quan hành chính có nhiệm vụ điều phối, tổ chức, triển khai việc thực hiện pháp luật trong các lĩnh vực của đời sống xã hội nhưng đồng thời mang tư cách của một cơ quan chấp hành Các

cơ quan này hơn ai hết phải tuyệt đối tuân thủ pháp luật, không được sử dụng quyền lực mà Nhà nước trao cho vào những mục đích không vì lợi ích Nhà nước, lợi ích công cộng

Có thể nói, khởi kiện hành chính ra đời để khắc phục những nhược điểm của khiếu nại hành chính, là công cụ “chữa lỗi” cho quá trình giải quyết

khiếu nại Pháp luật tố tụng hành chính thời kỳ trước quy định nguyên tắc tiền

tố tụng: Bằng chứng về việc đã trải qua thủ tục khiếu nại lần đầu là điều kiện tiên quyết để có thể đưa vụ tranh chấp ra trước tòa - xuất phát điểm của quá trình giải quyết một tranh chấp hành chính bao giờ cũng là việc khiếu nại đến

cơ quan hành chính có thẩm quyền giải quyết lần đầu Qua đó có thể thấy khi xây dựng chế định khởi kiện hành chính, nhà làm luật Việt Nam đã chủ yếu khai thác vào tác dụng trên của khởi kiện hành chính Xét xử hành chính ra đời trước hết để khắc phục những hạn chế của giải quyết khiếu nại hành chính Nhìn nhận khởi kiện hành chính như là cơ chế bổ khuyết cho khiếu nại hành chính đồng thời là đối trọng ngăn chặn sự lạm quyền, thiếu khách quan của chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại có thể xem là quan niệm chủ đạo của Việt Nam về mối quan hệ này Tuy nhiên xét xử hành chính không có chức năng giám đốc công tác giải quyết khiếu nại nên khởi kiện hành chính cũng không thể được đặt “cao” hơn khiếu nại hành chính Tính khắc phục hay

bổ khuyết do đó không thể làm thay đổi sự bình đẳng về vị trí của khiếu nại

và khởi kiện Điều này được thể hiện rõ nét ở đối tượng xét xử trong các vụ

án hành chính: đối tượng bị khởi kiện là các quyết định hành chính, hành vi hành chính lần đầu, tức nguyên nhân gây ra xung đột chứ không phải là các quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu Việc pháp luật Việt Nam ngay từ đầu

đã có nhận thức đúng đắn về sự bình đẳng ấy là một điều rất đáng hoan nghênh Cùng với sự định hình và phát triển của nền tố tụng hành chính, mối quan hệ giữa khiếu nại và khởi kiện hành chính cũng được thừa nhận Do bị ràng buộc bởi trật tự tiền tố tụng mà chính khiếu nại lại là công cụ thanh lọc các tranh chấp cho công tác xét xử hành chính.Pháp luật tố tụng hành chính ở Việt Nam giai đoạn trước chưa thấy hết được ý nghĩa của tác dụng giảm tải giữa hai phương thức - bằng chứng là việc quy định “tiền tố tụng tuyệt đối” Trong bối cảnh Tòa hành chính vừa ra đời còn rất mới mẻ và nhiều bỡ ngỡ,

việc xây dựng nguyên tắc tiền tố tụng là cần thiết tuy nhiên quy định như hiện nay là có phần cứng nhắc Việc mọi tranh chấp đều phải trải qua tiền tố tụng làm hạn chế rất nhiều khả năng san sẻ giữa khiếu nại và khởi kiện Thực tế lượng án hành chính mà tòa phải thụ lý giải quyết là chưa nhiều so với số tranh chấp hành chính phát sinh trong xã hội nên sự san sẻ cho cơ chế giải quyết bằng con đường khiếu nại có lẽ chưa thực sự quan trọng Trong khi đó

hệ thống cơ quan hành chính hàng năm phải tiếp nhận và xử lý một lượng khiếu nại đến mức quá tải thì lại không cách nào san sẻ được cho phía tòa án

do trật tự cứng nhắc trên Việc ghi nhận quyền khởi kiện hành chính ở Việt Nam không đồng nghĩa với việc đặt dấu chấm hết cho cơ chế “Bộ trưởng - Quan tòa” Đảng, Nhà nước ta một mặt nhấn mạnh việc từng bước kiện toàn

tổ chức và hoạt động của Tòa hành chính cũng như công tác xét xử hành chính nhưng mặt khác cũng luôn khẳng định giải quyết khiếu nại là hoạt động

cơ bản, quan trọng của các cơ quan hành chính Do đó ở đây không có sự thay thế nhau mà khiếu nại và khởi kiện hành chính sẽ là hai phương thức song song tồn tại

Để hai phương thức này cùng tồn tại và cùng phát triển điều tất yếu là pháp luật phải xác lập cho chúng một mối quan hệ phù hợp Việc có nhiều sửa đổi đồng thời của Luật KNTC và Pháp lệnh TTGQVAHC trong thời gian trước đây thể hiện nỗ lực của Việt Nam trong việc hoàn thiện mối quan hệ ấy Những thay đổi này đã mang lại nhiều chuyển biến tích cực trong công tác giải quyết tranh chấp hành chính tuy nhiên nếu nhìn nhận một cách khắt khe, dường như việc sửa đổi pháp luật mới chỉ đi từ ngọn chứ chưa xuất phát từ gốc gác vấn đề Tuy nhiên, Luật tố tụng hành chính 2010 ra đời đã đáp ứng và giải quyết được nhiều vướng mắc từ thực tiễn giải quyết án hành chính đặt ra Người khởi kiện không nhất thiết phải thực hiện quy trình tiền tố tụng mà có thể trực tiếp khởi kiện vụ án hành chính ra Tòa án (trừ một số trường hợp cụ

thể như khiếu kiện về danh sách cử tri, khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh) [19]

- Khởi kiện vụ án hành chính trong lĩnh vực đất đai:

Đất đai là tài nguyên thiên nhiên vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt là thành phần quan trọng của môi trường sống, là địa bàn phân bổ các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh quốc phòng

và là thành quả cách mạng của cả dân tộc Việt Nam Theo quan niệm của C.Mác coi đất là không gian, yếu tố cần thiết của tất thảy mọi quá trình sản xuất và mọi hoạt động của loài người Bất kỳ quốc gia nào, nếu biết quản lý,

sử dụng hợp lý đất đai thì nguồn tài nguyên này được bảo vệ và mang lại hiệu quả, lợi ích to lớn, thiết thực phục vụ cho mỗi con người và cả cộng đồng Đất đai có vai trò quan trọng như vậy nên Đảng và Nhà nước ta giành sự quan tâm đặc biệt đến vấn đề đất đai Chủ trương, đường lối của Đảng, chính sách pháp luật của Nhà nước về đất đai được điều chỉnh cho phù hợp với sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nước, trong thời kỳ công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước chính sách, pháp luật đất đai trở thành cơ sở pháp lý hết sức quan trọng huy động nguồn lực đất đai để phát triển nền kinh tế thị trường nhiều thành phần theo định hướng XHCN Vì vậy quản lý nhà nước bằng pháp luật về đất đai ngày càng hoàn thiện, đã đạt được những tiến bộ rõ rệt, hệ thống quản lý nhà nước về đất đai được tăng cường, từng bước phân cấp và phát huy tính tự chủ của địa phương Bên cạnh những thành tựu đã đạt được, tình hình quản lý

và sử dụng đất đai hiện nay đang có những yếu kém Vấn đề quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chưa có tính chiến lược lâu dài và ổn định hoặc thiếu tính khả thi; cơ chế quản lý v ề đất đai thiếu hiệu quả; cơ quan quản lý đất đai các cấp nhìn chung còn nhiều yếu kém Chính vì thế tình trạng tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về quản lý và sử dụng đất đai có xu hướng diễn biến phức tạp

Việc giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo còn chưa kịp thời, thiếu hiệu quả Những yếu kém trong công tác quản lý và sử dụng đất nói chung cũng như những yếu kém trong giải quyết tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai nói riêng có nhiều nguyên nhân, trong đó có nguyên nhân rất quan trọng từ sự hạn chế, bất cập của chính sách, pháp luật đất đai và việc áp dụng pháp luật trong giải quyết khiếu nại về đất đai của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền Tại

Luật Tố tụng hành chính cũng quy định “Cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khởi kiện vụ án hành chính để yêu cầu Tòa án bảo vệ quyền, lợi ích của mình theo quy định của luật này” [19, Điều 5]

Khi các các cá nhân, cơ quan, tổ chức nhận thấy quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm hại bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai của cơ quan quản lý nhà nước, họ có quyền chọn một trong những con đường giải quyết là đưa ra khởi kiện tại Tòa án cấp có thẩm quyền

Đó là sự kiện pháp lý đầu tiên phát sinh vụ án hành chính liên quan đến quản

lý đất đai được giải quyết tại Tòa án theo thủ tục sơ thẩm Trên thực tế chưa

có khái niệm mang tính pháp lý nào về khởi kiện vụ án hành chính trong lĩnh vực đất đai, tuy nhiên trên cơ sở khái niệm khởi kiện vụ án hành chính có thể

đưa ra được khái niệm như sau: Khởi kiện vụ án hành chính trong lĩnh vực đất đai là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức yêu cầu tòa án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm hại bởi những quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính thực hiện trong quá trình quản lý đất đai của cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước theo thủ tục do pháp luật quy định

Vụ án hành chính về quản lý đất đai là vụ việc tranh chấp hành chính được tòa án có thẩm quyền giải quyết theo yêu cầu khởi kiện hợp pháp của cá nhân, cơ quan tổ chức đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính

trong quản lý đất đai Như vậy khởi kiện vụ án hành chính về quản lý đất đai

là cơ sở cho việc giải quyết vụ án hành chính Hay nói cách khác, vụ án hành chính chỉ phát sinh khi có việc khởi kiện vụ án hành chính

1.3.2 Khái niệm vụ án hành chính và vụ án hành chính trong lĩnh vực đất đai

Hoạt động quản lý nhà nước là hoạt động thực hiện chủ yếu bởi cơ quan nhà nước nhằm bảo đảm sự chấp hành các văn bản quy phạm pháp luật,

tổ chức thực hiện pháp luật đối với các cá nhân, cơ quan, tổ chức trên các lĩnh vực kinh tế, văn hóa xã hội, hành chính chính trị, nó được thực thi trên cơ sở pháp luật, bảo đảm quyền và lợi ích chung của Nhà nước và xã hội Trong quá trình cơ quan quản lý nhà nước thực hiện chức năng quản lý đôi khi xảy ra sự tranh chấp, xung đột về lợi ích, quan điểm áp dụng pháp luật giữa chủ thể quản lý nhà nước và đối tượng chịu sự quan lý hành chính nhà nước Khi đối tượng chịu sự quản lý cảm thấy bị ảnh hưởng đến quyền và lợi ích của bản thân do hoạt động quản lý của cơ quan quản lý nhà nước, thì buộc họ phải có khiếu nại đến cơ quan hành chính hoặc khởi kiện đến Tòa án có thẩm quyền

để giải quyết và sẽ phát sinh vụ án hành chính Như vậy vụ án hành chính là

vụ án phát sinh trên cơ sở tranh chấp trong các lĩnh vực quản lý nhà nước giữa một bên là cơ quan quản lý nhà nước và một bên chịu sự quản lý của cơ quan nhà nước

Trên thực tế chưa có một khái niệm cụ thể nào về vụ án hành chính được quy định trong pháp luật hiện hành, tuy nhiên theo khoa học pháp lý có thể đưa ra khái niệm như sau:

Vụ án hành chính là vụ việc tranh chấp hành chính phát sinh

do cá nhân, tổ chức, cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức khởi kiện yêu cầu Tòa án có thẩm quyền bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm hại bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính,

quyết định kỷ luật buộc thôi việc hoặc do Viện kiểm sát khởi tố theo quy định của pháp luật tố tụng hành chính [12]

Trên cơ sở khái niệm vụ án hành chính đã nêu chúng ta có thể đưa ra

khái niệm vụ án hành chính trong lĩnh vực đất đai là vụ việc tranh chấp phát sinh trong quá trình nhà nước thực hiện hoạt động quản lý nhà nước liên quan đến đất đai giữa một bên là cơ quan quản lý nhà nước có quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai với một bên là cá nhân, tổ chức, cơ quan cho rằng quyền và lợi ích hợp pháp của mình bị xâm hại bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai đó

Từ khái niệm vụ án hành chính nêu trên, chúng ta cũng cần nhận thức

cụ thể đối tượng của tranh chấp hành chính trong quản lý đất đai là các quyết định hành chính và hành vi hành chính được đưa ra thực hiện trong quá trình

cơ quan quản lý và người có thẩm quyền thực hiện chức năng quản lý đất đai

Tại mục 1 Điều 28 Luật tố tụng hành chính quy định “Những khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án”:

1 Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính” Trong khi đó quy định về thẩm quyền giải quyết xét xử sơ thẩm hành chính của Tòa án nhân dân cấp huyện, Luật tố tụng hành chính đã quy định khá rõ ràng và đầy đủ, trong đó có thẩm quyền giải quyết “Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước từ cấp huyện trở xuống trên cùng phạm vi địa giới hành chính với tòa án hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước đó [19, Điều 28]

Tại Luật tố tụng hành chính thì:

Tòa án nhân dân quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là Tòa án nhân dân cấp huyện) giải quyết theo thủ tục sơ thẩm những khiếu kiện sau: Khiếu kiện hành chính, hành vi hành

chính của cơ quan Nhà nước từ cấp huyện trở xuống trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước [19, Điều 29, Khoản 1]

Từ đó ta nhận thấy, đối tượng xét xử vụ án hành chính trong lĩnh vực đất đai tại Tòa án nhân dân cấp huyện là các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai của cơ quan hành chính nhà nước từ cấp huyện trở xuống trên cùng phạm vi địa giới hành chính với tòa án hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước đó

Theo Luật tố tụng hành chính quy định:

Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể [19, Điều 3, Khoản 1]

Như vậy quyết định hành chính về quản lý đất đai là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong có quan đó ban hành trên cơ sở thực hiện việc quản lý nhà nước về lĩnh vực đất đai Quyết định hành chính về quản lý đất đai thuộc đối tượng khởi kiện để yêu cầu tòa

án nhân dân cấp huyện giải quyết vụ án hành chính là văn bản được thể hiện dưới hình thức quyết định hoặc dưới hình thức khác như thông báo, kết luận, công văn do cơ quan hành chính nhà nước cấp huyện hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan đó ban hành có chứa đựng nội dung của quyết định hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể hoạt động quản lý đất đai mà người khởi kiện cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm, bao gồm:

- Quyết định hành chính được cơ quan hành chính nhà nước cấp huyện hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan đó ban hành trong khi giải quyết, xử

lý những việc cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính về đất đai

- Quyết định hành chính được ban hành sau khi có khiếu nại và có nội dung sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính nêu trên [19]

Ta có thể rút ra một số đặc điểm của quyết định hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính như sau:

Thứ nhất, theo định nghĩa về quyết định hành chính tại Điều 3 Luật tố tụng hành chính thì nội dung nội dung văn bản đó là một quyết định, chứ không phụ thuộc vào hình thức có tính chuẩn mực là một “quyết định” Trên thực tế vẫn còn xuất hiện quyết định hành chính được ban hành dưới nhiều hình thức văn bản khác nhau như: công văn, thông báo, kết luận… Do đó, Thẩm phán khi xem xét đánh giá từng trường hợp cụ thể, cần lưu ý văn bản

đó phải chứa đựng nội dung của một quyết định hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính

Ví dụ: Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được cấp theo quy định của Luật đất đai có nội dung xác định chủ sử dụng đất cụ thể gắn liền với quyền

và lợi ích từ việc sử dụng đất của họ nên khi bị khởi kiện tại Tòa án được xác định là quyết định hành chính Tuy nhiên có Tòa án vẫn xác định đó là hành

vi hành chính là sai

Thứ hai, quyết định hành chính được ban hành sau khi có khiếu nại và

có nội dung sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính bị khiếu nại cũng thuộc đối tượng khởi kiện để yêu cầu Tòa

án giải quyết vụ án hành chính [5] Nhiều Tòa án vẫn giữ tư duy về điều kiện khởi kiện, đối tượng khởi kiện như quy định của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính Do đó, đã trả lại đơn khởi kiện đối với quyết định giải quyết khiếu nại, mà không chú ý là quyết định giải quyết khiếu nại đó có nội dung sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính được ban hành trước đó cũng là đối tượng khởi kiện

Thứ ba, quyết định hành chính về quản lý đất đai được ban hành trong khuôn khổ thực hiện quyền lực hành chính về quản lý đất đai, thể hiện ý chí đơn phương trong mối quan hệ quyền lực giữa nhà nước với công dân và được áp dụng đối với một hoặc một số trường hợp cụ thể, cho một cá nhân, tổ chức hoặc một nhóm người nhất định có quyền và lợi ích về đất đai liên quan

Ví dụ: Quyết định hành chính bị khiếu kiện là quyết định thu hồi đất tổng thể hoặc là quyết định mang tính quy phạm (áp dụng cho nhiều người, không rõ phần mỗi người là bao nhiêu) không thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án, nhưng Tòa án lại thụ lý, giải quyết là không đúng

Nhưng nếu là quyết định mang tính tổng thể, nhưng có danh sách kèm theo hoặc có bản quy định chi tiết đối với từng hộ gia đình, cá nhân kèm theo, qua đó xác định được cụ thể quyền và lợi ích của cá nhân, hộ gia đình như thế nào, thì họ có quyền khởi kiện vụ án hành chính đối với phần xác định cụ thể

đó Trường hợp này việc khởi kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án

Ví dụ: Quyết định phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ… đối với những hộ gia đình tại xã H huyện B tỉnh T, có đất bị thu hồi làm dự án, có nội dung đất sản xuất nông nghiệp là 100.000đ/m2, đất thổ cư là 1.000.000đ/m2, tổng cộng số tiền là 500 tỷ đồng, nhưng không nêu cụ thể hộ ông A, cá nhân bà B… là bao nhiêu, thì không phải là đối tượng khởi kiện

Cũng với quyết định trên, nhưng có danh sách từng hộ gia đình, cá nhân kèm theo, trong đó nêu rõ gia đình ông A được bồi hoàn 1 tỷ đồng cho 2.000m2 đất, bà B được bồi thường 500.000đ/300m2 đất…., thì những phần chi tiết đó của quyết định phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ…

là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính Cũng tương tự như vậy đối với quyết định thu hồi đất tổng thể và quyết định thu hồi đất của từng cá nhân, từng hộ gia đình

Thứ tư, nội dung quyết định hành chính về quản lý đất đai luôn tồn tại

những quy định có tính ràng buộc pháp lý làm xuất hiện, thay đổi hoặc hủy bỏ các quyền và nghĩa vụ của chủ thể trong một quan hệ pháp luật hành chính về đất đai Đó là những mệnh lệnh hành chính như cho phép, ngăn cấm hoặc buộc thực hiện Vì vậy, nếu quyết định hành chính về đất đai được ban hành trái pháp luật, gây thiệt hại đến quyền, lợi ích của công dân thì nó sẽ bị phản ứng và làm phát sinh các khiếu kiện hành chính về đất đai Đây là đặc điểm

có ý nghĩa quan trọng thể hiện tính chất pháp lý của một tranh chấp hành chính về đất đai có thể xuất hiện nhu cầu bảo vệ trước Tòa án Đặc điểm này

sẽ giúp phân biệt giữa quyết định hành chính về quản lý đất đai với một quyết định thực tế xuất hiện trong quá trình tổ chức thực hiện chức năng quản lý hành chính như: công văn hướng dẫn, chỉ dẫn, quyết định kiểm tra, thanh tra Đặc điểm này giúp phân biệt quyết định hành chính về quản lý đất đai thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính về đất đai với các loại quyết định hành chính trong nội bộ công sở mang tính chỉ đạo, điều hành… hoặc với các quyết định được ban hành để thực hiện các chính sách, các biện pháp cải tạo xã hội chủ nghĩa trước ngày 01/7/1991

Ngoài hình thức ra văn bản chứa đựng nội dung quyết định hành chính

về quản lý đất đai thì một hình thức quản lý hành chính về đất đai nữa cũng được thực hiện thường xuyên, liên tục, đó là hành vi hành chính về quản lý đất đai: Cơ quan hành chính nhà nước, hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính đó thực hiện các hành vi này trên cơ sở các quy định của pháp luật hoặc trên cơ sở của các quyết định hành chính về quản lý đất đai Việc thực hiện hành vi hành chính trong quản lý đất đai trái pháp luật gây thiệt hại đến quyền, lợi ích của công dân cũng sẽ làm phát sinh các khiếu nại hành chính

Theo quy định tại Luật đất đai năm 2003 thì các quyết định hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai có thể bị khiếu kiện (và thuộc thẩm quyền giải

quyết của tòa án nhân dân cấp huyện khi nó được cơ quan hành chính cùng cấp huyện của tòa án đó hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính đó ban hành), bao gồm:

- Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất;

- Quyết định bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư;

- Quyết định cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất;

- Quyết định gia hạn thời hạn sử dụng đất;

- Giải quyết tranh chấp đất đai; giải quyết khiếu nại, tố cáo các

vi phạm trong việc quản lý và sử dụng đất đai [19, Điều 2]

Tại mục 2 Điều 3 Luật tố tụng hành chính quy định: Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật [18, Điều 3]

Theo trên, ta có thể đưa ra cách hiểu về hành vi hành chính về quản lý đất đai là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ trong lĩnh vực quản lý đất đai theo quy định của pháp luật

Hành vi hành chính trong quản lý đất đai thuộc đối tượng khởi kiện để yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án hành chính về đất đai là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan đó thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ trong quá trình quản lý đất đai theo quy định của pháp luật Việc xác định hành vi hành chính nào là của cơ quan hành chính nhà nước, khi nào là của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính đó và khi nào là không thực hiện nhiệm vụ, công vụ phải căn cứ vào quy định của pháp luật về thẩm quyền, thời hạn thực hiện đối với nhiệm vụ, công vụ đó

Nếu như điều kiện khiếu kiện quyết định hành chính về đất đai chỉ được tiến hành khi một quyết định hành chính về đất đai đang tồn tại trên thực

tế (có quyết định), thì khiếu kiện về hành vi hành chính trong quản lý đất đai lại là việc yêu cầu xem xét một hành vi hành chính nhất định được thể hiện bằng hành động hoặc không hành động (có hoặc không có) của cơ quan, cá nhân đảm trách công vụ, nhiệm vụ

Căn cứ vào các quy định của pháp luật về quản lý đất đai thì các hành

vi hành chính sau đây của cơ quan hành chính cấp huyện tương đương với tòa

án cấp huyện đó hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính đó có thể bị khiếu kiện và được tòa án nhân dân cấp huyện giải quyết bằng một vụ

án hành chính về đất đai:

- Hành vi vi phạm quy định về hồ sơ về mốc địa giới hành chính

+ Làm sai lệch sơ đồ vị trí, bảng tọa độ, biên bản bàn giao mốc địa giới hành chính;

+ Cắm mốc địa giới hành chính sai vị trí trên thực địa

- Hành vi vi phạm quy định về quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất

+ Không công bố hoặc chậm công bố quy hoạch sử dụng đất chi tiết, kế hoạch sử dụng đất chi tiết đó được xét duyệt; không công bố hoặc chậm công

bố việc điều chỉnh hoặc hủy bỏ kế hoạch sử dụng đất; làm mất, làm sai lệch bản đồ quy hoạch sử dụng đất chi tiết;

+ Căm mốc chỉ giới quy hoạch sử dụng đất chi tiết sai vị trí trên thực địa; + Để xảy ra việc xây dựng, đầu tư bất động sản trái quy hoạch sử dụng đất chi tiết, kế hoạch sử dụng đất chi tiết trong khu vực đất phải thu hồi để thực hiện quy hoạch sử dụng đất chi tiết, kế hoạch sử dụng đất chi tiết đó được xét duyệt

- Hành vi vi phạm quy định về giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích

sử dụng đất

+ Giao đất, giao lại đất, cho thuê đất không đúng vị trí diện tích đất trên thực địa;

+ Giao đất, giao lại đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất không đúng thẩm quyền, không đúng đối tượng, không phù hợp với quy hoạch sử dụng đất chi tiết hoặc quy hoạch xây dựng đô thị, quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn đó được xét duyệt

- Hành vi vi phạm quy định về thu hồi đất

+ Không thông báo trước cho người có đất bị thu hồi theo quy định tại Điều 39 của Luật đất đai; không công khai phương án bồi thường, tái định cư;

+ Thực hiện bồi thường không đúng đối tượng, diện tích, mức bồi thường cho người có đất bị thu hồi; làm sai lệch hồ sơ thu hồi đất; xác định sai vị trí và diện tích đất bị thu hồi trên thực địa;

+ Thu hồi đất không đúng thẩm quyền; không đúng đối tượng; không đúng với quy hoạch sử dụng đất chi tiết, kế hoạch sử dụng đất chi tiết đó được xét duyệt

- Hành vi vi phạm quy định về quản lý đất được Nhà nước giao để quản lý + Để xảy ra tình trạng người được pháp luật cho phép sử dụng đất tạm thời mà sử dụng đất sai mục đích;

+ Sử dụng đất sai mục đích;

+ Để đất bị lấn, bị chiếm, bị thất thoát

- Hành vi vi phạm quy định về thực hiện trình tự, thủ tục hành chính trong quản lý về sử dụng đất

+ Không nhận hồ sơ hợp lệ, đầy đủ, không hướng dẫn cụ thể khi tiếp nhận hồ sơ, gây phiền hà đối với người nộp hồ sơ, nhận hồ sơ mà không ghi vào sổ theo dõi;

+ Tự đặt ra các thủ tục hành chính ngoài quy định chung, gây phiền hà đối với người xin làm các thủ tục hành chính;