vực đất đai tại Tòa án cấp huyện
Trong gần 20 năm qua, nhất là trong vài năm trở lại đây, các khiếu kiện hành chính về đất đai tại Tòa án nói chung, Tòa án cấp huyện nói riêng ngày càng nhiều và càng trở nên phức tạp, diễn ra ở hầu khắp các địa phương. Trong các khiếu kiện hành chính tại Tòa án, các khiếu kiện đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai chiếm đến hơn 80%. Theo thống kê, từ năm 2004 đến năm 2011, Tòa án nhân dân cấp huyện cũng chỉ thụ lý và giải quyết được 3.994 vụ việc tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai; tuy nhiên số liệu này tăng nhanh trong hai năm 2012 và 2013, năm 2012 giải quyết 2665 vụ và năm 2013 giải quyết 2936 vụ tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai tại Tòa án nhân dân cấp huyện [25].
Việc giải quyết các vụ án hành chính trong lĩnh vực đất đai còn những bất cập và tồn tại cơ bản sau:
Thứ nhất, việc áp dụng pháp luật nội dung trong việc giải quyết án hành chính trong lĩnh vực đất đai còn một số sai sót. Một số quy định về đất đai không còn phù hợp với thực tiễn, có những quy định không rõ ràng, không đầy đủ hoặc có những quy định còn chồng chéo thuộc các quan hệ pháp luật khác mà nhiều ngành luật điều chỉnh dẫn đến mâu thuẫn xung đột trong hệ thống pháp luật dẫn đến sự vận dụng khác nhau giữa những người áp dụng pháp luật khi giải quyết những vấn đề giống nhau.
Thứ hai, về trình độ năng lực giải quyết án hành chính nhất là án hành chính trong lĩnh vực đất đai của Thẩm phán còn nhiều hạn chế. Đây cũng là một trong những lý do dẫn đến hạn chế về hiệu quả xét xử hành chính của Tòa án ở Việt Nam, nhất là đối với Thẩm phán Tòa án cấp huyện. Thực tế này là khách quan vì pháp luật tố tụng hành chính là mảng pháp luật mới, có những đặc điểm riêng biệt nên cần thiết Thẩm phán phải có những kiến thức chuyên môn về luật hành chính và quản lý nhà nước. Với yêu cầu như vậy nên ngay từ buổi đầu đã có nhiều đề xuất về thành lập Tòa án hành chính và những Thẩm phán hành chính chuyên biệt. Tuy nhiên mô hình này không được hiện thực hóa, việc giải quyết vụ án hành chính đã được trao cho Tòa án nhân dân và đội ngũ Thẩm phán hành chính được lựa chọn là những thẩm phán đương nhiệm. Vì thế, những thẩm phán này có thể có kinh nghiệm xét xử các vụ án hình sự, dân sự nhưng thông thường lại thiếu kiến thức chuyên môn và kỹ năng liên quan đến xét xử các vụ án hành chính. Điều này ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng xét xử hành chính của Tòa án đặc biệt là ở Tòa án cấp huyện.
Thứ ba, những bất cập về tổ chức của Tòa án trong việc giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai.
Hệ thống tổ chức Tòa án của nước ta hiện nay được thành lập theo địa giới hành chính, giống như tổ chức các cơ quan hành chính nhà nước. Vì vậy nên có nơi có lúc nguyên tắc độc lập xét xử của Tòa án, nhất là Tòa án cấp huyện ít nhiều không được đảm bảo. Trên thực tế đã xảy ra hiện tượng một số vụ án xét xử bị ảnh hưởng của cấp ủy và chính quyền địa phương, thậm chí có trường hợp can thiệp sâu vào hoạt động xét xử của Tòa án dẫn đến hậu quả nghiêm trọng, vị thế của Tòa án bị xâm hại, lòng tin của nhân dân đối với nền công lý xã hội bị suy giảm. Có lẽ một trong những nguyên nhân của việc này là do mức độ phụ thuộc vào chính quyền địa phương về quan hệ hành chính,
hỗ trợ cơ sở vật chất và do một số cấp ủy địa phương còn nhận thức chưa đúng đắn về vai trò lãnh đạo của Đảng đối với Tòa án có tổ chức Đảng phụ thuộc mình. Đặc biệt trong lĩnh vực xét xử các tranh chấp hành chính về đất đai, thì một bên trong quan hệ tranh chấp thường là cơ quan hành chính cấp tương đương nên đôi khi trong quá trình giải quyết Tòa án còn có tâm lý e ngại. Như việc Thẩm phán Tòa án cấp huyện xét xử để xem xét tính hợp pháp của Chủ tịch UBND cấp huyện là điều có khả năng dẫn đến thiếu khách quan.
2.1.3.1. Một số vấn đề thực tiễn về xác định đối tượng khởi kiện vụ án hành chính về quản lý đất đai tại Tòa án nhân dân
Khâu đầu tiên để có thể thực hiện việc giải quyết vụ án hành chính về đất đai tại Tòa án nhân dân là giai đoạn thụ lý vụ án. Đây là một bước quan trọng đòi hỏi người nhận đơn phải có trình độ nhất định để có thể xác định đối tượng đó có thuộc thẩm quyền giải quyết của tòa án không và nếu có thì thuộc thẩm quyền của tòa án cấp nào. Xác định đúng đối tượng khởi kiện có vai trò rất quan trọng trong giải quyết các vụ án hành chính. Xác định đúng đối tượng khởi kiện vụ án hành chính sẽ giúp cho tòa án ra bản án đúng pháp luật, bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của đương sự. Đặc biệt là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai trong một số trường hợp cụ thể còn lúng túng. Thực tế cho thấy, việc xác định đối tượng khởi kiện vụ án hành chính về quản lý đất đai thời gian qua không dễ dàng, một mặt do hoạt động quản lý hành chính nhà nước về đất đai hết sức đa dạng và được rất nhiều loại quy phạm pháp luật điều chỉnh nên kéo theo sự đa dạng của các loại quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai; mặt khác, do nhận thức và quy định của pháp luật hiện hành về quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý đất đai là đối tượng khiếu kiện thuộc thẩm quyền của tòa án nhân dân cấp huyện chưa có sự thống nhất. Tại khoản 1 Điều 28 Luật tố tụng hành chính 2010, quy định những khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của tòa án như sau:
Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính, trừ các quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính chất nội bộ của cơ quan, tổ chức [19, Điều 28, Khoản 1].
Tại Luật tố tụng hành chính quy định những tranh chấp hành chính
thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án nhân dân cấp huyện gồm: “Khiếu
kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước từ cấp huyện trở xuống trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước đó” [19, Điều 29, Khoản 1].
Như vậy, đối tượng khởi kiện vụ án hành chính trong quản lý đất đai tại tòa án nhân dân cấp huyện là những quyết định hành chính, hành vi hành chính ban hành thực hiện trong quá trình quản lý nhà nước trong lĩnh vực đất đai của cơ quan hành chính nhà nước cấp huyện hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan đó.
Sau khi Luật tố tụng hành chính 2010 có hiệu lực thi hành, thực tế trong quá trình nhận đơn khởi kiện vụ án hành chính có một số quan điểm khác nhau về xác định quyết định hành chính về quản lý đất đai là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính về đất đai, là:
Quan điểm thứ nhất: Đối tượng khởi kiện vụ án hành chính về quản lý đất đai bao gồm quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai được cơ quan hành chính hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan đó ban hành, thực hiện trong quá trình giải quyết, xử lý vụ việc cụ thể trong quản lý đất đai thuộc thẩm quyền và các quyết định giải quyết khiếu nại trong quá trình thực hiện quản lý đất đai. Quan điểm này căn cứ vào quy định mới của Luật tố tụng hành chính 2010: Công dân, cơ quan, tổ chức
không đồng ý với quyết định hành chính, hành vi hành chính gồm cả trong lĩnh vực quản lý đất đai thì có quyền khởi kiện ra tòa án ngay mà không nhất thiết phải qua thủ tục khiếu nại (tiền tố tụng) rồi mới được khởi kiện; quyết định giải quyết khiếu nại cũng là quyết định hành chính, do đó quyết định giải quyết khiếu nại cũng là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính. Đây là vấn đề mới, vì theo quy định của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính 1996, quyết định giải quyết khiếu nại không phải là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính mà chỉ là điều kiện để khởi kiện đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính ra trước Tòa án.
Quan điểm thứ hai: Chỉ có quyết định hành chính lần đầu (gồm cả quyết định hành chính trong quản lý đất đai) mới là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính còn quyết định giải quyết khiếu nại không phải là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính. Loại ý kiến này cho rằng: nếu được quyền khởi kiện quyết định quyết định giải quyết khiếu nại thì thực chất tòa án phải xem xét và phán quyết tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính lần đầu bị khiếu nại trước, sau đó xem xét, quyết định về tính hợp pháp của các quyết định giải quyết khiếu nại. Điều này phù hợp với quy định tại khoản 1 Điều 163 của Luật tố tụng hành chính 2010 là khi giải quyết vụ án hành chính, hội đồng xét xử xem xét tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính, bao gồm cả quyết định hành chính, hành vi hành chính trong quản lý đất đai. Cũng theo loại ý kiến này trong hợp cơ quan giải quyết khiếu nại cấp trên tự sửa đổi nội dung của quyết định hành chính được ban hành bởi cơ quan cấp dưới (tức là quyết định đó không đúng với quy định của Luật khiếu nại, tố cáo về nội dung của quyết định giải quyết khiếu nại lần hai), phải coi quyết định của cơ quan cấp trên là quyết định hành chính mới- quyết định này cũng là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính.
đối tượng khởi kiện để yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án hành chính là văn bản được thể hiện dưới hình thức quyết định hoặc dưới hình thức khác như thông báo, kết luận, công văn do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan đó ban hành có chứa đựng nội dung của quyết định hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý đất đai mà người khởi kiện cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm, cụ thể gồm:
- Quyết định hành chính được cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan đó ban hành trong khi giải quyết, xử lý những việc cụ thể trong quản lý hành chính về đất đai là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính về quản lý đất đai tại Tòa án;
- Quyết định hành chính được ban hành sau khi có khiếu nại đối với quyết định hành chính trong quản lý đất đai trước đó - quyết định này có nội dung sửa đổi, bổ sung, thay thế, hủy bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành chính về quản lý đất đai đã được cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan đó ban hành trong khi giải quyết, xử lý những việc cụ thể trong quản lý đất đai thuộc thẩm quyền của mình [8].
Trong quá trình tòa án nhân dân cấp huyện áp dụng thực hiện, thiết nghĩ theo cách hiểu của quan điểm thứ ba là phù hợp với quy định của pháp luật, vì:
Thứ nhất, về cơ sở thực tiễn:
Theo nội dung của Nghị quyết số 03/NQ-HĐTP ngày 18/4/2003 của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao hướng dẫn thi hành Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, quyết định hành chính (trong đó gồm cả quyết định hành chính về quản lý đất đai) là đối tượng xét xử của Tòa án được xác
định như sau phải: “Quyết định hành chính là đối tượng khiếu kiện để yêu cầu
Ngoài ra, có thể một số trường hợp quyết định hành chính được ban hành ngoài quyết định hành chính lần đầu trong quá trình giải quyết, xử lý những việc cụ thể, cũng được coi là quyết định hành chính lần đầu.
Nghị quyết 04/NQ-HĐTP của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao ngày 04/8/2006 hướng dẫn giống tinh thần của Nghị quyết 03/NQ-HĐTP, nhưng bỏ phần hướng dẫn là:
Người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo ngoài việc giải quyết khiếu nại đối với quyết định hành chính bị khiếu nại, còn quyết định về một hoặc một số vấn đề hoàn toàn mới chưa có trong quyết định bị khiếu nại, thì phần quyết định về một hoặc một số vấn đề hoàn toàn mới chưa có trong quyết định bị khiếu nại, thì phần quyết định về một hoặc một số vấn đề hoàn toàn mới này là quyết định hành chính lần đầu [8].
Nội dung hướng dẫn nêu trên của hai Nghị quyết xuất phát từ vướng mắc về xác định đối tượng khởi kiện vụ án hành chính trong thời gian qua, nhất là đối với loại án hành chính trong quản lý đất đai như sau:
Thứ nhất, khi giải quyết, xử lý những việc cụ thể trong quản lý đất đai thuộc thẩm quyền của mình, cơ quan hành chính cấp huyện hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan đó thường ra nhiều quyết định trên cơ sở tự nhận thấy cần thiết hoặc trên cơ sở có khiếu nại của công dân, quyết định sau hủy bỏ hoặc thay thế quyết định trước. Vì thế, cả về phía người khiếu kiện, cả về phía Tòa án đều gặp khó khăn trong việc xác định đâu là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính và những quyết định nào cần phải được Tòa án xem xét tính hợp pháp.
Ví dụ: Ngày 19/3/2008, Ủy ban nhân dân huyện Tiên Lãng tỉnh Hải Phòng ban hành Quyết định số 310/QĐ-UBND để thu hồi 60m2 đất của gia đình ông T., trong đó có 40m2 đất sử dụng hợp pháp và 20m2 đất lấn chiếm.
định số 565/QĐ-UBND có nội dung là hủy bỏ Quyết định số 310/QĐ-UBND ngày 19/3/2008; nay thu hồi 60m2 đất do gia đình ông T. lấn chiếm, đề nghị hỗ trợ công vượt lập… quyết định này thay thế Quyết định số 310/UB- UBND. Gia đình ông T. khiếu nại.
Ngày 21/10/2008, UBND huyện Tiên Lãng ban hành Quyết định giải quyết khiếu nại số 1102/QĐ-UBND, có nội dung là giữ nguyên nội dung Quyết định số 310/QĐ-UBND ngày 19/3/2008 là thu hồi 60m2 đất của gia đình ông T., trong đó có 40m2 đất sử dụng hợp pháp, 20m2 đất lấn chiếm [23].
Ngày 30/10/2008, Ủy ban nhân dân huyện Tiên Lãng lại ban hành
Quyết định giải quyết quyết khiếu nại số 1112/QĐ-UBND, có nội dung: “Thu
hồi 60m2 đất do gia đình ông T đang sử dụng, không đền bù, chỉ hỗ trợ công vượt lập… quyết định này thay thế Quyết định số 565/QĐ-UBND ngày 02/7/2008” [23].
Như vậy, theo Nghị quyết 04/NQ-HĐTP ngày 04/8/2006 hướng dẫn thì đối tượng khởi kiện trong vụ án này là Quyết định định số 310/QĐ-UBND ngày 19/3/2008 và Quyết định số 565/QĐ-UBND ngày 02/7/2008, nhưng ông T. đồng ý với Quyết định số 310/QĐ-UBND và Quyết định giải quyết khiếu