3.1. Những vướng mắc tồn tại trong giải quyết khiếu kiện hành chính về đất đai chính về đất đai
Đã từ lâu ở nước ta, để giải quyết tranh chấp hành chính về đất đai, Nhà nước đã xác lập con đường giải quyết hành chính, theo đó cá nhân, cơ quan, tổ chức thực hiện khiếu nại đến các cơ quan hành chính để được giải quyết các tranh chấp hành chính nói chung, tranh chấp hành chính về đất đai nói riêng để được giải quyết theo thủ tục hành chính. Khởi kiện vụ án hành chính ra Tòa án nhân dân là giai đoạn tiếp nối khiếu nại để giải quyết các tranh chấp hành chính bắt đầu chính thức được pháp luật ghi nhận tại Luật sửa đổi, bổ sung một sô điều Luật Tổ chức Tòa án nhân dân năm 1995 và Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996, sửa đổi bổ sung năm 1998 và 2006 đến Luật tố tụng hành chính năm 2010 và một trong những tranh chấp hành chính được Tòa án giải quyết là tranh chấp hành chính về đất đai.
Án hành chính có người gọi nôm na là án “dân kiện quan”, Tòa án làm trung gian phân xử đúng sai. Đối tượng của tranh chấp hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai là các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan, người có thẩm quyền ban hành trong quá trình thực hiện việc quản lý hành chính liên quan đến đất đai. Vì vậy, các tranh chấp hành chính này đều phức tạp, có tính nhạy cảm, liên quan phần lớn đến các quyền lợi ích thiết thực của công dân, tổ chức.
Quá trình giải quyết các tranh chấp hành chính nói chung, tranh chấp hành chính về đất đai tại Tòa án nhân dân cấp huyện nói riêng nhận thấy có một số vướng mắc, tồn tại cơ bản sau:
Thứ nhất, việc áp dụng pháp luật nội dung trong giải quyết các khiếu kiện hành chính về đất đai tại Tòa án cấp huyện còn hạn chế liên quan đến việc phân tích đánh giá các tình tiết khách quan của vụ án, về lựa chọn quy phạm pháp luật phù hợp. Áp dụng pháp luật nội dung trong quá trình giải quyết vụ án hành chính là một quá trình phức tạp của Tòa án nhân dân (mà cụ thể là của Hội đồng xét xử). Để có thể có được bản án hành chính về đất đai đúng pháp luật, khách quan, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của các đương sự trong vụ án thì quá trình áp dụng pháp luật nội dung vào giải quyết vụ án hành chính cần tuân thủ triệt để và chính xác theo bước sau: phân tích, đánh giá các tình tiết, các tài liệu, chứng cứ của vụ án một cách toàn diện, khách quan, chính xác và trong mối liên hệ mật thiết với nhau; Lựa chọn quy phạm pháp luật nội dung phù hợp và phân tích làm rõ nội dung, ý nghĩa của quy phạm pháp luật đối với trường hợp cần áp dụng; Ban hành bản án, quyết định hành chính. Những sai sót thường gặp khi áp dụng pháp luật nội dung trong việc giải quyết án hành chính về đất đai là: Sai sót liên quan đến việc phân tích, đánh giá các tình tiết khách quan của vụ án. Khi giải quyết vụ án, Tòa án tiến hành thu thập chứng cứ do các đương sự cung cấp để phục vụ cho việc đánh giá giải quyết toàn diện vụ án. Trên cơ sở đó, Tòa án nhân dân cấp huyện xem xét đánh giá các tài liệu, chứng cứ và nội dung các văn bản pháp luật điều chỉnh về lĩnh vực quản lý đất đai mà cơ quan hành chính nhà nước ban hành các quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính bị khởi kiện có phù hợp với thực tế khách quan và đúng pháp luật hay không. Từ đó để có căn cứ chấp nhận hay không yêu cầu khởi kiện của người khởi kiện. Phần quyết định của bản án hành chính về đất đai phải phù hợp với tình tiết khách quan của vụ án. Nếu phần quyết định của bản án chỉ mang tính chất phiến diện một chiều, chỉ nghiêng về người khởi kiện hoặc người bị kiện, chỉ dựa vào suy luận chủ quan mà không dựa vào các chứng cứ đã được chứng minh,
xem xét tại phiên tòa thì không phù hợp với những tình tiết khách quan của vụ án, làm cho bản án, quyết định của Tòa án nhân dân. Thực tế xét xử cho thấy, có những vụ án hành chính về đất đai do Thẩm phán xem xét, đánh giá chứng cứ không đầy đủ, khách quan, toàn diện nhất là đối với văn bản pháp luật nội dung nên có trường hợp có căn cứ pháp lý ban hành quyết định hành chính về quản lý đất đai nhưng Tòa án nhân dân cấp huyện lại đánh giá quyết định đó không có căn cứ pháp lý ban hành; ngược lại có trường hợp không có hoặc chưa có đủ căn cứ pháp lý ban hành quyết định hành chính nhưng Tòa án nhân dân lại đánh giá có đủ căn cứ pháp lý. Thứ hai, là những sai sót của bản án hành chính về đất đai liên quan đến việc lựa chọn quy phạm pháp luật phù hợp với việc phân tích nội dung, ý nghĩa của quy phạm pháp luật cần áp dụng. Thực tế lĩnh vực quản lý hành chính về đất đai được điều chỉnh bởi nhiều văn bản quy phạm pháp luật do rất nhiều cơ quan nhà nước ban hành. Vì vậy việc xác định tại thời điểm ban hành quyết định hành chính về đất đai hoặc hành vi hành chính về quản lý đất đai được thực hiện có bao nhiêu văn bản quy phạm pháp luật về đất đai thuộc lĩnh vực quyết định hành chính đó điều chỉnh để xác định đúng văn bản quy phạm pháp luật về đất đai có giá trị pháp lý cao nhất cùng những văn bản khác hướng dẫn thi hành. Thực tiễn giải quyết vụ án hành chính về đất đai cho thấy, có những bản án hành chính của Tòa án nhân dân cấp huyện không đúng pháp luật nội dung có thể xuất phát từ việc áp dụng sai lầm pháp luật, có thể do việc không chú ý tới văn bản hướng dẫn thi hành của cơ quan có thẩm quyền, hoặc có thể do cách hiểu máy móc, không đúng của Thẩm phán đối với các văn bản pháp luật nội dung.
Thứ hai, quá trình giải quyết vụ án đôi khi áp dụng pháp luật tố tụng chưa chính xác, chưa thống nhất. Cụ thể như trong trường hợp xác định đối tượng khởi kiện vụ án hành chính về đất đai, về xác định tư cách đương sự tham gia tố tụng, về đối thoại trong vụ án hành chính, về phần quyết định
trong bản án còn chưa chính xác, vượt thẩm quyền hoặc xác định sai từ pháp luật nội dung dẫn đến đưa ra phán quyết chưa chính xác.
Đối tượng khởi kiện của vụ án hành chính về đất đai là quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai. Tuy nhiên đối với các quyết định về giải quyết khiếu nại về đất đai là đối tượng khởi kiện của vụ án hành chính thì ở một số Tòa án nhân dân cấp huyện chưa có cách hiểu theo đúng tinh thần của pháp luật. Ngoài ra việc xác định và khởi kiện đối với hành vi hành chính về quản lý đất đai còn khó khăn do đặc thù của hoạt động quản lý về đất đai rất đa dạng và được điều chỉnh bởi nhiều văn bản quy phạm khác nhau, nhất là hành vi hành chính dưới dạng không hành động. Vì vậy quá trình áp dụng pháp luật tố tụng của Tòa án dẫn đến thiếu chính xác.
Như về quy định “đối thoại” trong tố tụng hành chính cũng có nhiều
cách hiểu khác nhau. Tại Luật tố tụng hành chính quy định: “Trong quá trình
giải quyết vụ án hành chính, Tòa án tạo điều kiện để các đương sự đối thoại về việc giải quyết vụ án hành chính” [19, Điều 12]. Vậy ta hiểu quy định này
như thế nào? Có quan điểm cho rằng đối thoại trong vụ án hành chính là thủ tục bắt buộc, nếu không thực hiện thủ tục này là vi phạm nghiêm trọng thủ tục tố tụng. Ngược lại có quan điểm lại cho rằng đây không phải là thủ tục bắt buộc trong vụ án hành chính và có cũng được, không có cũng được. Chính vì không có cách hiểu thống nhất như vậy nên trong quá trình áp dụng còn có sự lúng túng, thiếu đồng bộ. Thực tế, theo cách hiểu riêng nghĩ đối thoại không phải là thủ tục tố tụng bắt buộc, Tòa án chỉ tạo điều kiện để các đương sự được đối thoại. Tuy nhiên, nếu trong Bộ luật tố tụng dân sự quy định về thủ tục hòa giải theo một thủ tục rõ ràng và khá chặt chẽ thì trong Luật tố tụng hành chính không quy định về trình tự, thủ tục đối thoại. Việc chưa có hướng dẫn cụ thể về vấn đề đối thoại gây ra sự khó khăn và áp dụng pháp luật pháp luật không thống nhất.
Thứ ba, về mô hình giải quyết tranh chấp hành chính trong lĩnh vực đất đai ở cơ quan nhà nước cấp huyện nước ta hiện nay còn có bất cập, hạn chế. Đó trước hết là những hạn chế, bất cập về tổ chức bộ máy thực hiện thẩm quyền giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai.
Theo pháp luật thẩm quyền giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực đất đai thuộc Chủ tịch Ủy ban nhân huyện nhưng thường có bộ phận tham mưu giúp Chủ tịch đưa ra phương án giải quyết khiếu nại đó, còn Chủ tịch chỉ ký quyết định giải quyết khiếu nại và chịu trách nhiệm về quyết định giải quyết khiếu nại đó. Đội ngũ tham mưa cho Chủ tịch thường là cán bộ phòng thanh tra hoặc cán bộ phòng tài nguyên môi trường, nhưng đôi khi ý kiến của họ lại không thống nhất nên dẫn đến việc giải quyết khiếu nại chưa thực sự chính xác dẫn đến việc người khiếu nại phải khởi kiện ra Tòa án.
Mô hình tổ chức của Tòa án nhân dân cấp huyện ở mặt nào đó cũng ảnh hưởng đến nguyên tắc độc lập xét xử của Tòa án
Về mô hình Tòa án phân theo địa giới hành chính ở khía cạnh nào đó làm giảm tính độc lập trong xét xử của Tòa án, nhất là đối với loại án đầy tính nhạy cảm như án hành chính về quản lý đất đai.
Về trình độ chuyên môn, kinh nghiệm trong xét xử loại án hành chính về đất đai còn hạn chế, nhất là đội ngũ Thẩm phán Tòa án cấp huyện.
Thứ tư, vấn đề thi hành án hành chính cũng làm hạn chế kết quả xét xử của Tòa án. Khi giải quyết các vụ án hành chính về đất đai, phần quyết định của bản án có thể tuyên hủy quyết định hành chính bị khiếu kiện và đưa ra hướng mở về việc cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành quyết định hành chính mới khi cần thiết như phần nhận định của bản án, chứ Tòa án không thể tự mình ban hành quyết định mới thay thế quyết định hành chính bị khiếu kiện. Trên thực tế thường có sự chậm trễ thi hành của cơ quan hành chính nhà nước đối với phần quyết định của bản án của Tòa án. Điều này
đương nhiên ảnh hưởng tiêu cực đến quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức và làm giảm sút lòng tin của người dân đối với bản án của Tòa án. Việc thi hành bản án của Tòa án nói chung, bản án hành chính nói riêng được giao cho một cơ quan có chức năng chuyên trách là cơ quan Thi hành án dân sự, và ngay cả với cơ quan này cũng chưa có chế tài nào mang tính chất buộc cơ quan, người có thẩm quyền có quyết định hành chính bị tuyên hủy phải ra quyết định hành chính để đáp ứng quyền lợi mong muốn của người khởi kiện theo bản án hành chính đã nhận định.