Chia sẻ rủi ro về đầu tư cơ sở hạ tầng ở Việt Nam thông qua hình thức hợp tác nhà nước - tư nhân

Các bên trong các hình th c PPP có vai trò khác nhau Xem B ng 1.3... Xem hình 1.2 Ngu n: Heather Skilling và Kathleen Booth... đ hình thành nên nh ng dòng ti n tài chính... Xem hình: 1.

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên c u khoa h c c a riêng tôi, không sao chép công trình c a ng i khác Các s li u, thông tin đ c l y t ngu n thông tin

h p pháp, chính xác và trung th c Nh ng khuy n ngh đ c nêu trong lu n v n là c a

cá nhân tôi đ a ra sau quá trình nghiên c u tà lý thuy t và th c ti n

Tôi ch u hoàn toàn trách nhi m n u có b t k s gian d i nào trong đ tài nghiên

c u này

TP.H Chí Minh, ngày tháng n m 2011

Ng i cam đoan

Nguy n S C ng

PH BÌA

M C L C

DANH M C B NG, DANH M C HÌNH

DANH M C CÁC T VI T T T

1.1 Khái ni m và đ c đi m d án đ u t công 4

1.1.1 Khái ni m d án đ u t công 4

1.1.2 c đi m d án đ u t công 5

1.1.3 Phân lo i d án đ u t công 6

1.1.3.1 Phân lo i theo n i dung d án đ u t 6

1.1.3.2 Phân lo i theo phí ng i d d ng 6

1.2 C s lý thuy t c a hình th c h p tác nhà n c t nhân 7

1.2.1 B i c nh c i cách khu v c công và lý thuy t qu n lý công m i NPM 7

1.2.2 Quan h h p tác công t góp ph n th c hi n m c tiêu chi n l c qu n lý chi tiêu công 9

1.2.3 Th c hi n quan đi m “đáng giá đ ng ti n trong vi c l a ch n đ u t theo hình th c h p tác nhà n c t nhân 10

1.3 Hình th c h p tác nhà n c t nhân 11

1.3.1 Khái ni m h p tác nhà n c t nhân 11

1.3.2 Các hình th c h p tác nhà n c t nhân 12

1.4 V n đ v r i ro và chia s r i ro trong đ u t c s h t ng theo hình th c h p tác

nhà n c – t nhân 20

1.4.1 Khái ni n và các lo i r i ro trong đ u t c s h t ng 20

1.4.1.1 Lý thuy t v r i ro 20

1.4.1.1 Nh ng r i ro trong đ u t c s h t ng 21

1.4.2 V n đ v chia s r i ro trong đ u t c s h t ng thông qua hình th c h p tác nhà n c – t nhân 25

1.4.2.1 Lý thuy t v chia s r i ro 25

1.4.2.1 V n đ chia s r i ro trong đ u t c s h t ng thông qua hình th c h p tác nhà n c – t nhân 26

1.5 Kinh nghi m các n c áp d ng hình th c h p tác nhà n c t nhân 31

1.5.1 V ng qu c Anh 31

1.5.2 Úc 32

1.5.3 Hàn Qu c 32

1.5.4 n 33

1.5.5 Philippines 34

1.5.6 Inđônêxia 36

Tóm l i, bài h c kinh nghi m 37

CH NG 2 CHIA S R I RO VÀ NH NG TR NG I KHI ÁP D NG HÌNH TH C H P TÁC NHÀ N C – T NHÂN TRONG U T C S H T NG VI T NAM 2.1 Nh ng d án đ u t c s h t ng theo hình th c BOT và các th a thu n t ng t đã tri n khai Vi t Nam giai đo n 2001 – 2010 38

2.1.2 Danh m c d án đ u t c s h t ng theo hình th c BOT và các th a thu n

t ng t đã tri n khai Vi t Nam giai đo n 2001-2010 39 2.2 Nh ng d án g p r i ro và c ch chia s r i ro c a các đ i tác tham gia đ u t c

s h t ng theo hình th c BOT và các th a thu n t ng t đã tri n khai Vi t Nam giai đo n 2001-2010 44 2.2.1 C ch chia s r i ro gi a nhà n c và khu v c t nhân trong đ u t c s

h t ng theo hình th c h p tác công t 44 2.2.2 Nh ng d án đ u t c s h t ng theo hình th c BOT và các th a thu n

t ng t đã tri n khai Vi t Nam giai đo n 2001-2010 g p v n đ v r i ro 45 2.3 Nh ng t n t i và h n ch trong ho t đ ng trong h p tác nhà n c t nhân v đ u

t c s h t ng Vi t Nam 61 2.3.1 Ch a đúng b n ch t c a hình th c đ u t BOT 61 2.3.2 N ng l c qu n lý th c hi n các d án BOT và các th a thu n t ng t c a các c quan nhà n c có th m quy n và các bên liên quan 62 2.3.3 Khung pháp lý và th ch quy đ nh v hình th c đ u t 62 2.3.4 Tr ng i do môi tr ng đ u t kinh doanh 63

3.1 Nhu c u v n đ u t c s h t ng Vi t Nam giai đo n 2011 – 2020 66 3.2 Nh ng gi i pháp hoàn thi n hình th c h p tác nhà nhà n c – t nhân trong đ u t

c h t ng 67 3.2.1 Chu n b t t danh m c d án kêu g i đ u t theo hình th c h p tác nhà

n c t nhân 67

đ y đ 69

3.2.4 Quy đ nh rõ các c ch h tr và đ m b o c a Nhà n c đ i v i các d án h p tác công t 69

3.3.5 Xây d ng c ch h tr và chia s r i ro v i đ i tác t nhân 70

3.3 Nh ng gi i pháp t ng c ng chia s r i ro trong mô hình h p tác nhà n c – t nhân v đ u t c s h t ng Vi t Nam 70

3.3.1 S d ng mô hình tài chính đ h tr vi c ra quy t đ nh đ u t 71

3.3.2 Ki m tra kh n ng thanh toán n hàng n m trên c s ch s tài chính v thanh toán n 71

3.3.3 Khuy n ngh trong công tác gi i phóng m t b ng 72

3.3.4 Xác đ nh n ng l c tài chính c a Ch đ u t đ h n ch r i ro v cung c p tài chính cho d án 73

3.3.5 Khuy n ngh v n đ khu v c công chia s r i ro v nhu c u v i khu v c t nhân 74

3.3.6 Thành l p qu h t ng đô th h tr cho các d án h p tác công t 75

3.3.7 Rút ng n th i gian đàm phán h p đ ng h p tác công t 75

3.3.8 T ng c ng ch c n ng qu n lý th c hi n h p đ ng PPP c a các c quan nhà n c có th m quy n 76

K t lu n 77

Ki n ngh nghiên c u ti p theo 77

DANH M C TÀI LI U THAM KH O 79

Danh m c B ng: Trang - B ng 1.1: So sánh đ c đi m khác nhau gi a đ u t công và đ u t t 5

- B ng 1.2: Phân lo i d án đ u t theo phí ng i s d ng 7

- B ng 1.5: L i ích và m c đ tham gia c a khu v c t nhân vào h p tác công t 19

- B ng 1.6: Phân b ro gi a Nhà n c và đ i tác t nhân trong h p tác công – t 28

- B ng 1.7: m b o doanh thu t i thi u trong các d án PPP c s h t ng 33

- B ng 2.1: Danh m c d án đ u t c s h t ng đi n hình theo hình th c BOT và các th a thu n t ng t khác t n m 2001 – 2010 40

- B ng 2.2: Các d án đ u t BOT đi n hình g p r i ro trong giai đo n 2001- 2010 46

- B ng 2.3: B ng th ng kê s thay đ i c a l u l ng xe d án Qu c l 2 N i Bài-V nh Yên 52

- B ng 2.4: B ng th ng kê s thay đ i c a l u l ng xe t i c a d án C u Phú M 53

- B ng 2.5: Ti n đ nhu c u v n c a d án C u R ch Chi c 55

- B ng 2.6: Báo cáo ngân l u T ng đ u t C u Phú M 59

- B ng 2.7: Báo cáo ngân l u Ch đ u t C u Phú M 59

- B ng 3.1: Nhu c u đ u t phát tri n c s h t ng c a Vi t Nam trong giai đo n 2011 -2020 66

- B ng 3.2: Phân tích dòng ti n v i vi c gi đ nh nh ng thay đ i c a m t s y u t 72

Danh m c Hình: - Hình 1.1: Mô hình m i quan h gi a chính sách và ch ng trình d án công 5

- Hình 1.2: C u trúc h p đ ng BOT và các th a thu n t ng t 14

- Hình 1.3: Quy trình ADB trong h p tác công t – PPP 15

- Hình 1.4: C c u v n c a d án PPP 16

- Hình 1.5: L i ích c a các bên liên quan trong m i quan h đ i tác nhà n c t nhân 18

- Hình 1.6: Mô hình xác đ nh và hành đ ng gi i quy t r i ro 26

- Hình 1.7: Ph ng th c tham gia và chia s r i ro c a khu v c công và khu v c t 27

BOT Xây d ng – Kinh doanh – Chuy n giao

BTO Xây d ng - Chuy n giao – Kinh doanh

BT Xây d ng – Chuy n giao

KKPPI y ban Xúc ti n c s h t ng Inđônêxia

NEDA C quan phát tri n kinh t qu c gia

NPM Lý thuy t Qu n lý công m i

ODA H tr Phát tri n chính th c

OECD T ch c H p tác Kinh t Châu Âu

OGC V n phòng Th ng m i V ng qu c Anh

PEM Chi n l c qu n lý chi tiêu công

PIMAC Trung tâm nghiên c u qu n lý đ u t nhà n c và t nhân trong c s h t ng PPP Mô hình h p tác công t

VFM Hi u qu đ u t

UBND y ban Nhân dân

USAID C quan phát tri n Hoa K

WB Ngân hàng Th gi i

WEF Di n đàn kinh t Th gi i

PH N M U

1 Lý do ch n đ tài

Th c hi n Chi n l c Phát tri n kinh t - xã h i 10 n m 2001-2010, Vi t Nam đã có nh ng b c phát tri n m nh m , v i t c đ t ng tr ng GDP bình quân kho ng 7%/n m, đã đ a n c ta t m t n c thu c nhóm các n c kém phát tri n,

có thu nh p bình quân đ u ng i th p, tr thành n c thu c nhóm các n c có thu

nh p bình quân đ u ng i trung bình trên th gi i t đ c thành qu này, đ u t công luôn chi m vai trò h t s c quan tr ng, chi m t tr ng l n trong t ng đ u t

c a toàn xã h i, t o ra c s h t ng kinh t - xã h i then ch t cho s phát tri n c a

tri n c s h t ng ph c v phát tri n kinh k xã h i là nh ng v n đ c n đ t ra và

mô hình xây d ng – kinh doanh – chuy n giao (BOT) và các th a thu n t ng t (mô hình h p tác công t ) là m t l i gi i cho nh ng khó kh n trong đ u t công

hi n nay

y m nh hình th c h p tác công t trong đ u t c s h t ng s giúp gi m

v n đ u t c a khu v c công, t ng thêm ngu n v n đ u t , t ng tính c nh tranh trong cung c p s n ph m, d ch v , xóa b c ch đ c quy n Qua đó ng i dân có

c h i ti p c n v i m t ch t l ng d ch v ngày càng cao, v i m t m c phí h p lý

Do đó, tác gi đã ch n đ tài “ Chia s r i ro v đ u t c s h t ng Vi t

nghi p c a mình

2 M c tiêu nghiên c u

Hình th c quan h h p tác nhà n c t nhân (PPP) trong đ u t c s h t ng mang l i l i ích l n nh t là cung c p đa d ng hàng hóa d ch v công v i ch t l ng đáng giá đ ng ti n, nh ng không d áp d ng đ i v i nh ng n c đang phát tri n M t trong nh ng v n đ khó kh n nh h ng đ n vi c thu hút và th c hi n d án PPP là

v n đ chia s r i ro gi a nhà n c và t nhân trong d án đ u t c s h t ng

Do v y, m c tiêu nghiên c u là nh n di n nh ng r i ro và xem xét nguyên

t c chia s r i ro trong hình th c quan h h p tác nhà n c t nhân trên lý thuy t và

đ i chi u v i nh ng d án trên th c ti n theo hình th c BOT (m t d ng c a hình

th c PPP) Vi t Nam đ làm rõ vi c chia s r i ro gi a nhà n c và t nhân nh

 T p trung xem xét và nh n di n r i ro ch y u liên quan đ n tính b n v ng c a

d án và chia s r i ro trong d án đ u t theo hình th c BOT, BTO, BT và các

th a thu n t ng t trên đ a bàn Vi t Nam t n m 2001 đ n 2010: Các d án đã

đ u t , các d án đang đ c kêu g i đ u t theo Ngh đ nh 78/2010/N -CP c a Chính ph v thí đi m th c hi n đ u t theo hình th c h p tác công t – PPP

 Phân tích d án ch y u khía c nh tài chính, pháp lý, không đ c p đ n khía

c nh k thu t, công ngh có th nh h ng đ n d án; không đ c p đ n c s lý thuy t v s hình thành c ng nh cách xác đ nh phí s d ng

4 Ph ng pháp nghiên c u

Lu n v n s d ng ph ng pháp nghiên c u chính: nghiên c u đ nh tính

Ph ng pháp nghiên c u đ nh tính đây không nh m xây d ng lý thuy t t hi n

t ng, mà đi tìm nh ng c s lý thuy t đ c p đ n đ i t ng nghiên c u: C s lý thuy t v s hình thành c a hình th c PPP và c s lý thuy t v r i ro và chia s r i

ro trong d án đ u t T đó, lu n v n so sánh, phân tích và ki m ch ng v i nh ng

d án BOT (m t d ng c a PPP) có ch n l c trên th c ti n Vi t Nam đ tìm ra v n

đ c t lõi d n đ n s không thành công c a nó trong th i gian qua

Lu n v n còn s d ng ph ng pháp th ng kê mô t , so sánh, phân tích, t ng

h p; s d ng minh h a, s ki n trong th c ti n; s d ng các trích d n ý ki n c a chuyên gia đ minh h a v n đ c n nghiên c u

5 Ý ngh a th c ti n c a đ tài

Hình th c h p tác nhà n c t nhân trong đ u t công tuy là mô hình đ c

áp d ng nhi u các n c trên th gi i, nh ng là mô hình m i đ i v i Vi t Nam

nh t là v c ch tài chính, k thu t, c ch chia s r i ro, phí s d ng Trong đó, r i

ro và chia s r i ro là m t khía c nh r t quan tr ng quy t đ nh đ n s thành công hay th t b i c a d án đ u t c s h t ng theo mô hình h p tác nhà n c t nhân tài này h ng đ n m c tiêu nh n di n các r i ro, đ i t ng ch u r i ro và c ch chia s r i ro trong các d án BOT và các th a thu n t ng t Qua đó, đ a ra các ý

ki n đóng góp v lý lu n, kinh nghi m th c ti n khi áp d ng hình th c h p tác nhà

n c t nhân trong đ u t c s h t ng theo đi u ki n n n kinh t hi n nay t i Vi t Nam

n c t nhân trong đ u t c s h t ng Vi t Nam

Ch ng 3: Nh ng khuy n ngh v chia s r i ro trong đ u t c s h t ng theo hình th c h p tác nhà n c t nhân Vi t Nam

CH NG 1: T NG QUAN HÌNH TH C H P TÁC NHÀ N C – T NHÂN VÀ CHIA S R I RO TRONG HÌNH TH C H P TÁC NHÀ

N C – T NHÂN V U T C S H T NG

Ch ng này trình bày m t s lý thuy t n n, khái ni m và đ c đi m có liên quan đ n d án đ u t đ u t công, d án đ u t c s h t ng, các quan đi m v chia s r i ro trong d án đ u t c s h t ng theo hình th c h p tác nhà n c –

t nhân

1.1 Khái ni m và đ c đi m d án đ u t công:

1.1.1 Khái ni m d án đ u t công:

Theo Glenn P.Jenkins và Arnold C.Harberger “D án đ u t công là nh ng d

án do Chính ph tài tr (c p v n) toàn b hay m t ph n ho c do dân chúng t nguy n đóng góp v n b ng ti n hay b ng ngày công nh m đáp ng nhu c u mang tính c ng

đ ng.[18,9]

Theo Ngh đ nh 52/N -CP ngày 8/7/1999 d án đ u t công là quá trình Nhà

n c s d ng m t ph n v n ti n t đã đ c t o l p thông qua ho t đ ng thu c a ngân sách nhà n c đ đ u t xây d ng c s h t ng kinh t - xã h i, đ u t phát tri n s n

xu t và đ d tr v t t hàng hoá nhà n c nh m đ m b o th c hi n các m c tiêu n

đ nh và t ng tr ng kinh t Các kho n chi đ u t phát tri n t o ra nh ng c s v t ch t

k thu t c a n n kinh t , nâng cao tri th c con ng i t o ra nhi u c a c i v t ch t cho

xã h i Các kho n chi này có tác d ng làm cho n n kinh t t ng tr ng

Nh v y, chúng ta có th th y r ng d án đ u t công là d án đ u t do chính ph tài tr toàn b hay m t ph n đ hình thành c s h t ng kinh t xã h i, v i m c tiêu đáp

ng nhu c u phát tri n và mang l i l i ích cho c ng đ ng D án đ u t công đ c th c

hi n đ đáp ng nhu c u phát tri n kinh t xã h i nên các d án này đ c đ t ra trong

ch ng trình đ u t công ho c trong chính sách, quy ho ch c a ngành và vùng lãnh th (Xem hình: 1.1)

Hình 1.1: Mô hình m i quan h gi a chính sách và ch ng trình d án công

1.1.2 c đi m d án đ u t công

D án đ u t công đ c th m đ nh d a trên nhi u khía c nh: phân tích tài chính, phân tích kinh t , phân tích phân ph i, tác đ ng môi tr ng i u này có ngh a là d án khi quy t đ nh đ u t c n xem xét d án có b n v ng v m t tài chính hay không và chú tr ng đ n vi c d án mang l i l i ích gì cho n n kinh t hay

xã h i

i n gi ng nhau c a đ u t công và đ u t t là: nhu c u v n l n, th i gian

đ u t và thu h i v n kéo dài, ch u tác đ ng c a các y u t kinh t , xã h i, th

tr ng…., đi m khác nhau gi a đ u t công và đ u t t ( Xem b ng 1.1)

B ng 1.1: So sánh đ c đi n khác nhau gi a đ u t công và đ u t t

N i dung u t công u t t

D án

đ u t công

D án

đ u t công

D án

đ u t công

1.1.3 Phân lo i d án đ u t công

1.1.3.1 Phân lo i theo n i dung d án đ u t

Phân lo i theo n i dung d án chia làm hai nhóm: d án đ u t v h

t ng kinh t và d án đ u t v h t ng xã h i

D án đ u t v h t ng kinh t : c s h t ng ti n ích công c ng (public utilities): n ng l ng, vi n thông, n c s ch cung c p qua h th ng ng d n, khí đ t truy n t i qua ng, h th ng thu gom và x lý các ch t th i trong thành ph ; công chánh (public works): đ ng sá, các công trình xây d ng đ p, kênh ph c v t i tiêu ; giao thông (transport): các tr c và tuy n đ ng b , đ ng s t, c ng cho tàu

và máy bay, đ ng thu

D án đ u t v h t ng xã h i (social infrastructure): bao g m các c s , thi t b và công trình ph c v cho giáo d c đào t o, nghiên c u khoa h c, ng d ng

và tri n khai công ngh ; các c s y t , b o v s c kho , b o hi m xã h i và các công trình ph c v cho ho t đ ng v n hoá, xã h i, v n ngh , th d c th thao, ch m sóc các đ i t ng thu c di n chính sách, cai nghi n, thông tin truy n thông và đi u

tr các b nh xã h i…

1.1.3.2 Phân lo i theo phí ng i s d ng d án đ u t

Thông qua ho t đ ng đ u t , nhà đ u t b ra m t kho n chi phí nh t

đ nh đ cung c p d ch v cho ng i tiêu dùng, nh m m c đích bù đ p chi phí đ u t

b ra và thu đ c l i nhu n (v l i nhu n kinh t hay ích l i xã h i) trong t ng lai,

ho t đ ng cung c p d ch v có th thu phí ho c không phí ng i s d ng tùy theo

m c đích c a nhà đ u t (Xem B ng 1.2)

u t đ ng giao thông nông thôn, c u,

c ng thoát n c, khu đi u d ng ng i già, di n chính sách…

Không thu

phí

D án t o d ng nh ng c s ,

ph ng ti n đ khu v c công cung c p d ch v công t t h n cho ng i dân

D án v sinh môi tr ng, t o c nh quan,

công m i – New Public Management - NPM” ra đ i Anh ng B o th đ ng

đ u là Th t ng Mageret Thatcher - lãnh đ o chính ph Anh vào 1979 đã b t đ u hàng lo t c i cách Sau đó, New Zealand, M , Úc đã tham gia và mang l i làn sóng

c i cách lan t a trên th gi i vào th p niên 80

NPM đ c t o ra b i nh ng lý thuy t đ c chia làm hai nhóm:

M t là, “kinh t th ch m i”, đ c xây d ng d a trên lý thuy t l a ch n

công (Public Choice Theory) c a Kenneth Arrow (1950), James Buchanan phát tri n thêm(1962); lý thuy t ng i ch - ng i đ i di n (Principal-Agent Theory) c a Ross (1973), Wood và Waterman (1994) và lý thuy t chi phí giao d ch (Transation Cost Economics) c a Ronald Coase (1960), Klein (1978), Oliver (1985) mà xem chính tr nh là m t hi n t ng c a th tr ng.[23,1]

Hai là, “ngh thu t qu n lý” mà ý t ng c a nó đ c p nh ng c i cách khu v c công b t ngu n t khu v c t hay ng d ng m t s k thu t qu n lý doanh nghi p vào quá trình cung ng hàng hoá d ch v công (Hood, 1991; Yamamoto, 2003)

S đ nh h ng đ n th tr ng là nguyên t c đ u tiên c a NPM, v i s

gi i thi u nh ng c ch th tr ng bao g m công ngh và nh ng giá tr trong khu

v c công, s d n đ n d ch v công c a chính ph có ch t l ng cao và hi u qu ,

c ng làm chi phí l n h n (Zhang, 2004) NPM cung c p m t s ph ng pháp và công c qu n lý đ n khu v c công, nh là t nhân hóa và h p đ ng đ nh n th c rõ

s không thích h p c a nh ng t ch c chính quy n mang tính quan liêu truy n

th ng, đ ng th i xác đ nh l i quan h gi a ng i mua d ch v (công dân) và nhà cung c p (t ch c công) Vì th , có s c nh tranh nhi u h n c hai: gi a các t

ch c công v i nhau và gi a các t ch c công và khu v c t nhân khi đ a ra s cung

ng d ch v T đó, ch t l ng d ch v đ c c i ti n thông qua vi c s d ng nh ng nhà cung c p có tính c nh tranh và nh ng đi u kho n cam k t trong h p đ ng (Yamamoto, 2003)

S ho t đ ng thi u hi u qu c a các t ch c công (các đ n v công) cung

ng d ch v là do nh ng can thi p ch a đúng c a chính ph , c ng nh c c u và b máy nhà n c có tính quan liêu cao, lý do đó đã thúc đ y s c i cách Trong th p niên

90, làn sóng c i cách v qu n lý chi tiêu công các n c OECD đ c ti p t c theo

h ng đ y m nh trách nhi m gi i trình và qu n lý hi u qu (xu h ng qu n lý và so n

l p ngân sách theo k t qu ) Các k n ng qu n lý khu v c t c ng đ c quan tâm:

nh n di n và qu n lý r i ro trong các d án đ u t ; ng d ng k thu t công ngh và s

c nh tranh; l i ích mang l i t ho t đ ng có tính hi u su t và hi u qu khi t ng b c có

s tham gia khu v c t trong cung ng d ch v công thông qua các d ng h p đ ng d ch

Theo quan đi m c a World Bank (1997), Chính ph k t h p v i khu v c t

đ cung ng hàng hóa, d ch v công là m t c p đ cao trong th c hi n ch c n ng kinh t c a mình là gi i quy t th t b i th tr ng Ph i h p gi a nhà n c và t nhân trong cung ng hàng hóa d ch v công là m t chính sách góp ph n th c hi n

nh ng m c tiêu trong chi n l c qu n lý chi tiêu công [3,12] (Public Expenditure

Management - PEM) đó là:

+ Tuân th k lu t tài khóa t ng th (N công và vay m c h p lý, không

t o gánh n ng n và v t ng ng an toàn n cho th h sau);

+ Hi u qu phân b ngu n l c;

+ Hi u qu ho t đ ng

Chính ph gia t ng đ u t thông qua huy đ ng v n t nhân hình th c h p tác PPP là cách làm khôn khéo đ th a mãn nhi u v n đ nh : đáp ng nhu c u đ u

t đ phát tri n kinh t xã h i nh ng không quá chú tr ng v ngu n v n; t n d ng

k n ng qu n lý và công ngh khu v c t nhân (k c nhà đ u t n c ngoài); có

s c nh tranh trong l a ch n nhà đ u t (gi a các đ n v công ho c gi a t ch c công và t ) và chia s r i ro

Theo th i gian, chính ph nhi u qu c gia đã ngày càng coi PPP là cách đ thay th ho c b sung cho tài chính và qu n lý các d án c s h t ng ph c t p Các m i quan h PPP cho phép các chính ph có th cân nh c các d án mà ch a có

kh n ng th c hi n Theo khía c nh này, PPP giúp hoàn thi n nh ng thi u sót v c

s h t ng mà chính ph có th th c hi n đ c và b sung nh ng gì mà xã h i và

công chúng c n Chính ph mong đ i và u đãi h n cho các đ n v t khi tham gia vào nh ng th a thu n PPP Trong khi các chính ph c g ng t n d ng ngu n l c

h n ch c a h thông qua s tham gia c a t nhân vào PPP, thì các công ty t nhân

c ng có l i nhu n khi tham gia nh ng th a thu n đó Do v y, l i nhu n d án PPP

là r t quan tr ng đ thu hút các đ i tác t nhân Các d án c s h t ng th ng có chi phí tr tr c l n và th ng c n th i gian đ t o ra doanh thu i u này c ng có ngh a r ng r i ro th ng m i c a các d án nh v y là cao

1.2.3 Th c hi n quan đi m v “ áng giá đ ng ti n” trong vi c l a

ch n đ u t theo hình th c h p tác nhà n c t nhân

Theo Darrin Grimsey [16,135-137], đáng giá đ ng ti n (Value for money)

đ c đ nh ngh a là s t i k t h p t i u chi phí c a tòan b vòng đ i c a d án và

ch t l ng d ch v đ đáp ng yêu c u ng i s d ng Qua nghiên c u kinh nghi m

c a các t ch c quan h đ i tác và t v n cho các c quan chính ph t i Úc, Canada,

l c đ a châu Âu, H ng Kông và Anh, đã đ a ra 6 y u t quy t đ nh “s d ng đ ng

ti n đáng giá” (Athur Andersen,2000):

+ Chuy n giao r i ro gi a các đ i tác tham gia d án PPP;

+ H p đ ng dài h n (bao g m chi phí vòng đ i c a d án);

n ng t t h n th c hi n (ph i có d án t ng t đã hoàn thành đ đ i chi u, so sánh)

1.3 Hình th c h p tác nhà n c t nhân

1.3.1 Khái ni m h p tác nhà n c t nhân

Không có đ nh ngh a duy nh t cho quan h đ i tác công t

Theo quan đi m c a ADB[12,1] đ nh ngh a thu t ng “m i quan h đ i tác nhà n c - t nhân” miêu t m t lo t các m i quan h có th có gi a các t ch c nhà n c và t ch c t nhân liên quan đ n l nh v c c s h t ng và các l nh v c

d ch v khác Nó th hi n m t khuôn kh h p tác có s tham gia c a khu v c t nhân nh ng v n ghi nh n và thi t l p vai trò c a chính ph đ m b o đáp ng các ngh a v xã h i và đ t đ c thành công trong c i cách c a khu v c nhà n c v đ u

t công

Theo quan đi m OECD [26,3] m t quan h đ i tác công - t là m t th a thu n

gi a chính ph và m t ho c nhi u các đ i tác (có th bao g m các nhà đi u hành và các t

ch c tài chính) theo hình th c các đ i tác t nhân cung c p các d ch v theo m c tiêu c a chính ph v i m c l i nhu n m c tiêu đ c th a thu n và hi u qu c a s liên k t ph thu c vào m t chuy n giao đ y đ v l i ích và r i ro cho các đ i tác t nhân

Theo JICA [28,6] đ nh ngh a: PPP là m t khái ni m có liên quan đ n h p tác gi a khu v c công và t nhân đ cung c p c s h t ng và d ch v M t c u trúc đi n hình PPP th ng t o ra m t doanh nghi p đ c l p, duy nh t, đ c tài tr

và đi u hành b i khu v c t nhân M c đích c a PPP là đ t o ra các tài s n và sau

đó cung c p d ch v cho khách hàng c a khu v c công và khu v c t nhân đ c thanh toán m t kho n thu nh p t ng x ng v i m c đ d ch v cung c p

Theo t đi n kinh t Chính tr Anh [30,6] h p tác công t là: M t hi p

đ nh gi a chính ph và khu v c t nhân v vi c cung c p các d ch v công c ng, c

s h t ng PPP đ c xem là m t ph ng ti n nh m mang l i hi u qu cho xã h i

v i nh ng k n ng qu n lý c a khu v c t nhân, làm gi m gánh n ng v chi phí đ u

t l n cho chính ph , và chuy n giao các nguy c v t ng chi phí đ u t sang cho khu v c t nhân Chính ph thay vì hoàn toàn chuy n giao tài s n công c ng cho khu v c t nhân thì s h p tác v i t nhân kinh doanh đ cung c p d ch v công

Theo Giáo s Jay-Huyng-Kim[19,2] h p tác công t là m t liên doanh

c a t nhân đ c tài tr và ho t đ ng thông qua s h p tác c a chính ph và m t

ho c nhi u công ty t nhân, v i các m c tiêu c i thi n cung c p d ch v công, b ng cách góp ph n t ng đ u t v ch t l ng và s l ng đ t o ra tài s n ti m n ng c a khu v c công Do đó khu v c công s cung c p d ch v t t h n cho ng i n p thu , cho n n kinh t và cho phép các bên liên quan nh n đ c m t chia s l i ích công

b ng t h p tác công t

Theo nhà kinh t h c Micheal Spackman [20,16]PPP đ c mô t là ho t

đ ng kinh doanh d ch v đ c tài tr và ho t đ ng thông qua m t h p đ ng h p tác

gi a m t đ i tác c a Chính ph và m t ho c nhi u công ty t nhân Quan h đ i tác

gi a các khu v c công c ng và t nhân là yêu c u đ cung c p nhi u l i ích ròng cho khu v c công c ng và cho ng i tham gia khu v c t nhân

Theo Quy t đ nh 71/2010/Q -TTg ngày 09 tháng 11 n m 2010 c a Vi t Nam đ nh ngh a: u t theo hình th c h p tác công-t là vi c Nhà n c và Nhà

đ u t cùng ph i h p th c hi n D án phát tri n k t c u h t ng, cung c p d ch v công trên c s H p đ ng d án

Qua r t nhi u đ nh ngh a v h p tác công t c a các qu c gia và các t

ch c kinh t th gi i Tóm l i, PPP (Public - Private Partnership) là hình th c nhà

n c và t nhân cùng tham gia đ u t vào các d ch v ho c công trình công c ng

c a nhà n c V i mô hình PPP, nhà n c s thi t l p các tiêu chu n v cung c p

d ch v và t nhân đ c khuy n khích cung c p b ng c ch thanh toán theo ch t

l ng d ch v

1.3.2 Các hình th c h p tác nhà n c t nhân

Các hình th c h p tác nhà n c - t nhân bao g m: h p đ ng d ch v ,

h p đ ng qu n lý, h p đ ng cho thuê ho c giao th u, h p đ ng nh ng quy n, h p

đ ng xây d ng-kinh doanh-chuy n giao (BOT) và các th a thu n t ng t Các bên trong các hình th c PPP có vai trò khác nhau (Xem B ng 1.3)

B ng 1.3: Vai trò c a các bên trong hình th c h p đ ng h p tác công t

đ c ký k t gi a c quan nhà n c có th m quy n và nhà đ u t đ xây d ng, kinh doanh công trình k t c u h t ng trong m t th i h n nh t đ nh; h t th i h n, nhà đ u

t chuy n giao không b i hoàn công trình đó cho nhà n c

Theo hình th c này, t nhân ch u trách nhi m đ u t v n, đi u hành và b o

d ng (Xem hình 1.2 )

Ngu n: Heather Skilling và Kathleen Booth 2007

Hình 1.2 : C u trúc h p đ ng BOT và các th a thu n t ng t

1.3.3 c đi m c a hình th c h p tác nhà n c t nhân

M i quan h đ i tác nhà n c t nhân đ u có nh ng đ c đi m chính: Là

m t h p đ ng xác đ nh rõ vai trò và trách nhi m c a các bên; Chia s r i ro m t cách

h p lý gi a các đ i tác nhà n c và đ i tác t nhân; Ph n th ng tài chính cho bên t nhân t ng x ng v i nh ng k t qu đã đ c đ ra t đ u và theo quy đ nh c a h p

đ ng Sau đây là mô hình m t quy trình tri n khai th c hi n hình th c h p tác công t v

đ u t c s h t ng theo quan đi m c a ADB (Xem hình 1.3)

Chính ph /

Ng i tiêu dùng (Tr c ti p ho c thông qua nhà phân ph i)

Ngu n: Sách Quan h h p tác công – t , ADB, 2007, page 13

Hình 1.3: Quy trình ADB trong h p tác công t - PPP

PPP Xác đ nh các d án u tiên

v c Xác đ nh nhóm c v n

Công b và thông báo d án PPP

S tuy n PPP

Chu n b gói th u Các đi u kho n tham chi u

- Xác đ nh chuyên gia c n thi t

- Xác đ nh c quan đ u tàu thúc

đ y c a Chính ph

- Rà soát các ph ng án khi xem xét nh ng tr ng i và các

D án đ u t theo h p tác nhà n c - t nhân trong l nh v c c s h t ng luôn

c n ngu n v n l n, ngoài các ngu n v n có ngu n g c là v n ngân sách nhà n c thì

vi c huy đ ng các ngu n tài chính bên ngoài là c n thi t cho chi phí đ u t ban đ u và

s đ c thu l i theo th i gian t các ngu n doanh thu trong t ng lai Các kho n đ u t này có th t khu v c nhà n c ho c khu v c t nhân, v n vay các t ch c tín d ng ( Xem hình 1.4)

Hình 1.4: C c u v n c a d án PPP

C c u tài chính c a d án PPP th ng đ c xây d ng theo m t ch ng trình

b ng bi u tiêu chu n g m có nh ng b ng s li u d ki n nh : s li u v l m phát, thu , chi phí xây d ng t ng th i k , tr c p, chi phí ho t đ ng, d báo nhu c u, l phí, giá chuy n giao đ hình thành nên nh ng dòng ti n tài chính

ánh giá tài chính liên quan đ n vi c xây d ng các chi n l c đ nh giá chi

ti t và có tính kh thi (bao g m các bi u phí đ i v i khách hàng, các h p đ ng bao tiêu,…) M c tiêu c a đánh giá là cung c p các d ch v có m c giá h p lý, khuy n khích vi c s d ng d ch v , đ ng th i đem l i cho đ i tác t nhân doanh thu đ đ

bù đ p chi phí đ u t và có l i nhu n đ nâng cao ch t l ng cung c p d ch v công

ánh giá các ch tiêu tài chính, đ có c s đánh giá các thay đ i trong chi phí xây d ng, chi phí ho t đ ng, nh ng thay đ i v nhu c u (doanh thu) ho c nh ng thay đ i v l m phát và lãi su t có gây ra r i ro cho d án và có bi n pháp chia s

đ h n ch thi t h i do các r i ro gây ra (tính toán các tr ng h p r i ro t ng ng

v i các ch tiêu tài chính khác nhau, đ nhà đ u t có s chu n b )

Ph n tham gia nhà n c

Theo ADB[24,3] vi c th m đ nh tính kh thi v tài chính c a d án đ u t theo hình th c PPP c n đánh giá các ch tiêu tài chính sau: Có hai tiêu chí tài chính đ xem xét: đó là t su t n kh chi hàng n m (Annual Debt Service Coverage Ratio – ADSCR) và t su t n kh chi trong th i gian vay n (Loan Life Debt Service

Cover Ratio – LLCR)

Trong đó:

 CBDSi: là dòng ti n tr c khi tr n t i n m i (s ti n còn l i c a công

ty th c hi n d án sau khi tr chi phí ho t đ ng và thu )

 DSi là n còn l i t i n m i (ti n v n vay ban đ u và lãi su t)

D án có th đ c coi là còn có th duy trì đ c đ i v i nh ng ng i cho vay khi ADSCR >1 v i m i n m c a k d án i u này có ngh a là n u doanh thu c a

d án th p h n d ki n trong mô hình tài chính t i n m i, công ty th c hi n d án v n

có th tr n Nói chung, ADSCR t i thi u c n ph i l n 1,1 ho c 1,2

- T su t n kh chi trong th i gian vay n (Loan Life Debt Service Cover Ratio – LLCR):

Trong đó:

 NPV(CBDSi  end) là giá tr hi n t i thu n c a dòng ti n tr c khi tr

n t n m i t i cu i th i h n tr n

 DSi  end là t ng ngha v n còn l i t i n m i (ti n v n vay ban đ u và lãi su t )

D án đ c xem là còn có th duy trì đ i v i các đ i tác cho vay, khi t su t LLCR có giá tr cao tính theo t ng n m c a k d án i u này có ngh a là công ty th c hi n

d án có kh n ng chi tr n k c khi có th i đi m thi u ti n (LLCR >1,1)

(1.1)

i

i i

DS

CBDS

end DS

end CBDS

NPV LLCR

1.3.4 M c tiêu c a Chính ph và s l a ch n hình th c h p tác nhà

n c – t nhân v đ u t c s h t ng

Có nhi u nguyên nhân thúc đ y chính ph tham gia vào m i quan h đ i tác nhà n c - t nhân Tuy nhiên, h n t t c có ba nguyên nhân chính thúc đ y Chính

ph tham gia vào m i quan h đ i tác nhà n c t nhân:

đ c ngu n tài chính, công ngh tiên ti n, qu n lý hi u qu , hoàn thành d án đúng

ti n đ và khai thác công trình có hi u qu nh t

đ c môi tr ng c nh tranh cao do nhà cung c p t nhân nhanh nh y h n v i s canh tranh, ch ng tham nh ng lãng phí, vì ngu n v n c a khu v c t luôn đ c

qu n lý ch t ch nh m mang l i hi u qu cao nh t

sang ng i tiêu dùng và h ng đ n vi c cung c p d ch v đa d ng và có ch t l ng

Nh ng l i ích đ c chia s gi a khu v c nhà n c, nhà đ u t và ng i tiêu dùng khi tham gia m i quan h h p tác công t (Xem hình: 1.5)

Ngu n: Heather Skilling và Kathleen Booth 2007

Hình 1.5: L i ích c a các bên liên quan trong m i quan h đ i tác nhà n c t nhân

Thi t l p m t m i quan h đ i tác công t là ch t xúc tác thúc đ y t ng

b c c i cách c a khu v c công nh m h tr vi c phân b và làm rõ vai trò c a các bên tham gia c bi t là vai trò c a các nhà ho ch đ nh chính sách, nhà qu n lý, nhà cung c p d ch v nh m mang đ n công trình đ u t và cung ng d ch v đáng giá đ ng ti n (Xem b ng: 1.4)

k thu t, k n ng qu n lý c a t nhân

BOT và các hình th c

c a BOT; nh ng quy n

5 Huy đ ng v n t nhân Nh ng quy n, BOT

ti n hành các d án h p tác công t , chính ph và khu v c t nhân ph i

ti n hành th a thu n h p đ ng dài h n cho vi c cung c p tài chính, thi t k , th c

hi n và khai thác d án Trong đó khu v c công là ng i t o thu n l i, thúc đ y,

ki m soát và tr c p cho d án Hai bên h p tác cùng chia s r i ro.Thành công c a

d án tùy thu c vào vi c l a ch n d án, tính minh b ch nh t quán trong đ u t , quy ho ch, m c đ tham gia c a khu v c t ( Xem B ng 1.5)

B ng 1.5: L i ích và m c đ tham gia c a khu v c t nhân vào h p tác công t

Nh ng quy n

H p

đ ng BOT

1 Thúc đ y hoàn thi n

môi tr ng pháp lý x x x x x

2 T ng kh n ng khai

thác và kinh doanh x x x x

Tóm l i: Các đi u ki n tiên quy t đ tri n khai th c hi n thành công m t hình

th c thi t l p m i quan h đ i tác nhà n c - t nhân c th : Các c quan chuyên trách

ph i ti n hành vi c phân tích xác đ nh tình hình c i cách đang di n ra trong l nh v c nào, xác đ nh các r i ro và chuy n d ch r i ro, nh ng c c u quy đ nh và lu t pháp, các

k n ng s t i c n thi t đ th c hi n và giám sát, m c thu h i chi phí, thông tin v h

th ng ho c ho t đ ng k thu t Các phân tích trên s giúp khu v c công và khu v c

t đánh giá, xem xét các l i ích và cam k t c a các bên, qua đó l a ch n hình th c (ph ng án) h p tác phù h p đ tri n khai d án PPP thành công

1.4 V n đ r i ro và chia s r i ro trong đ u t c s h t ng theo hình

Theo Giáo s Sven Oven Hansson đ a ra các quan đi m v r i ro: i) Là

m t nguyên nhân gây ra m t s ki n không mong mu n mà có th ho c không th

x y ra ii) Là xác su t các quy t đ nh đ c th c hi n x y ra r i ro

Theo tài li u c a TS Nguy n Minh Ki u [4,61] đ nh ngh a: r i ro là m t

s không ch c ch n, m t bi n c có kh n ng x y ra và c ng có kh n ng không

x y ra, bao g m r i ro h th ng và r i ro phi h th ng

Tóm l i, r i ro là nh ng bi n c có th x y ra nh ng không d ki n

đ c ho c d ki n không h t các kh n ng và nh h ng tiêu c c đ n k t qu , m c tiêu c a m t k ho ch ho c ch ng trình c th R i ro trong d án đ u t c ng v y, chúng có th phát sinh nhi u khâu nh r i ro xây d ng, r i ro k thu t, r i ro nhu

su t, t giá h i đoái); ii) r i ro liên quan đ n hoàn thành g m r i ro đ n t thi t k

k thu t, chi phí xây d ng và v t th i gian c ng nh nh ng v n đ đi u hành, iii)

cu i cùng là r i ro liên quan đ n th ch nh lu t pháp và quy đ nh, phe đ i l p t

Trong đó:

R i ro v gi i phóng m t b ng: là th t b i ho c ch m tr trong vi c thu h i

đ t, ch m tr v phê duy t và c p phép xây d ng cho d án, ti n đ gi i phóng m t

b ng không đ m b o; c tính t ng chi phí đ n bù không chính xác, th a đáng và chính sách tái đ nh c không h p lý là nh ng nguyên nhân gây ra r i ro v gi i phóng m t b ng, gây ch m ti n đ d án d n đ n phát sinh t ng chi phí và làm n n lòng các nhà đ u t R i ro này xu t hi n trong h u h t các d án đ u t c s h

h p v i các đi u ki n t nhiên, đi u ki n kinh t - xã h i N u đ n v t v n thi t k

d không có kinh nghi m, không c p nh t, không nghiên c u nh ng đi u ki n v t nhiên, kinh t - xã h i, nh ng k thu t công ngh m i, phù h p s làm phát sinh r i

ro v thi t k , làm cho d án đ u t s b l c h u, l i th i, không đ m b o đ b n

v ng, gây lãng phí, phát sinh t ng chi phí, ch m ti n đ , nh h ng đ n ti n ích s

d ng, th m m , s b n v ng; phù h p v i c nh quan môi tr ng c a d án đ u t

R i ro v xây d ng: phát sinh do công tác qu n lý xây d ng, công ngh và

công tác t ch c (bi n pháp) thi công không hi u qu , có s sai khác gi a th c t thi công và h s thi t k , d toán đ c phê duy t mà không đ c đ n v ch đ u t

th m tra và đi u ch nh ây là m t r i ro ti m n do đ i tác t nhân sai sót trong công tác l a ch n đ n v thi công, ch t l ng qu n lý, giám sát xây d ng y u kém

và quan h qu n lý, ki m tra công vi c đ i v i các nhà th u ph ch a t t nh

h ng đ n ch t l ng, th m m , ti n ích s d ng, làm t ng chi phí, ch m ti n đ thi công công trình

R i ro v nhu c u: phát sinh do s l ng nhu c u đ i v i d ch v đ c cung c p b i d án có th thay đ i so v i d toán đ c l p tr c khi tri n khai d

án, d n t i t ng doanh thu t d án trong th i h n d án thay đ i so v i d toán ban

đ u, hay r i ro này có th phát sinh do khâu quy ho ch không t t c a c quan nhà

n c có th m quy n d n đ n các d án đ u t ch ng l n nhau, d án thay th có th cung c p d ch v công cùng đ a bàn, có th thay th nhau

R i ro v nhu c u là m t r i ro ph bi n và quan tr ng nh t đ i v i d án

đ u t c s h t ng theo hình th c h p tác nhà n c t nhân, r i ro này d n đ n d

án không đ t doanh thu đ thu h i v n đ u t và làm thay đ i l ch trình thanh toán

n Các c quan nhà n c có th m quy n và các đ i tác t nhân s ph i ch u các

m c đ r i ro th tr ng khác nhau trong vi c cung c p d ch v

r i ro v t giá, r i ro v kh n ng thanh toán n

R i ro v huy đ ng và gi i ngân v n đ u t : Ngu n v n đ u t có th huy

đ ng t nhi u ngu n: V n ch s h u, v n vay, v n góp c a các đ i tác, v n vay u đãi c a nhà n c ho c các t ch c quôc t chính vì v y trong quá trình gi i ngân

th c hi n d án có th phát sinh do thi u ngu n cung c p v n, ti n đ gi i ngân v n không đúng k ho ch, làm nh h ng đ n ti n đ tri n khai th c hi n d án, gây

ch m ti n đ thi công, ch m ti n đ khai thác d án, nh h ng đ n c h i và hi u

qu đ u t

R i ro v t giá: là r i ro x y ra khi trong d án đ u t c s h t ng có các giao d ch kinh t đ c th c hi n b ng ngo i t nh : mua s m máy móc, thi t b ; thanh toán các kho n n b ng ngo i t ; thanh toán các chi phí d ch v khác có liên quan đ n ngo i t T giá h i đoái bi n đ ng theo h ng làm cho đ ng n i t b m t giá V i nh ng d án đ u t c s h t ng s d ng nhi u ngo i t , khi t giá h i đoái bi n đ ng t ng, s l v t giá có th làm gi m đáng k , th m chí là tri t tiêu toàn b l i nhu n kinh doanh thu đ c t d án đ u t

R i ro v m t kh n ng thanh toán n : do d án đ u t c s h t ng có đ c

đi m là v n đ u t l n, v n đ u t t nhi u ngu n, trong quá trình th c hi n d án

n u x y ra các r i ro v huy đ ng và gi i ngân v n, r i ro v xây d ng, r i ro v nhu

c u s d n đ n ngu n thu c a d án không đ c đ m b o nh d ki n thì s x y ra

r i ro không đ m b o l ch trình tr n Không đ m b o đ c l ch trình tr n ,

th ng d a trên các ch tiêu tài chính v thanh tóan n nh : t su t n kh chi hàng

n m (ADSCR) < 1 và t su t n kh chi trong th i gian vay n (LLCR) và 1, ho c

t ng n v t quá tài s n có (cân đ i tài s n)

d án đ u c s h t ng là r i ro v l m phát,r i ro v đi u ki n th tr ng, v n ng

l c c nh tranh c a n n kinh t th p

Trong đó, r i ro do l m phát phát sinh khi n n kinh t g p kh ng ho ng, thâm h t ngân sách c a Chính ph t ng cao đ y ch s giá tiêu dùng (CPI) t ng cao,

t giá bi n đ ng t ng, lãi su t vay v n là m t b ph n quan tr ng trong tính toán

t ng m c đ u t , kinh doanh c a d án c ng t ng cao so v i d ki n trong d toán báo cáo kh thi ban đ u, làm nh h ng l n t i chi phí đ u t L ng ti n vay càng

l n, tác đ ng tiêu c c c a r i ro này càng nghiêm tr ng và có th d n đ n tình tr ng phá s n, không kh thi c a d án đ u t n u nó t n t i trong m t th i k dài

tranh, l nh c m v n chính tr , c m v n kinh t , s ki n kinh t chính tr đ c bi t (ch

s h u vi ph m pháp lu t hình s ) x y ra hoàn toàn v t ngoài t m ki m soát c a các bên và gây nh h ng tr c ti p đ n h p đ ng h p tác

S ki n b t kh kháng có th nh h ng đ n vi c cung c p d ch v tr c ti p

ho c gián ti p theo h p đ ng do s nh h ng nghiêm tr ng c a chúng đ n tài s n

c a d án (ví d : tài s n b phá h y do đ ng đ t) R i ro do đi u ki n b t kh kháng tác đ ng đ n t t c các bên tham gia d án, đ i v i khu v c t nhân đang trong th i gian d án là thi t h i tài s n, ch m tr cung c p d ch v , phát sinh chi phí s a

ch a , đ i v i c quan nhà n c có th m quy n có th là thi t h i đ i v i ph n giá

tr còn l i c a d án sau khi đ c bàn giao

1.4.2 V n đ v chia s r i ro trong đ u t c s h t ng thông qua hình th c h p tác nhà n c – t nhân

1.4.2.1 Lý thuy t v chia s r i ro

Khi ph i h p gi a nhà n c và t nhân trong cung c p hàng hóa d ch v công, c ch chia s r i ro là c n thi t đ s h p tác mang l i thành công l n nh t Chia s r i ro trong đ u t c s h t ng g m hai y u t : i) phân lo i các r i ro có

th x y ra trong h p đ ng PPP; ii) chia s r i ro và c ch bù đ p r i ro

PPP làm gia t ng s nh n th c v nh ng r i ro d án theo nhi u cách khác nhau mà d án đ u t truy n th ng (nhà n c đ u t toàn b ) ít chú ý đ đ

c p đ c K t qu là s nh n di n, phân b và đi u ch nh nh ng r i ro tr thành

m t ph n không th thi u trong ti n trình th c hi n PPP

Liên quan đ n đi u ch nh r i ro, có hai cách ti p c n chính trong các tài

li u lý thuy t u tiên và có th là ph ng pháp thông th ng h n đi u ch nh r i

ro trong su t chi t kh u thông qua vi c b sung m t biên đ r i ro trong su t chi t

kh u phi r i ro (risk-free discount rate) phù h p

M t cách ti p c n khác là đánh giá r i ro trong nh ng dòng ti n vì th su t chi t kh u phi r i ro đ c áp d ng đ i v i dòng ti n đ c d báo mà đã đ c đi u

ch nh t nh ng d ng r i ro c a chúng đ c g i là nh ng dòng ti n “t ng đ i

Cách 1: Chi t kh u dòng ti n b ng m t su t chi t kh u đã bù đ p r i ro r (risk - adjusted discount rate) l n h n rf (risk-free discount rate) Su t chi t kh u đã

bù đ p r i ro đi u ch nh cho c th i gian và r i ro

Cách 2: Tìm dòng ti n t ng đ i ch c ch n và chi t kh u theo t su t l i nhu n ch a bù r i ro rf (t su t phi r i ro) Khi s d ng cách này, chúng ta c n h i,

s ti n nh nh t c n đánh đ i đ có th thay đ i dòng ti n r i ro C1 là gì?

i u này đ c g i là dòng ti n t ng đ i ch c ch n c a C1 ký hi u là CEQ1 K t khi CEQ1 là giá tr t ng đ ng c a dòng ti n an toàn, nó đ c chi t

kh u theo t su t phi r i ro Cách d a vào dòng ti n t ng đ i ch c ch n làm tách

b ch nh ng đi u ch nh v r i ro và th i gian

th c hi n PPP đ c thành công, Chính ph c n ph i xây d ng quy trình

nh n di n r i ro, đánh giá r i ro và c ch chia s r i ro (Xem hình 1.6 ),

Ngu n: Mô hình qu n lý r i ro c a B K ho ch và u t , 2010

Hình 1.6 : Mô hình xác đ nh và hành đ ng gi i quy t r i ro

Ki m soát,

rà soát và báo cáo các ho t

Ph n h i l i r i ro

f

r

CEQ r

C PV

1

S khác bi t trong đi u ki n đ tri n khai quan h h p tác công - t v đ u

t c s h t ng là vi c chuy n giao hi u qu và r i ro c a khu v c công và khu v c

t th ng ph thu c vào hình th c qu n lý, v n hành, s h u và l i ích thu đ c t

ng i s d ng khi s d ng d ch v , các r i ro v phát sinh đàm phán h p đ ng (v chính sách, m c tiêu ) ho c các v n đ liên quan đ n kh n ng chi tr ho c giá tr

so v i chi phí b ra Th t b i c a chính ph đ gi m thi u nh ng r i ro này có th

d n đ n không ch h u qu tài chính cho chính ph , mà còn nh h ng đ n cung

c p d ch v và s tham gia c a khu v c t nhân vào đ u t c s h t ng (Xem hình 1.7)

Ngu n: Dedicated Public-Private Partnership Units A Survey of Institutional and Government

Ance Structures, OECD 2010, Page 21

Hình 1.7: Ph ng th c tham gia và chia s r i ro c a khu v c công và khu v c t Nguyên t c chính y u trong chia s r i ro gi a nhà n c và đ i tác t nhân

là: “Bên nào qu n lý và gi i quy t t t r i ro nào thì đ bên đó nh n và gi i quy t

100%

R i ro khu v c

th ng

(PPP)

H p tác công

t

Cho thuê

ho c

nh ng quy n

Khu

nhân cung

c p 100%

B ng 1.6: Phân b ro gi a Nhà n c và đ i tác t nhân trong h p tác công - t

d án đ u t c s h t ng đ c thành công, ngoài công tác th m tra xác

nh n c a các chuyên gia, các đ n v t v n l p d án, đ n v tri n khai, qu n lý, kinh doanh d án có n ng l c, trình đ chuyên môn, kinh nghi m đ nh n di n

nh ng r i ro có th x y ra d n đ n th t b i c a d án thì công vi c phân chia, xây

d ng th a thu n và c ch chia s r i ro c ng là m t y u t r t quan tr ng quy t

đ nh s thành công và đ m b o l i ích c a các bên tham gia trong h p tác đ u t c

s h t ng theo hình th c nhà n c t nhân

Các bi n pháp chia s r i ro trong d án đ u t c s h t ng gi a khu v c công và đ i tác t nhân nh :

Chia s r i ro gi i phóng m t b ng: Công tác gi i phóng m t b ng trong

d án đ u t c s h t ng là giai đo n ph c t p nh t liên quan đ n ch đ chính sách v đ t đai, chính sách gi i phóng m t b ng (quy ho ch, tái đ nh c , đ n giá đ t

b i th ng ), d d n đ n khi u ki n c a dân c trong di n b gi i t a n u chính sách không th a đáng, gây nh h ng l n đ n ti n đ bàn giao m t b ng thi công xây d ng, nên r i ro này đ c chuy n giao cho C quan nhà n c có th m quy n

gi i quy t C quan nhà n c có th m quy n s làm đ u m i th c hi n gi i phóng

m t b ng; h tr b trí đ a đi m, qu đ t tái đ nh c i tác t nhân có th h tr cùng chính ph nh chia s kinh phí đ n bù gi i t a

Chia s r i ro v thi t k và xây d ng: trong mô hình h p tác nhà n c t nhân, nhà n c chuy n giao r i ro v thi t k - xây d ng sang đ i tác t nhân Trong d án đ u t c s h t ng theo hình th c h p tác công t C quan nhà n c

có th m quy n mu n kh c ph c nh ng h n ch và thi u xót do ch quan, duy ý chí,

do thi u kinh nghi m hay do thi u kinh phí trong công tác thi t k và xây d ng, đ i

v i r i ro này khu v c t nhân có th s d ng kinh nghi m, trình đ qu n lý, tài chính c a mình đ th l a ch n t t h n các đ i tác v thi t k , v nhà th u xây d ng thông qua ch đ nh th u hay đ u th u r ng rãi, tuân th theo đúng m c đích, các tiêu chu n, quy đ nh đ m b o ch t l ng và hi u qu c a công trình

thu (dòng ti n vào) c a d án đ u t v c s h t ng, r i ro này tùy theo t ng d án

c th , có th do khu v c nhà n c gánh ch u hoàn toàn nh các d án v n c

s ch, v sinh môi tr ng hay khu v c t nhân gánh ch u hoàn toàn đ i v i các d

án đ u t đ ng, c u, c ng có thu phí n u báo cáo kh thi c a d án không đánh giá đúng nhu c u th c t c a th tr ng; ho c c ng có tr ng h p khu v c công và

t nhân cùng nhau chia s r i ro v nhu c u đ đ m b o doanh thu cho d án và

ph tr v i d ch v thu phí (ví d : cung c p thêm d ch v s a ch a xe, đi n tho i v tinh trên đ ng cao t c đ nâng cao ch t l ng ph c v và th a mãn ti n ích c a

ng i tiêu dùng) đ t ng thêm nhu c u cho d án

Chia s r i ro v tài chính: Th c hi n mô hình h p tác PPP, Chính ph chuy n

giao r i ro v tài chính sang khu v c t nhân, do khu v c t nhân b v n đ u t d án,

nên s qu n lý t t h n các ngu n l c đ tri n khai d án v i m c chi phí th p nh t, ti n

đ s m nh t có th đ đ a d án vào ho t đ ng đ s m thu h i v n và có l i nhu n

h tr khu v c t nhân h n ch r i ro v tài chính thì Chính ph có th th a thu n m t

b o lãnh v b o đ m nhu c u t i thi u (doanh thu) c a d án, đi u này r t h u ích đ làm

t ng tính th ng m i, h p d n và tính kh thi c a d án; Chính ph có th t o đi u ki n cho đ n v qu n lý d án ti p c n các ngu n v n tài tr trong n c và qu c t thu n l i

h n; Chính ph c ng có th s d ng ngu n v n vay các t ch c tài chính nh v n ODA

đ cho Doanh nhi p d án vay l i đ t ng thêm ngu n l c tài chính cho d án

có đ c đi m v n đ u t l n, th i gian đ u t kéo dài ch u nhi u tác đ ng do s thay

đ i các đi u ki n kinh t v mô, nh khi kinh t có l m phát s nh h ng đ n s thay đ i c a ch s giá tiêu dùng (CPI) t ng cao, d n đ n s thay đ i t ng chi phí

đ u t i tác t nhân s h n ch đ c r i ro này trong khâu l p báo báo nghiên

c u kh thi có d tính chi phí phát sinh khi môi tr ng kinh t v mô không thu n

l i có tác đ ng tiêu c c đ n d án, đ trình c quan nhà n c có th m quy n phê duy t các ph ng án đ u t v i m c r i ro v kinh t v mô khác nhau; v phía c quan nhà n c có th m quy n khi l p d án c ng ph i xem xét và ch p nh n ch s

l m phát d ki n, t giá d ki n (phù h p v i vi n c nh kinh t qu c gia) trong phân tích tài chính c a d án đ đ a ra các d ki n r i ro h n ch thi t h i cho khu

v c t nhân

nhân cùng nhau chia s r i ro v b t kh kháng do đây là r i ro không l ng tr c đ c

v th i đi m c ng nh thi t h i do nó gây ra, khi r i ro b t kh kháng x y ra thì s đ c xem xét trong các tr ng h p c th đ chia s r i ro, và đ xu t các bi n pháp thay th ,

đi u ki n v b o hi m c ng là m t hình th c đ hai bên cùng h n ch thi t do r i ro b t

kh kháng gây Chính ph có th t o đi u ki n thu n l i cho các đ i tác t nhân ti p c n các d ch v , các công ty b o hi m qu c t (n u c n thi t) có s b o lãnh c a chính ph

1.5 Kinh nghi m các n c áp d ng hình th c h p tác nhà n c t nhân

Hình th c h p tác công t đ u t v c s h t ng đã đ c nhi u qu c gia trên th gi i tri n khai Sau đây là m t s kinh nghi m h p tác công t trong đ u t

c s h t ng các qu c gia trên th gi i

1.5.1 V ng qu c Anh [25,5]

PPP đã đ c nhi u qu c gia trên th gi i tri n khai T n m 1992 đ n nay,

V ng qu c Anh đã th c hi n 913 d án v i t ng s v n 115 t b ng (t ng đ ng kho ng 200 t USD), tr i trên nhi u lnh v c công (c h t ng k thu t và xã h i)

T n m 1992, Anh đã tri n khai ch ng trình PPP M c tiêu ban đ u là đ thu hút đ u t vào c s h t ng, mà không làm t ng ngh a v c a chính ph trong

b ng cân đ i ngân sách Sau đó, ch ng trình PPP đ c chuy n h ng th c hi n vì

m c đích t ng hi u qu đ u t (VFM – Value for Money) Th c t tri n khai cho

th y, 80% s d án PPP c a n c này đ u có chi phí b ng ho c d i m c d toán,

th i gian hoàn thành thi công đúng ti n đ , trong khi đó bình quân các d án cung

c p d ch v công truy n th ng, s d án v t d toán trên 30%

T i Anh, đ th c hi n ch ng trình PPP, B Kinh t và Tài chính đã thành

l p t ch c đ i tác Anh V i nhi m v tham v n cho các chính sách, chi n l c

PPP qu c gia, tham v n cho các d án PPP c th (nh h tr cho các khâu trong quá trình đ u th u l a ch n nhà đ u t ), t ch c i tác Anh ho t đ ng trên c s thu phí t các d ch v mà h cung c p Bên c nh đó, t ch c i tác Anh c ng là

đ n v so n th o các tài li u m u và h ng d n cho d án PPP M c dù đ c m t c quan nhà n c thành l p, t ch c i tác Anh ho t đ ng theo mô hình t ch c phi

l i nhu n trong đó 51% s h u c a t nhân, 49% s h u c a nhà n c

T ch c i tác Anh góp ph n r t l n vào y u t thành công c a ch ng trình PPP t i Anh Tuy nhiên, ph i k đ n nh ng thu n l i khác mà Anh – v i v trí

là m t n c phát tri n – đã có nh : khuôn kh pháp lu t và th ch t ng đ i toàn

di n và mang tính h tr mà không ph i là áp đ t c a c quan qu n lý nhà n c, ngoài ra th tr ng tài chính c a n c này r t phát tri n, thu n l i cho vi c thu hút