óm tắt: Nghiên cứu thực trạng về công tác quản lý vốn ODA trong phát triển cơ sở hạ tầng, chỉ ra những mặt tích cực, hạn chế và nguyên nhân ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng vốn ODA. Làm căn cứ đề xuất giải pháp toàn diện nâng cao năng lực quản lý vốn ODA ở Việt Nam trong những năm tương lai. Summary: Researching the state of ODA management in infrastructure development is to point out the positive sides, limitations and causes that affect effective use of ODA which can serve as a basis for proposing solutions to improve all-sided ODA management competence in Vietnam in the coming years.
NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA TỪ THỰC TRẠNG QUẢN LÝ VỐN ODA TRONG ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG Ở VIỆT NAM PGS. TS. NGUYỄN HỒNG THÁI Bộ môn Quản trị Kinh doanh Khoa Vận tải - Kinh tế Trường Đại học Giao thông Vận tải Tóm tắt: Nghiên cứu thực trạng về công tác quản lý vốn ODA trong phát triển cơ sở hạ tầng, chỉ ra những mặt tích cực, hạn chế và nguyên nhân ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng vốn ODA. Làm căn cứ đề xuất giải pháp toàn diện nâng cao năng lực quản lý vốn ODA ở Việt Nam trong những năm tương lai. Summary: Researching the state of ODA management in infrastructure development is to point out the positive sides, limitations and causes that affect effective use of ODA which can serve as a basis for proposing solutions to improve all-sided ODA management competence in Vietnam in the coming years. I. ĐẶT VẤN ĐỀ Những năm qua, Việt Nam đã tiếp nhận một lượng vốn ODA khá lớn của các nhà tài trợ và phần lớn nguồn vốn này được sử dụng để phát triển cơ sở hạ tầng. Theo đánh giá của nhiều chuyên gia, Việt Nam đã sử dụng có kết quả nguồn hỗ trợ này cho mục tiêu phát triển kinh tế, xoá đói giảm nghèo Tuy nhiên, do nhiều nguyên nhân như: chính sách quản lý còn bất cập, mô hình tổ chức quản lý điều hành còn nhiều điều phải bàn, công tác kiểm tra, giám sát còn chưa nghiêm túc, hiện tượng tiêu cực làm thất thoát vốn, nhất là trong lĩnh vực xây dựng kết cấu hạ tầng, làm mất lòng tin của các nhà tài trợ cũng như nhân dân trong cả nước. Để nâng cao năng lực quản lý vốn ODA ở Việt Nam, cần đánh giá chính xác thực trạng tồn tại và nguyên nhân cơ bản ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý vốn ODA trong những năm qua. II. NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA TỪ THỰC TRẠNG QUẢN LÝ VỐN ODA TRONG ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG Ở VIỆT NAM 1. Tổng quan tình hình thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA ở Việt Nam Trong thời kỳ 1993 - 2008 (tính đến hết tháng 10 năm 2008), tổng vốn ODA giải ngân đạt 22,065 tỷ USD, chiếm 52% tổng vốn ODA cam kết và 62,65% tổng vốn ODA ký kết. Có thể nhận thấy trong thời kỳ này tình hình giải ngân vốn ODA có những cải thiện nhất định với chiều hướng tích cực qua các năm. Tuy nhiên, mức giải ngân này vẫn chưa đạt mục tiêu đề ra trong các kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm và tỷ lệ giải ngân vẫn còn thấp hơn mức trung bình của thế giới và khu vực đối với một số nhà tài trợ cụ thể. TriệuU SD 199 3 199 4 199 5 199 6 199 7 199 8 199 9 200 0 200 1 200 2 200 3 200 4 200 5 200 6 200 7 200 8 6000 5000 4000 3000 2000 Cam kết Ký kết Giải ngân 1000 0 Năm Hình 1. Cam kết, ký kết, giải ngân từ 1993 - 2008 Căn cứ vào nhu cầu vốn đầu tư và định hướng phát triển theo ngành, lĩnh vực và vùng lãnh thổ đề ra trong các chiến lược, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, Chính phủ Việt Nam đã đưa ra định hướng chiến lược, chính sách và lĩnh vực ưu tiên sử dụng vốn ODA cho từng thời kỳ. - Năm lĩnh vực ưu tiên thu hút và sử dụng ODA trong thời kỳ 2001-2008 bao gồm: + Phát triển nông nghiệp và nông thôn kết hợp xóa đói, giảm nghèo; + Xây dựng hạ tầng kinh tế theo hướng hiện đại; + Xây dựng kết cấu hạ tầng xã hội (y tế, giáo dục và đào tạo, dân số ); + Bảo vệ môi truờng và các nguồn tài nguyên thiên nhiên; + Tăng cường năng lực thể chế và phát triển nguồn nhân lực, chuyển giao công nghệ, nâng cao năng lực nghiên cứu và triển khai. 3,32% 13,11% 8,90% 15 , 66% 9 , 17% 21,78% 28 , 06% Nông nghiệp và phát triển nông thôn kết hợp xóa đói giảm nghèo Năng lượng và công nghiệp Giao thông vận tải, bưu chính viễn t hông Cấp, thoát nước và phát triển đô t hị Y tế, giáo dục đào t ạo Môi trường, khoa học kỹ thuậ t Các ngành khác Hình 2. Cơ cấu ODA theo ngành và lĩnh vực thời kỳ 1993 - 2008 Nguồn: Vụ kế hoạch - Bộ GTVT 2008 - Trong cả giai đoạn 1993-2007, vốn ODA được tập trung nhiều nhất cho phát triển liên vùng (40%), tiếp đó là cho vùng Đông Nam Bộ (13%) và Đồng bằng Sông Hồng (12%). Tây Bắc (1%), Bắc Trung Bộ (5%), Duyên hải miền Trung (5%) và Tây nguyên (6%) là những vùng tiếp nhận viện trợ phát triển thấp nhất. - Theo mục tiêu dự án ODA đầu tư theo mức độ ưu tiên (hình 3): 2. Tác động của ODA đối với sự nghiệp phát triển kinh tế - xã hội 2.1. Tác động tích cực Việt Nam là một nền kinh tế chuyển đổi, nên vốn ODA cần được sử dụng vào việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống luật pháp, đặc biệt là môi trường kinh doanh và cải cách hành chính. Sự hỗ trợ của các nhà tài trợ quốc tế trong lĩnh vực này đã mang lại những kết quả rất đáng khích lệ. Một ví dụ điển hình là việc UNDP và AusAID của Australia giúp đỡ Việt Nam soạn thảo Luật Doanh nghiệp. Với một mức chi phí khoảng 2.3 triệu USD, chủ yếu dùng để thuê các chuyên gia quốc tế cùng phối hợp với các chuyên gia Việt Nam trong quá trình soạn thảo Luật tạo “cú hích” phát triển khu vực tư nhân thành công nhất ở Việt Nam. Một ví dụ nữa là ODA dành cho cải cách thương mại và hỗ trợ Việt Nam gia nhập WTO đã góp phần rất lớn vào quá trình thay đổi chính sách thương mại của Việt Nam phù hợp hơn với kinh tế thị trường và thông lệ/chuẩn mực quốc tế. - Thực hiện chính sách đối ngoại của Việt Nam: Thông qua các hoạt động hài hoà và tuân thủ các quy trình và thủ tục ODA. Chính phủ và nhân dân các nước tài trợ cũng như các tổ chức quốc tế hiểu và ủng hộ chính sách phát triển kinh tế - xã hội của Việt Nam. - Bổ sung một nguồn vốn quan trọng cho đầu tư phát triển: Nguồn vốn ODA chiếm khoảng từ 22% đến 25% tổng vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước cải thiện phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế, trước hết là giao thông vận tải và năng lượng điện, góp phần khơi dậy nguồn vốn trong nước và thu hút đầu tư trực tiếp nước ngoài, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, cải thiện đời sống nhân dân. - Phát triển thể chế, tăng cường năng lực con người: + ODA góp phần tăng cường năng lực và thể chế thông qua các chương trình, dự án hỗ trợ cải cách pháp luật, hành chính và xây dựng chính sách quản lý kinh tế phù hợp với môi trường hội nhập kinh tế quốc tế. + ODA đóng góp cho sự phát triển cơ sở hạ tầng xã hội, tác động tích cực đến việc cải thiện chỉ số phát triển con người ở Việt Nam. Tổng nguồn vốn ODA cho giáo dục và đào tạo ước chiếm khoảng 8,5 - 10% tổng kinh phí giáo dục và đào tạo, đã góp phần cải thiện chất lượng và hiệu quả của lĩnh vực này Nhờ vậy, thứ hạng các quốc gia và chỉ số phát triển con người của Liên Hợp quốc đều được cải thiện hàng năm. - Phát triển kinh tế, xã hội tại các địa phương: vốn ODA đã góp phần phát triển kinh tế, xã hội và xoá đói, giảm nghèo của nhiều địa phương, bao gồm phát triển cơ sở hạ tầng quy mô nhỏ (cấp nước, trường học, trạm y tế, lưới điện phân phối, điện thoại nông thôn, ) nhất là các tỉnh nghèo, vùng sâu, vùng xa, vùng đồng bào dân tộc. Nhờ đó thời gian qua tỷ lệ hộ nghèo đã giảm từ mức 58% vào năm 1983 xuống còn 37% năm 1998; 28,9% năm 2002 và ước dưới 10% năm 2004. 2.2. Những hạn chế trong công tác thu hút và sử dụng vốn ODA Bên cạnh những mặt được của ODA hỗ trợ quá trình phát triển, việc sử dụng vốn ODA trong thời gian qua cũng bộc lộ những hạn chế làm giảm hiệu quả sử dụng vốn ODA. - Chưa nhận thức đúng đắn và đầy đủ về bản chất của ODA: Thời gian qua, có nơi có lúc coi ODA là nguồn vốn nước ngoài cho không, nếu là vốn vay thì Chính phủ có trách nhiệm trả nợ, dẫn tới một số dự án ODA kém hiệu quả. - Chậm cụ thể hoá chủ trương, chính sách và định hướng thu hút và sử dụng vốn ODA và phối hợp vốn ODA với các nguồn vốn, làm giảm hiệu quả sử dụng vốn ODA. - Quy trình và thủ tục thu hút và sử dụng vốn ODA chưa rõ ràng và còn thiếu minh bạch. Việc thi hành các văn bản pháp quy liên quan đến quản lý và sử dụng vốn ODA chưa nghiêm và quy trình thủ tục quản lý vốn ODA của Việt Nam và nhà tài trợ chưa hài hoà, gây chậm trễ trong quá trình thực hiện các chương trình, dự án, làm giảm hiệu quả đầu tư và tăng chi phí giao dịch. - Cơ cấu tổ chức và phân cấp trong công tác quản lý và sử dụng vốn ODA chưa đáp ứng được những yêu cầu của quá trình đổi mới quản lý nguồn lực công. Năng lực một số cán bộ tham gia quản lý và thực hiện các chương trình và dự án vốn ODA còn yếu kỹ năng hợp tác quốc tế và ngoại ngữ, thiếu chuyên nghiệp trong quản lý vốn ODA. - Công tác theo dõi và đánh giá các chương trình, dự án vốn ODA, hoạt động của các Ban quản lý dự án chưa được quan tâm đúng mức; chế độ báo cáo, thanh quyết toán tài chính chưa được thực hiện nghiêm túc và thiếu chế tài cần thiết. - Chậm trễ trong quá trình giải ngân, làm giảm hiệu quả sử dụng vốn ODA và giảm lòng tin của nhà tài trợ. 3. Những nguyên nhân và bài học chủ yếu 3.1. Về mặt khách quan - ODA là nguồn vốn từ nước ngoài nên khi vào Việt Nam sẽ gặp phải những khó khăn do khác biệt về nhiều mặt như: ngôn ngữ, tập quán, thói quen làm việc, các quy định về thủ tục, giấy tờ, quy trình … làm mất nhiều thời gian để giải quyết công việc. - Mặt khác, quá trình phê duyệt qua nhiều bước, hồ sơ bị lưu giữ lâu tại văn phòng các nhà tài trợ ở Việt Nam (do văn phòng đại diện có ít thẩm quyền thường phải xin ý kiến cơ quan cấp trên ở nước ngoài). Thêm vào đó, tư vấn nước ngoài chậm trễ trong việc hoàn thành công tác thiết kế dự án, đánh giá kế hoạch và kết quả đấu thầu, thậm chí một số trường hợp chuyên gia do tư vấn đề cử có năng lực kém, thiếu tinh thần hợp tác xây dựng hoặc không đủ người như đã cam kết ban đầu và thường xuyên thay đổi nhân sự chủ chốt làm ảnh hưởng đến tiến độ triển khai dự án và tiến độ giải ngân. 3.2. Về mặt chủ quan - Định hướng thu hút vốn ODA chưa sát với mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, chưa có một quy hoạch tổng thể làm căn cứ cho việc chủ động thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA. - Thủ tục hành chính, pháp lý còn nhiều bất cập. Các văn bản pháp lý còn thiếu và chưa đồng bộ. Ví dụ như trong khâu phê duyệt thiết kế chi tiết, dự toán, nội dung đấu thầu còn nhiều thủ tục rườm rà làm cho thời gian kéo dài, dẫn đến việc khi dự án đi vào thực hiện có nhiều khác biệt so với ban đầu, do đó phải bổ sung và điều chỉnh dự án nhiều lần. - Mô hình tổ chức triển khai dự án nơi thì rườm rà, qua nhiều cấp trung gian, phân công trách nhiệm không rõ ràng, nơi thì lại độc quyền và lạm quyền quyết định từ khi bắt đầu dự án đến khi kết thúc, làm chậm giải ngân vốn, tiến độ thực hiện dự án và thất thoát vốn đầu tư. - Chưa có sự phối hợp tốt giữa các bộ, ngành, ban quản lý dự án, chính quyền địa phương … để giải quyết các vấn đề vướng mắc trong quá trình triển khai dự án. - Về con người: Trình độ, năng lực quản lý và giám sát của các ban quản lý dự án còn hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu công việc, thiếu kiến thức về quản lý, tài chính … đó là chưa kể đến thói quen làm việc thụ động, thiếu kế hoạch …. - Vấn đề tài chính: Việc bố trí vốn đối ứng còn thiếu hoặc chưa kịp thời và tâm lý dựa vào vốn đối ứng của ngân sách vẫn còn nặng. Thời hạn xử lý các phiếu thanh toán của các nhà thầu kéo dài do kho bạc đòi hỏi rất nhiều thủ tục, từ đó giải ngân bị chậm. 3.3. Những bài học chủ yếu Từ những kết quả đã đạt được và những yếu kém trong thu hút và sử dụng vốn ODA trong nhiều năm qua, rút ra những bài học chủ yếu sau: (1). Cần nhận thức đúng đắn về ODA, coi ODA là nguồn lực bên ngoài có tính chất bổ sung chứ không thay thế nguồn lực nội sinh đối với quá trình phát triển ở cấp độ quốc gia, ngành, địa phương và đơn vị thụ hưởng. (2). Để sử dụng có hiệu quả nguồn vốn ODA, cần gắn kết và lồng ghép một cách đồng bộ chiến lược và kế hoạch thu hút và sử dụng ODA với các chiến lược phát triển, các chính sách và quy hoạch phát triển ngành, vùng và quốc gia cũng như các kế hoạch dài hạn và hàng năm (3). ODA không hoàn lại và ODA vốn vay đều đòi hỏi trách nhiệm rất cao của Chính phủ nước tiếp nhận trước dư luận trong nước cũng như dư luận nước tài trợ. (4). Thành tựu về cải cách đổi mới toàn diện, phát triển kinh tế - xã hội và hội nhập kinh tế quốc tế là cơ sở quan trọng tạo dựng niềm tin của cộng đồng quốc tế đối với Việt Nam và bảo đảm thành công việc vận động và thu hút vốn ODA. (5). ODA gắn với mục tiêu chính trị và lợi ích kinh tế của nhà tài trợ. Xây dựng mối quan hệ đối tác tin cậy với các nhà tài trợ, hợp tác xây dựng và cùng chia sẻ trách nhiệm trong cung cấp và tiếp nhận ODA. (6). Năng lực thể chế, năng lực con người là chìa khoá quyết định sự thành bại của ODA. (7). Để nâng cao khả năng thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA, hệ thống văn bản pháp quy phải được thay đổi theo hướng thật minh bạch, cụ thể và có tính đồng bộ cao, quy định trách nhiệm giữa các cơ quan phải thật rõ ràng, bổ xung những nội dung còn thiếu như quy chế mua sắm trong khi thực hiện dự án, quy chế sử dụng công sản sau dự án, cơ chế tạo lập nguồn vốn đối ứng, cơ chế kiểm tra, kiểm soát… Bên cạnh đó phải có những quy định thật cụ thể các đầu mối giải quyết công việc ở các bộ, các địa phương. (8). Sự cam kết mạnh mẽ, chỉ đạo sát sao và có sự tham gia của đối tượng thụ hưởng sẽ bảo đảm việc thực hiện các chương trình, dự án ODA có hiệu quả, phòng và chống được thất thoát, lãng phí và tham nhũng. (9). Rà soát lại toàn bộ hoạt động của các PMU, nghiên cứu chuyển các PMU sang mô hình doanh nghiệp doanh nghiệp tư vấn dự án hoạt động theo luật doanh nghiệp. III. KẾT LUẬN Như vậy, thực trạng quản lý vốn ODA trong phát triển CSHT Việt Nam trong những năm qua, đặt ra trong thời gian tới việc thu hút và sử dụng vốn ODA cần tập trung vào một số nhiệm vụ cụ thể: (1) Mở rộng thành phần kể cả khu vực tư nhân trong nước, được tiếp cận và sử dụng nguồn vốn ODA. (2) Hoàn thiện chính sách tài chính trong nước đối với ODA theo quy định của Luật Ngân sách. Tài liệu tham khảo [1]. Central Institute of Economic Management (CIEM) & Japan International Cooperation Agency (JICA). (2003). A study on donor practices in Vietnam - Grant aids and transaction cost: Listen to the voice of the Recipient. Hanoi: CIEM & JICA. [2]. Phan Trung Chính, đặc điểm nguồn vốn ODA và thực trạng quản lý nguồn vốn này ở nước ta, Tạp chí Ngân hàng số 7 tháng 4/2008, Trang 18-25. [3]. Thanh tra, tình hình vận động và sử dụng ODA thời kỳ 2001 - 2006 và những bài học rút ra, h tt p ://t h anh tra.gov.vn ♦ . TỪ THỰC TRẠNG QUẢN LÝ VỐN ODA TRONG ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG Ở VIỆT NAM 1. Tổng quan tình hình thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA ở Việt Nam Trong. NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA TỪ THỰC TRẠNG QUẢN LÝ VỐN ODA TRONG ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG Ở VIỆT NAM PGS. TS. NGUYỄN HỒNG THÁI Bộ môn Quản trị Kinh doanh