HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG ĐẦU TƯ PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG PGS. TS. NGUYỄN HỒNG THÁI Khoa Vận tải & Kinh tế Trường Đại học Giao thông Vận tải Tóm tắt: Bài báo phân tích sự cần thiết và lợi ích cũng như trách nhiệm Nhà nước nhằm nâng cao khả năng hợp tác giữa Nhà nước và tư nhân trong phát triển cơ sở hạ tầng Giao thông tại Việt Nam. Summary: The target of this article is to analyze the needs and benefits as well as the responsibility of the Goverment in order to improve cooperation capability between the Goverment and Individuals in transport infrastructure development in Vietnam. I. ĐẶT VẤN ĐỀ Thu hút thành phần kinh tế ngoài Nhà nước, đặc biệt là khu vực kinh tế tư nhân đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng sẽ góp phần quan trọng trong việc quản lý hiệu quả nguồn vốn của các dự án đầu tư, hạn chế tối đa việc không đáp ứng được nhu cầu đầu tư của ngân sách Nhà nước. Tuy nhiên, tại diễn đàn Việt Nam – Nhật Bản về hợp tác Nhà nước, tư nhân tại Việt Nam vừa diễn ra tại Hà Nội, các chuyên gia khẳng định: Không một chính phủ nào có thể kham nổi toàn bộ việc đầu tư cho hệ thống cơ sở hạ tầng, nhưng cũng không nhà đầu tư tư nhân nào có thể làm được việc này vì đây là lĩnh vực có hiệu quả kinh tế thấp và nhiều rủi ro. Đấy là lý do khiến cho mô hình hợp tác giữa Nhà nước và tư nhân (Public Private partnership - PPP) ra đời, trong bối cảnh phát triển nhanh và nhu cầu về dịch vụ công cộng cũng như cơ sở hạ tầng (CSHT) giao thông rất lớn. CT 2 II. SỰ CẦN THIẾT CỦA MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG ĐẦU TƯ (PPP) PHÁT TRIỂN CSHT GIAO THÔNG Theo báo cáo của ADB, 10 năm qua, Việt Nam đầu tư vào CSHT ở mức trung bình 9-10% GDP. Sự đầu tư này đã góp phần vào mức tăng trưởng GDP bình quân đầu người 7%/năm và giảm tỷ lệ đói nghèo từ 58% xuống còn 29%. Tuy nhiên, theo ADB, để duy trì mức tăng trưởng này trong thập kỷ tới, Việt Nam phải tăng đầu tư vào CSHT lên khoảng 11-12% GDP. Trong bối cảnh hội nhập WTO, chính phủ Việt Nam đã nỗ lực huy động nguồn lực từ ngân sách và vốn ODA nhưng vẫn chưa thể đáp ứng đủ nhu cầu vốn cho phát triển CSHT. Riêng lĩnh vực giao thông vận tải, mặc dù vốn từ ngân sách vẫn tăng hàng năm khoảng 15% nhưng tình hình thiếu vốn vẫn xảy ra. Nhiều dự án đang dở dang phải đình hoãn để đầu tư cho kết cấu hạ tầng giao thông vận tải, từ nay đến 2020 mỗi năm cần bình quân gần 118 nghìn tỷ đồng, tương đương với 7,4 tỷ USD. Trong khi đó khả năng đáp ứng của các nguồn vốn hiện có từ ngân sách, vốn ODA, trái phiếu Chính phủ chỉ tổng cộng khoảng 2 - 3 tỷ USD. Bộ GTVT chủ trương ngoài các nguồn vốn hiện có thì sẽ thu hút vốn khác từ khu vực tư nhân, các tổ chức tài chính trong và ngoài nước. Như vậy nhu cầu đầu tư cho phát triển CSHT Giao thông là rất lớn, trong khi khả năng nguồn lực tài chính của Nhà nước không thể đáp ứng được thì việc khuyến khích đầu tư PPP là mô hình hợp tác tối ưu hoá hiệu quả đầu tư và cung cấp dịch vụ công cộng chất lượng cao. Bằng chứng từ nghiên cứu của ngân hàng JBIC, WB, ADB thực hiện cho thấy rằng trong một môi trường được khuyến khích thoả đáng (có cơ chế pháp luật tốt, các chính sách ưu đãi phù hợp), các nhà cung cấp dịch vụ tư nhân làm tốt hơn các nhà cung cấp dịch vụ thuộc khu vực công cộng và theo kinh nghiệm thực tiễn cho thấy có ít nhất hai lĩnh vực mà mô hình PPP có thể phát huy hiệu quả, đó là các dự án không thể hoặc khó áp dụng phương pháp cổ phần hóa và các dự án mà nhà nước không thể tham gia trực tiếp. Cụ thể như các dự án về đường cao tốc, giao thông đô thị, dịch vụ cảng và các dịch vụ công cộng. Hiệu quả mà mô hình PPP đem lại là: - Thứ nhất, giảm chi phí, giảm rủi ro và tạo ra được một môi trường cạnh tranh cao. Điều này không phải do bản chất sở hữu tư nhân, mà do những nhà cung cấp thuộc khu vực tư nhân nhanh nhạy hơn với sự cạnh tranh và các hình thức khuyến khích. Hơn nữa, nguồn tài chính bổ sung cho các dự án hạ tầng từ các nguồn vốn tư nhân có thể giúp làm giảm nhu cầu về vốn của các dự án CSHT trọng điểm. CT 2 - Thứ hai, khu vực tư nhân giúp tiếp cận được với nguồn tài chính, công nghệ tiên tiến, quản lý hiệu quả, hoàn thành công trình đúng thời hạn và khai thác công trình có hiệu quả nhất. - Thứ ba, các nhà đầu tư tư nhân sẽ góp phần dịch chuyển gánh nặng thanh toán từ người chịu thuế sang người tiêu dùng bởi vì mục đích của họ là doanh thu và bù đắp chi phí. - Thứ tư, việc tư nhân tham gia đầu tư vào cơ sở hạ tầng cũng sẽ góp phần vào việc chống tham nhũng lãng phí, bởi nguồn vốn của tư nhân luôn được quản lý chặt chẽ nhằm mang lại hiệu quả cao nhất. III. LỰA CHỌN MÔ HÌNH HỢP TÁC GIỮA NHÀ NƯỚC VÀ TƯ NHÂN TRONG PHÁT TRIỂN CSHT GIAO THÔNG Để tiến hành các dự án hợp tác giữa nhà nước và tư nhân (PPP), Chính phủ và các công ty tư nhân tiến hành thỏa thuận hợp đồng dài hạn cho việc cung cấp tài chính, thiết kế, thực hiện và khai thác dự án. Trong đó, khu vực công là người tạo thuận lợi, thúc đẩy, kiểm soát và trợ cấp cho dự án. Hai bên chia sẻ rủi ro thương mại và rủi ro xây dựng. Thành công của một dự án PPP tuỳ thuộc vào: + Việc lựa chọn dự án + Tính minh bạch nhất quán trong đầu tư, qui hoạch. + Mức độ tham gia của Nhà nước. Mục tiêu của PPP là sử dụng tối đa vai trò ngày càng quan trọng của công ty tư nhân ở các nước đang phát triển, và mặt khác kiến thức của các tổ chức hợp tác phát triển. Các công ty tư nhân hưởng lợi từ việc cải thiện môi trường đầu tư, trong khi các tổ chức hợp tác phát triển dựa vào các công ty tư nhân như một động lực thúc đẩy phát triển kinh tế và xã hội - mối quan tâm của nước đối tác. Hợp tác giữa công ty tư nhân và một tổ chức hợp tác phát triển đem lại cho cả hai bên cơ hội đạt được mục đích nhanh hơn, hiệu quả hơn và với chi phí thấp hơn. Sơ đồ 1: Mét sè h×nh thøc cho phÐp khu vùc kinh tÕ t− nh©n tham gia ®Çu t− x©y dùng vμ khai th¸c ®−êng bé cña mét sè n−íc CT 2 BT BOT CCHUYỂN NHƯỢNG TƯ NHÂN HÓA BOO Nhà nước bỏ vốn Tư nhân mua, sở hữu và khai thác Tư nhân bỏ vốn Tư nhân sở hữu và khai thác Nhà nước bỏ vốn Tư nhân mua quyền khai thác có thời hạn Tư nhân bỏ vốn xây dựng Tư nhân khai thác có thời hạn Nhà nước sở hữu khai thác Tư nhân bỏ vốn xây dựng Nhà nước mua lại sở hữu và khai thác Biểu 1. Lợi ích cùng với mức độ tham gia của khu vực tư nhân. Mức độ tham gia đầu tư của khu vực tư nhân TT Lợi ích tiềm năng Hợp đồng quản lý Cho thuê BOT Nhượng quyền vận hành (BT) Đa dạng hóa sở hữu (JSC) Mô hình hợp tác công- tư (PPP) 1 Kiến thức quản lý X X X X X X 2 Giảm thiểu tham nhũng, lãng phí X X X X 3 Tăng khả năng khai thác công trình và kinh doanh trên công trình. X X X X X 4 Nâng cao khả năng thu hồi vốn X X 5 Đảm bảo tiến độ đầu tư công trình X X 6 Chia sẻ gánh nặng đầu tư cho NSNN & hạn chế rủi ro cho nhà đầu tư tư nhân X X 7 Thúc đẩy hoàn thiện môi trường pháp lý X CT 2 Nguồn tác giả Các dự án PPP có các nguyên tắc sau: Cùng góp kinh phí: Cả hai bên đối tác góp kinh phí cho dự án. Phù hợp với mục tiêu hợp tác phát triển: Dự án phải phù hợp với mục tiêu hợp tác phát triển của nhà đầu tư cũng như của nước chủ nhà. Ðầu tư đúng thẩm quyền: đối tác đầu tư trong lĩnh vực thuộc thẩm quyền chính của mình. 72 tỷ USD là lượng vốn các chuyên gia kinh tế ước tính cần cho đầu tư phát triển CSHT Việt Nam trong những năm tới đến 2020. Đây là con số không nhỏ đối với nguồn ngân sách Nhà nước vốn đang còn hạn hẹp, trong khi, nếu đẩy mạnh thu hút vốn từ đầu tư nước ngoài và các thành phần kinh tế tư nhân sẽ giải quyết được nhiều vấn đề. Tuy nhiên, nếu so sánh với các nước trong khu vực ASEAN thì Việt Nam vẫn còn đứng ở thứ hạng thấp, sau Thái Lan, Malaysia, Indonesia, Philippines trong việc thu hút đầu tư tư nhân vào cơ sở hạ tầng giao thông. Còn theo đánh giá của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD), trong 131 quốc gia được điều tra, Việt Nam đứng thứ 106 về mức đầu tư giao thông. Đây là những thứ hạng còn rất khiêm tốn, như vậy Việt Nam cần nhanh chóng bắt kịp các nước trong khu vực cũng như thế giới về đầu tư phát triển các lĩnh vực cơ sở hạ tầng, cảng biển, đường bộ Trong thực tế qua nghiên cứu của ADB cho thấy, vốn tư nhân hiện đang tham gia rất khiêm tốn vào cung cấp dịch vụ cơ sở hạ tầng tại Việt Nam 12 năm qua, chỉ có 18 hợp đồng Xây dựng - vận hành - chuyển giao (BOT) hoặc hợp đồng Hợp tác kinh doanh (BCC) được Việt Nam thực hiện với các đối tác tư nhân nước ngoài, chiếm khoảng 15% tổng số vốn đầu tư vào CSHT. Hầu hết đều tập trung vào lĩnh vực năng lượng hoặc viễn thông. Điều này đã bộc lộ mức độ đầu tư của khu vực tư nhân vào CSHT chưa tương xứng với nhu cầu và tiềm năng. Theo ADB, lý do của sự thiếu vắng này là: Một là, Chính phủ có thái độ không nhất quán về đầu tư tư nhân và kỳ vọng không thực tế vào hiệu quả khu vực kinh tế này mang lại. Cụ thể như việc sử dụng bảo lãnh của Chính phủ không rõ ràng, trong nhiều lĩnh vực thời hạn chuyển giao các dự án BOT không được xác định, vai trò tương quan còn chênh nhau giữa luật pháp Việt Nam và quốc tế khi giải quyết tranh chấp cho rằng, để thúc đẩy sự tham gia của khối tư nhân đầu tư hạ tầng cơ sở, Việt Nam phải tạo ra các dự án thí điểm để rút kinh nghiệm, đa dạng hơn các hình thức quan hệ đối tác công cộng - tư nhân (PPP), thay vì chỉ có các hình thức dự án BOT hoặc BCC như hiện nay. Hai là, do đặc điểm dự án phát triển CSHT giao thông đòi hỏi vốn đầu tư ban đầu lớn, thời gian thu hồi vốn dài nếu chỉ đơn thuần trông chờ vào nguồn phí sử dụng CSHT thì không hấp dẫn các nhà đầu tư tư nhân. CT 2 Ba là, chi phí giải phóng mặt bằng lớn, không nhất quán dẫn đến tiến độ triển khai công trình chậm tiến độ và đội chi phí đầu tư cao. Bốn là, biến động chi phí nguyên vật liệu dẫn đến chi phí vượt quá xa mức dự kiến đầu tư ban đầu. Năm là, thủ tục giải quyết chế độ ưu đãi trong đầu tư phát triển CSHT giao thông của khu vực tư nhân còn kéo dài, gây khó khăn (chính sách hoàn, miễn thuế ). 1. Việc lựa chọn dự án Hiện nay, vấn đề cơ sở hạ tầng đang rất được nhiều nhà đầu tư quan tâm, nhưng không phải cơ sở hạ tầng nào nhà đầu tư cũng có thể vào được bởi vì cơ sở hạ tầng là một công trình đầu tư đòi hỏi thời gian thu hồi vốn lâu và nguồn vốn lại lớn. Do đó cần phân loại dự án nào có khả năng thu hồi vốn thì sẽ huy động các nhà đầu tư lĩnh vực tư nhân tham gia ( tuyến đường có giá trị thương mại cao; khả năng khai thác lưu lượng phương tiện lớn…). Thậm chí, đối với từng dự án cụ thể, Bộ và địa phương sẽ trình Thủ tướng cho phép áp dụng những cơ chế cụ thể cho từng dự án, đảm bảo nhà đầu tư có lãi và thu hồi vốn đầu tư. Những dự án không có khả năng thu hồi vốn thì Chính phủ phải bằng mọi nguồn lực của mình cố gắng để mà thực hiện. 2. Hoàn thiện khung pháp lý Các nhà đầu tư nhận xét Chính phủ từ trước đến nay vẫn khuyến khích đầu tư tư nhân vào cơ sở hạ tầng nhưng chỉ thông qua những tuyên bố mà không có thể chế pháp lý làm cơ sở. Hơn nữa, những dự án hạ tầng có đầu tư tư nhân chưa có nhiều thành công khiến nhà đầu tư hoang mang, không rõ đầu tư tư nhân có được khuyến khích hay không và nếu có thì khuyến khích hay cấm trong lĩnh vực nào. Hiện nay, các chính sách thu hút đầu tư của tư nhân vào CSHT còn thiếu. Nghị định thu hút đầu tư theo hình thức BOT ban hành từ năm 1993 đến nay đã quá lạc hậu. Mặt khác theo điều tra về cảm nhận của doanh nghiệp năm 2004 do diễn đàn doanh nghiệp Việt Nam thực hiện, các doanh nghiệp được phỏng vấn vẫn chưa hài lòng với môi trường pháp lý và chính sách hiện tại, với điểm trung bình là 2,09 trên thang điểm tối đa là 4, thể hiện mức nói chung không hài lòng. Hệ thống pháp luật và chính sách về kinh doanh hiện nay còn nhiều mâu thuẫn và thiếu đồng bộ. Mâu thuẫn không chỉ tồn tại trong bản thân các luật và chính sách mà còn xuất hiện thêm khi các luật và chính sách mới ra đời tồn tại song song với các văn bản cũ. Các nhà đầu tư tư nhân cần khuôn khổ pháp lý chi tiết, minh bạch hơn và Việt Nam cần sẵn sàng mở cửa cho các nhà đầu tư tư nhân vào CSHT Giao thông dưới nhiều hình thức như: độc lập (IPP), hợp đồng xây dựng chuyển giao (BT), hợp đồng xây dựng - vận hành - chuyển giao (BOT), liên doanh (JV) công ty cổ phần (JSC), hợp tác Nhà nước và tư nhân ( PPP). Trong năm qua, đã có nhiều tiến bộ trong lĩnh vực hợp tác Nhà nước và tư nhân trong đầu tư phát triển CSHT giao thông. Tuy nhiên, trong thực tế các thủ tục hành chính công vẫn được coi là một trong những yếu tố ảnh hưởng chính tới mô hình PPP trong phát triển CSHT Giao thông, những vấn đề được nhắc đến nhiều nhất là: CT 2 Thủ tục hành chính cho kinh doanh còn quá nhiều, có thủ tục không cần thiết. Sự can thiệp hành chính thái quá và tuỳ tiện của các cơ quan nhà nước vào hoạt động kinh doanh. Tình trạng cán bộ nhà nước sách nhiễu và gây khó khăn cho doanh nghiệp chưa giảm Sự thiếu minh bạch và thiếu trách nhiệm giải trình của các cơ quan quản lý trong qui hoạch. Hệ thống chính sách thiếu đồng bộ, nhất quán. Tiến độ giải phóng mặt bằng chậm, tính công khai, minh bạch, nhất quán trong công tác đền bù, tái định cư nhằm giải phóng mặt bằng thấp. 3. Khả năng hạn chế, chia sẻ rủi ro của Nhà nước đối với nhà đầu tư Thách thức với Việt Nam cũng như nhiều nước khác trong việc thu hút tư nhân tham gia đầu tư vào cơ sở hạ tầng chính là những mâu thuẫn giữa lợi nhuận và mục đích xã hội của Nhà nước. Năng lực tài chính của các nhà đầu tư tư nhân còn hạn chế trong khi đầu tư vào cơ sở hạ tầng lại phải bỏ vốn lớn, trong khi chưa lường hết được những rủi ro từ chính sách, thể chế.… Vì trong thực tế khi đầu tư vào bất kỳ lĩnh vực nào, nếu không mang lại lợi nhuận cho nhà đầu tư tư nhân thì rất khó thu hút họ tham gia. Do đó, mọi chính sách, thông tin phải được minh bạch hoá. Đồng thời chính phủ Việt Nam đề xuất thông qua hệ thống ngân hàng WB, ADB cần đưa ra một số công cụ tài chính phát triển giúp khu vực tư nhân tham gia đầu tư CSHT Giao thông như cung cấp nguồn vốn bằng VNĐ cho nhà đầu tư trong thời gian dài, nhằm giảm thiểu rủi ro do biến động tỷ giá hối đoái cho các nhà đầu tư. Ngoài ra, có thể thu hút đầu tư tư nhân thông qua vốn từ các quỹ đầu tư tư nhân. Nhà nước cần gánh trách nhiệm trong phần giải phóng mặt bằng, đảm bảo trách nhiệm trong công tác cấp giấy phép sử dụng đường (để xe quá khổ, quá tải chạy trên các tuyến không được phép…) Do đặc điểm của các dự án phát triển CSHT Giao thông, đòi hỏi nhu cầu vốn đầu tư ban đầu lớn, thời gian thu hồi vốn dài nếu chỉ đơn thuần trông chờ vào nguồn phí sử dụng CSHT thì không hấp dẫn các nhà đầu tư tư nhân. Do vậy bên cạnh nguồn thu trực tiếp từ phí sử dụng đường, cần cho phép nhà đầu tư khai thác hành lang dọc tuyến đường (kinh doanh xăng dầu, nghỉ ngơi, quảng cáo…) Nhà nước hỗ trợ vốn trong đầu tư, khẳng định cam kết của Nhà nước cùng chia sẻ rủi ro, tạo niềm tin và góp phần đảm bảo nguồn vốn đầu tư cho các nhà đầu tư. Mức tham gia của Nhà nước tùy thuộc từng dự án, tuy nhiên tỷ lệ này nên xem xét từ 30-50% kinh phí đầu tư của dự án và vốn đầu tư này không tính toán thu hồi vốn bằng nguồn thu trực tiếp từ công trình khi đưa vào khai thác. CT 2 III. KẾT LUẬN Để đảm bảo mô hình hợp tác công tư có tính hiệu quả bên cạnh việc cải cách thể chế, tạo hành lang pháp lý (hình thành luật đầu tư công và luật đầu tư tư nhân); Chính phủ phải tuân thủ thực hiện hợp đồng ngay cả trong những thời điểm khó khăn; các nhà đầu tư có trách nhiệm và bảo toàn trách nhiệm với người tiêu dùng và Chính phủ cần chuyển từ lời kêu gọi thuần túy sang việc cho phép trên thực tế hình thành mô hình hợp tác công tư nhanh chóng phát triển hệ thống CSHT mà nước ta đang cần. Tài liệu tham khảo [1]. Đề tài nghiên cứu cơ chế chính sách huy động, sử dụng và quản lý vốn để phát triển CSHT GTVT – Hà Nội, 2001. [2]. Nguyễn Hồng Thái. Tạp chí GTVT 12, 2002. [3]. Hội thảo quốc tế: Phát triển và quản lý đường cao tốc tại Việt Nam, Tháng 7/2007 Hà Nội - Việt Nam ♦ . nay, vấn đề cơ sở hạ tầng đang rất được nhiều nhà đầu tư quan tâm, nhưng không phải cơ sở hạ tầng nào nhà đầu tư cũng có thể vào được bởi vì cơ sở hạ tầng là một công trình đầu tư đòi hỏi thời. đời, trong bối cảnh phát triển nhanh và nhu cầu về dịch vụ công cộng cũng như cơ sở hạ tầng (CSHT) giao thông rất lớn. CT 2 II. SỰ CẦN THIẾT CỦA MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG ĐẦU TƯ (PPP) PHÁT. chức hợp tác phát triển. Các công ty tư nhân hưởng lợi từ việc cải thiện môi trường đầu tư, trong khi các tổ chức hợp tác phát triển dựa vào các công ty tư nhân như một động lực thúc đẩy phát triển