Ảnh hưởng của sự phân quyền trong quản lý rừng đến thể chế địa phương và sinh kế của người dân vùng cao tỉnh Thừa Thiên Huế

Loại hình lâm nghiệp nhà nước được hình thành và phát triển mạnh ở Châu Âu, dần dần hình thành ở nhiều nước nhiệt đới trong những thập kỷ gần đây và đi theo các chiều hướng sau: thiết lậ

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRUNG TÂM NGHIÊN CỨU TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG

HOÀNG HUY TUẤN

ẢNH HƯỞNG CỦA SỰ PHÂN QUYỀN TRONG QUẢN LÝ RỪNG ĐẾN THỂ CHẾ ĐỊA PHƯƠNG VÀ SINH KẾ CỦA NGƯỜI DÂN VÙNG CAO TỈNH THỪA THIÊN HUẾ

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KHOA HỌC MÔI TRƯỜNG

Hà Nội - 2015

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRUNG TÂM NGHIÊN CỨU TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG

HOÀNG HUY TUẤN

ẢNH HƯỞNG CỦA SỰ PHÂN QUYỀN TRONG QUẢN LÝ RỪNG ĐẾN THỂ CHẾ ĐỊA PHƯƠNG VÀ SINH KẾ CỦA

Chuyên ngành: Môi trường trong phát triển bền vững

Mã số: Chương trình đào tạo thí điểm

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KHOA HỌC MÔI TRƯỜNG

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:

1 GS.TS Lê Trọng Cúc

2 PGS.TS Lê Văn Thăng

Hà Nội - 2015

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi Các

số liệu và kết quả đề cập trong luận án là trung thực và chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nghiên cứu nào khác

Tác giả

Hoàng Huy Tuấn

LỜI CÁM ƠN

Luận án này sẽ không được hoàn thành nếu không có sự trợ giúp của nhiều

cá nhân và cơ quan Tôi xin trân trọng gửi lời cám ơn đến Ban giám đốc, quý Thầy

Cô và cán bộ của Trung tâm Nghiên cứu Tài nguyên và Môi trường, Đại học Quốc gia Hà Nội đã tạo mọi điều kiện thuận lợi cho tôi thực hiện, hoàn thành và bảo vệ công trình nghiên cứu này

Từ tận đáy lòng mình, tôi xin được bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến GS.TS

Lê Trọng Cúc, Trung tâm Nghiên cứu Tài nguyên và Môi trường, Đại học Quốc gia

Hà Nội và PGS TS Lê Văn Thăng, Viện Tài nguyên và Môi trường, Đại học Huế

về sự hướng dẫn chu đáo, hỗ trợ tận tình và sự động viên, khuyến khích của họ đã giúp tôi hoàn thành tốt chương trình học tập và bản luận án này

Tôi xin gửi lời cảm ơn chân thành đến PGS.TS Nguyễn Minh Hiếu, nguyên Hiệu trưởng Trường Đại học Nông Lâm Huế; PGS.TS Lê Văn An, Hiệu trưởng Trường Đại học Nông Lâm Huế; PGS.TS Đặng Thái Dương, Trưởng khoa Lâm nghiệp, Trường Đại học Nông Lâm Huế; và các bạn bè đồng nghiệp đã quan tâm và tạo nhiều điều kiện thuận lợi cho tôi trong thời gian học tập và hoàn thành luận án này Tôi cũng xin gửi lời cảm ơn chân thành đến lãnh đạo và cán bộ của UBND huyện A Lưới và huyện Nam Đông, UBND xã Hồng Hạ, xã Hương Lâm và xã Thượng Quảng; lãnh đạo và cán bộ của Hạt Kiểm lâm, Phòng Tài nguyên và Môi trường huyện A Lưới và huyện Nam Đông; lãnh đạo và cán bộ Ban quản lý rừng phòng hộ Nam Đông và Sông Bồ đã hỗ trợ và cung cấp thông tin liên quan đến luận

án Tôi vô cùng biết ơn những người dân ở thôn Kăn Sâm, thôn Pahy, thôn Ka Nôn

1, thôn 4, và thôn 2 đã kiên nhẫn và tốt bụng trả lời các câu hỏi của tôi trong suốt thời gian ở hiện trường

Cuối cùng nhưng không kém phần quan trọng, tôi xin gửi lời cảm ơn đến mẹ,

vợ, hai con trai và các em của tôi, những người đã luôn hỗ trợ và khuyến khích tôi theo đuổi mục tiêu học tập Đặc biệt, tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc nhất của tôi đến vợ và hai con trai của tôi Không có tình yêu, sự hy sinh, sự hỗ trợ và khuyến khích của họ, việc học tập của tôi sẽ không thể hoàn thành được

Tác giả Hoàng Huy Tuấn

MỤC LỤC

Lời cam đoan i

Lời cảm ơn ii

M ục lục iii

Danh mục các chữ viết tắt vi

Danh mục các bảng vii

Danh mục các hình vẽ và đồ thị viii

MỞ ĐẦU 1

I LÝ DO CHỌN ĐỀ TÀI 1

II MỤC TIÊU, ĐỐI TƯỢNG, PHẠM VI VÀ NỘI DUNG NGHIÊN CỨU 4

1 Mục tiêu nghiên cứu 4

2 Đối tượng nghiên cứu 5

3 Phạm vi nghiên cứu 5

4 Nội dung nghiên cứu 7

III LUẬN ĐIỂM BẢO VỆ 8

IV Ý NGHĨA KHOA HỌC VÀ THỰC TIỄN CỦA LUẬN ÁN 8

1 Ý nghĩa khoa học 8

2 Ý nghĩa thực tiễn 9

V CẤU TRÚC CỦA LUẬN ÁN 9

CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU 10

1.1 MỘT SỐ KHÁI NIỆM LIÊN QUAN ĐẾN VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU 10

1.1.1 Các khái niệm/thuật ngữ về phân quyền 10

1.1.2 Các khái niệm/thuật ngữ về thể chế 12

1.1.3 Các khái niệm về sinh kế 13 1.2 CÁC NGHIÊN CỨU VỀ PHÂN QUYỀN TRONG QUẢN LÝ TÀI

NGUYÊN THIÊN NHIÊN 14

1.2.1 Các nghiên cứu về phân quyền trên Thế giới 14

1.2.2 Các nghiên cứu về phân quyền ở trong nước 28

1.3 CÁC NGHIÊN CỨU VỀ THỂ CHẾ ĐỊA PHƯƠNG VÀ QUẢN LÝ RỪNG CỘNG ĐỒNG 30

1.3.1 Các quan điểm về quản lý rừng cộng đồng 30

1.3.2 Các nghiên cứu về thể chế địa phương và quản lý rừng cộng đồng trên Thế Giới 33

1.3.3 Các nghiên cứu về thể chế địa phương và quản lý rừng cộng đồng ở Việt Nam 35

1.4 CÁC NGHIÊN CỨU VỀ SINH KẾ 37

CHƯƠNG 2 CÁCH TIẾP CẬN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 41

2.1 CÁC CÁCH TIẾP CẬN 41

2.1.1 Các cách tiếp cận trong nghiên cứu về phân quyền 41

2.1.2 Cách tiếp cận của luận án 43

2.2 PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU 45

2.2.1 Chọn điểm nghiên cứu 45

2.2.2 Các phương pháp nghiên cứu 49

CHƯƠNG 3 KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ BÀN LUẬN 54

3.1 SỰ PHÂN QUYỀN TRONG QUẢN LÝ RỪNG VÀ VAI TRÒ, ĐỘNG CƠ VÀ NĂNG LỰC CỦA CÁC BÊN LIÊN QUAN THAM GIA VÀO TIẾN TRÌNH PHÂN QUYỀN Ở THỪA THIÊN HUẾ 54

3.1.1 Sự phát triển của chính sách lâm nghiệp Việt Nam: Cơ hội cho sự phân quyền trong quản lý rừng 54

3.1.2 Các hình thức phân quyền trong quản lý rừng 60

3.3.3 Vai trò, động cơ và năng lực của các bên liên quan tham gia vào tiến trình phân quyền ở Thừa Thiên Huế 63

3.2 SỰ THAY ĐỔI THỂ CHẾ ĐỊA PHƯƠNG TRONG QUẢN LÝ RỪNG SAU KHI PHÂN QUYỀN/SAU GIAO ĐẤT GIAO RỪNG 72

3.2.1 Thể chế địa phương trong quản lý rừng trước khi phân quyền 72

3.2.2 Sự thay đổi thể chế chính thức/quyền chính thức trong quản lý rừng 74

3.2.3 Sự tương đồng về thể chế không chính thức/quyền không chính thức trong quản lý rừng 96

3.2.4 Những nguyên nhân dẫn đến “khoảng cách/bất cập” giữa quyền chính thức và quyền không chính thức 99

3.3 QUẢN LÝ RỪNG CỘNG ĐỒNG VÀ SINH KẾ CỦA NGƯỜI DÂN ĐỊA PHƯƠNG 110

3.3.1 Tổng quan chung về các hoạt động sinh kế của các thôn nghiên cứu 110

3.3.2 Các hoạt động sinh kế dựa vào rừng tự nhiên 115

3.4 MỘT SỐ ĐỀ XUẤT CHO TIẾN TRÌNH PHÂN QUYỀN TRONG QUẢN LÝ RỪNG VÀ TIẾN TRÌNH THỂ CHẾ HÓA QUẢN LÝ RỪNG CỘNG ĐỒNG Ở VÙNG CAO THỪA THIÊN HUẾ 127

3.4.1 Khung khái niệm về sự phân quyền trong quản lý rừng ở Việt Nam 127

3.4.2 Một số đề xuất liên quan đến chính sách quản lý rừng cộng đồng 131

KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ 136

1 KẾT LUẬN 136

2 KIẾN NGHỊ 137

DANH MỤC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN 138

TÀI LIỆU THAM KHẢO 139

PHỤ LỤC 153

DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

BCĐGĐGR Ban chỉ đạo giao đất giao rừng

CITES Công ước về thương mại quốc tế các loài động, thực

vật hoang dã quý hiếm

ETSP Dự án hỗ trợ và phổ cập nông lâm nghiệp vùng cao

SNVforHue Dự án tăng cường năng lực lâm nghiệp của Thừa Thiên

Huế (do Tổ chức SNV-Hà Lan tài trợ)

DANH MỤC CÁC BẢNG

Bảng 2.1 Các thông tin cơ bản của các thôn nghiên cứu 48

Bảng 3.1 Các văn bản pháp luật chính liên quan đến phân quyền trong quản lý rừng ở Việt Nam 62

Bảng 3.2 Kế hoạch phát triển rừng 5 năm (2005-2009) của thôn 4 78

Bảng 3.3 Kế hoạch phát triển rừng 5 năm (2007-2011) của thôn Kăn Sâm 79

Bảng 3.4 Sự thay đổi về quyền chính thức/quyền pháp lý ở các thôn nghiên cứu dưới sự phân quyền/sau GĐGR 82

Bảng 3.5 Quyền khai thác đối với rừng được giao ở các thôn nghiên cứu 84

Bảng 3.6 Quyền quản lý đối với rừng được giao ở các thôn nghiên cứu 93

Bảng 3.7 Quyền ngăn chặn đối với rừng được giao ở các thôn nghiên cứu 95

Bảng 3.8 Quyền không chính thức đối với rừng ở các thôn nghiên cứu 96

Bảng 3.9 Nguyên nhân dẫn đến “khoảng cách/bất cập” giữa quyền pháp lý và quyền trên thực tiễn đối với rừng được giao 109

Bảng 3.10 Tóm tắt các hoạt động sinh kế ở các thôn nghiên cứu 114

Bảng 3.11 Cơ cấu các hoạt động sinh kế dựa vào rừng tự nhiên 116

Bảng 3.12 Xu thế canh tác nương rẫy trong tương lai 119

Bảng 3.13 Phân nhóm khai thác gỗ ở các thôn nghiên cứu 123

Bảng 3.14 Tình hình thu hái LSNG (thực vật) ở các thôn nghiên cứu 126

Bảng 3.15 Tình hình săn bắt động vật rừng ở các thôn nghiên cứu 127

DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ VÀ ĐỒ THỊ

Hình 1 Vị trí của khu vực nghiên cứu 6

Hình 2.1 Khung nghiên cứu của luận án 44

Hình 2.2 Vị trí các thôn nghiên cứu ở huyện A Lưới 46

Hình 2.3 Vị trí các thôn nghiên cứu ở huyện Nam Đông 46

Hình 3.1 Cấu trúc quản lý rừng cộng đồng dân cư thôn Kăn Sâm và thôn 4 75

Hình 3.2 Cấu trúc quản lý rừng cộng đồng ở thôn Pahy 76

Hình 3.3 Phân bổ chí lợi ích trong cộng đồng thôn Kăn Sâm và thôn 4 (trường hợp khai thác gỗ với mục đích thương mại) 80

Hình 3.4 Phân bổ chí lợi ích trong cộng đồng thôn Kăn Sâm và thôn 4 (trường hợp khai thác gỗ cho mục đích sử dụng trong cộng đồng) 80

Hình 3.5 Biểu đồ cơ cấu các hoạt động sinh kế dựa vào rừng tự nhiên 117

Hình 3.6 Biểu đồ biểu thị xu thế canh tác nương rẫy trong tương lai 120

Hình 3.7 Khung khái niệm về phân quyền trong quản lý rừng ở Việt Nam 131

MỞ ĐẦU

I LÝ DO CHỌN ĐỀ TÀI

Ngay từ buổi bình minh của lịch sử, rừng được coi là cái nôi sinh ra và

là môi trường sống của loài người Nhưng mãi đến thế kỷ XVII, hệ thống quản lý rừng mới được ra đời ở Châu Âu, đánh dấu một xu hướng mới trong việc khai thác và tái tạo tài nguyên rừng Từ đó, ngành Lâm nghiệp ra đời với hai chức năng/nhiệm vụ chính là khai thác và tái tạo tài nguyên rừng ngày càng có vị trí quan trọng trong phát triển kinh tế-xã hội của mỗi quốc gia

Trong một thời gian dài, phát triển lâm nghiệp dựa vào lợi dụng vốn tự nhiên sẵn có của rừng đã hình thành quan điểm truyền thống cho rằng chức năng chủ yếu của lâm nghiệp là sản xuất gỗ để cung cấp cho xã hội với hình thức quản lý rừng tập trung, tức là toàn bộ diện tích rừng trên lãnh thổ đều do nhà nước quản lý để sản xuất gỗ Loại hình lâm nghiệp nhà nước được hình thành và phát triển mạnh ở Châu Âu, dần dần hình thành ở nhiều nước nhiệt đới trong những thập kỷ gần đây và đi theo các chiều hướng sau: thiết lập quyền hợp pháp của các chủ thể nhà nước trong quản lý và sử dụng tài nguyên rừng; quy định các chỉ tiêu khai thác gỗ mà không cần quan tâm đến quyền lợi của các bên liên quan khác, kể cả các cộng đồng sống phụ thuộc vào rừng; bòn rút tài nguyên rừng cạn kiệt mặc dù vẫn nêu khẩu hiệu duy trì

ổn định năng suất rừng; thực hiện quản lý rừng bằng các chiến lược, chương trình do các cơ quan nhà nước vạch ra mà không cần có sự tham gia của người dân.; và sử dụng sức dân như là làm công ăn lương, phủ nhận vai trò bảo vệ rừng và quyền hưởng lợi rừng của họ [Rao, 1985]

Trước những năm của thập kỷ 80, Việt Nam thực hiện quốc hữu hoá rừng và xác định quyền sở hữu, quản lý rừng và đất rừng thuộc nhà nước Nhà nước quản lý lâm nghiệp thông qua một hệ thống các liên hiệp xí nghiệp lâm

nghiệp, lâm trường quốc doanh Tuy nhiên thực tế đã cho thấy hệ thống quản

lý lâm nghiệp nhà nước tỏ ra kém hiệu quả như: lâm trường quốc doanh kinh doanh kém hiệu quả, nhiều lâm trường thua lỗ, không có khả năng tái tạo rừng; lực lượng kiểm lâm không đủ sức ngăn chặn các vụ vi phạm lâm luật Ở giai đoạn này, tài nguyên rừng ở khắp cả nước bị tàn phá nghiêm trọng, độ che phủ rừng giảm sút nhanh chóng, từ 43% năm 1943 xuống 23% năm 1995 [BNNPTNT, 2001] Ngoài ra, sự phụ thuộc vào rừng của các cộng đồng miền núi và những mâu thuẫn trong việc sử dụng rừng ngày càng gia tăng Trong bối cảnh như vậy cần phải có một phương thức quản lý rừng thích hợp, làm sao vừa đáp ứng được lợi ích của người dân địa phương vừa bảo vệ và phát triển tài nguyên rừng Vì vậy, phân quyền trong quản lý tài nguyên thiên nhiên nói chung và quản lý rừng nói riêng là một xu thế tất yếu

Ngày nay, phân quyền đang là chủ đề chính trong các thảo luận về chính sách quản lý tài nguyên thiên nhiên nói chung và quản lý rừng nói riêng Phân quyền nổi lên như là một chiến lược chính/chủ đạo của nhiều chính phủ

để đạt được các mục tiêu phát triển, cung cấp các dịch vụ công, và đảm bảo

về giữ gìn môi trường [Agrawal and Ostrom, 2001] Chính phủ các nước tin rằng phân quyền không chỉ có thể cải thiện việc cung cấp các dịch vụ bằng cách đưa tiến trình ra quyết định và việc thực hiện các quyết định này đến gần với các nhóm mục tiêu hơn, mà nó còn có thể giảm bớt chi phí của chính phủ/nhà nước và cải thiện hiệu suất bằng cách làm giảm qui mô của bộ máy công quyền của chính phủ [Dupar et al., 2002]

Phân quyền trong quản lý rừng ở Việt nam bắt nguồn từ những năm đầu thập niên 90 của thế kỷ XX Trước khi chính sách cải cách kinh tế (được biết đến dưới cái tên “Đổi Mới”) được khởi xướng năm 1986, việc quản lý rừng vẫn mang tính tập trung cao Dưới chính sách Đổi Mới, từ năm 1994, nhà nước đã giao đất lâm nghiệp cho hộ gia đình và cá nhân để trồng rừng,

bao gồm cả rừng sản xuất và rừng phòng hộ Quyền quản lý rừng được chuyển từ nhà nước trực tiếp đến các hộ gia đình và cá nhân thông qua chính sách giao đất giao rừng (GĐGR) Chính sách GĐGR được xem như là sự phân quyền trong quản lý rừng và nó có hai mục tiêu chính Thứ nhất, bằng việc chuyển giao quyền quản lý rừng đến người dân địa phương, nhà nước mong rằng người dân địa phương sẽ có khả năng hưởng các lợi ích tăng thêm được tạo ra từ các hoạt động quản lý rừng và các nguồn tài nguyên trên đất rừng Thứ hai, bằng cách khuyến khích sự tham gia của người dân địa phương trong quản lý rừng, nhà nước tin rằng các hộ gia đình, cộng đồng/thôn/bản sẽ

có khả năng quản lý hiệu quả các khu rừng được giao

Tại tỉnh Thừa Thiên Huế, chính sách GĐGR được khởi xướng từ năm

1995 thông qua việc thực hiện dự án VIE/020/ITA (tài trợ bởi FAO) Xã Thượng Lộ, huyện Nam Đông được chọn làm thí điểm cho việc thực hiện GĐGR Thông qua dự án này, chính quyền huyện Nam Đông đã giao đất lâm nghiệp không có rừng cho các hộ gia đình để trồng rừng Năm 2000, chính quyền tỉnh đã khởi xướng thử nghiệm về giao rừng tự nhiên cho cộng đồng và nhóm hộ gia đình, thôn Thủy Yên Thượng, xã Lộc Thủy (huyện Phú Lộc) được chọn cho thử nghiệm này Năm 2003, giao rừng tự nhiên cho các nhóm

hộ được mở rộng đến các xã khác như Lộc Hòa (huyện Phú Lộc), Hương Lộc

và Thượng Quảng (huyện Nam Đông) thông qua sự tài trợ của Dự án tăng cường năng lực lâm nghiệp của Thừa Thiên Huế (SNVforHue) Từ năm 2005 dưới sự tài trợ của Dự án Hỗ trợ Đào tạo và Phổ cập Nông Lâm nghiệp vùng cao (ETSP) và Dự án Hành Lang Xanh (HLX), chính quyền huyện Nam Đông và A Lưới đã tiến hành giao rừng tự nhiên cho thôn 4 (thôn A Rò), xã Thượng Quảng; thôn 1, xã Thượng Nhật; thôn 5 (thôn Ta Vắc), xã Thượng Long (huyện Nam Đông) và thôn 3, xã Bắc Sơn; thôn Kăn Sâm, xã Hồng Hạ (huyện A Lưới)

Trong những thập niên vừa qua, rừng tự nhiên ở Thừa Thiên Huế đã bị suy giảm từng ngày và hiện nay phần lớn là rừng nghèo và bị suy thoái Nhìn chung, hầu hết mọi người cho rằng việc kiểm soát tài nguyên rừng của người dân địa phương có thể dẫn đến quản lý rừng và đất rừng bền vững nếu quyền hưởng lợi lâu dài của họ gắn liền với rừng Theo Quyết định số 430/QĐ-UBND về việc “Phê duyệt Đề án giao rừng cho thuê rừng tỉnh Thừa Thiên

Huế giai đoạn 2010-2014” của UBND tỉnh Thừa Thiên Huế ngày 02/03/2010

đã đưa ra mục tiêu: “Phấn đấu đến năm 2014, hoàn thành về cơ bản việc giao, cho thuê 240.854,46 ha rừng và đất lâm nghiệp đến các chủ rừng thuộc mọi thành phần kinh tế để tổ chức quản lý bảo vệ và phát triển bền vững tài nguyên rừng” [UBND tỉnh Thừa Thiên Huế, 2010] Điều này cho thấy chính quyền tỉnh Thừa Thiên Huế đã xúc tiến việc trao quyền cho người dân địa phương/cộng đồng trong quản lý rừng Dưới sự phân quyền trong quản lý rừng ở tỉnh Thừa Thiên Huế, những thay đổi về thể chế địa phương trong quản lý rừng, đặc biệt là các quyền đối với rừng, và sự thay đổi này đã ảnh hưởng đến sinh kế của người dân vùng cao như thế nào cần phải được nghiên cứu nhằm làm cơ sở để đưa ra những đề xuất chính sách theo hướng quản lý rừng bền vững gắn kết với cải thiện sinh kế Chính vì lý do đó, chúng tôi tiến

hành thực hiện đề tài “Ảnh hưởng của sự phân quyền trong quản lý rừng đến

thể chế địa phương và sinh kế của người dân vùng cao tỉnh Thừa Thiên Huế”

II MỤC TIÊU, ĐỐI TƯỢNG, PHẠM VI VÀ NỘI DUNG NGHIÊN CỨU

1 Mục tiêu nghiên cứu

1.1 Mục tiêu tổng quát

Phân tích các vấn đề liên quan đến phân quyền trong quản lý rừng và ảnh hưởng của nó đến thể chế địa phương và sinh kế của người dân nhằm đề xuất khung khái niệm về sự phân quyền trong quản lý rừng và những giải

pháp liên quan đến tiến trình thể chế hóa quản lý rừng cộng đồng theo hướng cải thiện sinh kế gắn kết với quản lý rừng bền vững

và xác định các nguyên nhân dẫn đến “khoảng cách/bất cập” giữa quyền chính thức và quyền không chính thức sau khi phân quyền

· Phân tích được sự thay đổi sinh kế của người dân địa phương dưới sự phân quyền trong quản lý rừng

· Đề xuất được khung khái niệm về phân quyền trong quản lý rừng ở Việt Nam và các giải pháp nhằm khuyến khích người dân/cộng đồng quản lý và sử dụng tài nguyên rừng theo hướng bền vững gắn kết với cải thiện sinh kế

2 Đối tượng nghiên cứu

Đối tượng nghiên cứu của luận án là mối quan hệ giữa phân quyền, thể chế địa phương và sinh kế của người dân, trong đó tập trung vào những thay đổi về quyền đối với rừng và các hoạt động sinh kế của người dân vùng cao của tỉnh Thừa Thiên Huế dưới tác động của chính sách phân quyền trong quản

lý rừng

3 Phạm vi nghiên cứu

3.1 Phạm vi về không gian

Địa bàn nghiên cứu của luận án là hai huyện vùng cao của tỉnh Thừa Thiên Huế: huyện Nam Đông với diện tích 64.777,88 ha và dân số 24.015 người; và huyện A Lưới với diện tích 122.463,6 ha và dân số 45.190 người [Cục Thống kê Thừa Thiên Huế, 2013] (Hình 1)

Hình 1 Vị trí của khu vực nghiên cứu

Xã Thượng Quảng (huyện Nam Đông) và xã Hồng Hạ (huyện A Lưới) được chọn làm địa bàn nghiên cứu do việc giao rừng tự nhiên ở hai xã này có thể được xem như là một bước ngoặc trong chiến lược phát triển lâm nghiệp

Khu vực nghiên cứu

của tỉnh, bởi vì UBND tỉnh đã thu hồi một số diện tích rừng tự nhiên do Lâm trường Khe Tre (nay là BQLRPH Nam Đông) và BQLRPH Sông Bồ quản lý

để giao cho cộng đồng và nhóm hộ gia đình Ngoài ra, luận án còn chọn thêm một thôn ở xã Hương Lâm (huyện A Lưới), là xã nằm gần diện rừng của BQLRPH A Lưới và chưa được tiến hành giao rừng tự nhiên cho cộng đồng hoặc nhóm hộ gia đình quản lý (Hình 1)

3.2 Phạm vi về nội dung nghiên cứu

Nhà nước đã tiến hành GĐGR cho các tổ chức, cộng đồng dân cư thôn,

hộ gia đình và cá nhân sử dụng ổn định, lâu dài vào mục đích lâm nghiệp Đây là một hình thức phân quyền trong lĩnh vực quản lý tài nguyên rừng Mặc

dù phân quyền trong quản lý rừng sẽ ảnh hưởng đến tất cả các khía cạnh của thể chế địa phương và sinh kế, nhưng khung phân tích thể chế chủ yếu được

áp dụng đối với quản lý nguồn tài nguyên dùng chung, nên luận án chỉ tập trung nghiên cứu các vấn đề liên quan đến quản lý rừng cộng đồng sau khi được phân quyền, cụ thể là tập trung vào việc thay đổi các quyền đối với rừng cộng đồng; và các hoạt động sinh kế dựa vào rừng tự nhiên

4 Nội dung nghiên cứu

Nội dung nghiên cứu của luận án bao gồm:

· Sự phân quyền trong quản lý rừng và vai trò, động cơ và năng lực của các bên liên quan tham gia vào tiến trình phân quyền ở tỉnh Thừa Thiên Huế

· Các thể chế địa phương (bao gồm cả thể chế chính thức và thể chế không chính thức) trong quản lý rừng trước và sau khi phân quyền

· Quản lý rừng cộng đồng và sinh kế của người dân địa phương

· Những khuyến nghị/đề xuất về khung khái niệm về phân quyền trong quản lý rừng và những giải pháp cải thiện sinh kế gắn kết với quản lý

rừng bền vững trong tiến trình thể chế hóa quản lý rừng cộng đồng ở vùng cao Thừa Thiên Huế

III LUẬN ĐIỂM BẢO VỆ

· Ở Việt Nam nói chung và Thừa Thiên Huế nói riêng đang tồn tại hai hình thức phân quyền trong quản lý rừng Phân cấp quản lý nhà nước

về rừng và đất lâm nghiệp được xem là phân quyền hành chính và chính sách GĐGR được xem là phân quyền dân chủ

· Phân quyền trong quản lý rừng đã thay đổi đáng kể thể chế chính thức/quyền chính thức trong quản lý rừng, trong khi đó hầu như không ảnh hưởng đến thể chế không chính thức/quyền không chính thức Vì vậy, những “khoảng cách/bất cập” giữa quyền chính thức và quyền không chính thức vẫn tồn tại sau khi phân quyền trong quản lý rừng

· Phân quyền trong quản lý rừng hầu như không ảnh hưởng đến các hoạt động sinh kế dựa vào rừng của người dân địa phương Các hoạt động sinh kế này đều thể hiện quyền không chính thức đối với rừng

IV Ý NGHĨA KHOA HỌC VÀ THỰC TIỄN CỦA LUẬN ÁN

1 Ý nghĩa khoa học

Luận án đã hệ thống hóa cơ sở lý luận có liên quan đến phân quyền, trên cơ sở đó tác giả đã áp dụng khung khái niệm/khung phân tích về phân quyền trong quản lý tài nguyên thiên nhiên của các học giả nổi tiếng trên Thế giới như Meinzen-Dick và Knox [2001]; và Schlager và Ostrom [1992] để phân tích vai trò, động cơ và năng lực của các bên liên quan tham gia vào tiến trình phân quyền trong quản lý rừng; phân tích thể chế địa phương thông qua phân tích việc thực hiện các quyền (“tập hợp các quyền”) của các bên liên quan khác nhau, bao gồm cả quyền chính thức và quyền không chính thức

Đây là một tiếp cận mới và phù hợp với nghiên cứu về phân quyền trong bối cảnh quản lý rừng ở Việt Nam Ngoài ra, tính sáng tạo của luận án là đã tiến hành phân tích các nguyên nhân dẫn đến “khoảng cách/bất cập” giữa quyền chính thức và quyền không chính thức trên cơ sở tổng hợp các khung khái niệm/khung phân tích của các học giả nói trên

Một đóng góp nữa về mặt khoa học của luận án đó là đã đề xuất được khung khái niệm/khung phân tích về phân quyền (bao gồm cả khái niệm phân quyền) trong quản lý rừng phù hợp với bối cảnh phát triển lâm nghiệp ở Việt Nam Khung phân tích này có giá trị tham khảo tốt cho các nhà nghiên cứu trong việc nghiên cứu các vấn đề/chủ đề liên quan đến phân quyền

2 Ý nghĩa thực tiễn

Kết quả nghiên cứu có thể bổ sung vào chương trình đào tạo sinh viên đại học và cao học của ngành lâm nghiệp Ngoài ra luận án đã góp phần đào tạo 05 kỹ sư lâm nghiệp của Trường Đại học Nông Lâm, Đại học Huế

Đề xuất của luận án có giá trị tham khảo tốt cho các nhà hoạch định chính sách, các nhà quản lý lâm nghiệp trong việc ban hành các chính sách liên quan đến giao đất giao rừng nói chung và quản lý rừng cộng đồng nói riêng

V CẤU TRÚC CỦA LUẬN ÁN

Luận án bao gồm 137 trang (không kể phần phụ lục, danh mục các công trình của tác giả có liên quan đến luận án và tài liệu tham khảo) Ngoài phần Mở đầu (09 trang), Kết luận và kiến nghị (02 trang), các nội dung chính của luận án được trình bày trong 3 chương:

· Chương 1: Tổng quan các vấn đề nghiên cứu (31 trang);

· Chương 2: Cách tiếp cận và phương pháp nghiên cứu (13 trang); và

· Chương 3: Kết quả nghiên cứu và bàn luận (82 trang)

CHƯƠNG 1

TỔNG QUAN CÁC VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU

Trong phần này, luận án tập trung tổng luận các vấn đề nghiên cứu liên quan đến phân quyền, thể chế, quản lý rừng cộng đồng và sinh kế để làm cơ

sở lý luận và thực tiễn cho các vấn đề nghiên cứu

1 1 MỘT SỐ KHÁI NIỆM LIÊN QUAN ĐẾN VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU

1.1.1 Các khái niệm/thuật ngữ về phân quyền

Phân quyền được thực hiện dưới nhiều hình thức khác nhau như phân quyền chính trị, phân quyền quản lý hành chính, phân quyền quản lý tài chính… Phân quyền cũng có thể xuất hiện dưới nhiều hình thức khác nhau trong phạm vi khu vực (xuyên quốc gia), trong phạm vi quốc gia và ngay cả trong các lĩnh vực khác nhau (nông nghiệp, lâm nghiệp, tài chính…) Tuy nhiên, phân quyền là một thuật ngữ rất khó để định nghĩa rõ ràng, nó được chia thành nhiều hình thức và được các học giả xem xét thông qua các khía cạnh khác nhau Dưới đây là một số khái niệm về phân quyền hiện đang được

sử dụng phổ biến

Phân quyền là bất kỳ hành động nào được chính quyền trung ương

chuyển giao quyền lực một cách chính thức đến các bên liên quan và các cơ quan chuyên môn ở các cấp thấp hơn trong một hệ thống cấp bậc thuộc lĩnh vực hành chính-chính trị và lãnh thổ quốc gia [Agrawal and Ribot, 1999], [Ribot, 2002a]

Phân quyền là sự chuyển giao cả quyền ra quyết định, trách nhiệm chi

trả cho các cấp chính quyền thấp hơn [Meinzen-Dick and Knox, 2001]

Phân quyền là sự chuyển giao quyền lập kế hoạch và ra quyết định hay

quyền quản lý hành chính từ chính quyền trung ương đến các tổ chức, các đơn

vị hành chính ở cấp địa phương [Rondinelli and Cheema, 1983]

Phân quyền tài chính là sự phân cấp ngân sách và các nguồn lợi

tức/doanh thu, nó thường được các nhà phân tích xem như một như một hình thức riêng biệt của phân quyền Mặc dù vậy, việc trao quyền về tài chính là rất quan trọng, chúng tạo thành một yếu tố xuyên suốt của cả phân quyền hành chính và phân quyền chính trị chứ không phải là một hình thức riêng biệt nào [Oyugi, 2000], [Agrawal and Ribot, 1999]

Mặc dù phân quyền được định nghĩa bởi nhiều học giả, nhưng hầu hết các khái niệm đều đề cập đến việc trao quyền lực, quyền và trách nhiệm từ chính quyền trung ương đến các chính quyền và các cơ quan chuyên môn ở cấp thấp hơn Các khái niệm về phân quyền của các học giả Rondinelli, Cheema và Nellis [1983]; Agrawal và Ribot [1999]; Meinzen-Dick và Knox [2001] chỉ đề cập đến phân quyền về mặt quản lý hành chính Trong khi đó Ribot [2002] đã phát triển hai hình thức/khái niệm phân quyền, đó là phân quyền hành chính và phân quyền dân chủ

Phân quyền hành chính gắn liền với việc chuyển giao quyền lực của

nhà nước trung ương đến các chính quyền địa phương hay các cơ quan quản

lý chuyên ngành thuộc các bộ chủ quản ở cấp địa phương Những cơ quan này

có trách nhiệm giải trình lên các cấp trên trực tiếp của họ [Ribot, 2002a]

Phân quyền dân chủ xuất hiện khi quyền lực và các nguồn tài nguyên

được chuyển giao đến các đại diện ở địa phương và các đại diện này chịu trách nhiệm giải trình với người dân địa phương Phân quyền dân chủ hướng đến tăng cường sự tham gia của người dân địa phương trong việc ra quyết định [Ribot, 2002a]

Hai khái niệm trên được sử dụng bởi nhiều học giả để phân tích phân quyền trong quản lý tài nguyên thiên nhiên ở hầu hết các nước đang phát triển

và cũng được tác giả áp dụng để phân tích phân quyền trong quản lý rừng ở vùng cao Thừa Thiên Huế

Thể chế là những nguyên tắc, quy tắc xử sự, chuẩn mực được thiết lập

nhằm điều phối các hoạt động, các hành vi của con người/xã hội [North, 1981]

Thể chế là những nguyên tắc và những sự thỏa hiệp để thiết lập các tiêu

chuẩn có thể chấp nhận được cho các hành vi của cá nhân và nhóm người liên quan đến hành động của những người khác Thể chế bao gồm các “hành động tập thể”, trong đó mối quan tâm, nguồn tài nguyên, sở thích, ý thức hệ của nhiều người được hợp lại và được củng cố bởi sự chia sẻ các mong đợi và hưởng lợi, sự hợp pháp hóa và những quy tắc [Bromley, 1982]

Thể chế có thể là một phức hợp của các nguyên tắc và các khuôn mẫu

của hành vi mà nó được tồn tại qua thời gian bởi việc đáp ứng chung của các mục tiêu giá trị [Uphoff, 1986]

Thể chế là những cách thức cư xử của con người và những luật (luật

pháp và luật tục) nhằm xác định các quyền và trách nhiệm, việc ra quyết định

và cơ chế chia sẻ lợi ích liên quan đến rừng [FAO, 2011]

Ở cấp độ hành động/hoạt động, thể chế là một bộ quy tắc làm việc

nhằm quyết định ai là người thích hợp để ra quyết định trong một số lĩnh vực, những hoạt động nào được phép làm hoặc bắt buộc phải làm, những quy tắc nào sẽ được sử dụng, những thủ tục nào phải tuân theo, những thông tin nào

sẽ được cung cấp hoặc không được cung cấp, và những phần thưởng (sự hưởng lợi) nào sẽ phân chia cho các cá nhân hoặc những hình phạt nào bắt buộc các cá nhân phải tuân theo (gánh chịu) tùy thuộc vào hành động của họ [Ostrom, 1990]

Trên cơ sở khái niệm thể chế của các học giả trên, luận án xem thể chế địa phương trong quản lý rừng là một bộ nguyên tắc hướng dẫn cho quản lý rừng cộng đồng và nó được thể hiện thông qua việc thực hiện các quyền (“tập hợp các quyền”) Thể chế địa phương trong bối cảnh quản lý rừng ở các thôn nghiên cứu bao gồm cả thể chế chính thức và thể chế không chính thức Thể chế chính thức là những nguyên tắc hướng dẫn được pháp luật thừa nhận thông qua việc ban hành các văn bản luật và dưới luật có liên quan Thể chế không chính thức là những nguyên tắc hướng dẫn được tuân thủ bởi cộng đồng dựa trên các luật tục và các quy tắc (không được pháp luật thừa nhận)

1.1.3 Các khái niệm về sinh kế

Sinh kế bao gồm năng lực và tài sản/nguồn vốn (các nguồn lực vật chất

và nguồn lực xã hội), và các hoạt động cần thiết cho các phương tiện sinh sống Một sinh kế bền vững khi nó có thể đối phó và phục hồi từ những sức

ép, các cú sốc và duy trì hoặc tăng cường được năng lực và tài sản của mình

cả trong hiện tại và trong tương lai, trong khi không hủy hoại cơ sở tài nguyên thiên nhiên[Chambers and Conway, 1992]

Nguồn vốn sinh kế bao gồm: nguồn vốn tự nhiên, nguồn vốn xã hội,

nguồn vốn con người, nguồn vốn vật chất, nguồn vốn tài chính Vì vậy, sinh

kế phụ thuộc vào nhiều yếu tố bên trong và bên ngoài, và được xem như một

hệ thống nơi mà sự thay đổi một yếu tố dẫn đến thay đổi một yếu tố khác [Diana, 1998; DFID, 2001]

· Nguồn vốn tự nhiên: kho tài nguyên thiên nhiên mà các dòng chảy hữu ích cho đời sống bắt nguồn từ đó (đất, rừng, nước…)

· Nguồn vốn xã hội: các nguồn lực xã hội (mạng lưới xã hội, thành viên của các nhóm, các mối quan hệ ) mà mọi người có được cho kế sinh nhai của mình

· Nguồn vốn con người: những kỹ năng, kiến thức, năng lực, lao động, sức khỏe… là những yếu tố quan trọng đối với khả năng thực hiện các chiến lược sinh kế khác nhau

· Nguồn vốn vật chất: cơ sở hạ tầng (giao thông, nhà ở, nước, năng lượng,

và truyền thông) và các thiết bị sản xuất

· Nguồn vốn tài chính: các nguồn tài chính (tiền mặt/trợ cấp, tiền gửi ngân hàng, vật nuôi, đồ kim hoàn, và khả năng tiếp cận tín dụng) có sẵn cho mọi người và cung cấp cho họ với những lựa chọn sinh kế khác nhau

Hoạt động sinh kế có thể được chia thành hai loại chính: loại thứ nhất

là các hoạt động dựa trên tài nguyên thiên nhiên (phi nông nghiệp, nông nghiệp), chẳng hạn như thay đổi hệ thống canh tác và thay đổi tiếp cận với đất

và các sản phẩm rừng; và loại thứ hai là dựa trên nguồn tài nguyên phi tự nhiên như lao động làm thuê và dịch vụ [Ellis, 1998]

1.2 CÁC NGHIÊN CỨU VỀ PHÂN QUYỀN TRONG QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN THIÊN NHIÊN

1.2.1 Các nghiên cứu về phân quyền trên Thế giới

1.2.1.1 Các bên liên quan tham gia vào tiến trình phân quyền

Phân quyền được khởi xướng bởi nhà nước và lôi cuốn nhiều bên liên quan tham gia Vì thế, có thể thừa nhận rằng các bên liên quan đóng vai trò chủ chốt trong tiến trình phân quyền Phân tích phân quyền ở Đông Nam Á và Tây Phi, Agrawal và Ribot chỉ ra rằng các bên liên quan trong phạm vi địa phương, những người sử dụng quyền đối với các nguồn tài nguyên công cộng

có thể bao gồm các công chức được bầu cử hay được chỉ định, các tổ chức phi chính phủ, những người đứng đầu, các cá nhân có quyền lực, hay các tổ chức khác (cộng đồng, hợp tác xã…) [Agrawal and Ribot, 1999] Các tác giả này cũng cho rằng các bên liên quan cũng có thể khác nhau về niềm tin và mục tiêu của họ, hoặc mang tính tập thể hơn là cá nhân

Tương tự, tổng quan các vấn đề về phân quyền ở châu Phi, Ribot [2002] đã chỉ ra rằng các bên liên quan khác nhau bao gồm các tổ chức được bầu cử, các tổ chức theo luật tục, những người được bổ nhiệm vào các cơ quan quản lý hành chính, các đại diện của các tổ chức cung cấp dịch vụ kỹ thuật và các cơ quan chuyên môn ở cấp địa phương, các nhóm cộng đồng và các tổ chức phi chính phủ, đang tiếp nhận quyền lực ở nông thôn châu Phi dưới sự phân quyền [Ribot, 2002b]

Trong khi đó, Meinzen-Dick và Knox chia các bên liên quan tham gia vào phân quyền thành các nhóm sử dụng tài nguyên, các cơ quan chức năng, chính quyền địa phương, và các thành phần tư nhân (doanh nghiệp và các tổ chức phi chính phủ) [Meinzen-Dick and Knox, 2001]

Mặc dù các bên liên quan được chia thành nhiều nhóm khác nhau bởi nhiều học giả khác nhau, nhưng các bên liên quan đều có các mối quan hệ quyền lực và các mối quan hệ trách nhiệm giải trình khác nhau Hơn nữa, một điều chắc chắn rằng cùng một loại quyền lực được trao cho các bên liên quan

khác nhau sẽ dẫn đến những kết quả khác nhau Chính vì thế, không có một

sự hiểu biết về quyền lực và trách nhiệm giải trình của các bên liên quan khác nhau trong phạm vi mà họ sử dụng các quyền lực và trách nhiệm giải trình của mình như thế nào và với ai, thì không thể biết được ý nghĩa của sự phân quyền đã được thực hiện Mặt khác, bản chất của sự phân quyền phụ thuộc một cách đáng kể vào những ai đang nắm quyền lực trong tay, và mối quan hệ trách nhiệm giải trình mà họ là chủ thể [Agrawal and Ribot, 1999]

Tuy nhiên không có bên liên quan nào hoạt động độc lập, tất cả họ đều là nhân tố quan trọng trong tiến trình phân quyền Các bên liên quan được đặt vào các cấp độ khác nhau của các hành động xã hội Mối quan hệ giữa các bên liên quan không chỉ theo chiều dọc mà còn theo chiều ngang Ví dụ như sự chuyển giao quyền lực của chính quyền trung ương đến các cấp thấp hơn thể hiện quan

hệ chiều dọc, trong khi chuyển giao đến các các nhóm sử dụng tài nguyên thể hiện mối quan hệ theo chiều ngang [Meinzen-Dick and Knox, 2001]

Cùng với việc xem xét mối tương tác giữa ba nhân tố: các bên liên quan, quyền lực và quan hệ trách nhiệm, chúng ta phải phân tích tại sao và làm thế nào mỗi bên liên quan lại tham gia vào phân quyền thông qua phân tích vai trò, động cơ và năng lực của họ Do phân quyền trong quản lý tài nguyên thiên nhiên có thể tạo ra những động cơ cho quản lý, cung cấp sự cho phép quan trọng và kiểm soát các nguồn tài nguyên, tăng cường hành động tập thể và ấn định các quyền cho người sử dụng [Meinzen-Dick and Knox, 2001]

1.2.1.2 Chuyển giao quyền lực trong phân quyền

Quyền lực là gì? Xem xét quyền lực dưới viễn cảnh của sinh thái học chính trị, Bryant và Bailey chỉ ra rằng quyền lực là mối quan hệ, liên quan đến khả năng của một trong các bên liên quan để kiểm soát tương tác của chính họ với môi trường và tương tác của các bên liên quan khác với môi

trường [Bryant and Bailey, 1997] Xem xét quyền lực từ viễn cảnh xã hội học, Weber [1948] đã định nghĩa quyền lực như là “cơ hội của một người hay một nhóm người để nhận ra chính họ sẽ có trong một hành động địa phương, ngay

cả chống lại sự đối kháng của các bên liên quan khác trong hành động” Tuy nhiên, trên thực tế Weber đã xem nhà nước như là các bên liên quan có quyền lực cao nhất trong xã hội hiện đại vì nó có được sự độc quyền hợp pháp về ảnh hưởng đối với địa hạt đã được quy định [Nash, 2000]

Trong công trình “Understanding Foucault”, các học giả Danaher,

Schirato, và Webb [2002] đã bày tỏ quan điểm đồng tình với khái niệm quyền lực của Foucault: “Quyền lực không phải là một đồ vật mà được nắm giữ và được sử dụng bởi các cá nhân hay nhóm người Đúng hơn nó là một dòng chảy phức tạp và là một tập hợp các mối quan hệ giữa các nhóm khác nhau và các lĩnh vực của xã hội, mà thay đổi theo hoàn cảnh và thời gian Quyền lực không chỉ là tiêu cực (ngăn chặn hay kiểm soát con người), mà nó cũng còn

có tính năng động cao Quyền lực sản sinh ra sự chống đối lại chính bản thân

nó, nó trình diễn cho chúng ta thấy chúng ta là cái gì và chúng ta có thể làm được gì; và nó cho phép chúng ta xem xét chính chúng ta và thế giới như thế nào” [Danaher, Schirato, and Webb, 2002]

Quan hệ quyền lực rất phức tạp, trong đó “khả năng của một bên liên quan để kiểm soát hoặc chống đối lại các bên liên quan khác là không bao giờ

cố định hay lâu dài mà luôn luôn thay đổi” [Bryant and Bailey, 1997] Về vấn

đề quản lý tài nguyên thiên nhiên, các bên liên quan khác nhau sử dụng các khả năng quyền lực khác nhau trong đấu tranh đối với việc tiếp cận các nguồn tài nguyên thiên nhiên [Bryant, 1997], trong đó nhà nước được xem như là các bên liên quan đầy quyền lực “nắm giữ quyền chính trị lôi cuốn sự đấu tranh để chia sẻ quyền lực hay đấu tranh để chi phối việc phân bổ quyền lực, ngay cả giữa các nhà nước hay giữa các nhóm trong một nhà nước” [Weber,

1948a; trích trong Nash, 2000] Chính vì thế, nhà nước luôn nắm quyền kiểm soát các nguồn tài nguyên thiên nhiên và các bên liên quan khác Chẳng hạn như nghiên cứu về chính sách bảo tồn rừng ở Thái Lan, Anan [1998] chỉ ra rằng nhà nước rất chú trọng đến việc tăng cường quyền sở hữu rừng của nhà nước thông qua việc mở rộng các Vườn quốc gia bằng việc chi trả cho sự tham gia của địa phương trong bảo tồn rừng Chính sách bảo tồn rừng chỉ được áp dụng cho một số nhóm, đặc biệt là các nhóm dân tộc thiểu số vùng cao và người dân nghèo vùng thấp Trong khi đó, tầng lớp kinh doanh và giàu

có nhận được rất nhiều sự hỗ trợ từ chính phủ Thật là bất cập khi nhà nước một mặt giao đất lâm nghiệp dưới chương trình cải cách ruộng đất cho người giàu, mặt khác lấy đất canh tác từ người nghèo để giao lại cho những người dân vùng cao nằm ngoài các vườn quốc gia, và trong khi từ chối việc tiếp cận đất rừng của người nghèo cho canh tác tự cung tự cấp thì chính phủ lại khuyến khích sự đầu tư của các nhà kinh doanh để khai thác các nguồn tài nguyên đó [Anan, 1998]

Các mối quan hệ quyền lực cũng ẩn trong quan hệ giữa các bên liên quan, trong đó một bên có thể sử dụng quyền kiểm soát đối với môi trường của các bên khác theo nhiều cách Theo Bryant và Bailey [1997], những cách

đó bao gồm: đầu tiên đó là một bên có thể cố gắng kiểm soát sự tiếp cận của các bên khác đến các nguồn tài nguyên môi trường đa dạng như đất, rừng, nước, khoáng sản, và nhiều thứ khác; thứ hai, một bên có thể kiểm soát môi trường của các bên khác tới chừng mực mà họ có thể chi phối hay quyết định

vị trí của những khu vực mà ở đó ô nhiễm công nghiệp được tạo ra và thải vào môi trường; thứ ba đó là một bên có thể chi phối việc kiểm soát đối với môi trường của các bên khác thông qua việc kiểm soát ưu tiên xã hội hóa của các dự án môi trường; cuối cùng là một bên có thể chi phối việc kiểm soát đối

với môi trường của các bên khác thông qua các biện pháp rời rạc gián tiếp [Bryant and Bailey, 1997]

Liên quan đến chuyển giao quyền lực từ chính quyền trung ương đến các bên liên quan ở các cấp độ thấp hơn trong tiến trình phân quyền, một vấn

đề rất quan trọng là cần phải xem xét loại quyền lực nào được chuyển giao Agrawal và Ribot [1999] phân biệt bốn quyền liên quan đến việc ra quyết định, và có tính quyết định để hiểu về phân quyền Các quyền lực đó là (1) quyền tạo ra các quy tắc hay điều chỉnh các quy tắc cũ, (2) quyền đưa ra quyết định về một nguồn tài nguyên cụ thể hay cơ hội được sử dụng như thế nào, (3) quyền để thực hiện và đảm bảo sự phục tùng đối với các quy tắc mới hay

đã được sửa đổi, và (4) quyền để xét xử các tranh chấp nổi lên trong nỗ lực để tạo ra các quy tắc và đảm bảo sự phục tùng Trong đó, quyền tạo ra các quy tắc mới thường ở trong một số lĩnh vực của việc ra quyết định đối với các chính phủ đang tìm kiếm để phân quyền sự kiểm soát, và trong mối quan hệ với một số nhóm các bên liên quan Quyền ra quyết định trong một số lĩnh vực hành động mà có ảnh hưởng đến các lĩnh vực khác làm gia tăng quyền tự trị của các bên liên quan, người đạt được những quyền lực này Quyền lực đó tăng cường quyền được tự do làm theo ý mình của các cơ quan địa phương,

và ảnh hưởng trực tiếp đến việc sử dụng các nguồn tài nguyên Việc thực hiện

và đảm bảo sự phục tùng các quyết định và các nguyên tắc ngụ ý quyền lực để điều hành và giám sát cho dù các các bên liên quan có đang thực hiện vai trò

mà họ được cho là có hay không Quyền lực phán xét là rất quan trọng hễ khi nào các quy tắc mới được tạo ra, hay có sự thay đổi về loại quyết định được ban hành bởi các các bên liên quan cụ thể nào đó Những thay đổi như thế cũng biểu thị một sự thay đổi về quyền lực của các các bên liên quan này Họ cũng chỉ ra rằng bốn loại quyền lực này tương ứng với ba phạm trù quen thuộc hơn: lập pháp (sự tạo ra các quy tắc), hành pháp (việc làm, thực hiện và

làm cho các quy định của pháp luật có hiệu lực), và tư pháp (xét xử các tranh chấp, khiếu kiện, ) [Agrawal and Ribot, 1999]

Phân quyền đòi hỏi cả chuyển giao quyền lực và trách nhiệm giải trình Tuy nhiên, có một sự khác nhau lớn giữa quyền có thể được và nên được trao cho, và quyền được trao cho Một số học giả đã quan sát rằng trong nhiều trường hợp của các chương trình phân quyền liên quan đến quản lý tài nguyên thiên nhiên, rất ít quyền lực có ý nghĩa thật sự được chuyển giao, trong khi những trường hợp khác quyền lực được phân quyền thường tập trung vào tay một nhóm nhỏ của tầng lớp thượng lưu địa phương [Conyers, 1990; trích trong Agrawal and Ribot, 1999] Trường hợp của lâm nghiệp cộng đồng ở Nepal là một ví dụ, nơi mà Dahal [2003] chỉ ra rằng lâm nghiệp cộng đồng đã diễn ra như là một sự tiếp cận có tính chất đổi mới hướng đến sự trao quyền

và trách nhiệm về quản lý rừng từ chính quyền trung ương cho các cộng đồng địa phương với mục đích là quản lý rừng bền vững Tuy nhiên, chính sách về trao quyền trong lâm nghiệp đã trải qua sự thất bại và hạn chế nghiêm trọng,

có quan hệ với hệ thống tự quản nghèo nàn và các cơ chế thể chế yếu Các nguyên nhân chính dẫn đến những vấn đề đó là: (1) việc chuyển giao quyền từ cấp trung ương đến địa phương bị bóp méo; (2) tiếng nói của người nghèo và các mối quan tâm của họ bị bỏ qua; (3) quyền lực được ủy thác đã bị nắm giữ bởi nhóm thượng lưu địa phương; (4) quyền tự trị của các nhóm sử dụng rừng như là một thể chế không được đảm bảo; và (5) thái độ của các nhân viên nhà nước vẫn còn bảo thủ, ít quan tâm đến việc chuyển giao quyền lực cho cộng đồng địa phương Ví dụ nhân viên Phòng lâm nghiệp huyện đã tác động trực tiếp đến việc chuẩn bị sự lập kế hoạch quản lý, sử dụng quỹ, thu thuế, và kiểm soát việc bán gỗ dư thừa và LSNG từ rừng cộng đồng Xa hơn nữa, do tiềm năng thương mại của nó, chính phủ không sẵn sàng giao rừng cho các cộng

đồng địa phương Đúng hơn là họ tập trung chuyển giao các diện tích rừng suy thoái dọc theo các vùng trung du ở Nepal [Dahal, 2003]

Thêm vào đó, Ribot [2002] chỉ ra rằng trong khi việc khai thác các nguyên tắc là rất quan trọng để quyết định quyền lực nào thuộc cấp độ nào, thì cũng rất quan trọng để kiểm tra quan điểm chính trị của việc chuyển giao

và để hiểu khi nào và tại sao việc chuyển giao diễn ra hay không diễn ra Mặt khác, các nguyên tắc của việc phân bổ quyền lực cần thiết được sử dụng để xác định các quyền lực thích hợp và có hiệu quả cho chuyển giao Những nguyên tắc như thế có thể được phát triển để hướng dẫn việc phân chia các quyền về ra quyết định, làm luật, thực hiện, cưỡng chế, và giải quyết xung đột giữa các cấp của chính phủ và giữa các cơ quan ở mỗi cấp độ Các nguyên tắc của việc phân bổ quyền lực có thể được xem như là một trong những yếu tố

để quyết định việc phân quyền có hiệu quả hay không “Đây là nơi mà mối tương quan giữa lập kế hoạch và thực hiện trở nên rất quan trọng, bởi vì phân quyền chỉ thật sự có hiệu quả nếu nó bao gồm cả phân quyền đối với quyền ra quyết định, phân bổ các nguồn tài nguyên cần thiết để thực hiện những quyền này và để thật sự điều hành chúng” [Conyers 1990, trích trong Ribot, 2002b]

1.2.1.3 Các mối quan hệ về trách nhiệm giải trình trong phân quyền

Theo Jain [2001], trách nhiệm giải trình được xác định như là một bổn phận để đưa ra một sự ước lượng hay lời giải thích cho hành động của một cá nhân Trách nhiệm giải trình có thể xem là khả năng để giải trình cho các hành động trong quá khứ liên quan đến các quyết định để đưa đến các hành động, các quyết định sáng suốt đó, mức độ mà chúng được thực hiện một cách thích đáng và hiệu quả và giá trị của các kết quả Trách nhiệm giải trình đôi khi cũng được sử dụng như là một từ đồng nghĩa với chịu trách nhiệm [Jain, 2001] hay trách nhiệm giải trình là một sự đo đếm/đo lường của sự chịu

trách nhiệm [Lonsdale, 1986, trích trong Agrawal and Ribot, 1999] Trách nhiệm giải trình cũng là các cơ chế thông qua đó các quyền lực bù đắp được thực hiện bởi các chủ thể nắm giữ quyền lực phân quyền Trách nhiệm giải trình theo nghĩa này không phải ở vị trí bên ngoài của quyền lực, mà nó phụ thuộc vào việc thực hiện một quyền ngược lại để cân bằng hành động chuyên quyền [Agrawal and Ribot, 1999]

Therkildsen [2001] sử dụng khái niệm trách nhiệm giải trình nhà nước đối với xã hội để xem xét trách nhiệm giải trình của cải cách khu vực công cộng trong 8 nước Nam Phi và Đông Phi Đối với ông, rất quan trọng để phân biệt trách nhiệm giải trình chính trị và trách nhiệm giải trình quản lý Trách nhiệm giải trình chính trị là việc nhà cầm quyền trả lời về hành động của họ trước các công dân một cách trực tiếp hay gián tiếp Trách nhiệm giải trình quản lý là nhà cầm quyền được ủy quyền để trả lời về việc thực hiện các nhiệm vụ đã được thống nhất theo các tiêu chí đã được thỏa thuận [Therkildsen, 2001]

Trong bối cảnh của phân quyền, Agrawal và Ribot [1999] đã chia các quan hệ trách nhiệm thành hai hình thức chính: trách nhiệm giải trình lên trên

và xuống dưới Cả hai hình thức đều có liên quan với nhau Vì thế, để hiểu bản chất của nó, cần thiết phải chú trọng đến các bên liên quan với các quan

hệ trách nhiệm đang tồn tại giữa họ Hai tác giả này cũng chỉ ra rằng nếu quyền lực được phân quyền đến các bên liên quan, những người không có trách nhiệm giải trình với các cử tri của họ, hoặc những người chỉ có trách nhiệm giải trình với chính họ hay với cấp trên trong cấu trúc của chính quyền, thì sự phân quyền có thể không đạt tới được các mục tiêu đã định của nó Chỉ khi các cử tri đi đến thực hiện trách nhiệm giải trình như là một sự bù đắp quyền lực thì phân quyền mới có thể có hiệu quả Vì cả các quyền lực vững chắc và đại diện cho trách nhiệm đi cùng với nhau trong tiến trình phân quyền,

nên sự chuyển giao quyền lực mà không có đại diện cho trách nhiệm là rất nguy hiểm, và việc hình thành các đại diện trách nhiệm mà không có quyền lực thì cũng vô nghĩa [Ribot, 2002a] Tuy nhiên, trách nhiệm giải trình xuống dưới là rất khác về cấu trúc và chức năng so với trách nhiệm giải trình lên trên

và trách nhiệm giải trình xuống dưới tạo nên các đối trọng; ví dụ như nó cho người dân địa phương quyền đối với dịch vụ nhu cầu từ những người được giao quyền để đưa ra các quyết định đại diện cho họ Nó cũng tạo ra một hợp đồng xã hội giữa các đại diện và người mà họ đại diện Trong trách nhiệm giải trình lên trên, những người phải giải trình cho các hành động của họ là chủ thể chịu sức ép từ các áp lực nói trên, đó là guồng máy hành chính-chính trị [Oyono, 2004]

Nhìn chung, mức độ giải trình đối với các bên khác nhau là rất khác nhau theo khả năng của mỗi bên, nó phụ thuộc vào sự giải thích đối với các quyết định được các tổ chức đưa ra [Jain, 2001] Phạm vi của quyền lực và hình thức của trách nhiệm giải trình phụ thuộc phần lớn vào hình thức của phân quyền, trong khi bản chất của trách nhiệm giải trình của các bên liên quan địa phương phụ thuộc vào các quyền lực họ nhận được [Dupar et al., 2002] Ví dụ, phân quyền về quản lý hành chính liên quan đến chuyển giao quyền lực từ chính quyền trung ương đến các cơ quan được bổ nhiệm của nhà nước tại cấp địa phương Một cách tiêu biểu, trong hình thức này các bên liên quan địa phương chỉ có trách nhiệm đối với bản thân họ hay với cấp trên của

họ mà không có trách nhiệm giải trình với cử tri của họ Trong khi đó, phân quyền chính trị hay dân chủ hóa liên quan đến chuyển giao quyền lực từ chính quyền trung ương đến các chính quyền địa phương, đó là trách nhiệm giải trình xuống dưới đối với cử tri, thường thông qua các cuộc bầu cử

Các cơ chế của trách nhiệm giải trình được đòi hỏi như là công cụ trong việc định hướng hay kiểm soát tiến trình để đưa đến kết quả tích cực, và

chúng là một sự kết nối của trách nhiệm giải trình về bầu cử, tài chính, kinh tế,

xã hội, môi trường, bên trong và bên ngoài [Ribot, 2002a] Mối quan hệ chiều dọc và chiều ngang giữa các cơ quan nhà nước có thể cũng định hướng mối quan hệ trách nhiệm giữa các bên liên quan địa phương và các cử tri của họ Trong đó, trách nhiệm giải trình theo chiều dọc được nhấn mạnh thông qua các bầu cử chính thức, tự nguyện và công bằng Nó được nối kết với sự phân chia quyền lực giữa các cấp khác nhau của chính quyền Trách nhiệm giải trình theo chiều ngang liên quan đến các quyền riêng biệt (hành pháp, lập pháp, tư pháp), kiểm tra và cân bằng để ngăn chặn sự xâm phạm Tương tự, mối quan hệ giữa chính quyền theo tục lệ và cơ quan hành chính cấp trên có thể định hướng trách nhiệm giải trình xuống dưới của họ Tuy nhiên, trách nhiệm giải trình xuống dưới của những người tiếp nhận quyền lực từ chính quyền trung ương thay mặt cho các cử tri là chiều hướng cơ bản của phân quyền vì nó có thể mở rộng sự tham gia của dân chúng địa phương và tăng cường sự sẵn sàng của các bên được trao quyền [Agrawal and Ribot, 1999]

1.2.1.4 Sự thay đổi quyền sở hữu như là sự chuyển giao “tập hợp các quyền” (bundles of rights) trong phân quyền

Trong cuộc sống hàng ngày của chúng ta, quyền sở hữu/quyền hưởng dụng đóng vai trò quan trọng như là sự nối kết giữa yếu tố kinh tế, chính trị và tính hợp pháp Khái niệm về quyền sở hữu không đơn giản, do khi con người

có những mong đợi khác nhau thì họ hướng đến để xem xét các sự việc khác biệt nhau [Macpherson, 1978] Mặc dù khái niệm về quyền sở hữu được sử dụng khác nhau và thay đổi theo thời gian, nhưng nó được xem xét từ ba góc

độ chính: quyền sở hữu được xem xét từ các quyền (mối quan hệ quyền lực), được xem xét từ các mối quan hệ xã hội, và được xem xét từ các thực tiễn hàng ngày

Macpherson [1978] xem quyền sở hữu từ các mối quan hệ quyền lực, ông xem quyền sở hữu như là một quyền, một quyền với ý nghĩa là quyền có thể sử dụng hay hưởng lợi một số nguồn tài nguyên nào đó [Macpherson, 1978] Bromley [1991] cho rằng: quyền sở hữu là dòng hưởng lợi (hoặc thu nhập) Quyền sở hữu là mối quan hệ xã hội mà mối quan hệ này xác định người chủ (sở hữu) đối với một giá trị nào đó (dòng hưởng lợi) so với những người khác [Bromley, 1991] Ngoài ra, một số học giả đã chú ý nhiều hơn đến quyền sở hữu như là thực tiễn về quản lý tài nguyên Thực tế cho thấy những thay đổi về mật độ dân số, công nghệ, quyền lực chính trị đã dẫn đến những thay đổi trong chuyển nhượng các quyền sở hữu và trong sắp xếp thể chế liên quan đến các quyền này [Feder and Feeny, 1991] Vandergeest [1997] cho rằng quyền sở hữu là sự đòi hỏi có tính pháp lý và có thể thực thi được đối với một số loại tài nguyên Theo ông các quyền sở hữu là thực tiễn hàng ngày cũng như các mối quan hệ xã hội và các quy tắc Trong thực tiễn cuộc sống hàng ngày, các chế độ sở hữu được hình thành bởi các mối quan hệ phức tạp của chính trị, pháp luật, kinh tế, văn hóa, giới, các quan hệ dòng họ, và những thứ khác mà chúng đan xen lẫn nhau, được dàn xếp và thay đổi theo thời gian [Vandergeest, 1997]

Trong quản lý tài nguyên thiên nhiên, chúng ta cần phân tích tỉ mỉ phạm vi và bản chất của quyền sở hữu, trong đó làm nỗi bật các chế độ sở hữu

do con người tạo nên với mục đích là quản lý con người trong việc sử dụng nguồn tài nguyên thiên nhiên Chế độ quản lý tài nguyên là cấu trúc của các quyền và trách nhiệm, cấu trúc này tiêu biểu cho mối quan hệ của một cá nhân với những người khác đối với một tài nguyên cụ thể nào đó [Bromley, 1991] Có bốn chế độ quyền sở hữu trong quản lý tài nguyên thiên nhiên: sở hữu nhà nước (state property regime), sở hữu cá nhân (private property regime), sở hữu chung (common property regime) và tiếp cận tự do (non-

property regime/open access) Không có một loại chế độ sở hữu nào là tuyệt đối hoàn toàn, phần lớn nó chuyển từ chế độ sở hữu này sang chế độ sở hữu khác tùy thuộc vào sự thay đổi bối cảnh xã hội và chính trị

Quyền sở hữu đóng vai trò trung tâm không chỉ trong quản lý tài nguyên thiên nhiên, mà còn trong tiến trình phân quyền Quyền sở hữu bao gồm các mối quan hệ giữa người nắm giữ các quyền với những người khác,

và một thể chế để hỗ trợ các yêu cầu của người nắm quyền Vì thế, sự công nhận của nhà nước về các quyền của người sử dụng tài nguyên thiên nhiên tăng độ an toàn về quyền sở hữu và tạo ra động cơ lớn hơn cho người sử dụng tham gia quản lý và đầu tư vào các nguồn tài nguyên Việc trao các quyền cho người sử dụng tài nguyên cũng góp phần rút ngắn “khoảng cách/bất cập” giữa các quyền theo luật tục và quyền do luật pháp quy định, làm tăng thêm độ an toàn về sở hữu và làm hài hòa các mối quan hệ giữa các

cơ quan nhà nước và những người sử dụng tài nguyên ở địa phương [Meinzen-Dick and Knox, 2001]

Sự phân quyền trong quản lý tài nguyên thiên nhiên sẽ dẫn tới những thay đổi về các quyền sở hữu đối với các nguồn tài nguyên, trong đó người sử dụng tài nguyên ở cấp địa phương có được các quyền và khả năng để làm cho các quyền này vận hành Chính vì thế, phân quyền có khả năng thực hiện thành công hơn khi mà những người sử dụng được huy động để ủng hộ nó và khi họ có được các quyền sở hữu [Agrawal and Ostrom, 2001]

Xem xét phân quyền thông qua các quan hệ sở hữu, Meinzen-Dick và Knox [2001] và Agrawal và Ostrom [2001] xem xét quyền sở hữu như là “tập hợp các quyền”, những quyền này có thể được tìm thấy nguồn gốc từ luật pháp, luật tục và các khuôn khổ có tính cách quy chuẩn khác Họ cho rằng quyền sở hữu thường được thực hiện khi có hoàn toàn sự kiểm soát và các

quyền đối với một nguồn tài nguyên Nếu chúng ta chỉ xem xét quyền sở hữu đối với các nguồn tài nguyên thiên nhiên được công nhận bởi nhà nước, chúng ta thường nhận thấy rằng nhà nước tuyên bố chúng là của họ và không sẵn sàng để từ bỏ nó Nhưng nếu chúng ta nhìn vào “tập hợp các quyền” thì

nó dễ dàng hơn để xác định các quyền cụ thể, những quyền có thể hoặc đã được nắm giữ bởi người sử dụng (cá nhân hay tập thể) [Meinzen-Dick and Knox, 2001; Agrawal and Ostrom, 2001] Trên thực tế, phân quyền ở một số quốc gia có xu hướng là chuyển trách nhiệm về bảo vệ các nguồn tài nguyên rừng đến các cộng đồng địa phương mà không công nhận quyền sử dụng các nguồn tài nguyên đó theo một cách chính thức cho sự hưởng lợi của chính họ Nghiên cứu về phân quyền ở khu vực Châu Á và Thái Bình Dương, Fisher [1999] đã chỉ ra rằng một cộng đồng dân tộc ở Phi-líp-pin được giao cho trách nhiệm để bảo vệ khu vực đầu nguồn, nhưng không có quyền sử dụng các nguồn tài nguyên trong khu vực đó Ở các khu bảo tồn của Ấn Độ cũng xảy ra trường hợp tương tự như vậy, trong những vùng này, người dân được giao trách nhiệm bảo vệ các nguồn tài nguyên, nhưng không được phép tiếp cận chúng [Fisher, 1999]

Trong khung phân tích về phân quyền của mình, Meinzen-Dick, Knox, Agrawal và Ostrom đã sử dụng tiếp cận “tập hợp các quyền” của Schlager và Ostrom [1992] để phân tích sự chuyển giao các quyền từ chính quyền trung ương đến các bên liên quan ở các cấp thấp hơn Việc chuyển giao “tập hợp các quyền” sẽ làm thay đổi các mối quan hệ xã hội, các mối quan hệ quyền lực, cũng như các mối quan hệ trách nhiệm giữa các bên liên quan trong tiến trình phân quyền

Trong tiếp cận “tập hợp các quyền”, Schlager và Ostrom [1992] xác định năm quyền có liên quan nhất đến việc sử dụng các nguồn tài nguyên chung, bao gồm:

· Quyền tiếp cận (access): quyền đi vào khu vực tài nguyên đã được xác định

· Quyền khai thác (withdrawal): Quyền thu hái các sản phẩm từ nguồn tài nguyên

· Quyền quản lý (management): Quyền quy định các cách thức sử dụng trong nội bộ và thay đổi nguồn tài nguyên bằng cách tạo ra những cải thiện

· Quyền ngăn chặn/loại trừ (exclusion): Quyền quyết định ai sẽ có quyền tiếp cận và thu hái

· Quyền chuyển nhượng (alienation): Quyền được bán hay cho thuê các quyền trên

Năm quyền trên có thể được xem xét dưới góc độ quyền chính thức (formal right) và quyền không chính thức (informal right) Quyền chính thức

là quyền được công nhận về mặt pháp luật Quyền không chính thức liên quan đến thực tiễn hàng ngày (hoặc trải nghiệm) trong các trường hợp mà các quyền này không được công nhận chính thức bởi nhà nước Các quyền này được xác định và được bắt buộc tuân thủ bởi chính những người sử dụng tài nguyên Trong một số trường hợp, các quyền không chính thức có thể được nhận thức như là sự công nhận của luật pháp tuy nhiên chúng thường ít có sự đảm bảo hơn là các quyền chính thức [Schlager and Ostrom, 1992]

1.2.2 Các nghiên cứu về phân quyền ở trong nước

Nghiên cứu về GĐGR ở huyện Nam Đông, tỉnh Thừa Thiên Huế, Ngô Trí Dũng và Webb đã chỉ ra rằng: các lâm trường quốc doanh tham gia vào tiến trình GĐGR thông qua việc trả lại một số diện tích rừng cho chính quyền địa phương (UBND tỉnh/huyện) để giao cho người dân/cộng đồng Tuy nhiên,

các lâm trường thường muốn trì hoãn tiến trình trả lại các diện tích rừng tự nhiên còn trữ lượng gỗ (rừng giàu và rừng trung bình) hoặc đẩy nhanh tiến độ khai thác trên những diện tích này trong thời gian một thời gian ngắn nhất với sản lượng gỗ cao nhất trước khi trả lại cho địa phương [Ngo Tri Dung and Webb, 2008] Trên thực tế, hầu hết các diện tích rừng tự nhiên mà các lâm trường trả lại để giao cho người dân địa phương (các cộng đồng) chủ yếu là rừng nghèo hay rừng bị suy thoái, ở đó họ cũng không còn thu lợi được gì Vì thế chính sách GĐGR có thể cũng là một cơ hội cho một số lâm trường chuyển giao trách nhiệm cho người dân địa phương bảo vệ các khu rừng nghèo và rừng bị suy thoái, những diện tích rừng không thể khai thác được trong 5-10 năm tới [Tran Huu Nghi, 2002, 2003]

Trong khi đó động cơ của người dân địa phương để được tham gia vào tiến trình thực hiện GĐGR là để có được quyền chính thức/quyền pháp lý trong sử dụng rừng và đất rừng cũng như các hưởng lợi có liên quan, và để có thể chuyển giao rừng và đất rừng cho thế hệ sau Ngoài ra, người nhận rừng

có thể được phép sử dụng 5-20% đất rừng được giao cho sản xuất nông nghiệp để đáp ứng nhu cầu lương thực hàng ngày [Tran Huu Nghi, 2002, 2003; Hoang Huy Tuan, 2006]

Chính sách GĐGR ở Đăk Lăk chưa đem lại những kết quả như mong đợi, vì sự không an toàn về quyền hưởng dụng rừng có thể xuất hiện do sự bất cập giữa luật pháp nhà nước và luật lệ địa phương [Tran Ngoc Thanh, 2003] Kết quả nghiên cứu của Sikor và Tân về sự hưởng lợi của người nghèo dưới chính sách phân quyền trong quản lý rừng ở Đăk Lăk đã chỉ ra rằng: những nơi người dân nghèo thì phân quyền trong quản lý rừng có thể đóng góp cho xóa đói giảm nghèo, nhưng đồng thời phân quyền cũng có thể không mang lại lợi ích cho người nông thôn nghèo [Sikor and Tan, 2007], bởi vì thiết kế các chương trình phân quyền có thể giới hạn/hạn chế các quyền pháp lý phù hợp

với người dân địa phương và bắt họ gánh chịu trách nhiệm nặng hơn đối với rừng được giao [Edmunds and Wollenberg, 2003; Ribot, 2004; Sikor and Tan, 2007], hoặc do phân quyền chưa hoàn chỉnh và do sự phân phối chưa công bằng trong tiến trình thực thi [Sen, 2009]

1.3 CÁC NGHIÊN CỨU VỀ THỂ CHẾ ĐỊA PHƯƠNG VÀ QUẢN LÝ RỪNG CỘNG ĐỒNG

Các hình thức quản lý rừng trực tiếp bởi cộng đồng đã xuất hiện từ lâu đời trong các cộng đồng dân tộc khác nhau ở Việt Nam Truyền thống quản lý rừng của họ được thể hiện ở những lệ tục giữ rừng, trồng cây, xây dựng hương ước/luật tục bảo vệ rừng, bảo vệ cây cối của nhiều làng xã Đây là hình thức mà mọi thành viên của cộng đồng tham gia quản lý và ăn chia sản phẩm hoặc hưởng lợi từ những khu rừng thuộc quyền quản lý và sử dụng chung của cộng đồng Do đó, để quản lý tài nguyên rừng một cách hiệu quả và bền vững, không thể bỏ qua việc phát huy vai trò của cộng đồng người dân sống gần rừng trong việc quản lý, bảo vệ và phát triển rừng Phát huy vai trò tham gia của các cộng đồng trong việc quản lý nguồn tài nguyên này vừa mang ý nghĩa phát huy truyền thống dân tộc vừa có thể tạo ra một cách quản lý rừng có hiệu quả và bền vững hơn Tuy nhiên, từ khi Luật BVPTR năm 2004 ra đời, cộng đồng mới được Nhà nước giao đất giao rừng để quản lý, sử dụng ổn định vào mục đích lâm nghiệp, tức là địa vị pháp lý của rừng cộng đồng đã được đề cập ở cấp độ chính sách và đẩy mạnh công tác giao rừng cho cộng đồng quản lý trên phạm

vi toàn quốc Trong phần này, luận án tập trung vào việc tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan đến việc giao rừng cho cộng đồng và được bắt đầu bằng các cách xem xét các quan điểm về quản lý rừng cộng đồng

1.3.1 Các quan điểm về quản lý rừng cộng đồng