V. CẤU TRÚC CỦA LUẬN ÁN
3.1.2. Các hình thức phân quyền trong quản lý rừng
Từ kết quả phân tích sự phát triển chính sách lâm nghiệp ở trên, tác giả thấy rằng: trong bối cảnh quản lý rừng của Việt Nam, sự phân quyền được thể hiện thông qua hai hình thức: phân quyền hành chính và phân quyền dân chủ. Trong đó, phân cấp quản lý nhà nước về rừng và đất lâm nghiệp được xem là phân quyền hành chính và chính sách GĐGR được xem như phân quyền dân chủ.
Theo Quyết định số 245/1999/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 21/12/1998 (hiện nay được thay thế bởi Quyết định 07/2012/QĐ-TTg), phân cấp quản lý nhà nước về rừng và đất lâm nghiệp được xác định như sau:
61
UBND các cấp chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về rừng và đất lâm nghiệp trên địa bàn. Ở cấp tỉnh, Sở NNPTNT là cơ quan giúp UBND tỉnh trong việc thực hiện trách nhiệm quản lý nhà nước về rừng và đất lâm nghiệp. Chi cục kiểm lâm là đơn vị thừa hành pháp luật về quản lý bảo vệ rừng và quản lý lâm sản. Sở TNMT giúp UBND tỉnh thực hiện trách nhiệm quản lý nhà nước về đất lâm nghiệp. Ở cấp huyện, Phòng TNMT có nhiệm vụ giúp UBND huyện trong việc thực hiện trách nhiệm quản lý nhà nước về đất lâm nghiệp. Hạt kiểm lâm có nhiệm vụ thừa hành pháp luật về quản lý bảo vệ rừng và quản lý lâm sản. Ở cấp xã, diện tích rừng và đất rừng trong phạm vi của địa phương (xã) chưa giao cho ai thì UBND xã chịu trách nhiệm lập chương trình và kế hoạch để bảo vệ, phát triển và sử dụng [Thủ tướng chính phủ Việt Nam, 1999, 2012]. Đây là hình thức phân cấp quản lý nhà nước (phân quyền hành chính) trong quản lý rừng và đất rừng, hình thức này liên quan đến sự chuyển giao quyền lực từ chính quyền trung ương đến chính quyền địa phương (cấp tỉnh, huyện và xã), bên cạnh đó các đơn vị cấp dưới phải chịu trách nhiệm hoàn toàn trước đơn vị cấp cao hơn.
Để thực hiện chính sách GĐGR, UBND tỉnh và huyện ra quyết định thành lập Ban chỉ đạo giao đất giao rừng (BCĐGĐGR) của tỉnh và huyện để chỉ đạo và điều phối các hoạt động liên quan đến GĐGR. Ngoài ra UBND huyện còn thành lập Tổ công tác (TCT) ở cấp huyện, UBND xã thành lập Hội đồng giao đất giao rừng (HĐGĐGR) cấp xã và TCT xã. Các TCT và HĐGĐGR xã chịu trách nhiệm khảo sát, chuẩn bị kế hoạch sử dụng đất và GĐGR, thực hiện GĐGR trên thực địa và hoàn tất các thủ tục hành chính. Các đơn vị này báo cáo lên BCĐGĐGR cấp huyện, sau đó BCĐGĐGR cấp huyện báo cáo tiến độ lên BCĐGĐGR cấp tỉnh.
62
Bảng 3.1. Các văn bản pháp luật chính liên quan đến phân quyền trong quản lý rừng ở Việt Nam
Năm Các văn bản pháp luật Mục đích chính
1991 Luật Bảo vệ và Phát triển Rừng (được sửa đổi năm 2004)
Quy định về quản lý, bảo vệ, phát triển và sử dụng rừng.
1993 Luật đất đai (được sửa đổi năm 1998,
2000, 2003, và 2013) Quy định về quản lý đất đai và hệ thống sử dụng đất; quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất.
1994 Nghị định 02/CP về Giao đất Lâm nghiệp cho tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng lâu dài vào mục đích lâm nghiệp.
Xây dựng cơ chế và nguyên tắc về giao đất lâm nghiệp cho các tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích lâm nghiệp.
1998 Quyết định số 245/1999/QĐ-TTg về thực hiện trách nhiệm quản lý nhà nước của các cấp về rừng và đất lâm nghiệp (được thay thế bởi Quyết định 07/2012/QĐ-TTg về một số chính sách tăng cường công tác bảo vệ rừng).
Phân cấp nhà nước về quản lý rừng và đất lâm nghiệp cho UBND các cấp; Xây dựng chính sách đồng quản lý rừng để tạo cơ chế thu hút sự tham gia của cộng đồng, hộ gia đình, cá nhân cư trú hợp pháp trên địa bàn cùng với các chủ rừng nhà nước
1999 Nghị định 163/1999/CP về giao đẩt, cho thuê đất lâm nghiệp vào mục đích lâm nghiệp (được thay thế bằng Nghị định 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 về việc hướng dẫn thi hành Luật đất đai năm 2003).
Xây dựng cơ chế và nguyên tắc về giao và cho thuê đất lâm nghiệp cho các tổ chức, hộ gia đình, và cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích lâm nghiệp.
2001 Quyết định số 178/2001/QĐ-TTg về quyền hưởng lợi, nghĩa vụ của hộ gia đình, cá nhân được giao, được thuê, nhận khoán rừng và đất lâm nghiệp.
Khuyến khích sự tham gia của người dân địa phương vào bảo vệ và phát triển rừng và xác định rõ các quyền và nghĩa vụ của hộ gia đình và cá nhân được giao, cho thuê và khoán rừng và đất rừng.
2006 Quyết định số 106/2006/QĐ-BNN, về việc ban hành hướng dẫn quản lý rừng cộng đồng dân cư thôn
Quy định những vấn đề liên quan đến việc giao rừng; lập kế hoạch quản lý rừng; quyền hưởng lợi và nghĩa vụ của cộng đồng dân cư thôn cũng trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức có liên quan trong quá trình quản lý rừng cộng đồng.
2007 Thông tư số 38/2007/TT-BNN về việc ban hành hướng dẫn trình tự, thủ tục giao rừng, cho thuê rừng, thu hồi rừng cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân và cộng đồng dân cư thôn
Quy định trình tự thủ, thủ tục, nguyên tắc và trách nhiệm của UBND các câp và các cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành về việc giao rừng, cho thuê rừng, thu hồi rừng cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân và cộng đồng dân cư thôn
2011 Thông tư liên bộ 07/2011/TTLB-
BNNPTNT-BTNMT về việc hướng dẫn một số nội dung về giao rừng, thuê rừng gắn liền với giao đất, thuê đất lâm nghiệp
Quy định sự phối hợp giữa cơ quan Tài nguyên và Môi trường và cơ quan Kiểm lâm trong việc thực hiện giao rừng, thuê rừng gắn liền với giao đất, thuê đất lâm nghiệp
63
Theo Luật đất đai năm 2003, Luật đất đai năm 2013 và Luật bảo vệ và phát triển rừng năm 2004, UBND tỉnh có thẩm quyền GĐGR cho các tổ chức và UBND huyện có thẩm quyền GĐGR cho hộ gia đình, cá nhân và cộng đồng dân cư thôn sử dụng ổn định lâu dài cho mục đích lâm nghiệp trong thời hạn 50 năm. Tùy theo từng đối tượng chủ rừng cụ thể mà họ có thể có các quyền chuyển nhượng, chuyển đổi, cho thuê, thừa kế, thế chấp và góp vốn bằng các quyền sử dụng đất. Nhưng đồng thời, họ phải sử dụng rừng và đất rừng theo đúng quy định của pháp luật. Vì thế, chính sách GĐGR có thể được xem là phân quyền dân chủ trong quản lý rừng.
Mối quan hệ giữa phân quyền hành chính và phân quyền dân chủ trong quản lý rừng được thể hiện thông qua việc nhà nước (chính quyền trung ương) trao thẩm quyền giao đất giao rừng cho UBND cấp tỉnh và huyện. Đồng thời cũng giao trách nhiệm quản lý nhà nước về rừng và đất lâm nghiệp cho UBND và các cơ quan quản lý nhà nước chuyên ngành ở các cấp, tức là đồng thời với trao quyền, nhà nước cũng giao trách nhiệm giải trình của họ đối với người nhận đất, nhận rừng.
3.1.3. Vai trò, động cơ và năng lực của các bên liên quan tham gia vào tiến trình phân quyền ở Thừa Thiên Huế
Thông qua các cuộc thảo luận nhóm và tham vấn các chuyên gia ở các cơ quan quản lý nhà nước từ cấp Trung ương đến địa phương, tác giả nhận thấy rằng: nhìn chung các bên liên quan tham gia vào sự phân quyền ở tỉnh Thừa Thiên Huế có thể được chia thành bốn nhóm chính như sau: (1) Chính quyền địa phương, (2) Các cơ quan chuyên môn/chức năng của nhà nước, (3) Các nhóm sử dụng, và (4) Các Tổ chức phi chính phủ (NGOs) và các thành phần tư nhân. Trong trường hợp ở xã Hồng Hạ và xã Thượng Quảng, các bên liên quan được lôi cuốn vào tiến trình phân quyền trong quản lý rừng (tiến
64
trình GĐGR) là UBND tỉnh, UBND huyện, và UBND xã (nhóm chính quyền địa phương); Hạt kiểm lâm, Phòng TNMT, và BQLRPH (nhóm cơ quan chuyên môn/chức năng của nhà nước); nhóm hộ gia đình nhận rừng và cộng đồng dân cư thôn (nhóm sử dụng rừng); và Dự án SNVforHue, Dự án ETSP, Dự án HLX (nhóm NGOs/Dự án). Vai trò, động cơ và năng lực của các bên liên quan được trình bày chi tiết ở các phần dưới đây.
3.1.3.1. Vai trò của các bên liên quan
Mặc dù UBND các cấp không tham gia trực tiếp, nhưng họ đóng một vai trò quan trọng trong tiến trình GĐGR. UBND tỉnh đã khởi xướng việc giao rừng tự nhiên cho các cộng đồng, và nhóm hộ. Trước đây, toàn bộ rừng tự nhiên ở xã Thượng Quảng được quản lý bởi Ban quản lý rừng phòng hộ Nam Đông và xã Hồng Hạ được quản lý bởi Ban quản lý rừng phòng hộ Sông Bồ. Để tiến hành giao rừng tự nhiên cho nhóm hộ, UBND tỉnh đã quyết định thu hồi một số diện tích rừng tự nhiên của hai Ban quản lý rừng phòng hộ này để giao lại cho người dân. Vai trò của UBND huyện trong tiến trình này là quyết định xã nào sẽ được chọn để tiến hành GĐGR. UBND xã đóng vai trò trung tâm trong toàn bộ tiến trình GĐGR như giải quyết các vấn đề liên quan đến việc thực hiện GĐGR tại địa phương và giải quyết các xung đột với các xã bên cạnh. UBND xã còn quyết định việc lựa chọn nhà cung cấp dịch vụ kỹ thuật để hỗ trợ thực hiện GĐGR. Sự tiến triển của các chính sách lâm nghiệp đang dần dần chuyển từ hệ thống quản lý rừng tập trung sang hệ thống phân quyền trong quản lý rừng, vì thế vai trò của chính quyền địa phương các cấp cũng thay đổi theo sự tiến triển này. So với trước đây, chính quyền địa phương các cấp có quyền cao hơn trong việc ra quyết định. Tại thời điểm tiến hành giao rừng tự nhiên cho nhóm hộ gia đình ở xã Thượng Quảng (năm 2003), UBND huyện chỉ có thẩm quyền giao rừng và đất rừng cho hộ gia đình, nhóm hộ, và cá nhân. Nhưng từ năm 2004, UBND huyện có thêm thẩm quyền
65
giao rừng và đất rừng cho cả cộng đồng dân cư thôn. Tuy nhiên, họ cũng phải có nhiều trách nhiệm hơn đối với việc quản lý và bảo vệ rừng.
Sự phân quyền trong quản lý rừng cũng làm thay đổi đáng kể vai trò của các cơ quan chuyên môn/chức năng. Khi rừng được giao cho cộng đồng/nhóm hộ/hộ gia đình/cá nhân quản lý thì vai trò của họ thay đổi từ việc quản lý trực tiếp các nguồn tài nguyên rừng và đất rừng sang cung cấp các dịch vụ tư vấn. Các cơ quan chuyên môn/chức năng có vai trò tư vấn và hỗ trợ chính quyền địa phương các cấp phổ biến các văn bản pháp luật và các dịch vụ kỹ thuật liên quan đến GĐGR, và họ cũng có trách nhiệm phối hợp chặt chẽ với nhau trong tiến trình thực hiện GĐGR. Tuy nhiên, trong trường hợp của xã Thượng Quảng và xã Hồng Hạ, Hạt kiểm lâm đã tham gia toàn bộ tiến trình GĐGR và cũng được chọn là nhà cung cấp các dịch vụ kỹ thuật. Chính vì vậy, Hạt kiểm lâm đóng vai trò trung tâm trong toàn bộ tiến trình thực hiện GĐGR. Ngoài ra, họ cũng giám sát và kiểm tra các hoạt động của các nhóm hộ nhận rừng. Trong khi đó, Phòng TNMT chỉ tham gia vào một số bước liên quan đến cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất (GCNQSDĐ). Phòng TNMT đã không đóng vai trò tích cực trong tiến trình GĐGR, mặc dù việc thực hiện GĐGR là một trong những hoạt động chính của họ. Đối với các diện tích rừng đã giao cho nhóm hộ và cộng đồng, các BQLRPH đã thay đổi từ cơ quan quản lý trực tiếp các diện tích rừng này thành cơ quan cung cấp dịch vụ cho các nhóm hộ nhận rừng.
Đối với các nhóm hộ và thôn nhận rừng, vai trò của họ đã thay đổi từ người bảo vệ bằng cách ký hợp đồng với BQLRPH thành những người chủ rừng. Vì GĐGR đã trao cho các thôn và nhóm hộ nhận rừng các quyền đối với diện tích rừng được giao, họ đóng vai trò chính trong việc đưa ra quyết định, điều phối các hoạt động và giải quyết các vấn đề liên quan đến các khu rừng đã được giao trong nội bộ của thôn và nhóm. Đồng thời, sự phân quyền
66
trong quản lý cũng gia tăng trách nhiệm cho các thôn và nhóm hộ nhận rừng. Chính vì thế, họ rất cần đến một số các hỗ trợ dịch vụ kỹ thuật, tập huấn, cưỡng chế luật, và giải quyết các tranh chấp từ các cơ quan chức năng của nhà nước.
Dự án SNVforHue, Dự án ETSP và Dự án Hành Lang Xanh tham gia vào tiến trình GĐGR với vai trò là nhà tài trợ. Họ đã hỗ trợ chính quyền địa phương và các cơ quan chức năng phương pháp tiếp cận, và cung cấp tài chính để thực hiện tiến trình GĐGR. Dự án SNVforHue, Dự án ETSP và Dự án Hành Lang Xanh đã đóng góp một cách có ý nghĩa trong việc áp dụng tiếp cận có sự tham gia vào việc thực hiện tiến trình GĐGR bằng cách tổ chức nhiều khóa đào tạo cho cán bộ của các cơ quan chuyên môn/chức năng-những người tham gia vào tiến trình GĐGR.
3.2.3.2 Động cơ của các bên liên quan
Có nhiều bên liên quan tham gia vào tiến trình GĐGR, nhưng động cơ của họ là hoàn toàn khác hẳn nhau. Dưới áp lực của nhu cầu bảo vệ môi trường và bảo tồn đa dạng sinh học ở cấp quốc tế và quốc gia, chính quyền địa phương các cấp cố gắng làm giảm việc phá rừng thông qua GĐGR. Họ mong đợi rằng chính sách GĐGR có thể ngăn chặn hiện tượng phá rừng và góp phần xóa đói giảm nghèo. Một trong những mục tiêu của chương trình GĐGR ở xã Thượng Quảng và xã Hồng Hạ là lôi kéo sự tham gia của người dân vào việc bảo vệ rừng nhiều hơn, ít nhất là đối với các khu rừng đã được giao. Ngoài ra, chính quyền địa phương cũng muốn giảm chi phí quản lý tài nguyên, bởi vì GĐGR có thể chuyển một cách gián tiếp các chi phí cho quản lý rừng từ chính quyền địa phương đến các nhóm sử dụng rừng. Hơn nữa, lãnh đạo chính quyền địa phương, đặc biệt là cấp xã có thể đạt được vị trí cao hơn khi họ chấp hành tốt các chính sách của nhà nước, vì vậy một trong
67
những lý do để khuyến khích chính quyền địa phương tham gia vào chương trình GĐGR là để có cơ hội thăng tiến cao hơn.
Về phía các cơ quan chuyên môn/chức năng, do họ hưởng được nhiều quyền lợi nên Hạt kiểm lâm tích cực tham gia vào tiến trình GĐGR, cho dù nhiệm vụ chính của họ là là giải quyết các vi phạm pháp luật về bảo vệ rừng, và đảm bảo sự tuân thủ pháp luật bảo vệ và phát triển rừng. Khi tham gia vào tiến trình GĐGR, thì cán bộ của Hạt kiểm lâm còn được nâng cao các năng lực liên quan đến GĐGR và tiếp cận có sự tham gia thông qua các khóa tập huấn do dự án SNV và ETSP tài trợ. Hơn nữa, Hạt kiểm lâm cũng mong muốn được tham gia và tiến trình GĐGR để họ có thể dễ dàng giám sát và kiểm soát các hoạt động của những người nhận rừng sau đó. Trái lại với Hạt kiểm lâm, Phòng TNMT không tích cực tham gia vào tiến trình GĐGR do họ không có hưởng lợi gì Dự án SNVforHue, Dự án ETSP và Dự án HLX. Phòng TNMT đã tham gia vào tiến trình GĐGR là do UBND huyện giao nhiệm vụ cho họ. Hơn nữa, trong trường hợp của xã Thượng Quảng và xã Hồng Hạ, tất cả các khu rừng được giao trước đây là của Ban quản lý rừng phòng hộ. Vì vậy Phòng TNMT rất ngại tham gia vào tiến trình GĐGR, do họ không muốn tạo ra mâu thuẫn giữa họ và BQLRPH. Trong khi đó, mặc dù BQLRPH không trực tiếp tham gia, nhưng họ đã hỗ trợ tiến trình GĐGR. Họ hoàn toàn đồng ý với quyết định của UBND tỉnh về việc thu hồi một phần