V. CẤU TRÚC CỦA LUẬN ÁN
3.4.2. Một số đề xuất liên quan đến chính sách quản lý rừng cộng
Mặc dù cho đến nay phương thức QLRCĐ vẫn chưa được thể chế hóa, nhưng trên phạm vi toàn quốc nói chung và tỉnh Thừa Thiên Huế nói riêng
Đề xuất
- Chính sách
- Các vấn đề liên quan đến thực thi chính sách - Khác
Người nắm quyền
- Nhà nước - Chủ rừng ngoài khu vực nhà nước - Người bên ngoài
“Tập hợp các quyền”
- Tiếp cận
- Khai thác/Thu hồi - Quản lý
- Ngăn chặn/loại trừ - Chuyển nhượng
Sự thay đổi quyền đối với rừng
Tham gia
Sự phân quyền trong quản lý rừng
Giao rừng cho hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng (thôn/nhóm hộ) và doanh nghiệp tư nhân Nhà nước trao quyền sử
dụng rừng và sở hữu rừng cho nhóm sử dụng rừng/chủ rừng Nguyên nhân - Chính sách - Thực thi chính sách - Sự hỗ trợ sau phân quyền - Luật tục/Hương ước - Khác Nắm giữ Thực hiện Quyền chính thức Khoảng cách/ Bất cập Quyền không chính thức Thực hiện Thay đổi
Các bên liên quan
- Vai trò - Động cơ - Năng lực
132
đang đẩy mạnh công tác giao rừng tự nhiên cho cộng đồng dân cư thôn quản lý. Từ kết quả nghiên cứu, luận án đề xuất một số giải pháp liên quan đến tiến trình thể chế hóa QLRCĐ như sau:
3.4.2.1. Điều chỉnh (hoặc ban hành) các quy định phù hợp với quản lý rừng cộng đồng
Hiện nay hầu hết các văn bản quy phạm pháp luật lâm nghiệp đều áp dụng thống nhất cho tất cả các loại chủ rừng, trong đó có chia thành 2 nhóm chủ rừng: chủ rừng là tổ chức và chủ rừng là hộ gia đình, cá nhân và cộng đồng dân cư thôn. Từ kết quả nghiên cứu cho thấy rằng: các văn bản đều đưa ra những quy định về trách nhiệm của chủ rừng là cộng đồng cần phải thực hiện khi muốn được hưởng lợi từ rừng được giao, đặc biệt là quy định về khai thác gỗ (kể cả khai thác gỗ phục vụ cho nhu cầu hàng năm) chỉ phù hợp với các chủ rừng là tổ chức, không có tính khả thi đối với chủ rừng là cộng đồng, vì vậy vẫn xảy ra tình trạng cộng đồng thường vi phạm về pháp luật lâm nghiệp ngay cả khi họ được quyền hưởng lợi chính đáng từ rừng được giao. Từ đó cho thấy rằng cần thiết phải có những quy định phù hợp với chủ rừng là cộng đồng trong QLRCĐ để tạo điều kiện thuận lợi cho loại “chủ rừng đặc thù” này phát huy được vai trò của họ trong quản lý rừng.
3.4.2.2. Tăng cường sự hỗ trợ của bên ngoài sau khi giao rừng
Thông qua sự phân quyền trong quản lý rừng, quyền sử dụng rừng được chuyển giao cho cộng đồng, nên họ sẽ được hưởng lợi từ rừng trong tương lai, vì vậy họ sẽ có động lực để đầu tư vào việc quản lý và bảo vệ rừng có hiệu quả hơn. Tuy nhiên, những phát hiện của nghiên cứu này thấy rằng: các cộng đồng nhận rừng vẫn đối mặt với sự không an toàn về quyền sử dụng rừng, bởi vì thiếu môi trường pháp lý để thực thi các quyền (“tập hợp các quyền”) của họ. Vấn đề này biểu thị sự phân quyền trong quản lý rừng không
133
phải ở đâu cũng thành công và đạt được các mục tiêu đề ra. Mặc dù nhà nước chuyển giao hoàn toàn các quyền và trách nhiệm cho cộng đồng và cộng đồng đã xây dựng quy ước quản lý bảo vệ rừng thì chính quyền địa phương và cơ quan chức năng vẫn đóng vai trò quan trọng trong việc thực thi pháp luật, xử phạt người vi phạm và dàn xếp những mâu thuẫn giữa người nhận rừng và “người bên ngoài”. Vì vậy, các cộng đồng nhận rừng dĩ nhiên cần phải có sự hỗ trợ pháp lý thích hợp để thực thi các quyền pháp lý của họ đối với rừng. Để giải quyết vấn đề này trong bối cảnh của Việt Nam nói chung và tỉnh Thừa Thiên Huế nói riêng, UBND xã và Hạt kiểm lâm cần phải tăng cường hỗ trợ người nhận rừng để họ có thể thực thi có hiệu lực các quyền pháp lý của họ, đặc biệt là việc ngăn chặn và xử phạt những người vi phạm.
Sự hỗ trợ những điều kiện cần thiết ban đầu (chẳng hạn như hỗ trợ cây giống để trồng rừng trên đất trống trong rừng được giao như ở thôn 4), để cộng đồng có động lực đầu tư vào quản lý rừng được giao cũng rất cần thiết. Tuy nhiên cần phải cân nhắc đến việc phối hợp tăng cường năng lực (bao gồm cả nhận thức) cho cộng đồng khi được nhận rừng, nếu không sẽ có nguy cơ dẫn đến “phụ thuộc” vào bên ngoài. Hỗ trợ từ bên ngoài phải theo hướng khuyến khích, huy động nội lực của cộng đồng chứ không thay thế nguồn lực của cộng đồng trong quản lý rừng.
Trong bối cảnh quản lý rừng hiện nay ở Thừa Thiên Huế cũng như trên phạm vi cả nước, các cộng đồng khó có thể hưởng lợi từ gỗ và LSNG trong QLRCĐ mà cơ hội lớn nhất của họ để có thể thu được tiền mặt từ rừng thông qua cung ứng DVMTR. Tuy nhiên trên thực tế rất ít tỉnh đã thực hiện cơ chế này do chưa có phương án chi trả DVMTR, bởi vì kinh phí để rà soát các chủ rừng làm cơ sở cho việc xây dựng phương án chi trả trên phạm vi của tỉnh là từ ngân sách của tỉnh. Ngay cả các tỉnh đã thực hiện chính sách này vẫn chủ yếu chi trả cho các chủ rừng nhà nước ở các lưu vực thủy điện, sau đó các chủ
134
rừng nhà nước dùng số tiền nhận được từ cung ứng DVMTR để trả lại cho cộng đồng/người dân theo hình thức khoán quản lý bảo vệ rừng sau khi đã trích lại 10% quản lý phí. Hiện nay tỉnh Thừa Thiên Huế đang trên lộ trình xây dựng phương án chi trả DVMTR, vì vậy cần phải có phương án chi trả cho tất cả các chủ rừng (bao gổm cả chủ rừng là cộng đồng) trong lưu vực thủy điện, sau đó chủ rừng nhà nước thực hiện khoán quản lý bảo vệ rừng cho các cộng đồng không phải là chủ rừng. Ngoài ra, đối với các chủ rừng là cộng đồng không nằm trong lưu vực thủy điện thì sử dụng tiền thu được từ các cơ sở kinh doanh nước sạch và du lịch để hỗ trợ cho các chủ rừng này, ít nhất là bằng kinh phí Nhà nước hỗ trợ cho các UBND xã quản lý các diện tích rừng trên địa bàn mà chưa giao cho ai (100.000 đồng/ha/năm).
Ngoài ra cần phải xác định và hỗ trợ cộng đồng xây dựng các mô hình cải thiện sinh kế gắn kết với quản lý rừng bền vững (ví dụ: Trồng Mây, trồng Lồ Ô, trồng cây dược liệu dưới tán rừng tự nhiên…) thông qua việc thiết lập và hỗ trợ các nhóm nông dân học hỏi quản lý rừng. Bằng cách này sẽ phát huy được nội lực của cộng đồng thông qua sự thúc đẩy của bên ngoài để xây dựng được những mô hình phù hợp với điều kiện sinh thái nhân văn của từng địa phương.
3.4.2.3. Quan tâm đến mối tương tác giữa luật pháp và luật tục trong quản lý rừng cộng đồng
Từ kết quả nghiên cứu cho thấy rằng: cộng đồng vẫn thực hiện các quyền không chính thức đối với rừng (kể cả rừng được giao) cho các nhu cầu tại chổ, đặc biệt là canh tác nương rẫy để duy trì văn hóa truyền thống của cộng đồng. Vì vậy cần xem xét điều kiện sinh thái nhân văn của từng địa phương trong quá trình thực thi chính sách để khuyến khích những sáng kiến địa phương về quản lý rừng cộng đồng, bởi vì các cộng đồng đã sống gắn bó
135
với rừng từ hàng thế hệ nay và đã xây dựng được những tập quán quan trọng để quản lý tài nguyên rừng một cách bền vững, chẳng hạn như quy hoạch vùng nương rẫy trên diện tích của rừng giao cho cộng đồng để hạn chế họ canh tác nương rẫy ở những vùng rừng khác.
136
KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ
I. KẾT LUẬN
1) Sự phân quyền trong quản lý rừng ở Việt Nam thực sự được khởi xướng từ năm 1994. Trong quản lý rừng ở Việt Nam, phân quyền được thực hiện theo hai hình thức: phân quyền về mặt hành chính và phân quyền dân chủ. Trong đó, phân cấp quản lý nhà nước về rừng và đất lâm nghiệp được xem là phân quyền hành chính và chính sách GĐGR được xem như phân quyền dân chủ.
2) Sau khi phân quyền, thể chế chính thức (quyền chính thức) trong quản lý rừng cộng đồng thay đổi đáng kể, trong khi đó thể chế không chính thức (quyền không chính) thức hầu như không thay. Có bốn nguyên chính dẫn đến các “khoảng cách/bất cập” này, đó là: (a) sự không tương xứng giữa trao quyền và trách nhiệm trong quản lý rừng cộng đồng; (b) thiếu sự hỗ trợ từ bên ngoài sau khi giao rừng; (c) sự khác nhau về quan điểm trong quản lý rừng cộng đồng giữa thế hệ lớn tuổi và thế hệ trẻ; và (d) luật tục trong quản lý rừng.
3) Ở các thôn nghiên cứu (ngoại trừ thôn 4), sinh kế của người dân dựa vào rừng không thay đổi dưới sự phân quyền và nó được thể hiện qua bốn hoạt động chính: canh tác nương rẫy, khai thác gỗ, thu hái LSNG và bẫy thú rừng. Phần lớn các hoạt động này đều thể hiện quyền không chính thức đối với rừng và nó không chỉ được thực hiện ở những khu rừng được giao mà còn ở cả rừng của các BQLRPH.
4) Khung khái niệm của phân quyền trong quản lý rừng được luận án đề xuất xem chính sách GĐGR là điểm “đi vào” (entry point) và sự trao quyền sử dụng rừng của nhà nước cho các nhóm sử dụng rừng/chủ rừng (trong trường hợp giao rừng cho cộng đồng dân cư thôn, hộ gia đình, cá nhân và doanh nghiệp tư nhân) và trao quyền sở hữu đối với cây trồng, vật nuôi,
137
tài sản gắn liền với rừng trồng là rừng sản xuất do nhóm sử dụng rừng/chủ rừng tự đầu tư trong thời hạn được giao.
5) Ba vấn đề chính mà luận án đề xuất cần phải xem xét trong tiến trình thể chế hóa quản lý rừng cộng đồng là: (1) điều chỉnh hoặc ban hành các quy định phù hợp với quản lý rừng cộng đồng; (2) tăng cường sự hỗ trợ của bên ngoài sau khi giao rừng; và (3) quan tâm đến mối tương tác giữa luật pháp và luật tục trong quản lý rừng cộng đồng.
II. KIẾN NGHỊ
Nghiên cứu này chỉ được tiến hành ở năm thôn của ba xã, nên việc phân tích sự thay đổi các quyền đối với rừng và xác định các nguyên nhân dẫn đến những “khoảng cách/bất cập” giữa quyền chính thức và quyền không chính thức vẫn chưa đầy đủ trong bối cảnh phân quyền trong quản lý rừng ở vùng cao Thừa Thiên Huế nói riêng và trong phạm vi cả nước nói chung. Vì vậy cần phải tiếp tục nghiên cứu ở các điểm khác (thôn khác) và các cộng đồng người Kinh để rút ra các kết luận tổng quát hơn.
Ngoài ra, làm thế nào để chiến lược sinh kế dựa vào rừng cộng đồng của người dân địa phương có thể được cải thiện và một hệ sinh thái rừng bền vững có thể được duy trì là câu hỏi chính cho những ai quan tâm đến phát triển bền vững. Vì thế, tác giả đề xuất cần tiếp tục tiến hành những nghiên cứu về phân quyền trong quản lý rừng, chẳng hạn như:
· Nghiên cứu hiệu quả của phân quyền đối với các nguồn tài nguyên rừng được giao cả về khía cạnh số lượng (diện tích, trữ lượng) và chất lượng (đa dạng sinh học).
· Nghiên cứu tác động của chính sách phân quyền đến đến tài sản sinh kế, bối cảnh dễ bị tổn thương… trong chiến lược sinh kế bền vững.
138
DANH MỤC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN
1. Hoàng Huy Tuấn (2010), “Sự phân quyền trong quản lý rừng ảnh hưởng như thế nào đến quyền sở hữu trong quản lý rừng cộng đồng? Nghiên cứu trường hợp ở vùng cao Thừa Thiên Huế”, Tạp chí Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (16), tr. 70-76.
2. Hoàng Huy Tuấn, Trần Thị Thúy Hằng (2012), “Sinh kế của người dân và công tác quản lý bảo vệ rừng: Nghiên cứu trường hợp ở thôn Ka Nôn 1 và Ban quản lý rừng phòng hộ A Lưới, tỉnh Thừa Thiên Huế”,
Tạp chí Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (13), tr. 68-74.
3. Hoàng Huy Tuấn (2013), “Sự phân quyền và quyền sở hữu trong quản lý tài nguyên thiên nhiên: Tiếp cận lý thuyết và bối cảnh hóa trong quản lý rừng ở Việt Nam”, Tạp chí Khoa học Lâm nghiệp (01), tr. 2657-2669.
139
TÀI LIỆU THAM KHẢO
A. Các tài liệu Tiếng Việt
1. Bộ Lâm nghiệp (1991), Tổng quan ngành lâm nghiệp Việt Nam, Nhà xuất bản Nông nghiệp, Hà Nội.
2. Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn (2001), Báo cáo tổng hợp Chương trình trồng mới năm triệu héc-ta rừng, Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, Hà Nội.
3. Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (2006a), Quyết định số 106/2006/QĐ-BNN, ngày 27 tháng 11 năm 2006 về việc ban hành Bản hướng dẫn quản lý rừng cộng đồng dân cư thôn.
4. Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (2006b), Thông tư số 99/2006- TT-BNN ngày 06/11/2006 về việcHướng dẫn thực hiện một số điều của quy chế quản lý rừng ban hành kèm theo Quyết định số 186/2006/QĐ- TTg ngày 04/8/2006 của Thủ tướng Chính phủ.
5. Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (2007a), Thông tư số 38/2007/TT-BNN ngày 25/4/2007 về việc ban hành hướng dẫn trình tự, thủ tục giao rừng, cho thuê rừng, thu hồi rừng cho tổ chức, hộ gia đình, cá nhân và cộng đồng dân cư thôn.
6. Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (2007b), Thông tư số 70/2007/TT-BNN ngày 01/8/2007 về hướng dẫn xây dựng và thực hiện Quy ước bảo vệ và phát triển rừng trong cộng đồng dân cư thôn.
7. Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (2007c), Công văn số 2324/BNN-LN ngày 21/8/2007 về hướng dẫn các chỉ tiêu kỹ thuật và thủ tục khai thác rừng cộng đồng.
140
8. Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (2007d), Quyết định số 83/2007/QĐ-BNN ngày 04/10/2007 về nhiệm vụ công chức kiểm lâm địa bàn cấp xã.
9. Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (2009), Thông tư số 87/2009/TT-BNNPTN ngày 31/12/2009 về hướng dẫn thiết kế khai thác chọn gỗ rừng tự nhiên.
10. Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (2011a), Thông tư số 35/2011/TT-BNNPTNT ngày 20/5/2011 về hướng dẫn thực hiện khai thác, tận thu gỗ và lâm sản ngoài gỗ.
11. Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (2011b), Công văn số 3520/BNN-TCLN ngày 30/11/2011 về hướng dẫn xây dựng phương án khai thác rừng.
12. Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn và Bộ Tài nguyên và Môi trường (2011), Thông tư liên bộ số 07/2011/TTLB-BNNPTNT-BTNMT về việc hướng dẫn một số nội dung về giao rừng, thuê rừng gắn với giao đất, thuê đất lâm nghiệp.
13. Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (2012), Thông tư số 20/2012/TT-BNNPTNT ngày 07/5/2012 về hướng dẫn trình tự thủ tục nghiệm thu thanh toán tiền chi trả dịch vụ môi trường rừng.
14. Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn (2013), Quyết định 1379/2013/QĐ-BNN-TCLN ngày 31 tháng 7 năm 2013 về việc công bố hiện trạng rừng toàn quốc năm 2012.
15. Chính phủ Việt Nam (1994), Nghị định số 02/ NĐ-CP ngày 15/01/1994 về giao đất lâm nghiệp cho tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng lâu dài vào mục đích lâm nghiệp.
141
16. Chính phủ Việt Nam (1999), Nghị định số 163/1999/NĐ-CP ngày 15/11/1999 về giao đất, cho thuê đất lâm nghiệp cho tổ chức, hộ gia đình và cá nhân sử dụng lâu dài vào mục đích lâm nghiệp.
17. Chính phủ Việt Nam (2004), Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 về việc hướng dẫn thi hành Luật đất đai.
18. Chính phủ Việt Nam (2006a). Nghị định số 23/2006/NĐ-CP ngày 03 tháng 03 năm 2006 về thi hành Luật bảo vệ và phát triển rừng.
19. Chính phủ Việt Nam (2006b), Nghị định số 119/2006/NĐ-CP ngày