V. CẤU TRÚC CỦA LUẬN ÁN
1.4. CÁC NGHIÊN CỨU VỀ SINH KẾ
Dân số của các nước tiểu vùng sông Mê Kông mở rộng được hình thành bởi những con người của các dân tộc và nền văn hóa đa dạng. Với khoảng 300 triệu người của tiểu vùng, có đến 75 triệu người thuộc về khoảng 200 nhóm dân tộc [ADB, 2007]. Mặc dù các nhóm này thường tập trung ở miền núi vùng sâu vùng xa, đời sống hàng ngày phụ thuộc rất nhiều vào các khu rừng, chẳng hạn như lấy củi, chăn thả động vật, trồng các loại cây trồng mới, nhưng các nhà lâm nghiệp lại xem chúng không mấy liên quan đến quản lý rừng. Vì vậy, họ cho rằng: để đảm bảo sự sống còn của rừng thì phải loại trừ người dân địa
38
phương ra khỏi các khu rừng và tách rời hoạt động sử dụng rừng và nông nghiệp [Lang and Pye, 2001]. Với quan điểm này, thay vì được xem là những người quản lý và bảo vệ rừng thì người dân địa phương trở thành người canh tác nương rẫy bất hợp pháp và phá hủy các khu rừng.
Mục tiêu của phát triển dân tộc thiểu số là để cải thiện đời sống thông qua nông nghiệp, nhằm cung cấp các hỗ trợ sinh kế và thu nhập hàng ngày cho họ. Việc đăng ký đất đai của đồng bào dân tộc thiểu số trong cộng đồng sẽ đảm bảo an toàn về quyền sử dụng đất mà từ đó sẽ cho phép họ tăng năng suất sử dụng đất. Hệ thống nông nghiệp hiện đại cần phải được giới thiệu một cách cẩn thận để cải thiện nông nghiệp truyền thống từ đó hình thành nên một hình thức thâm canh nông nghiệp nhằm giúp nhóm dân tộc thiểu số có thể đạt được năng suất cây trồng cao hơn mà không cần phải du canh như trước đây, với chất lượng và sự sẵn có thị trường [ADB, 2002]. Ví dụ, ở làng Akha, thuộc vùng Payapri, Thái Lan, đất du canh du cư đã được thiết kế như các khu vực trồng rừng nhân dịp lễ kỷ niệm năm thứ 50 của thời gian trị vì của nhà vua. Bắt đầu từ năm 1993 và kéo dài trong 5 năm, Cục Lâm nghiệp Hoàng Gia đã cho trồng cây xanh, chủ yếu là cây thông theo hàng gọn gàng trên tất cả các đám rẫy, mãi cho đến gần đây được sử dụng cho lúa rẫy và ngô. Người dân có thể tiếp tục trồng lúa rẫy, trong khi các cây còn nhỏ, nhưng khi cây lớn hơn, toàn bộ đất đai và cây cối sẽ thuộc về Cục Lâm nghiệp Hoàng gia [Sturgeon, 1997].
Nghiên cứu mối quan hệ giữa sinh kế và rừng, Scott [1998] khẳng định rằng: Một điều rất giá trị đó là những cộng đồng dân tộc thiểu số sống phụ thuộc vào rừng sẽ không phá rừng vì họ nghĩ rằng đất và rừng đã được bảo tồn bởi tổ tiên và chính là cuộc sống của họ. Tuy nhiên, nhà nước xem rừng đơn giản như là nguồn thu thêm về tài chính và cây gỗ từ rừng trở thành nguồn thu của nhà nước [Scott, 1998]. Vì vậy, nhà nước tách rời rừng và sinh kế của các cộng đồng nông thôn để đáp ứng các nhu cầu của một nền kinh tế gỗ được toàn
39
cầu hóa [Lang and Pye, 2001] hoặc làm cho rừng trở thành một loại hàng hóa được tách biệt với xã hội nông thôn, hệ thống kiến thức địa phương, và sinh kế [TERRA, 2001]. Do đó, các nguồn tài nguyên thiên nhiên phong phú của vùng cao nguyên như rừng và đất đai màu mỡ đã cung cấp cơ hội cho khai thác gỗ, nông nghiệp, và du lịch mà điều này đã thu hút các nhà đầu tư quốc gia và quốc tế [ADB, 2002].
Nghiên cứu của Rambo và Jamienson ở các vùng cao Việt Nam chỉ ra rằng: trong suốt những năm cuối thập niên 70 cho đến thập niên 80 của thế kỷ XX, ở tỉnh Đắc Lắc, khoảng 64 nông lâm trường quốc doanh đã chiếm trên 86% đất đai trên địa bàn tỉnh, bao gồm nhiều vùng đất nông nghiệp tốt nhất, nhưng sử dụng chỉ có khoảng 20% dân số. 80% dân số còn lại sinh sống trong phần đất ít hơn 14% diện tích đất còn lại [Rambo and Jamienson, 2003]. Tiếp theo sau chính sách "Đổi Mới", giao đất giao rừng cho hộ gia đình, cá nhân đã trở thành một vấn đề khẩn cấp. Thiếu thực phẩm nghiêm trọng và sử dụng không hiệu quả các nguồn tài nguyên nông nghiệp và đất lâm nghiệp đã làm cho tiến trình giải thể hợp tác hóa là điều không thể tránh khỏi [Zingerli, 2001].
Nghiên cứu phân cấp trong quản lý rừng và sinh kế của người dân vùng cao ở Sơn La và Nghệ An, Trần Đức Viên, Nguyễn Vinh Quang, Mai Văn Thành [2005] cho rằng: thiếu lương thực và thu nhập thấp là hai nguyên nhân chính dẫn đến người dân tiếp tục khai thác tài nguyên rừng và canh tác nương rẫy không bền vững. Vì vậy, nhà nước cần phải chú ý đến việc cải thiện sinh kế của người dân nhiều hơn là tập trung quá nhiều vào việc bảo vệ rừng. Cải thiện sinh kế người dân địa phương là cách hiệu quả nhất giúp giảm áp lực lên tài nguyên rừng [Trần Đức Viên, Nguyễn Vinh Quang và Mai Văn Thành, 2005].
Mặc dù chính sách giao rừng ở Việt Nam đã giới hạn người dân địa phương sử dụng quá nhiều đất rừng làm nương rẫy, nhưng tất cả các hộ gia
40
đình vẫn sử dụng phần lớn diện tích rừng cho canh tác tự cung tự cấp và các loại cây trồng cho thu nhập tiền mặt. Bốn phần năm đất rừng sản xuất được giao cho các hộ gia đình trong cộng đồng đã được sử dụng cho các tập quán du canh du cư và trồng Quế (Cinnamomum cassia). Rừng phòng hộ cũng được sử dụng để trồng cây trồng khác có thu nhập tiền mặt như Bạch đậu khấu (Elettaria cardamomum). Nhìn chung, rừng đóng góp phần lớn trong tổng thu nhập của hộ gia đình, bất kể hộ là khá hay nghèo. Thu nhập từ quế đặc biệt quan trọng đối với đời sống của hầu hết các hộ. Tuy nhiên, thu nhập có nguồn gốc từ rừng của các hộ gia khá giả là cao hơn đáng kể hơn so với của những người nghèo. Dữ liệu chỉ ra rằng thu nhập từ rừng chiếm 83% trong tổng thu nhập hàng năm của các hộ gia đình khá, 76% của các hộ trung bình, và 70% của các hộ nghèo [Quang and Sato, 2008].
Tóm lại từ tổng luận trên cho thấy rằng: lý thuyết về phân quyền xuất phát từ các học giả nước ngoài và phần lớn được nghiên cứu ở các nước đang phát triển ở Châu Phi, khu vực Châu Á-Thái Bình Dương. Hầu hết các học giả tập trung nghiên cứu về phân quyền trong quản lý tài nguyên dùng chung, (đặc biệt là tập trung nhiều vào tài nguyên nước) và xem xét phân quyền ở nhiều khía cạnh, nhiều góc độ khác nhau. Tuy nhiên, trong quản lý tài nguyên thiên nhiên nói chung và quản lý rừng nói riêng không có một khía cạnh/nhân tố nào độc lập mà luôn có mối quan hệ tương tác lẫn nhau, vì vậy luận án đã phối hợp các khung khái niệm về phân quyền của các học giả trên để xem xét ảnh hưởng của phân quyền đến thể chế địa phương và sinh kế của người dân ở vùng cao tỉnh Thừa Thiên Huế (được trình bày chi tiết ở Chương 2).
41 CHƯƠNG 2
CÁCH TIẾP CẬN VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
2.1. CÁCH TIẾP CẬN
2.1.1. Các cách tiếp cận trong nghiên cứu về phân quyền
Một trong những lý do có nhiều khái niệm/thuật ngữ phân quyền khác nhau, đó là do phân quyền có thể xảy ra theo nhiều chiều hướng đến nhiều cấp độ, và cho nhiều lĩnh vực khác nhau [Agrawal and Ostrom, 2001]. Vì vậy, có nhiều cách tiếp cận trong nghiên cứu phân quyền được phát triển bởi nhiều học giả trên Thế giới.
Agrawal và Ribot xem xét phân quyền từ 3 yếu tố chính: các bên liên quan, quyền lực, và trách nhiệm giải trình [Agrawal and Ribot, 1999]. Trong khung khái niệm của họ, lĩnh vực quản lý hành chính và chính trị của phân quyền được mô tả bởi việc tổng hợp của 3 yếu tố cơ bản trên.
Djogo và Syaf phân tích tiến trình phân quyền bằng cách nối kết các nhà lãnh đạo/nhà quản lý và các mối quan hệ quyền lực với trách nhiệm giải trình của họ trong quản trị rừng [Djogo and Syaf, 2003].
Một khung khái niệm được phát triển bởi Meinzen-Dick và Knox trong nghiên cứu về sự phân quyền là xem xét các vai trò, động cơ và năng lực của các bên liên quan trong một bối cảnh nhất định, cũng như các mối quan hệ giữa các bên liên quan này về mặt ra quyết định, cung cấp dịch vụ, dòng chảy tài nguyên, và trách nhiệm giải trình. Mặc dù không có những quy định rõ ràng, nhưng nó là hữu ích để xem xét ai đưa ra loại quyết định gì, những dịch vụ gì được cung cấp, ai chi trả cho ai về các dịch vụ khác nhau, và làm thế nào và đối với ai mỗi bên liên quan sẽ được giải trình [Meinzen-Dick and Knox, 2001].
42
Agrawal và Ostrom phân tích phân quyền thông qua việc kiểm chứng quyền sở hữu/quyền hưởng dụng và những vấn đề có liên quan đến các quyền này theo tiếp cận “tập hợp các quyền”. Họ xem xét sự phân quyền để xác định các bên liên quan thích hợp nhất để khởi xướng các hoạt động phân quyền. Theo họ, liên quan đến các quyền sở hữu dưới sự phân quyền, các quyền và trách nhiệm được chuyển giao cho các bên liên quan ở các cấp thấp hơn cần phải được khảo sát [Agrawal and Ostrom, 2001].
Ngoài ra, để xây dựng khung phân tích thể chế, Ostrom [1990] đã đề xuất “thật là hữu ích nếu phân biệt ba cấp độ của các nguyên tắc ảnh hưởng đến các hành động đã thực hiện và những kết quả đạt được của những cá nhân trong sử dụng nguồn tài nguyên dùng chung” [Ostrom, 1990]. Các nguyên tắc này liên quan rất chặt chẽ với “tập hợp các quyền”, cụ thể là:
• Nguyên tắc hành động (Operational rules): Nguyên tắc này ảnh hưởng trực tiếp đến nhóm đồng sở hữu trong việc ra quyết định hàng ngày liên quan đến: khai thác nguồn tài nguyên thiên nhiên như thế nào?, khi nào khai thác? và khai thác ở đâu?. Nguyên tắc này liên quan đến quyền tiếp cận và quyền thu hái/khai thác.
• Nguyên tắc lựa chọn chung (Collective-choice rules): Nguyên tắc này ảnh hưởng gián tiếp đến việc ra quyết định đối với nguyên tắc hành động. Nó được sử dụng bởi nhóm đồng sở hữu và những người bên ngoài có liên quan (cơ quan chức năng, chính quyền địa phương…) trong việc ban hành các chính sách liên quan đến việc sử dụng tài nguyên dùng chung phải được quản lý như thế nào. Nguyên tắc này liên quan đến quyền quản lý, quyền ngăn chặn/loại trừ, và quyền chuyển nhượng.
43
• Nguyên tắc lập hiến chung (Constitutional-choice rules): Nguyên tắc này ảnh hưởng đến các hoạt động và các kết quả thông qua ảnh hưởng của nó đến việc quyết định ai là người thích hợp trong việc sử dụng tài nguyên dùng chung và định đoạt/quyết định những nguyên tắc cụ thể sẽ sử dụng trong khuôn khổ của nguyên tắc lựa chọn chung, và lần lượt ảnh hưởng đến nguyên tắc hành động.
Trong ba nguyên tắc trên, nguyên tắc hành động và nguyên tắc lựa chọn chung thường được áp dụng để phân tích thể chế ở cấp độ địa phương (thể chế địa phương) trong quản lý tài nguyên dùng chung.
2.1.2. Cách tiếp cận của luận án
Như đã được trình bày ở Chương 1: Tổng quan các vấn đề nghiên cứu, luận án này áp dụng hai khái niệm phân quyền của Ribot [2002a], đó là phân quyền hành chính và phân quyền dân chủ để phân tích sự phân quyền trong quản lý rừng thông qua phân tích đa chiều/đa nhân tố, bởi vì không có một nhân tố nào là độc lập mà chúng có mối quan hệ phục thuộc lẫn nhau, phân quyền được xem xét thông qua sự tương tác của các nhân tố này ở nhiều cấp độ khác nhau.
Luận án đã áp dụng cách tiếp cận của Meinzen-Dick và Knox [2001] để xem xét vai trò, động cơ và năng lực của mỗi bên liên quan tham gia vào tiến trình phân quyền trong quản lý rừng.
Tác giả đã áp dụng khung phân tích thể chế của Ostrom [1990] để xem xét sự thay đổi thể chế dưới tác động của phân quyền. Theo khung phân tích này, thì sự thay đổi thể chế đều được thể hiện thông qua việc thực thi các quyền (‘tập hợp các quyền”) liên quan đến ba cấp độ của nguyên tắc trong việc sử dụng nguồn tài nguyên dùng chung, nên nghiên cứu này áp dụng tiếp cận “tập hợp các quyền” của Schlager và Ostrom [1992] để phân tích các
44
quyền cụ thể mà có thể hoặc đã được nắm giữ bởi người sử dụng rừng. Tuy nhiên, đối tượng nghiên cứu chính của luận án là mối quan hệ giữa phân quyền và thể chế địa phương, nên tác giả chỉ tập trung phân tích thể chế theo hai nguyên tắc: nguyên tắc hành động và nguyên tắc lựa chọn chung. Hai nguyên tắc này ảnh hưởng trực tiếp đến việc thực thi “tập hợp các quyền” trong quản lý rừng cộng đồng.
Hình 2.1. Khung nghiên cứu của luận án
Bằng cách kết hợp hai cách tiếp cận/khung khái niệm trên, khung nghiên cứu của luận án (Hình 2.1) xem chính sách GĐGR (Giao rừng cho
Sự phân quyền trong quản lý rừng - Các hình thức phân quyền - Vai trò, động cơ và năng lực của các bên liên quan tham gia vào tiến trình phân quyền
Thay đổi Chuyển giao quyền sử dụng rừng
từ nhà nước sang cộng đồng Người nắm quyền - Nhà nước - Cộng đồng - Cá nhân “Tập hợp các quyền” - Tiếp cận
- Khai thác/Thu hồi - Quản lý - Ngăn chặn/loại trừ - Chuyển nhượng Nguyên nhân Nắm giữ Thực hiện Quyền chính thức Khoảng cách/ Bất cập Quyền không chính thức Thực hiện
Thể chế địa phương trong quản lý rừng
Sinh kế
Các hoạt động sinh kế dựa vào rừng
Đề xuất
- Khung khái niệm về phân quyền trong quản lý rừng
45
cộng đồng dân cư thôn và nhóm hộ) là sự phân quyền trong quản lý rừng và xem rừng cộng đồng là điểm “đi vào” (entry point) trong phạm vi của các thôn nghiên cứu. Sự thay đổi các quyền (“tập hợp các quyền”) đối với rừng thông qua sự chuyển giao quyền sử dụng rừng từ nhà nước sang cộng đồng được xem là sự thay đổi về thể chế địa phương trong quản lý rừng dưới sự phân quyền. Ảnh hưởng của phân quyền đến các hoạt động sinh kế dựa vào rừng được phân tích thông qua xem xét việc thực thi các quyền đối với rừng được giao (bao gồm cả quyền chính thức và quyền không chính thức).
2.2. PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
2.2.1. Chọn điểm nghiên cứu
2.2.1.1. Tiêu chí chọn điểm nghiên cứu
Vì luận án tập trung nghiên cứu ảnh hưởng của phân quyền đến các quyền đối với rừng và sinh kế của người dân vùng cao nên việc chọn các thôn nghiên cứu phải dựa trên các tiêu chí sau:
· Thuộc vùng cao/miền núi của tỉnh Thừa Thiên Huế.
· Là địa phương đã tiến hành GĐGR, đặc biệt là giao rừng tự nhiên.
· Tồn tại các hình thức quản lý rừng cộng đồng bởi đồng bào dân tộc thiểu số.
· Sinh kế của người dân địa phương phụ thuộc vào rừng, đặc biệt là rừng tự nhiên.
· Là địa bàn dễ tiếp cận với các bên liên quan trong quá trình nghiên cứu.
2.2.1.2. Một số thông tin cơ bản của các thôn nghiên cứu
Dựa vào các tiêu chí chọn điểm, luận án đã chọn 5 thôn để tiến hành nghiên cứu, trong đó 2 thôn ở huyện Nam Đông và 3 thôn ở huyện A Lưới (Hình 2.2 và Hình 2.3).
46
Hình 2.2. Vị trí các thôn nghiên cứu ở huyện A Lưới
47
Thôn Kăn Sâm, xã Hồng Hạ, huyện A Lưới chỉ có dân tộc Cơ Tu sinh sống và có 52 hộ, trong đó có 17 hộ nghèo. Cộng đồng dân cư thôn Kăn Sâm được nhà nước giao 60 ha rừng tự nhiên để quản lý từ năm 2007 và cũng đã được cấp Sổ đỏ. Toàn thôn có 75 ha Keo, 57 ha Sắn và 2 ha lúa nước [UBND xã Hồng Hạ, 2013].
Thôn Pahy, xã Hồng Hạ, huyện A Lưới có 76 hộ gia đình, (31 hộ Tà Ôi, 15 hộ Pa Cô, 12 hộ Pa Hy 3, hộ Cơ Tu và 15 hộ Kinh), trong đó có 22 hộ nghèo. Diện tích cây trồng của thôn là 48 ha Keo, 32 ha Sắn và 1,9 ha Lúa nước [UBND xã Hồng Hạ, 2013].
Thôn Ka Nôn 1, xã Hương Lâm, huyện A Lưới có 87 hộ, trong đó dân