Mối quan hệ giữa khiếu nại hành chính và khởi kiện hành chính – những vấn đề lý luận và thực tiễn

Mối quan hệ giữa khiếu nại hành chính và khởi kiện hành chính – những vấn đề lý luận và thực tiễn

LỜI NÓI ĐẦU

Pháp luật về khiếu nại, tố cáo của nước ta đã có bề dày nhiều thập kỷ hìnhthành và phát triển Pháp luật tố tụng hành chính Việt Nam tuy ra đời muộn hơnnhưng cũng đã trả qua trên 12 năm thực tiễn Luật Khiếu nại, tố cáo cũng nhưPháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính là những văn bản pháp luật có

ý nghĩa thiết thực, có vị trí quan trọng trong hệ thống pháp luật quốc gia Haivăn bản này ghi nhận quyền phản kháng và tạo khả năng để người dân đượckhôi phục những quyền, lợi ích chính đáng trong trường hợp bị xâm hại bởinhững quyết định hành chính, hành vi hành chính có dấu hiệu trái pháp luật Tuy

có thời điểm ra đời không giống nhau nhưng trong lần sửa đổi gần đây nhất, cảLuật Khiếu nại, tố cáo lẫn Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chínhđều có những sự điều chỉnh đối ứng Điều đó chứng tỏ khiếu nại hành chính vàkhởi kiện hành có khả năng chi phối lẫn nhau và giữa chúng có một mối quan hệtồn tại khách quan Quy định của pháp luật quyết định những biểu hiện của mốiquan hệ đó còn mức độ biểu hiện lại do thực tiễn áp dụng pháp luật quyết định.Vấn đề này bởi vậy khá phức tạp và mang tính trừu tượng cao Nói đến mốiquan hệ khiếu nại – khởi kiện trong lĩnh vực hành chính chúng ta không chỉ đềcập đến mối quan hệ giữa quyền khiếu nại hành chính và quyền khởi kiện hànhchính mà còn phải làm rõ sự tương hỗ cũng như cản trở lẫn nhau giữa phươngthức khiếu nại và phương thức khởi kiện trong việc giải quyết các tranh chấphành chính Nghiên cứu về sự tương hỗ và cản trở nói trên, nhiều công trìnhkhoa học đã được ra đời Tuy nhiên những công trình này hoặc tiếp cận từ góc

độ tài phán, hoặc tiếp cận từ góc độ cơ chế giải quyết, hoặc đứng dưới góc nhìn

so sánh Trong bối cảnh như vậy, việc đi sâu phân tích bản chất mối quan hệkhiếu nại – khởi kiện hành chính với tư cách trọng tâm nghiên cứu gặp phảikhông ít khó khăn Song những khó khăn này càng khẳng định tính cấp thiết củaviệc nghiên cứu, đặc biệt là khi pháp luật Việt Nam chưa có quy định trực tiếpghi nhận tương quan vị trí giữa khiếu nại hành chính và khởi kiện hành chính

Với nhận thức đó, người viết mạnh dạn chọn đề tài “Mối quan hệ giữa khiếu nại hành chính và khởi kiện hành chính – những vấn đề lý luận và thực tiễn” làm đề tài khóa luận tốt nghiệp của mình Như phạm vi đã được xác

định ngay trong chính tên đề tài, khóa luận này không chỉ giải quyết những khíacạnh lý luận của mối quan hệ đang xem xét mà còn lý giải những biểu hiện củamối quan hệ ấy trong thực tế ở Việt Nam đồng thời bình luận, đánh giá pháp luậthiện hành của Việt Nam về những nội dung liên quan Mục đích mà khóa luậnmuốn hướng tới là xác định được “chuẩn mực lý tưởng” của mối quan hệ khiếunại – khởi kiện hành chính, chỉ ra khoảng cách của Việt Nam so với chuẩn mực

đó, cuối cùng là đưa ra được những giải pháp có tính khả thi nhằm hoàn thiệnmối quan hệ khiếu nại – khởi kiện hành chính ở Việt Nam

Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác

-Lê nin và tư tưởng Hồ Chí Minh về Nhà nước và pháp luật Những phương phápchủ đạo được sử dụng là phân tích, tổng hợp, thống kê Mặc dù không viết dướigóc độ so sánh nhưng khóa luận cũng sử dụng phương pháp so sánh với liềulượng thích hợp như một công cụ bổ trợ giúp việc nghiên cứu thêm sinh động

Bố cục của khóa luận gồm lời nói đầu, kết luận và 2 chương:

Chương 1: Những vấn đề lý luận về khiếu nại hành chính và khởi kiện

hành chính.

Chương 2: Thực trạng mối quan hệ khiếu nại và khởi kiện hành chính ở

Việt Nam – Giải pháp hoàn thiện

Với kiến thức còn hạn chế và kinh nghiệm ít ỏi của một sinh viên, khóaluận không tránh khỏi còn nhiều thiếu sót Song người viết hy vọng những kiếngiải mới mẻ mà khóa luận mang lại có thể góp phần thiết thực trong công táchọc tập cũng như nghiên cứu Kính mong sự chỉ bảo, đóng góp ý kiến của thầy

cô giáo và bạn bè quan tâm để khóa luận hoàn thiện hơn

Em xin chân thành cảm ơn!

Chương 1:

NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀKHIẾU NẠI HÀNH CHÍNH VÀ KHỞI KIỆN HÀNH CHÍNH

1.1 Khái niệm khiếu nại hành chính và khởi kiện hành chính

1.1.1 Khái niệm khiếu nại hành chính

Hiểu theo một cách đơn giản nhất, “khiếu nại hành chính” là những khiếunại phát sinh trong lĩnh vực quản lý hành chính nhà nước Như vậy để tìm hiểukhái niệm này trước tiên ta cần đi từ khái niệm gốc – khái niệm về khiếu nại.Trong nhiều công trình nghiên cứu các tác giả đã sử dụng cách định nghĩa khiếunại theo khoản 1 Điều 2 Luật KNTC:

Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức hoặc cán bộ,công chức theo thủ tục do Luật này quy định đề nghị cơ quan, tổchức, cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính,hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi

có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là trái pháp luật,xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình

Như vậy khái niệm khiếu nại đã bị đồng nhất với khiếu nại hành chính,hay nói cách khác khiếu nại chỉ phát sinh trong lĩnh vực hành chính và mọikhiếu nại đều được giải quyết theo Luật KNTC Sai lầm ở đây là việc nhiềungười đã nhầm lẫn về tác dụng của điều khoản này, nhầm lẫn giữa giải nghĩa và

định nghĩa, đồng thời bỏ qua một mệnh đề quan trọng: Trong Luật này, các từ ngữ dưới đây được hiểu như sau Cách định nghĩa trên phần nào có tính quy

ước, chỉ giới hạn trong phạm vi xác định chứ không mang tính phổ quát Quyếtđịnh pháp luật hay hành vi công vụ có thể nảy sinh trong cả ba lĩnh vực lậppháp, hành pháp và tư pháp, do đó hiện tượng khiếu nại – sự bất đồng và phảnứng mang tính xã hội đối với những quyết định, hành vi ấy cũng có thể phát sinhtrong cả ba lĩnh vực trên Thật vậy, trong thực tế chúng ta còn bắt gặp các khiếunại trong lĩnh vực hình sự hay dân sự, nói chính xác hơn là khiếu nại trong tốtụng hình sự và khiếu nại trong tố tụng dân sự Các dạng khiếu nại này không

được đề cập trong Luật KNTC hiện hành nhưng được ghi nhận trực tiếp trongcác văn bản pháp luật khác Từ đó có thể khẳng định, khái niệm khiếu nại rộnghơn và bao hàm khái niệm khiếu nại hành chính, tuy nhiên pháp luật Việt Namlại đang thiếu đi một định nghĩa chính thức về khái niệm gốc ấy Trong hoàncảnh như vậy, cách định nghĩa trong Từ điển Luật học - Đại học Luật Hà Nội có

thể được xem là định nghĩa chuẩn: “Khiếu nại là đề nghị của công dân, cơ quan, tổ chức với cơ quan nhà nước hoặc người có chức vụ về sự vi phạm hoặc cho là vi phạm quyền và lợi ích chính đáng của họ” [19, tr.67] Từ điển tiếng

Việt thông dụng của tác giả Vũ Như Ý cũng đưa ra một cách định nghĩa vềkhiếu nại nhưng không phản ánh đươc đầy đủ tính chất của hoạt động này Thực

tế cho thấy, một khiếu nại luôn bao hàm ít nhất hai nội dung, thứ nhất là những

dữ liệu phản ánh sự sai phạm (hoặc cho là sai phạm) và hai là yêu cầu, đề nghịcủa người bị xâm hại mà trong phần nhiều trường hợp những yêu cầu này đượcnêu rất cụ thể dưới dạng đề xuất hướng giải quyết Khiếu nại do vậy vừa mangkhả năng thông tin vừa có khả năng bảo vệ tích cực chứ không chỉ dừng lại ở

việc “thắc mắc về những kết luận, quyết định do cơ quan có thẩm quyền đã

làm”

Dựa vào những phân tích ở trên, ta thấy rằng định nghĩa đầu tiên được đềcập đến thực chất là định nghĩa về khiếu nại hành chính Đối tượng của nókhông phải là mọi dạng thức chứa đựng sự vi phạm mà chỉ có thể là một trong

ba dạng thức: hành vi hành chính, quyết định hành chính hoặc quyết định kỷ luật

cán bộ, công chức mà thôi Nói cách khác, nếu khiếu nại có đối tượng là quyết định hành chính cá biệt hoặc hành vi hành chính thì đó là khiếu nại hành chính (quyết định kỷ luật cán bộ, công chức cũng là một loại quyết định hành

chính nhưng được tách ra với những quy định riêng) Như vậy, khiếu nại đối vớinhững quyết định pháp luật hoặc hành vi công vụ tuy mang tính chất hành chínhnhưng không phải do cơ quan hành chính ban hành thì cũng không được gọi làkhiếu nại hành chính Chương XXXIII Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2005,chương XXXV Bộ luật Tố tụng hình sự năm 2004 có quy định về nhiều loạikhiếu nại như: khiếu nại đối với quyết định áp dụng biện pháp thu thập chứng

cứ, khiếu nại đối với quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời, khiếu nạiđối với việc tạm giữ người, khiếu nại đối với quyết định áp dụng biện pháp bảođảm trật tự phiên tòa (buộc rời khỏi phòng xử án) Việc giải quyết những loạikhiếu nại này cũng theo tầng bậc và có thời hiệu tương ứng với từng loại, quyền

và nghĩa vụ của người khiếu nại, người bị khiếu nại cũng như thủ tục giải quyết

về cơ bản tương đồng với quy định của Luật KNTC Tuy nhiên cũng có nhữngkhiếu nại đặc biệt mà tính chất hoàn toàn khác so với hai dạng khiếu nại trên Vídụ: khiếu nại đối với quyết định của Viện kiểm sát về việc áp dụng biện phápbắt buộc chữa bệnh Theo quy định tại Điều 316 Bộ luật Tố tụng hình sự năm

2004, nếu quyết định áp dụng biện pháp bắt buộc chữa bệnh của Viện kiểm sát

bị khiếu nại thì mặc nhiên dẫn đến hậu quả pháp lý là vụ án phải được đưa ra xét

xử sơ thẩm tại Tòa án cùng cấp Trường hợp này không đòi hỏi tiến hành giảiquyết khiếu nại theo thủ tục chung

Khiếu nại (trong đó có khiếu nại hành chính) là quyền hiến định của côngdân Trong hệ thống quyền cơ bản được Hiến pháp ghi nhận và bảo hộ, quyềnkhiếu nại thuộc vào nhóm quyền chính trị Công dân sử dụng quyền này khôngnhững để bảo vệ các quyền cơ bản khác mà còn như một biện pháp để thực hiệnquyền làm chủ của mình [12, tr.25]

1.1.2 Khái niệm khởi kiện hành chính

Khởi kiện là một thuật ngữ được sử dụng rộng rãi trong đời sống lẫn trongkhoa học pháp lý Mặc dù cũng không có định nghĩa pháp lý chính thức nhưngkhác với khiếu nại ở trên, nội hàm và ngoại diên của khái niệm khởi kiện có thểđược xác định một cách dễ dàng và thống nhất Về bản chất, khởi kiện là việcmột hoặc nhiều chủ thể (mang đầy đủ tư cách chủ thể theo quy định của phápluật) đưa môt vụ việc tranh chấp ra trước cơ quan tài phán như tòa án, trọngtài… và yêu cầu cơ quan này giải quyết theo đúng quy định của pháp luật Gắnvới chủ thể là một công dân, từ “khởi kiện” được dùng để chỉ quyền hoặc hành

vi pháp lý của người đó Gắn với trình tự xét xử trong một vụ án, khởi kiện làtên gọi của một giai đoạn tố tụng

Khởi kiện vụ án hành chính là việc cá nhân, cơ quan, tổ chức yêu cầu tòa

án bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình khỏi sự xâm hại bởi những quyếtđịnh hành chính hoặc hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước hoặcngười có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước theo thủ tục do phápluật quy định Về thuật ngữ “khởi kiện hành chính”, đây là cách gọi tắt của

“khởi kiện vụ án hành chính” nhưng nhấn mạnh vào góc độ hành vi pháp lý củachủ thể khởi kiện

Không có một hệ thống các đặc điểm chung của các loại khởi kiện Khởikiện hành chính, khởi kiện dân sự và khởi tố hình sự đều mang những điểm đặcthù của mình Nét tương đồng nổi bật nhất thể hiện ở chỗ chúng đều là nhữngcăn cứ pháp lý khởi đầu cho những quá trình tố tụng tương ứng Do sự khác biệt

về tính chất mà pháp luật có sự chuyên biệt hóa về luật hình thức đối với mỗiloại hình tố tụng Khởi kiện hành chính hiện nay được giải quyết bởi thủ tục tốtụng hành chính

1.1.3 Một số khái niệm liên quan

Khái niệm đầu tiên cần nhắc tới đó là tố cáo – thuật ngữ thường xuyên điđôi với khiếu nại Đề cập đến khái niệm này thực chất không phải để so sánhhay phân biệt nó với khiếu nại và khởi kiện hành chính mà mục đích chính ở đây

là làm rõ mối liên quan giữa ba quyền này Trong thực tiễn chúng ta thường hay

sử dụng cách gọi gộp “khiếu tố” để chỉ khiếu nại-tố cáo và “khiếu kiện” để chỉkhiếu nại-kiện tụng nhưng không bao giờ bắt gặp tổ hợp từ “khiếu tố kiện” hoặcmột cách cấu tạo từ tương tự Sở dĩ như vậy vì khiếu nại có thể được tiếp cận từhai góc độ khác nhau Khiếu nại trong “khiếu tố” là một phương thức để ngườidân phản ánh, thông báo về vi phạm pháp luật đến chủ thể có thẩm quyền Khiếunại trong “khiếu kiện” là một phương thức được người dân sử dụng để thực hiệnquyền khiếu nại hành chính Khóa luận này chỉ tiếp cận khiếu nại từ góc độ thứhai, trong cùng mạch nghĩa với khởi kiện Bởi vậy mối quan hệ giữa khiếu nại

và khởi kiện hành chính mà chúng ta sẽ xem xét hoàn toàn không bị ảnh hưởngbởi quyền tố cáo

Tuy không chú trọng vào việc phân biệt tố cáo với khiếu nại nhưng việcchỉ ra những điểm khác nhau giữa hai hoạt động này vẫn là cần thiết, bởi trongthực tế không phải lúc nào giữa tố cáo và khiếu nại cũng có sự phân định rạchròi Điểm khác nhau thứ nhất là ở chủ thể thực hiện: Chủ thể khiếu nại có thể là

cá nhân, cơ quan hoặc tổ chức còn chủ thể tố cáo chỉ có thể là cá nhân Mọicông dân đều có quyền tố cáo tuy nhiên phải tự mình thực hiện quyền này chứkhông được sử dụng danh nghĩa tổ chức, cơ quan hoặc liên danh với cá nhânkhác Thứ hai, về tính chất: Khiếu nại đòi hỏi một mối quan hệ nhân quả giữanhững quyền, lợi ích bị xâm hại với chủ thể thực hiện quyền khiếu nại Trongkhi đó, chủ thể tố cáo bao gồm cả những người mà quyền, lợi ích hợp pháp của

họ không bị ảnh hưởng trực tiếp bởi quyết định, hành vi sai phạm Động cơ thựchiện quyền của chủ thể khiếu nại là nhằm bảo vệ chính mình trong khi động cơcủa chủ thể tố cáo là nhằm bảo vệ lợi ích của người khác hoặc lợi ích công cộng

Tóm lại, tố cáo là việc báo cho cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền biết về những hành vi trái pháp luật gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức.

Khái niệm thứ hai, phức tạp và trừu tượng hơn, đó là tài phán hành chính.Thuật ngữ tài phán hành chính xuất hiện rất nhiều trong khoa học luật hànhchính và tố tụng hành chính nhưng cho đến nay việc sử dụng thuật ngữ này vẫnchưa đồng nhất Các quốc gia trên thế giới có những cách quan niệm khác nhaungay từ việc xác định thế nào là tài phán Ở góc độ chung nhất (mặt ngữ nghĩa)tài phán được hiểu một cách tương đối thống nhất là việc “phân xử phải trái,đúng sai” Tuy nhiên hiểu như vậy quá rộng nên tùy thuộc ngữ cảnh người ta cụthể hóa khái niệm này Cách định nghĩa sau đây tiếp cận từ góc độ hoạt động tàiphán có thể xem là định nghĩa phù hợp với đa số ngữ cảnh:

Tài phán là sự phán quyết của Nhà nước về tính hợp pháp,đúng đắn trong cách hành xử của các chủ thể trong xã hội, cũngnhư các biện pháp xử lý thích hợp áp dụng đối với các chủ thể nàynhằm bảo đảm cho pháp luật được tôn trọng thực hiện

Khi nhà nước xuất hiện và sử dụng pháp luật là phương tiện chủ yếu đểquản lý xã hội thì thiết chế này đồng thời cũng thực hiện các hoạt động tài phán,trong đó tài phán hành chính là hoạt động gắn liền với quản lý hành chính nhànước Theo nghĩa rộng nhất, tài phán hành chính trong khoa học pháp lý đượchiểu là: “Sự phán quyết của Nhà nước về các tranh chấp, vụ việc có yếu tố hànhchính bao gồm hoạt động giải quyết tranh chấp hành chính và xử lý các vi phạmpháp luật trong quản lý hành chính nhà nước” Với cách quan niệm như vậy, nộidung của tài phán hành chính bao gồm cả hoạt động xem xét và giải quyết khiếunại hành chính của các cơ quan nhà nước, hoạt động xét xử các tranh chấp hànhchính của Tòa án nhân dân và hoạt động xử phạt vi phạm hành chính của các cơquan, cán bộ có thẩm quyền Quan điểm khác xác định đối tượng của tài phánhành chính là các quyết định hành chính cá biệt hoặc các hành vi hành chínhxâm hại hoặc đe dọa xâm hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của đối tượng quản lý,theo đó nội dung của tài phán hành chính không bao gồm nhóm hoạt động thứ

ba

Mặc dù vậy, trong thực tiễn pháp lý thuật ngữ tài phán hành chính(thường) được giới hạn trong một nội dung hẹp hơn Quan niệm phổ biến hiệnnay nhìn nhận:

“Tài phán hành chính là hoạt động xét xử các tranh chấp hành

chính phát sinh giữa Nhà nước (mà đại diện là các cơ quan, nhân viên nhànước) và các tổ chức, cá nhân trong xã hội do cơ quan tài phán của nhà

nước thực hiện theo trình tự tố tụng được pháp luật quy định…”

[19, tr.104] Theo quan điểm này thì: chỉ có thể coi là tài phán hành chính khi nhữnghoạt động giải quyết tranh chấp được đảm trách bởi một cơ quan nằm ngoài cơquan bị khiếu nại hoặc thủ trưởng cấp trên trực tiếp của những cơ quan đó; chỉ

có Tòa án hoặc các cơ quan chuyên trách tồn tại độc lập tương đối với hệ thống

cơ quan hành chính mới được gọi là cơ quan tài phán Ở Việt Nam, thiết chế duynhất có tư cách của cơ quan tài phán là Tòa án nhân dân và thuật ngữ “tài phánhành chính” đôi khi có thể được sử dụng thay thế bởi “xét xử hành chính”

1.2 Ý nghĩa của khiếu nại hành chính và khởi kiện hành chính

1.2.1 Ý nghĩa của khiếu nại hành chính

Như trên đã phân tích, khiếu nại vừa mang khả năng thông tin vừa có khảnăng bảo vệ tích cực cho công dân Bằng việc thực hiện khiếu nại, chủ thể khiếunại một mặt có thể phản ánh chính xác, kịp thời những biểu hiện mà họ cho làtrái pháp luật để cơ quan có thẩm quyền biết và có biện pháp xử lý thích hợp.Mặt khác họ có thể nêu ra những yêu cầu của mình góp phần “định hướng” choquá trình giải quyết của cơ quan thẩm quyền với hy vọng những biện pháp đượcđưa ra sẽ thực sự là những biện pháp thích hợp Cá nhân, cơ quan, tổ chức bịxâm hại bởi những quyết định hành chính, hành vi hành chính trái pháp luậtluôn tìm đến với khiếu nại như là biện pháp đầu tiên để bảo vệ quyền, lợi íchhợp pháp của mình, không chỉ bởi quy định của pháp luật hiện hành về nguyêntắc “tiền tố tụng” mà còn xuất phát từ tâm lý chưa tin tưởng vào năng lực vàquyền uy của Tòa Hành chính Về phía Nhà nước, xác lập và duy trì một cơ chếkhiếu nại hợp lý giúp Nhà nước có được một mạng lưới liên lạc rộng lớn, đadạng và linh hoạt từ đó việc tiếp nhận, thu thập thông tin về những biểu hiện tráipháp luật diễn ra trong đời sống sẽ trở nên chủ động và nhạy bén hơn Khiếu nạicòn là cơ sở cho giải quyết khiếu nại, hai hoạt động này hợp với nhau tạo nênmột cơ chế bảo đảm hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước Trong quá trìnhquản lý hành chính nhà nước, việc có một số lượng nhất định những văn bản,hành vi hành chính không đáp ứng được yêu cầu về tính hợp lý, hợp pháp gây rathiệt hại cho cá nhân, cơ quan, tổ chức là điều không tránh khỏi Nếu như không

có quy định về việc xử lý chúng hoặc có nhưng hiệu quả không cao dẫn đến hiệntượng tồn đọng quá nhiều khiếu nại không được giải quyết thì cũng sẽ làm cảntrở hoạt động bình thường của bộ máy nhà nước Một ý nghĩa quan trọng nữacủa khiếu nại đó là đảm bảo và tăng cường quyền dân chủ nhân dân Khiếu nạicho phép công dân, cơ quan, tổ chức tham gia vào quá trình giám sát trực tiếpđối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính liên quan đến mình nóiriêng và hoạt động của cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức nhà nước nóichung Tính mệnh lệnh phục tùng trong quản lý hành chính nhà nước không có

nghĩa người dân phải chấp hành mọi yêu cầu từ phía nhà nước một cách thụđộng và vô điều kiện Phản kháng lại những quyết định hành chính, hành vihành chính có biểu hiện trái pháp luật không chỉ là biện pháp tự vệ của ngườidân mà còn là biện pháp thực hiện dân chủ hữu hiệu Sự phản kháng thông quakhiếu nại không nhằm chống đối nhà nước mà mục đích của nó là phản hồi,đóng góp ý kiến cho nhà nước về những khiếm khuyết trong quá trình quản lý

mà hậu quả của chúng cần được ngăn chặn hoặc khắc phục Sự tồn tại của khiếunại không phải là vì mục đích mị dân mà xuất phát từ tính tất yếu của thực tế:bản thân nhà nước bắt buộc cần đến khiếu nại để tự hoàn thiện và phát triển Ýnghĩa bao trùm hơn hết của khiếu nại chính là ở khả năng giải quyết hiệu quảmột bộ phận không nhỏ các tranh chấp hành chính trong xã hội Xã hội có giaicấp làm phát sinh rất nhiều loại tranh chấp khác nhau giữa cá nhân với cá nhân,

cá nhân với tổ chức, tổ chức với tổ chức…và thông thường những tranh chấpnày có rất nhiều cách thức khác nhau để giải quyết Tuy nhiên tranh chấp hànhchính (tranh chấp giữa một bên là chủ thể mang quyền lực nhà nước và bên kia

là chủ thể không mang quyền lực nhà nước) không thể được giải quyết bởi bất

cứ phương thức nào khác ngoài khiếu nại và tòa án mà giữa hai phương thứcnày, ưu điểm của khiếu nại có phần vượt trội hơn Trên thực tế, giải quyết khiếunại cũng đóng góp vai trò quan trọng hơn trong việc hóa giải các tranh chấphành chính so với giải quyết vụ án hành chính tại tòa

1.2.2 Ý nghĩa của khởi kiện hành chính

Khởi kiện được thực hiện khi mâu thuẫn giữa hai bên tranh chấp đã ở vàotình trạng xung đột nghiêm trọng, không thể điều hòa bằng các hình thức đàmphán trực tiếp hoặc gián tiếp (thương lượng, hòa giải, khiếu nại, tham vấn…) màcần đến vai trò phân xử của một cơ quan tài phán như tòa án hoặc trọng tài Đốivới tranh chấp hành chính, phán quyền này chỉ thuộc về tòa án nhân dân (nóiriêng trong bối cảnh Việt Nam) Theo pháp luật Việt Nam, chỉ khi đã trải quagiai đoạn tiền tố tụng thì người không được giải quyết khiếu nại lần đầu hoặckhông đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu mới được đưa vụ tranhchấp ra tòa, do đó khả năng thông tin của khởi kiện hành chính không còn rõ nét

như ở khiếu nại Ngược lại, ý nghĩa phê phán trong khởi kiện hành chính lạiđược thể hiện một cách sâu sắc (Khiếu nại hành chính cũng hàm chứa ý nghĩaphê phán nhất định nhưng ở mức độ thấp hơn) Nói như vậy không có nghĩangười khởi kiện đưa vụ tranh chấp ra tòa chỉ để thể hiện thái độ bất bình, bứcxúc hay lên án quyết định hành chính, hành vi hành chính xâm hại đến quyền,lợi ích của mình Khởi kiện là một biện pháp quyết liệt và tập trung để ngườikhởi kiện bảo vệ mình, là cứu cánh để đòi lại công lý khi mà kết quả của việcgiải quyết khiếu nại không thể làm họ thõa mãn Trước đây, cùng với quan niệmmang nặng ý thức hệ tư tưởng Mác-Lênin: “Nhà nước XHCN là nhà nước củađại diện tất cả các tầng lớp nhân dân lao động”; “các quyền và lợi ích chínhđáng của họ đều được nhà nước tôn trọng và bảo vệ”, các thuật ngữ như “kiệnnhà nước”, kiện cơ quan công quyền” cũng xa lạ và không được sử dụng phổbiến Tuy nhiên phủ nhận sự tồn tại của những xung đột giữa lợi ích Nhà nướcvới lợi ích của tổ chức, cá nhân trong xã hội là việc làm duy ý chí và phản khoahọc Chính từ tính tất yếu của sự tồn tại tranh chấp hành chính và sự cần thiếtphải giải quyết chúng, tố tụng hành chính ở Việt Nam cuối cùng cũng ra đời, dùmuộn hơn các nước khác trên thế giới một khoảng thời gian khá lớn Tiếp thu vàhọc tập những thành tựu tích cực từ thực tiễn pháp lý của các quốc gia khác, tốtụng hành chính Việt Nam ngày càng khẳng định được vị trí, vai trò của mình vàkhởi kiện hành chính cũng dần trở thành một biện pháp giải quyết tranh chấphiệu quả và gần gũi hơn với người dân Khởi kiện hành chính vừa khắc phụcnhững nhược điểm của khiếu nại vừa là đối trọng ngăn ngừa sự tùy tiện, cẩu thảtrong giải quyết khiếu nại, góp phần đưa quá trình giải quyết khiếu nại vào nềnếp Vì lẽ đó, việc ghi nhận quyền khởi kiện hành chính cũng là biện pháp bảođảm pháp chế xã hội chủ nghĩa Cơ quan hành chính có nhiệm vụ điều phối, tổchức, triển khai việc thực hiện pháp luật trong các lĩnh vực của đời sống xã hộinhưng đồng thời mang tư cách của một cơ quan chấp hành Các cơ quan này hơn

ai hết phải tuyệt đối tuân thủ pháp luật, không được sử dụng quyền lực mà Nhànước trao cho vào những mục đích không vì lợi ích Nhà nước, lợi ích côngcộng

1.3 Mối quan hệ giữa khiếu nại và khởi kiện hành chính

1.3.1 Quan niệm của Việt Nam về mối quan hệ giữa khiếu nại và khởi kiện hành chính

Theo pháp luật Việt Nam hiện hành, chế định khiếu nại và chế định khởikiện hành chính được quy định trong hai văn bản độc lập (Luật KNTC và Pháplệnh TTGQVAHC) với thời điểm ra đời không giống nhau Mặt khác cũngkhông có văn bản pháp lý nào, kể cả Hiến pháp, xác định mối quan hệ giữa haihoạt động này một cách trực tiếp Trong thực tiễn nghiên cứu, các công trình đềcập đến vấn đề này như là nội dung trọng tâm cũng còn rất hạn chế Do đó

“quan niệm của Việt Nam về mối quan hệ giữa khiếu nại và khởi kiện hànhchính” chỉ có thể xem xét một cách gián tiếp thông qua việc phân tích tinh thầncác quy định của pháp luật về giải quyết tranh chấp hành chính cũng như việcthực hiện các quy định đó trong thực tế đời sống Như đã trình bày ở phần 1.1.3,

“khiếu nại” trong khóa luận được đề cập trong cùng mạch nghĩa với khởi kiện,đều là những phương thức để thực hiện quyền khiếu nại hành chính Điều đầutiên có thể khẳng định là giữa khiếu nại và khởi kiện hành chính có mối liên hệgần gũi và mật thiết, được quy định ngay từ chính tư cách tồn tại của chúng.Nếu như khiếu nại hành chính có thể đáp ứng đầy đủ và nhanh chóng mọi yêucầu của việc giải quyết các tranh chấp hành chính thì chắc hẳn sẽ không có sự rađời của khởi kiện hành chính, bởi vậy sự hiện diện của khởi kiện hành chínhcũng đồng nghĩa với việc khiếu nại hành chính là một phương thức chưa hoànhảo Điều cần làm rõ là tác dụng của sự hiện diện đó được thể hiện như thế nào?

Ở đây có thể đưa ra ba giả thiết:

(1) Khởi kiện hành chính ra đời để khắc phục những nhược điểm của khiếu nạihành chính, là công cụ “chữa lỗi” cho quá trình giải quyết khiếu nại

(2) Khởi kiện hành chính ra đời dần dần tiến tới việc thay thế khiếu nại hànhchính với tư cách là cách thức chủ yếu để giải quyết tranh chấp hành chính

(3) Khởi kiện hành chính ra đời nhằm hỗ trợ cho khiếu nại hành chính, san sẻbớt khối lượng các tranh chấp hành chính cần giải quyết.

Pháp luật hiện hành quy định nguyên tắc tiền tố tụng: Bằng chứng về việc đãtrải qua thủ tục khiếu nại lần đầu là điều kiện tiên quyết để có thể đưa vụ tranhchấp ra trước tòa - xuất phát điểm của quá trình giải quyết một tranh chấp hànhchính bao giờ cũng là việc khiếu nại đến cơ quan hành chính có thẩm quyền giảiquyết lần đầu Qua đó có thể thấy khi xây dựng chế định khởi kiện hành chính,nhà làm luật Việt Nam đã chủ yếu khai thác vào tác dụng thứ nhất của phươngthức này Xét xử hành chính ra đời trước hết để khắc phục những hạn chế của

giải quyết khiếu nại hành chính Nhìn nhận khởi kiện hành chính như là cơ chế bổ khuyết cho khiếu nại hành chính đồng thời là đối trọng ngăn chặn

sự lạm quyền, thiếu khách quan của chủ thể có thẩm quyền giải quyết khiếu nại có thể xem là quan niệm chủ đạo của Việt Nam về mối quan hệ này Tuy nhiên xét xử hành chính không có chức năng giám đốc công tác giải

quyết khiếu nại nên khởi kiện hành chính cũng không thể được đặt “cao” hơnkhiếu nại hành chính Tính khắc phục hay bổ khuyết do đó không thể làm thayđổi sự bình đẳng về vị trí của khiếu nại và khởi kiện Điều này được thể hiện rõnét ở đối tượng xét xử trong các vụ án hành chính: đối tượng bị khởi kiện là cácquyết định hành chính, hành vi hành chính lần đầu, tức nguyên nhân gây ra xungđột chứ không phải là các quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu Việc phápluật Việt Nam ngay từ đầu đã có nhận thức đúng đắn về sự bình đẳng ấy là mộtđiều rất đáng hoan nghênh Cùng với sự định hình và phát triển của nền tố tụnghành chính, mối quan hệ giữa khiếu nại và khởi kiện hành chính cũng được thừanhận ở tác dụng thứ ba, tuy nhiên lại ở chiều ngược lại Do bị ràng buộc bởi trật

tự tiền tố tụng mà chính khiếu nại lại là công cụ thanh lọc các tranh chấp chocông tác xét xử hành chính Theo quan điểm của cá nhân người viết, pháp luậtViệt Nam hiện nay chưa thấy hết được ý nghĩa của tác dụng giảm tải giữa haiphương thức - bằng chứng là việc quy định “tiền tố tụng tuyệt đối” Trong bốicảnh Tòa hành chính vừa ra đời còn rất mới mẻ và nhiều bỡ ngỡ, việc xây dựngnguyên tắc tiền tố tụng là cần thiết tuy nhiên quy định như hiện nay là có phần

cứng nhắc Việc mọi tranh chấp đều phải trải qua tiền tố tụng làm hạn chế rấtnhiều khả năng san sẻ giữa khiếu nại và khởi kiện Thực tế lượng án hành chính

mà tòa phải thụ lý giải quyết là chưa nhiều so với số tranh chấp hành chính phátsinh trong xã hội nên sự san sẻ cho cơ chế giải quyết bằng con đường khiếu nại

có lẽ chưa thực sự quan trọng Trong khi đó hệ thống cơ quan hành chính hàngnăm phải tiếp nhận và xử lý một lượng khiếu nại đến mức quá tải thì lại khôngcách nào san sẻ được cho phía tòa án do trật tự cứng nhắc trên Cũng theo quanđiểm cá nhân người viết, việc ghi nhận quyền khởi kiện hành chính ở Việt Namkhông đồng nghĩa với việc đặt dấu chấm hết cho cơ chế “Bộ trưởng - Quan tòa”.Đảng, Nhà nước ta một mặt nhấn mạnh việc từng bước kiện toàn tổ chức và hoạtđộng của Tòa hành chính cũng như công tác xét xử hành chính nhưng mặt kháccũng luôn khẳng định giải quyết khiếu nại là hoạt động cơ bản, quan trọng củacác cơ quan hành chính Do đó ở đây không có sự thay thế nhau mà khiếu nại vàkhởi kiện hành chính sẽ là hai phương thức song song tồn tại Để hai phươngthức này cùng tồn tại và cùng phát triển điều tất yếu là pháp luật phải xác lậpcho chúng một mối quan hệ phù hợp Việc có nhiều sửa đổi đồng thời của LuậtKNTC và Pháp lệnh TTGQVAHC trong thời gian gần đây thể hiện nỗ lực củaViệt Nam trong việc hoàn thiện mối quan hệ ấy Những thay đổi này đã manglại nhiều chuyển biến tích cực trong công tác giải quyết tranh chấp hành chínhtuy nhiên nếu nhìn nhận một cách khắt khe, dường như việc sửa đổi pháp luậtmới chỉ đi từ ngọn chứ chưa xuất phát từ gốc gác vấn đề Trước khi pháp luật vềkhiếu nại tố cáo và tố tụng hành chính được sửa đổi đã có rất nhiều các bài viếtnêu lên những điểm bất cập từ mối quan hệ giữa khiếu nại và khởi kiện Các bàiviết này chủ yếu phân tích những cản trở của tiền tố tụng đối với tố tụng Điềuđáng tiếc là những điều chỉnh của pháp luật cũng chủ yếu nhằm tháo gỡ nhữngcản trở đó chứ chưa tìm ra được những tác động tích cực giữa khiếu nại và khởikiện để từ đó có những biện pháp khai thác và phát huy Quan niệm của ViệtNam về mối quan hệ khiếu nại - khởi kiện hành chính dường như quá chú trọngvào mặt tiêu cực và những hiện tượng bề nổi Khóa luận này tiếp cận vấn đề

bằng một thái độ khách quan hơn với quan điểm xuyên suốt: “Mối quan hệ

giữa khiếu nại và khởi kiện hành chính được quy định trước hết bởi tư cách tồn tại của chúng”

1.3.2 Quan niệm của một số quốc gia trên thế giới về mối quan hệ giữa khiếu nại và khởi kiện

Như phần trên đã phân tích, yếu tố có những ảnh hưởng mang tính quyếtđịnh đến sự tương tác giữa khiếu nại và khởi kiện đó chính là vấn đề tiền tốtụng

Cơ chế tài phán hành chính ra đời không có nghĩa là bản thâncác cơ quan hành chính không còn thẩm quyền và trách nhiệm đốivới các khiếu kiện về hoạt động của mình mà ngược lại nó có ýnghĩa tích cực đối với việc giải quyết nhanh chóng và hiệu quả cáctranh chấp hành chính đã phát sinh Với nhiều nước, việc giải quyếtkhiếu kiện hành chính bằng con đường hành chính như đã nêu trêntrở thành một thủ tục bắt buộc trước khi vụ kiện được đưa ra cơquan tài phán hành chính để xét xử [13, tr.73]

Điều đó có nghĩa là, nhằm đạt đến hiệu quả cao nhất của quá trình giảiquyết tranh chấp hành chính, pháp luật đa số các nước đều có những cách thíchhợp để ràng buộc khiếu nại và khởi kiện vào với nhau Căn cứ vào mức độ của

sự ràng buộc này phần nào ta thấy được quan niệm của các quốc gia về mốiquan hệ khiếu nại – khởi kiện hành chính:

Ở Đức là sự ràng buộc toàn phần với quy định tiền tố tụng là bắt buộc.Tương tự như vậy là pháp luật của Pháp, Hy Lạp, Đan Mạch… Cách quy địnhcủa các nước này cho thấy họ quan niệm rằng giai đoạn khiếu nại có ý nghĩa rấtquan trọng đối với việc giải quyết một tranh chấp hành chính và tiền tố tụng làmột khâu không thể thiếu Nói cách khác, giải quyết khiếu nại mang những ýnghĩa nhất định mà nếu bỏ qua nó, quá trình giải quyết không thể đạt đến đượcmục đích cuối cùng Xin chia sẻ quan điểm sau của tác giả Nguyễn Văn Quang:

“Ở Tây Ban Nha, trước khi kiện ra tòa án hành chính công dân phải khiếu kiện theo thủ tục hành chính Quy định này tạo thuận lợi cho cơ quan hành chính biết được nội dung họ sẽ bị kiện ra tòa án và tạo cho cơ quan hành chính có cơ

hội sửa chữa sai lầm của mình…” [13, tr.74] Theo người viết, đây mới là điểm

cốt yếu của việc quy định tiền tố tụng chứ không phải là tác dụng giảm tải màchúng ta đã có dịp phân tích Tác dụng giảm tải chỉ biểu hiện rõ nét khi cơ quantài phán là cơ quan phải ôm đồm nhiều loại thẩm quyền, điển hình là tòa án tưpháp Trong khi đó ở những nước theo mô hình Pháp - Đức quyền xét xử hànhchính được trao cho hệ thống tòa án hành chính độc lập và giải quyết tranh chấphành chính cũng là chức năng chủ đạo của cơ quan này Những quốc gia kể trên

có sự phân định rõ ràng giữa luật công, luật tư và thiết kế ra “lưỡng hệ tài phán”

để giải quyết tranh chấp xảy ra trong hai mảng này Tòa án thường (tòa tư pháp)thuộc về nhánh tư pháp và có thẩm quyền xử lý các tranh chấp phát sinh trongcác lĩnh vực luật tư Tòa án hành chính là loại cơ quan thuộc về hành phápnhưng độc lập với hệ thống cơ quan hành chính, có thẩm quyền xử lý các tranhchấp phát sinh trong các lĩnh vực luật công Cách thiết kế này phản ánh nhậnthức sâu sắc của các nước về sự khác biệt giữa tranh chấp hành chính và tranhchấp dân sự

Tuy nhiên cũng có những nước quan niệm giữa khiếu nại và khởi kiệnkhông cần phải có sự ràng buộc tuyệt đối, tiền tố tụng không phải là một trình tựbắt buộc Cộng hòa nhân dân Trung Hoa là một nước như vậy Theo pháp luậtcủa nước này, người có nguyện vọng khởi kiện vụ án hành chính không phảikhiếu nại tới cơ quan hành chính trước khi khởi kiện ra tòa án, trừ trường hợpluật hoặc văn bản pháp quy có quy định Điểm đáng lưu ý trong cách quy địnhnày là đối với các trường hợp bắt buộc phải khiếu nại trước, nếu không đồng ý

với kết quả giải quyết khiếu nại thì người khiếu kiện có thể kiện ra tòa án trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận được thông báo trả lời của cơ quan hành chính Điều đó chứng tỏ rằng tuy không hình thành một nguyên tắc chung

nhưng vấn đề tiền tố tụng vẫn được đặt ra: kết quả của giải quyết khiếu nại đượclấy làm mốc tính cho thời hiệu khởi kiện

Lại có những quốc gia khác quy định theo hướng mở rộng tuyệt đốiquyền lựa chọn của công dân Điển hình là Thụy Điển với quy định các cơ quanhành chính và tòa án hành chính có thẩm quyền như nhau trong việc giải quyết

tranh chấp hành chính Tác giả Nguyễn Văn Quang xếp pháp luật Thụy Điểnvào nhóm “không bắt buộc về tiền tố tụng” nhưng theo chúng tôi, nếu hiểu máymóc theo quy định trên thì thậm chí tiền tố tụng dường như không được đặt ra.Bởi một khi cả cơ quan tài phán lẫn cơ quan hành chính đều có thẩm quyềnngang nhau thì thời hiệu khiếu nại cũng như thời hiệu khởi kiện sẽ cùng phảitính từ thời điểm nhận được quyết định (hành vi) hành chính lần đầu thay vì gốivào nhau Mặt khác, nếu thẩm quyền của hai loại cơ quan này là như nhau thìngười dân cũng hoàn toàn có thể chọn khởi kiện trước rồi sau đó nếu không thỏamãn lại quay sang khiếu nại Như vậy nếu ta nói đến “tiền tố tụng” thì theo logiccũng sẽ phải có cái gọi là “hậu tố tụng” Điều này không mẫu thuẫn với kết luận

“không thể có một quá trình giải quyết tranh chấp hành chính nào đi từ khâu khởi kiện đến khâu khiếu nại” bởi khiếu nại và khởi kiện lúc này không

còn là hai khâu của một quá trình mà là hai quá trình riêng biệt

Pháp luật của Anh, Mỹ, Australia cũng có quy định về tiền tố tụng như lànguyên tắc bắt buộc nhưng đặc biệt ở chỗ tùy trường hợp mà có thể là tiền tốtụng đơn hoặc tiền tố tụng kép Những quốc gia này thành lập hệ thống cơ quantài phán hành chính (administrative tribunals) độc lập với hệ thống cơ quan hànhchính nhưng cũng không phải là tòa án thường và hoạt động với tư cách là cơquan nửa hành chính, nửa tư pháp (thực hiện quyền “tương tự tư pháp”) Bêncạnh đó theo quan điểm “nhất hệ tài phán” tòa án tư pháp ở những nước trêncũng đồng thời là cơ quan có thẩm quyền xét xử các tranh chấp hành chính.Trong nhiều trường hợp pháp luật quy định trước khi khởi kiện ra tòa án tư phápngười dân phải kiện đến cơ quan tài phán hành chính mà để có được quyền khởikiện này người dân lại phải trải qua quá trình giải quyết theo hệ thống thứ bậctrong cơ quan hành chính trước đó Như vậy có thể hiểu thủ tục khiếu nại khôngnhững đóng vai trò tiền tố tụng cho “khởi kiện tư pháp” mà nó cũng là tiền đềcủa “khởi kiện tương tự tư pháp” Cách thiết kế này cho thấy những nước theotruyền thống pháp luật Common law đã ý thức được tầm quan trọng của giaiđoạn khiếu nại Các thống kê chỉ ra rằng đa số các tranh chấp hành chính ở Anh,

Mỹ, Australia được giải quyết ngay từ giai đoạn đầu mà không cần đến các tòa

án tư pháp Bởi vậy, nói đến mối quan hệ khiếu nại – khởi kiện hành chính ởnhững nước này là chủ yếu nói đến mối quan hệ giữa cơ chế tự thân xem xét của

cơ quan hành chính và cơ chế giải quyết bằng cơ quan tài phán chuyên trách màthôi

Các nước thuộc hệ thống pháp luật xã hội chủ nghĩa trước đây hầu nhưcòn không có khái niệm về mối quan hệ giữa khiếu nại và khởi kiện hành chínhbởi suốt một thời gian dài, “Bộ trưởng - Quan tòa” là cơ chế duy nhất để giảiquyết các tranh chấp hành chính Pháp luật của Liên Xô, Tiệp Khắc giai đoạntrước cũng đã có những quy định ghi nhận quyền khởi kiện ra tòa các tranh chấp

về thuế hay nhà ở Nhưng những quyền này khó có thể được coi là quyền khởikiện hành chính vì Tòa án nhìn nhận chúng là các việc dân sự và giải quyết theothủ tục tố tụng dân sự Việc trao thẩm quyền xét xử hành chính cho tòa án tưpháp dĩ nhiên còn nhiều bất cập, nhưng sẽ là bất cập gấp nhiều lần nếu thẩmquyền này không được trao cho bất cứ cơ quan nào Tài phán hành chính có thểkhông được thừa nhận là một ngành tài phán độc lập nhưng tố tụng hành chínhthì vẫn phải được xây dựng độc lập với tố tụng dân sự Chính từ tính tất yếu này

mà sau một thời gian không thừa nhận tòa án có thẩm quyền giải quyết cáckhiếu kiện hành chính, các nước thuộc hệ thống pháp luật xã hội chủ nghĩa đãnhận thức được tầm quan trọng của việc tổ chức hoạt động tài phàn hành chính

để xét xử các tranh chấp hành chính giữa nhà nước với các tổ chức, cá nhântrong xã hội Đến nay nền tài phán hành chính ở các nước này đều đã được xâydựng và đi vào ổn định, trong số đó Việt Nam cùng với Trung Quốc lựa chọn

“giải pháp trung gian”

Giải pháp trung gian là sản phẩm kết hợp giữa những ưu điểm của môhình Pháp - Đức và mô hình Anh - Mỹ theo đó cơ quan tài phán hành chínhđược lập ra với tính chất là một bộ phận chuyên trách trong hệ thống tòa ánthường (gọi là các phân tòa) Tuy nhiên các nước theo giải pháp trung gian cũng

có quan niệm không đồng nhất về mối quan hệ giữa khiếu nại và khởi kiện ViệtNam nhìn nhận khởi kiện phải gắn bó chặt chẽ với khiếu nại, ít nhất là trong thời

kỳ đầu khi mà nền tài phán hành chính còn non trẻ Trung Quốc thì như đã nói ở

trên, không đặt ra yêu cầu bắt buộc về tiền tố tụng Nhìn chung, các nước nàykhông “cố chấp” trong việc phủ nhận lưỡng hệ tài phán như các nước theoCommon law nhưng cũng chưa thực sự “muốn” xây dựng tài phán hành chínhtách hẳn khỏi tài phán tư pháp như Đức hay Pháp Ra đời sau và tiếp thu nhiềukinh nghiệm từ hai mô hình đi trước, quan niệm về mối quan hệ khiếu nại – khởikiện của các nước theo giải pháp trung gian về lý thuyết sẽ toàn diện hơn.Nhưng trên thực tế, cách quan niệm này chưa thực sự lý tưởng bởi việc vận hành

mô hình phân tòa hành chính để giải quyết các tranh chấp hành chính vẫn cònkhá nhiều hạn chế (Điều này sẽ được làm rõ khi chúng ta tìm hiểu kỹ hơnnhững biểu hiện về mặt thực tiễn của mối quan hệ khiếu nại - khởi kiện hànhchính trong chương 2)

1.3.3 Đặc điểm mối quan hệ khiếu nại – khởi kiện hành chính

Như đã trình bày ở trên, quan hệ giữa khiếu nại và khởi kiện hành chính làmột mối quan hệ hai chiều với sự tương tác thể hiện ở nhiều góc độ Khiếu nại

và khởi kiện đều mang những nhiệm vụ riêng nhưng chúng gắn bó khăng khítvới nhau để cùng thực hiện một chức năng chung là giải quyết có hiệu quả cáctranh chấp hành chính phát sinh trong xã hội Tuy nhiên, ở những nhà nước khácnhau, trong những nền pháp luật khác nhau, mối quan hệ đó không hoàn toàntương đồng Những nguyên nhân chủ yếu dẫn tới thực tế này bao gồm:

 Nhiệm vụ cụ thể của giải quyết khiếu nại và xét xử hành chính do pháp luật quy định là khác nhau: Không phải với mọi tranh chấp hành chính

người dân đều có thể khởi kiện ra cơ quan tài phán Pháp luật nhiều nước trênthể giới quy định thẩm quyền xét xử hành chính của tòa án theo phương phápliệt kê do đó những tranh chấp tuy là tranh chấp hành chính nhưng khôngđược kể tên sẽ không thuộc thẩm quyền thụ lý, giải quyết của tòa Các tranhchấp thuộc diện này là đối tượng độc quyền của giải quyết khiếu nại và cóthể gọi là các ngoại lệ về miễn trừ xét xử hành chính Việc pháp luật xác địnhdiện ngoại lệ này rộng hay hẹp cũng ít nhiều làm di dịch mức độ tương hỗ,phối hợp giữa hai quy trình là giải quyết khiếu nại và giải quyết kiện tụng

 Hệ thống thủ tục được quy định khác nhau: Nếu như pháp luật Việt Nam

quy định thủ tục khiếu nại và thủ tục khởi kiện hành chính riêng rẽ (quanđiểm giải quyết khiếu nại không nằm trong tài phán hành chính) thì pháp luậtnhiều nước lại xây dựng chế định khiếu nại và giải quyết khiếu nại hànhchính nằm luôn trong Luật tố tụng hành chính Việc có thể tìm thấy nhữngquy định về khiếu nại cũng như khởi kiện trong cùng một văn bản thống nhấtlàm cho mối quan hệ giữa hai phạm trù này trở nên mật thiết, trực tiếp vàcũng trực quan hơn

 Năng lực giải quyết công việc thực tế của bộ máy cơ quan và công chức Nhà nước ở các nước là khác nhau: Cùng quy định về nguyên tắc tiền tố

tụng nhưng có những nước mà ở đó các tranh chấp hành chính phần lớn đượcgiải quyết ngay từ khâu khiếu nại trong khi ở nước khác quá trình giải quyếtcủa đa số tranh chấp lại không dừng ở khâu này Trong trường hợp thứ nhất,khởi kiện phát huy tác dụng tinh thần nhiều hơn là tác dụng thực tế - quyềnkhởi kiện hành chính đem lại cho người dân niềm tin vào một cơ chế giảiquyết tranh chấp với nhiều lựa chọn, vào khả năng chiến thắng trong cácxung đột với Nhà nước nhưng thường thì họ được giải quyết thỏa đáng vềquyền lợi mà không phải dùng đến quyền này Ngược lại, trong trường hợpthứ hai, khởi kiện thể hiện rõ tính chất là công cụ bổ khuyết cho khiếu nại –phát huy mạnh mẽ tác dụng thực tế trong việc giải quyết thực chất các tranhchấp hành chính Điều đó cho thấy, sự xác lập mối quan hệ giữa khiếu nại vàkhởi kiện hành chính hoàn toàn như nhau về mặt pháp lý không mặc nhiên vàtất yếu dẫn đến hệ quả là biểu hiện của mối quan hệ đó trong thực tiễn đờisống cũng giống nhau

 Sự khác biệt về tâm lý và ý thức pháp luật của người dân: Giả sử một

quốc gia ở Tây Âu và một quốc gia ở Đông Á đều quy định có thể lựa chọnkhiếu nại hoặc khởi kiện làm xuất phát điểm để giải quyết tranh chấp hànhchính và năng lực của bộ máy hành chính cũng như công chức của nhữngnước này là như nhau, có thể suy luận một cách chắc chắn rằng tỷ lệ tranhchấp được giải quyết bởi mỗi phương thức ở mỗi nước sẽ khác nhau Người

dân Đông Á thường mang tâm lý “dĩ hòa vi quí”, “đóng cửa bảo nhau” và cótruyền thống ngại kiện tụng, ngại ra tòa cho nên khi xảy ra tranh chấp họthường không chọn phương pháp đối đầu trực tiếp làm xuất phát điểm, thayvào đó là những phương pháp mềm dẻo, trung tính hơn Ngược lại, ngườidân Tây Âu lại có tác phong công nghiệp cùng ý thức cao về tố quyền nênthường họ “ưa” phương pháp có tính chất dứt điểm và quyết liệt hơn Lẽđương nhiên, lập luận như vậy là đứng trên góc độ khái quát mà tổng đoán,trên thực tế thường người ta vẫn phải căn cứ vào tất cả các tình tiết cụ thể của

vụ tranh chấp mà lựa chọn biện pháp giải quyết phù hợp nhất, song tâm lývẫn luôn là yếu tố có vai trò không thể phủ nhận trong sự lựa chọn ấy

Dù những nguyên nhân nêu trên làm cho mối quan hệ giữa khiếu nại vàkhởi kiện hành chính ở các nước khác nhau không thể giống hệt như nhau vềbiểu hiện và mức độ biểu hiện, nhưng tựu chung lại mối quan hệ đó luôn baohàm bốn đặc điểm cơ bản: tính độc lập, tính bổ trợ, tính đối trọng và tínhnhượng bộ - loại trừ Bốn đặc điểm này bao hàm trong đó cả yếu tố tích cực lẫntiêu cực, tồn tại độc lập tương đối với sự thực hiện - áp dụng pháp luật trongthực tế và hợp thành bản chất của mối quan hệ giữa khiếu nại - khởi kiện hànhchính

 Tính độc lập giữa khiếu nại và khởi kiện hành chính:

Không phụ thuộc vào việc các chế định khiếu nại và khởi kiện hành chínhđược quy định trong cùng một văn bản hay trong nhiều văn bản khác nhau,chúng vẫn luôn là hai thủ tục độc lập: riêng biệt về vị trí và phân biệt về tínhchất Khiếu nại khởi động cho một quy trình giải quyết tranh chấp thực hiện bởihoạt động “tự thân xem xét” trong nội bộ hệ thống hành chính Chủ thể giảiquyết khiếu nại cũng chính là chủ thể chịu trách nhiệm về quyết định, hành vihành chính bị khiếu nại (cơ chế Bộ trưởng - Quan tòa) Còn khởi kiện là bướcđánh dấu cho việc bắt đầu một quy trình giải quyết tranh chấp theo cơ chế tàiphán (phân xử hoặc xét xử) trong đó cơ quan tài phán có địa vị độc lập với haibên tranh chấp Chính từ sự khác biệt cơ bản về tính chất này mà giữa khiếu nại

và khởi kiện hành chính rất khó có sự nhầm lẫn về vị trí, vai trò Các luật gia

danh tiếng đôi lúc cũng phải phân vân giữa đâu là tài phán hành chính, đâu là tàiphán tư pháp, giữa “quyền tư pháp” và “quyền tương tự tư pháp” nhưng mộtngười dân với trình độ hiểu biết pháp luật ở mức trung bình cũng dễ dàng phânbiệt thế nào là khiếu nại, thế nào là khởi kiện Đại đa số những người đi khiếukiện khi viết một lá đơn đều biết đơn mình đang viết là đơn khiếu nại hay đơnkhởi kiện Tuy nhiên tính độc lập mà chúng tôi muốn nói tới không phải thể hiện

ở đó Khiếu nại và khởi kiện là hai phương thức làm phát sinh hai quy trìnhtương ứng là giải quyết khiếu nại và xét xử hành chính Trong quá trình giảiquyết một tranh chấp hành chính cụ thể, hai quy trình này dù có phối hợp vớinhau hay không thì cuối mỗi quy trình đều có những kết luận độc lập được đưa

ra Nói cách khác, khiếu nại và khởi kiện khi được thụ lý đều đem lại cho ngườikhiếu kiện cái gọi là “kết quả giải quyết tranh chấp” Thật vậy, quyết định giảiquyết khiếu nại hành chính hay bản án hành chính đều là những kết luận của cơquan có thẩm quyền về nội dung vụ tranh chấp, đều hàm chứa những mệnh lệnhhoặc yêu cầu cần thực hiện và đều có những biện pháp bảo đảm thực hiện củariêng mình Việc quy định nguyên tắc tiền tố tụng không làm ảnh hưởng đếntính độc lập này Cần lưu ý rằng, tiền đề của quyền khởi kiện hành chính khôngphải là “quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu” mà là “việc vụ tranh chấp đãđược giải quyết bởi thủ tục khiếu nại” Đối tượng bị xét xử vẫn chính là quyếtđịnh, hành vi hành chính ban đầu gây ra xung đột chứ không phải là quyết địnhgiải quyết khiếu nại Mặt khác, nếu như người khiếu nại đã thỏa mãn với quyếtđịnh giải quyết khiếu nại mà không tiến hành khởi kiện thì quá trình giải quyếttranh chấp hành chính hoàn thành tại đây, trong trường hợp này không có bất cứnghi ngờ gì về tính độc lập của khiếu nại đối với khởi kiện Nhưng như tiêu đềcủa phân mục này đã nêu, tính chất độc lập ở đây không chỉ là “độc lập củakhiếu nại đối với khởi kiện” mà là “độc lập giữa khiếu nại và khởi kiện” Sẽ làthiếu sót nếu chỉ cố gắng lý giải cho tính độc lập theo chiều thuận mà không chỉ

ra rằng khởi kiện cũng độc lập với khiếu nại Điều này là hiển nhiên nếu phápluật không quy định về vấn đề tiền tố tụng – người khiếu kiện có thể khởi kiệnngay ra tòa mà không cần phải thông qua thủ tục khiếu nại trước đó Tuy nhiên

nếu phải trải qua tiền tố tụng, tính chất ấy vẫn được đảm bảo Bởi tài phán hànhchính bao giờ cũng bắt đầu từ khâu xử sơ thẩm, tức là xem xét, đánh giá lại toàn

bộ nội dung vụ việc Nói khác đi, xét xử hành chính không có chức năng giámđốc hoạt động giải quyết khiếu nại và cũng không có quyền phúc thẩm các quyếtđịnh giải quyết khiếu nại Việc cơ quan tài phán phải tổ chức thực hiện lại việcthu thập chứng cứ, làm rõ những tình tiết trong vụ việc mà không mặc nhiên sửdụng lại “thành quả” của quá trình giải quyết khiếu nại cũng là một minh chứngcho tính độc lập Tùy thuộc vào cấp xét xử và loại hình cơ quan tài phán mà việc

xử lý của cơ quan đó tập trung vào phán xét tính hợp pháp hay là cả tính hợp lýcủa quyết định, hành vi hành chính trái pháp luật nhưng nhìn chung nội dungcủa vụ tranh chấp sẽ được phân tích tổng thể Như vậy đây là quá trình xét xửthực chất, khác với xét xử hình thức – chủ yếu nhằm bắt lỗi các sai phạm mangtính nghiêm trọng trong thực hiện tố tụng

Tóm lại, tính độc lập giữa khiếu nại - khởi kiện hành chính và vấn đề tiền tốtụng hoàn toàn có thể tồn tại song hành với nhau trong trạng thái cân bằng Nếutuyệt đối hóa tiền tố tụng thì tính độc lập sẽ bị mất đi Đó là khi pháp luật quyđịnh trong mọi trường hợp, giải quyết tranh chấp hành chính phải được kết thúcbởi bản án của tòa, bất kể người khiếu kiện có thỏa mãn với quyết định giảiquyết khiếu nại hay không (buộc khởi kiện sau khi khiếu nại) Ngược lại, tuyệtđối hóa tính độc lập thì vấn đề tiền tố tụng sẽ không đặt ra Đó là khi pháp luậtquy định người dân có thể chọn một trong hai con đường khiếu nại và khởi kiện

để giải quyết tranh chấp hành chính nhưng khi đã chọn thì buộc phải đi hết conđường đó mà không được chuyển qua con đường còn lại

 Tính bổ trợ của khiếu nại hành chính đối với khởi kiện hành chính:

Bổ trợ là đặc điểm dễ nhận thấy nhất trong mối quan hệ giữa khiếu nại vàkhởi kiện hành chính với những biểu hiện khá trực quan Để phân tích rõ hơnđặc điểm này, vấn đề tiền tố tụng lại một lần nữa được đặt ra như là một công cụgiúp phân chia trường hợp Trường hợp thứ nhất, với thủ tục tiền tố tụng, khiếunại phát huy mạnh mẽ vai trò giảm tải cho hệ thống cơ quan tài phán Điều nàyđặc biệt có ý nghĩa đối với những quốc gia không thành lập cơ quan tài phán

hành chính độc lập mà sử dụng tòa án tư pháp hoặc bộ phận chuyên trách củatòa tư pháp để xét xử hành chính Việc một số lượng đáng kể các tranh chấphành chính được giải quyết dứt điểm từ thủ tục khiếu nại sẽ giúp làm giảm gánhnặng công việc của tòa án tư pháp vốn đã ôm đồm quá nhiều loại thẩm quyền.Biểu hiện của tính bổ trợ trong trường hợp thứ hai lại thể hiện ở việc khiếu nại

và tố tụng san sẻ cho nhau lượng tranh chấp hành chính cần giải quyết Không bịràng buộc bởi tiền tố tụng, người khiếu kiện hoàn toàn có thể căn nhắc những ưunhược điểm của khiếu nại cũng như khởi kiện để chọn cho mình biện pháp giảiquyết phù hợp hơn Sự khác nhau về tâm lý và nhu cầu giữa những người đikhiếu kiện đảm bảo cho phía cơ quan giải quyết khiếu nại cũng như phía cơquan tài phán hành chính đều có những “khách hàng” của mình Có thể nhậnthấy trong cơ chế này vị thế của khiếu nại và khởi kiện hành chính là cân xứngvới nhau, nhưng chúng tôi có những lý do để nhận định tính bổ trợ đang xem xét

là bổ trợ một chiều, tức chỉ có khởi kiện tiếp nhận sự hỗ trợ tích cực từ khiếu nại

mà thôi Thứ nhất, khởi kiện ra đời không nhằm và cũng không có tác dụnggiảm tải cho khiếu nại hành chính Bởi tự kiểm tra là một chức năng vốn có của

bộ máy cơ quan hành chính do đó dù không có khiếu nại cụ thể từ người dân, bộmáy này vẫn luôn phải có ý thức rà soát và xử lý kịp thời những sai sót tronghoạt động quản lý nhà nước của mình Nhìn vào hiện tượng, việc phải tiếp nhậngiải quyết nhiều khiếu nại làm cho cơ quan hành chính bận rộn hơn nhưng xét

về bản chất, nguyên nhân làm tăng khối lượng công việc của những cơ quan nàychính là việc để xảy ra nhiều sai sót trong quá trình ban hành các quyết định,hành vi hành chính (không phụ thuộc vào số lượng khiếu nại thực tế) Giả sửnhư tất cả những người khiếu kiện đều chọn con đường khởi kiện mà khôngkhiếu nại thì về nguyên tắc, nếu tự mình phát hiện ra những sai sót trên, cơ quanhành chính vẫn phải có trách nhiệm xử lý Sự khác nhau chỉ ở chỗ thay vì tiếnhành giải quyết tranh chấp họ sẽ tiến hành các biện pháp khắc phục hậu quả.Như vậy trong mọi trường hợp, không thể nói khởi kiện giảm tải cho khiếu nạihành chính được Thứ hai, chúng tôi căn cứ vào trật tự của nguyên tắc tiền tốtụng để minh chứng cho tính một chiều Các quốc gia khác nhau tuy có thể quy

định khác nhau về vấn đề tiền tố tụng nhưng đều thống nhất ở chỗ, bao giờ cũnglấy khiếu nại làm tiền đề cho quyền khởi kiện chứ không có khả năng ngược lại.Điều này dẫn tới thực tế là sẽ không thể có một quá trình giải quyết tranh chấphành chính nào đi từ khâu khởi kiện đến khâu khiếu nại Do đó cơ quan giảiquyết khiếu nại cũng không thể nào sử dụng các kết quả mà cơ quan tài phán tạolập nên Ngược lại, dù cơ quan tài phán không được mặc nhiên lấy những kếtluận, chứng cứ từ quá trình giải quyết khiếu nại làm nguyên liệu xử án nhưngđây vẫn luôn là một nguồn tài liệu có giá trị tham khảo hữu ích Biểu hiện nàycủa tính bổ trợ không thể tìm thấy ở chiều từ khởi kiện tới khiếu nại Tính bổ trợcòn có một biểu hiện ít được chú ý đó là khả năng tư vấn của cán bộ giải quyếtkhiếu nại cho cán bộ xét xử Ở những nước không có cơ quan tài phán hànhchính độc lập, tranh chấp hành chính có thể được giải quyết bởi những thẩmphán không có chuyên môn sâu về quản lý hành chính Những thẩm phán này dovậy không thể hiểu rõ bản chất vụ tranh chấp bằng cán bộ giải quyết khiếu nại –những công chức nhà nước quen thuộc với hoạt động quản lý hành chính hàngngày Trong quá trình giao lưu phối hợp hoạt động để thực hiện chức năng củamình, thường thì phía cơ quan tài phán tham khảo kiến thức, kinh nghiệm từphía cơ quan hành chính là chủ yếu bởi xét xử hành chính (đặc biệt là xét xử sơthẩm) như đã trình bày ở trên là xử thực chất, đòi hỏi phải hiểu cặn kẽ từng tìnhtiết Trong khi đó công việc giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính lại hầunhư không liên quan đến nghiệp vụ xét xử do đó hiếm khi cần đến sự tư vấn, hỗtrợ của cán bộ xét xử, nên đây cũng là một luận cứ để kết luận về tính bổ trợ mộtchiều – tính bổ trợ của khiếu nại đối với khởi kiện.

 Tính đối trọng của khởi kiện đối với khiếu nại:

Đối với đặc điểm này thì việc có hay không vấn đề tiền tố tụng không cónhiều ý nghĩa Bởi như quan điểm của tác giả Vũ Thư và nhiều nhà nghiên cứukhác, trật tự Tòa án là trật tự bảo đảm pháp chế cao hơn so với trật tự hànhchính Như vậy việc đi từ trật tự hành chính sang trật tự Tòa án là một conđường tự nhiên, giả sử pháp luật không có bất cứ ràng buộc gì về việc thực hiệnthủ tục nào trước, thủ tục nào sau thì cũng rất khó có khả năng người dân lựa

chọn khởi kiện trước rồi lại quay sang khiếu nại Điều này cho thấy phán quyếtcủa cơ quan tài phán dường như có giá trị pháp lý và tính đảm bảo cao hơn sovới quyết định giải quyết khiếu nại và trong mắt người đi khiếu kiện, cơ quan tàiphán dường như cũng mạnh mẽ, quyền lực hơn cơ quan hành chính Tuy nhiênchúng tôi nhấn mạnh lại rằng, về bản chất khởi kiện hành chính độc lập và bìnhđẳng với khiếu nại hành chính, không nên và cũng không thể đặt cao hơn khiếunại hành chính Tính đối trọng do vậy cũng không thể hiện ở việc cơ quan hànhchính có thái độ “kiêng dè” trước cơ quan tài phán Khi bàn về tính cần thiết của

sự hiện diện cơ chế khởi kiện hành chính ở phần trên, chúng tôi đã chỉ ra rằng

khởi kiện ra đời có tác dụng “ngăn ngừa sự tùy tiện, cẩu thả trong giải quyết khiếu nại, góp phần đưa quá trình giải quyết khiếu nại vào nề nếp” Những thay

đổi tích cực ấy từ phía cơ quan giải quyết khiếu nại không xuất phát từ việc họ

“sợ” cơ quan tài phán mà do hai nguyên nhân cơ bản sau – cũng là hai nội dung

cơ bản của tính đối trọng Thứ nhất, với sự ra đời của tài phán hành chính, cơchế “Bộ trưởng - Quan tòa” không còn vị trí độc tôn, cơ quan hành chính cấptrên không thể dễ dàng bao che, bênh vực cho những sai phạm của thuộc cấpnhư trước được nữa Khi cơ quan tài phán kết luận một quyết định, hành vi hànhchính là trái pháp luật họ không có quyền kết án cơ quan hành chính ban hành raquyết định, hành vi đó song bản thân việc đưa ra kết luận như vậy đã giáng mộtđòn mạnh vào uy tín của cơ quan hành chính Càng có nhiều vụ tranh chấp hànhchính mà người dân là bên thắng kiện thì uy tín của hệ thống cơ quan hànhchính trong xã hội càng bị lung lay, giảm sút Để khắc phục nguy cơ này, bảnthân nội bộ ngành dọc các cơ quan hành chính phải có ý thức cao hơn về việcgiải quyết khách quan, công bằng các khiếu nại hành chính Có như vậy, trongtrường hợp người dân không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại mà kiện

ra tòa thì cơ quan hành chính vẫn có thể an tâm vào khả năng bảo vệ uy tín Thứhai, quá trình “điều tra” trong vụ án hành chính có thể dẫn tới khả năng truy cứunhững trách nhiệm khác của cán bộ, công chức nhà nước Tòa án trong khi xét

xử vụ án hành chính hoàn toàn có thể phát hiện ra những dấu hiệu của tội phạmhình sự và tiến hành những thủ tục để có thể khởi tố một vụ án riêng biệt Luật

hình sự của tất cả các nước đều quy định về những tội danh như “thiếu tráchnhiệm gây hậu quả nghiêm trọng”, “lợi dụng chức vụ quyền hạn”, “lộng quyền,lạm quyền”… mà những tội phạm này phổ biến được thực hiện thông qua cácquyết định, hành vi hành chính trái luật Để không bị truy cứu trách nhiệm hình

sự hoặc nhẹ hơn là trách nhiệm kỷ luật, cán bộ công chức của các cơ quan hànhchính không cách nào khác là phải khép mình vào kỷ cương, hạn chế để xảy rakhiếu nại và khi có khiếu nại thì giải quyết nghiêm túc, thỏa đáng (tất nhiên điềunày cũng chỉ là tương đối)

Nói tóm lại, sự hiện diện của cơ chế khởi kiện hành chính tạo ra những thayđổi tích cực từ phía khiếu nại hành chính, làm nâng cao hiệu quả của hoạt độnggiải quyết khiếu nại Tính đối trọng làm cho cả bên đối trọng và bên bị đối trọngphát huy được tốt hơn năng lực của mình trong một trạng thái dung hòa – đốitrọng nhưng không kiềm chế Vì suy cho cùng, một vụ án hành chính có phátsinh hay không hoàn toàn phụ thuộc vào việc có đơn kiện hay không (khônggiống như trong lĩnh vực hình sự nơi cơ quan tư pháp có thể tự mình khởi tố vụán) cho nên chúng tôi không đồng tình với quan điểm cho rằng sự ra đời củakhởi kiện hành chính là biểu hiện của việc hành chính bị kiểm soát bởi tư pháp

 Tính nhượng bộ - loại trừ giữa khiếu nại và khởi kiện hành chính:

Đặc điểm này thể hiện qua việc dù mối quan hệ được thiết lập theo mô hìnhnào, ở mức độ nào thì khiếu nại và khởi kiện vẫn chừa cho nhau những “khoảngtrời riêng” nhất định Như đã trình bày, pháp luật quy định có những loại việcchỉ được phép giải quyết theo thủ tục hành chính mà không được khởi kiện ratòa Với những tranh chấp này, việc giải quyết chúng ra sao hoàn toàn nằm gọntrong tay các cơ quan hành chính, cơ quan tài phán về nguyên tắc không cách gì

có thể can thiệp được Ngược lại, có những loại việc mà pháp luật cho phépngười dân có thể khởi kiện ngay ra tòa bất chấp việc tiền tố tụng được ghi nhậnnhư một nguyên tắc chung Đối với những tranh chấp này, cơ quan hành chínhkhông thể tranh giành thẩm quyền với cơ quan tài phán đã nhận đơn kiện để đưa

vụ tranh chấp về với thủ tục giải quyết khiếu nại Như vậy có thể thấy, tính chấtnhượng bộ - loại trừ gắn bó chặt chẽ với các trường hợp ngoại lệ về đối tượng

xem xét/ xét xử của khiếu nại và khởi kiện hành chính Pháp luật càng quy địnhnhiều loại ngoại lệ thì biểu hiện của tính chất trên càng rõ nét Có thể lấy ra từpháp luật Việt Nam một vài ví dụ sau: (1) sau khi thực hiện tiền tố tụng màngười khiếu nại khiếu nại tiếp đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếptheo thì sẽ mất quyền khởi kiện, ngược lại nếu khởi kiện thì không được khiếunại tiếp (trước 1/6/2006); (2) sau khi thực hiện tiền tố tụng đối với các tranhchấp về đất đai, kỷ luật buộc thôi việc cán bộ, công chức mà người khiếu nạikhiếu nại tiếp thì sẽ mất quyền khởi kiện (pháp luật hiện hành); (3) đối vớinhững loại việc pháp luật quy định chỉ được quyền khiếu nại một lần thì ngườikhiếu nại sau khi trải qua khiếu nại lần đầu bắt buộc phải chuyển sang conđường tư pháp cho dù bản thân người đó mong muốn đi tiếp con đường hànhchính (theo tinh thần của điểm c, khoản 1, Điều 2 Pháp lệnh TTGQVAHC sửađổi, bổ sung năm 2006)… Trong đa số trường hợp việc phân định rạch ròi giữanhượng bộ và loại trừ là rất khó khăn, mặc dù vậy ta vẫn có thể hình dung ra bảnchất của hiện tượng này như sau: Nhượng bộ là việc khiếu nại hoặc khởi kiệnchủ động nhượng cho bên kia “một phần đất” lẽ ra thuộc thẩm quyền kiểm soátcủa mình, có thể coi đây là một sự thỏa thuận tiền định được thể hiện trực tiếptrong luật; Loại trừ là việc “một phần đất” của khởi kiện hoặc khiếu nại bị vôhiệu hóa bởi sự “lấn chiếm” của bên kia do sự ưu ái nào đó của nhà làm luậthoặc đơn giản là do quy định của pháp luật còn nhiều sơ hở Việc nghiên cứutách rời hai biểu hiện này sẽ dẫn đến cái nhìn phiến diện về mối quan hệ giữakhiếu nại và khởi kiện Nếu chỉ nói đến mặt nhượng bộ thì cũng tức là thừa nhậnviệc phía nhượng bộ hoàn toàn có quyền đòi lại “phần đã nhường”, điều này làkhông đúng với thực tế Nếu chỉ nói đến mặt loại trừ, dễ dẫn đến cách hiểu làgiữa khiếu nại và khởi kiện luôn có sự đối đầu, bài trừ lẫn nhau, thay vì phâncông chúng lại tranh giành nhau về đối tượng xét xử, điều này cũng lại đi ngượcvới tinh thần của pháp luật.

Chương 2:

THỰC TRẠNG MỐI QUAN HỆ GIỮA KHIẾU NẠI VÀ

KHỞI KIỆN HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM – GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN

2.1 Mối quan hệ giữa khiếu nại và khởi kiện hành chính ở Việt Nam hiện nay – Quy định của pháp luật và thực tiễn áp dụng

2.1.1 Đánh giá các quy định của pháp luật hiện hành về tính độc lập giữa khiếu nại hành chính và khởi kiện hành chính

Như đã nói, khởi kiện hành chính và khiếu nại hành chính trong pháp luậtViệt Nam được quy định tại hai văn bản riêng biệt (đi kèm với nó cũng là hai hệthống văn bản hướng dẫn riêng biệt) Ta có thể tìm thấy trong hai văn bản nàycác quy định về những vấn đề pháp lý tương tự nhưng có nội dung hoàn toànphân biệt

 Tính độc lập của khiếu nại và khởi kiện trước hết được thể hiện ở sự phân biệt trong những nội dung pháp lý mang tính thủ tục:

Thứ nhất, về hình thức và yêu cầu của đơn khiếu kiện: Quy định của phápluật Việt Nam về hình thức khiếu nại có phần “tùy nghi” Cụ thể khiếu nại cóthể bằng đơn hoặc bằng miệng; trong trường hợp khiếu nại bằng miệng thì cán

bộ tiếp dân có nghĩa vụ hướng dẫn họ ghi lại thành đơn…(khoản 2 Điều 33 LuậtKNTC sửa đổi, bổ sung năm 2005) Trong khi đó khởi kiện lại bị “đóng khung”trong một hình thức cố định là văn bản Kể cả ngay trong cùng hình thức làmđơn thì những yêu cầu đặt ra đối với đơn khởi kiện và đơn khiếu nại cũng khácnhau: Đơn khiếu nại chỉ đặt ra những yêu cầu tối thiểu; Đơn khởi kiện đòi hỏingoài những thông tin cơ bản còn phải tóm tắt nội dung QĐHC hay HVHC bịkhiếu nại, nội dung quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu… (Khoản 5 Điều 30Pháp lệnh TTGQVAHC sửa đổi năm 2006)

Thứ hai, về chủ thể khiếu kiện: Chủ thể khiếu nại có thể là bất cứ cá nhân,

tổ chức nào miễn rằng họ là người có quyền và lợi ích hợp pháp bị ảnh hưởngtrực tiếp bởi QĐHC, HVHC Những người chưa thành niên hoặc người không

có năng lực hành vi dân sự đầy đủ sẽ thực hiện quyền khiếu nại thông qua ngườiđại diện đương nhiên (điểm b, khoản 1, Điều 1 Nghị định 136/2006/NĐ-CP).Trường hợp người khiếu nại ốm đau, già yếu, có nhược điểm về thể chất hoặc vì

lý do khách quan khác mà không thể tự mình khiếu nại thì cũng có thể thực hiệnđược quyền khiếu nại thông qua việc ủy quyền khiếu nại cho người khác (điểm

c, khoản 1, Điều 1 Nghị định 136/2006/NĐ-CP) Phạm vi những người có thể ủyquyền cũng đã được mở rộng gần như tối đa qua các lần sửa đổi, bổ sung LuậtKNTC Trong khi đó, chủ thể khởi kiện hẹp hơn khá nhiều so với chủ thể khiếu

nại bởi cách diễn dịch tương đối khắt khe của Pháp lệnh TTGQVAHC: “Người khởi kiện là cá nhân cơ quan, tổ chức cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm bởi…, nên đã khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án có thẩm quyền” (khoản 5 Điều 4); “Đơn kiện phải do người khởi kiện ký, nếu họ là người chưa thành niên, có nhược điểm về thể chất hoặc tinh thần thì phải do cha mẹ hoặc người đại diện hợp pháp của người khởi kiện ký” (khoản 4 Điều 30) Như vậy có thể thấy người khởi kiện chỉ có thể tự mình hoặc thông qua

người đại diện, người giám hộ để thực hiện quyền khởi kiện mà không thể ủyquyền cho người khác Một nguyên nhân nữa khiến cho phạm vi người khiếukiện hẹp hơn phạm vi người khiếu nại là do không phải mọi khiếu nại đều có thểchuyển tiếp thành vụ kiện hành chính Trường hợp tranh chấp trong khiếu nại đóthuộc thẩm quyền tài phán của Tòa án (một trong những loại việc quy định tạiĐiều 11 Pháp lệnh TTGQVAHC sửa đổi, bổ sung năm 2006) thì cùng với việcthụ lý đơn kiện, người khiếu nại sẽ được chuyển tiếp thành người khởi kiện.Ngược lại, nếu Tòa án không có thẩm quyền thụ lý loại tranh chấp ấy thì ngườikhiếu nại này sẽ không thể có tư cách của người khởi kiện Ví dụ một công chứckhiếu nại quyết định kỷ luật cách chức đối với mình thì sẽ chỉ có thể là ngườikhiếu nại mà không bao giờ trở thành người khởi kiện

Thứ ba, về đối tượng khiếu kiện: Đối tượng khiếu nại và đối tượng khởikiện hành chính đều giống nhau, đều là các QĐHC, HVHC hoặc quyết định kỷluật cán bộ, công chức nhưng thực chất phạm vi đối tượng khởi kiện hành chính

đã bị thu hẹp rất nhiều so với khiếu nại Với cách quy định theo phương phápliệt kê tại Điều 11 Pháp lệnh TTGQVAHC sửa đổi, bổ sung năm 2006, đốitượng khởi kiện hành chính chỉ có thể là (một trong) 21 loại QĐHC, HVHC vàquyết định kỷ luật được kể tên mà thôi Đơn cử như quyết định kỷ luật cán bộcông chức, tất cả các quyết định kỷ luật đều là đối tượng khiếu nại, nhưng chỉ cóquyết định kỷ luật buộc thôi việc – và áp dụng cho một nhóm cán bộ công chức(từ cấp Vụ trưởng hoặc tương đương trở xuống) mới có thể bị khởi kiện ra tòa.Trên thế giới, các nước có nền tài phán hành chính phát triển thường có quyđịnh “mở” về đối tượng khởi kiện hành chính – chỉ liệt kê các việc không thuộcthẩm quyền tài phán; các nước có nền tài phán hành chính non trẻ thường có quyđịnh “đóng” – liệt kê những loại việc thuộc thẩm quyền tài phán Việc Việt Namlựa chọn lối quy định “đóng” là điều dễ hiểu và hợp lý

Thứ tư, về vấn đề thời hạn: Theo khoản 1, Điều 36 Luật KNTC hiện hành,thời hạn khiếu nại được quy định như sau:

Thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu không quá 30 ngày, kể

từ ngày thụ lý để giải quyết; đối với vụ việc phức tạp thì thời hạngiải quyết khiếu nại có thể kéo dài hơn, nhưng không quá 45 ngày,

kể từ ngày thụ lý để giải quyết

Ở vùng sâu, vùng xa đi lại khó khăn thì thời hạn giải quyếtkhiếu nại lần đầu không quá 45 ngày, kể từ ngày thụ lý để giảiquyết; đối với vụ việc phức tạp thì thời hạn giải quyết khiếu nại cóthể kéo dài hơn, nhưng không quá 60 ngày, kể từ ngày thụ lý đểgiải quyết

Theo khoản 2 và 3 Điều 30 Pháp lệnh TTGQVAHC hiện hành, thời hiệukhởi kiện được quy định như sau:

2 Trong trường hợp pháp luật không có quy định khác thìthời hiệu khởi kiện được quy định như sau:

a) Đối với trường hợp quy định tại các điểm a, b và c khoản 1Điều 2 của Pháp lệnh này là ba mươi ngày, kể từ ngày hết thời hạngiải quyết khiếu nại lần đầu mà khiếu nại không được giải quyếthoặc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu,nhưng không đồng ý với quyết định giải quyết đó;

b) Đối với trường hợp quy định tại điểm d khoản 1 Điều 2của Pháp lệnh này là ba mươi ngày, kể từ ngày hết thời hạn giảiquyết khiếu nại lần hai mà khiếu nại không được giải quyết hoặc kể

từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần hai, nhưngkhông đồng ý với quyết định giải quyết đó;

c) Đối với trường hợp quy định tại khoản 2 Điều 2 của Pháplệnh này là bốn mươi lăm ngày, kể từ ngày nhận được quyết địnhgiải quyết khiếu nại lần đầu, nhưng không đồng ý với quyết địnhgiải quyết đó;

d) Đối với trường hợp quy định tại khoản 3 Điều 2 của Pháplệnh này chậm nhất là năm ngày, trước ngày bầu cử, nhưng khôngđồng ý về cách giải quyết của cơ quan lập danh sách cử tri;

đ) Đối với trường hợp quy định tại khoản 4 Điều 2 của Pháplệnh này là ba mươi ngày, kể từ ngày nhận được quyết định giảiquyết khiếu nại lần đầu, nhưng không đồng ý với quyết định giảiquyết đó;

e) Đối với trường hợp quy định tại khoản 5 Điều 2 của Pháplệnh này là ba mươi ngày, kể từ ngày nhận được quyết định giảiquyết khiếu nại của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trựcthuộc trung ương, nhưng không đồng ý với quyết định giải quyếtđó;

g) Đối với trường hợp quy định tại khoản 6 Điều 2 của Pháplệnh này là ba mươi ngày, kể từ ngày nhận được quyết định giảiquyết khiếu nại của Hội đồng cạnh tranh hoặc của Bộ trưởng BộThương mại, nhưng không đồng ý với quyết định giải quyết đó;