nó lại được thể hiện khá rõ nét với nhiều biểu hiện sinh động. Điều đáng tiếc là những biểu hiện này chủ yếu thuộc về mặt trái.
2.2 Giải pháp hoàn thiện mối quan hệ giữa khiếu nại và khởi kiện hành chính ở Việt Nam hành chính ở Việt Nam
2.2.1 Giải pháp hoàn thiện pháp luật về mối quan hệ giữa khiếu nại và khởi kiện hành chính khởi kiện hành chính
• Nhóm giải pháp hướng vào việc điều chỉnh chế định khiếu nại hành chính
Khiếu nại giữ một vị trí quan trọng trong giải quyết tranh chấp hành chính, nó có những tác dụng đặc biệt mà khởi kiện hay các cách thức khác không thể thay thế được, như: tạo điều kiện cho cơ quan hành chính sửa sai và cũng biết trước được nội dung có thể bị kiện ra trước thiết chế tài phán; sàng lọc giúp loại bỏ những tranh chấp “ảo”… Bên cạnh đó, khiếu nại là một quyền hiến định của công dân và khả năng thực hiện quyền khiếu nại hành chính cũng là
một tiêu chuẩn để đánh giá mức độ bảo vệ quyền công dân ở mỗi quốc gia. Vì vậy trong cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính luôn có một hướng cố định, đó chính là phương thức khiếu nại. Tuyệt đối không nên lẫn lộn giữa việc xóa bỏ nguyên tắc tiền tố tụng với việc xóa bỏ khiếu nại (tức phương thức giải quyết tranh chấp hành chính bởi các cơ quan hành chính). Những kiến nghị dưới đây hướng tới kiện toàn và phát huy năng lực của phương thức này chứ không nhằm vô hiệu hóa nó:
“Mềm hóa” tiền tố tụng là việc cấp thiết nhất cần thực hiện. Quy định về tiền tố tụng được xây dựng thành nguyên tắc tuyệt đối là vấn đề mang tính lịch sử, có lẽ ý tưởng của nhà làm luật là muốn chờ đến khi nền tài phán hành chính thực sự “cứng cáp” sẽ đưa ra những điều chỉnh phù hợp để cân đối lại “thị phần” giữa khiếu nại và khởi kiện. Nhưng theo chúng tôi không nên thụ động chờ vào sự tự trưởng thành ấy mà pháp luật cần chủ động từng bước mở rộng thẩm quyền cho cơ quan tài phán, tin tưởng giao trọng trách cho “hệ thống” tòa hành chính. Có như vậy tài phán hành chính mới có điều kiện để lớn mạnh. Thực tế cho thấy, sau hơn mười năm Pháp lệnh TTGQVAHC đi vào đời sống, hoạt động xét xử hành chính ở nước ta đang ở trong một sức ỳ lớn cùng với sự ỷ lại. Khởi kiện hành chính phát triển một cách chậm chạp, gần như là dậm chân tại chỗ.
Hai là, một số ý tưởng chính sách có ý nghĩa như là những nguyên tắc cơ bản của cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính cần được cụ thể hóa thành các điều luật. Đó là: Nguyên tắc khách quan, độc lập trong toàn bộ quá trình giải quyết khiếu nại hành chính; Nguyên tắc bình đẳng về quan hệ giữa người khiếu nại và người, tổ chức bị khiếu nại; Nguyên tắc minh bạch quá trình giải quyết khiếu nại hành chính bằng thủ tục tham vấn giữa các bên; Nguyên tắc về quyền tham gia của luật sư trong quá trình giải quyết khiếu nại; Nguyên tắc về nghĩa vụ của cơ quan hành chính phải chứng minh, phản biện về những khiếu nại…
Ba là, mở rộng tối đa quyền khiếu nại hành chính của công dân song song với việc mở rộng quyền khởi kiện. Những vấn đề như quyền khiếu nại đối với các văn bản pháp quy, quyền khiếu nại đông người cần được xem xét một cách nghiêm túc, khách quan và nên được phản ánh vào trong luật ở một mức độ hợp
lý. Ngoài ra phạm vi ủy quyền của người khiếu nại cũng cần được quy định rành mạch hơn. Khoản 1 Điều 17 Luật KNTC hiện nay dẫn đến cách hiểu: Luật sư (quy định tại điểm b) không thuộc vào diện có thể nhận ủy quyền (quy định tại điểm a). Vai trò “giúp đỡ về pháp luật” trong quá trình khiếu nại của luật sư cũng cần được hướng dẫn cụ thể, rõ ràng hơn. Pháp luật nên quy định những hành vi pháp lý cơ bản mà luật sư có thể tiến hành thay vì chỉ liệt kê một loạt những việc luật sư không được làm.
Bốn là, cần có những biện pháp thực chất để tăng cường tính minh bạch trong giải quyết khiếu nại hành chính, như: Quy định về việc đối thoại phải được thực hiện thường xuyên trong suốt quá trình giải quyết khiếu nại thay vì một hai lần ít ỏi; Quy định về nguyên tắc tham gia của các bên liên quan, đặc biệt là người khiếu nại xuyên suốt quá trình khiếu nại; Dự thảo kết luận thẩm tra, xác minh phải được công bố, tống đạt cho các bên liên quan; Dự thảo quyết định giải quyết phải được tống đạt cho các bên và các bên phải được tạo cơ hội để trao đổi về nội dung trong sự thảo quyết định giải quyết đó…
Năm là, xiết chặt mối quan hệ giữa hai cấp giải quyết khiếu nại. Điều chỉnh này cũng góp phần đáng kể vào việc cải thiện mối quan hệ giữa khiếu nại và khởi kiện nói chung. Trách nhiệm của cá nhân đứng đầu cơ quan cần được xác định độc lập với trách nhiệm của cơ quan. Để xử lý một sai phạm trong quản lý hành chính, chế tài trước tiên cần áp dụng phải là kỷ luật công vụ. Cơ quan cấp trên không làm thay nhưng cũng không vì thế mà đứng ngoài cuộc thực hiện việc “đôn đốc” một cách hình thức. Cơ quan tư pháp không thể cưỡng chế đối với cơ quan hành pháp nhưng nội bộ hệ thống các cơ quan hành chính hoàn toàn có thể đề ra những biện pháp cưỡng chế của riêng mình. Nếu làm được những việc này chất lượng sàng lọc của hoạt động giải quyết khiếu nại sẽ được nâng cao rõ rệt từ đó khiếu nại cũng thực hiện được tốt hơn tác dụng bổ trợ đối với khởi kiện.
Sáu là, việc thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính cũng phải được gắn với trách nhiệm công vụ nhằm tăng cường kỷ cương, kỷ luật hành chính. Đồng thời, pháp luật về khiếu nại cần xác định rõ các tiêu chí về quyết
định giải quyết khiếu nại có hiệu lực pháp luật, quy định cụ thể trách nhiệm, trình tự, thủ tục thi hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính, cụ thể hóa các chế tài áp dụng đối với người không thi hành hoặc thi hành không nghiêm chỉnh. Việc này có tác dụng làm cho quyền lợi của người khiếu nại được giải quyết nhanh chóng, triệt để và dù sau đó người này có khởi kiện thì tòa án khi ra phán quyết cũng không cần quyết định lại các phần quyền, nghĩa vụ đã được giải quyết ổn thỏa.
Bảy là, cơ chế giám sát cần được đổi mới theo hướng điều chỉnh cho phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội và để phát huy tính đối trọng của khởi kiện đối với khiếu nại hành chính:
Về mặt lý thuyết cần thấy rằng, nội dung hoạt động giám sát của các cơ quan dân cử không nên đi vào những vụ việc cụ thể, mà chủ yếu phải là việc giám sát công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo nói chung với mục đích chủ yếu là đánh giá việc chấp hành pháp luật khiếu nại, tố cáo và nâng cao trách nhiệm của các cơ quan nhà nước trong công tác này… [5, tr.130-132]
Bên cạnh đó, pháp luật cần xây dựng một mô hình thích hợp để các cơ quan nhà nước cũng như các tổ chức chính trị, xã hội có thể phối hợp nhịp nhàng với nhau trong việc thực thi quyền giám sát.
Tám là, quyết định giải quyết khiếu nại hành chính cần được quy định rõ ràng về chủ thể ban hành cũng như thể thức. Theo pháp luật hiện hành thì phần nhiều trường hợp người ký quyết định giải quyết khiếu nại (ví dụ chủ tịch UBND) không phải là người trực tiếp giải quyết khiếu nại (ví dụ cơ quan thanh tra). Quyết định giải quyết khiếu nại không chỉ là minh chứng cho việc đã trải qua tiền tố tụng mà nó còn là một chứng cứ quan trọng trong vụ án hành chính. Bất kể việc có quy định về tiền tố tụng hay không, nếu một vụ tranh chấp đã trải qua thủ tục khiếu nại thì tòa án chắc chắn sẽ phải yêu cầu các bên cung cấp (bản sao) quyết định giải quyết khiếu nại. Sẽ là rất khó khăn cho tòa án trong việc xác định giá trị pháp lý của chứng cứ này nếu như pháp luật không áp đặt một (hoặc một số) thể thức cố định cho nó.
Chín là, khắc phục sự bất nhất trong các quy định của pháp luật. Hiện nay vẫn còn tình trạng các thuật ngữ pháp lý được sử dụng không nhất quán, thậm chí ngay trong cùng một văn bản. Ví dụ Luật KNTC hiện hành khi thì dùng thuật ngữ “ra quyết định” (khoản 13 Điều 2), khi lại dùng thuật ngữ “có quyết định” (khoản 3 Điều 45). Những lỗi kỹ thuật dạng này cần được nhanh chóng khắc phục.
Cuối cùng, Luật Khiếu nại hành chính cần được xây dựng tách ra khỏi Luật KNTC. Như đã trình bày, khái niệm khiếu nại không chỉ bao gồm duy nhất khiếu nại hành chính và việc giải quyết khiếu nại hành chính cũng khác rất nhiều so với giải quyết tố cáo. Bởi vậy việc quy định gộp chung hai chế định này trong một văn bản như hiện nay là không hợp lý.
• Nhóm giải pháp hướng vào việc điều chỉnh chế định khởi kiện hành chính
Khởi kiện hành chính nói đến ở đây giới hạn trong “khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án” mà không bao gồm khởi kiện ra các thiết chế khác. Hướng tiếp cận của các kiến nghị dưới đây thống nhất theo hướng tiếp tục nhìn nhận Tòa án với tư cách của một thiết chế tài phán hành chính. Những kiến nghị này không phát huy tác dụng trong trường hợp thẩm quyền xét xử hành chính được chuyển giao hoàn toàn sang một loại cơ quan khác:
Trước hết, một số nội dung pháp lý trong chế định khởi kiện hành chính cần được đồng bộ hóa với pháp luật về khiếu nại hành chính để khắc phục những chỗ vênh, chỗ hổng như đã trình bày trong phần thực trạng. Sự đồng bộ hóa này cũng phải được tiến hành sâu rộng đối với cả luật chuyên ngành cùng các văn bản dưới luật.
Hai là, tương ứng với việc mở rộng phạm vi khiếu nại, thẩm quyền xét xử hành chính của Tòa án cũng phải được mở rộng theo hướng tối ưu. Pháp luật cần lập ra một hành lang thông thoáng tạo khả năng cho Tòa có thể tiếp nhận rộng rãi các tranh chấp hành chính từ những con đường giải quyết khác chuyển tiếp lên. Cần lưu ý rằng nếu như có một loại thiết chế chuyên trách ra đời để giải quyết tranh chấp hành chính thì những vụ việc mà Tòa án phải tiếp nhận sẽ
không chỉ dừng lại ở những khiếu nại hành chính đã qua một hoặc hai cấp. Kết quả giải quyết tranh chấp của cơ quan tài phán chuyên trách (nếu có) cũng rất có thể không làm vừa lòng người khiếu kiện và nếu như thẩm quyền của Tòa không đủ rộng để tiếp nhận những vụ việc này thì sẽ lại có một số lượng không nhỏ các tranh chấp hành chính bị “mắc kẹt” trên con đường đến với công lý. Song song với đó, Tòa án cũng phải được quyền xử lý từ đầu các tranh chấp hành chính, ít nhất là trong một số loại việc và phạm vi những loại việc này phải dần dần được mở rộng ra cùng với quá trình mềm hóa tiền tố tụng.
Ba là, thời hiệu khởi kiện hành chính nhất thiết phải được điều chỉnh để có thể bảo vệ tốt hơn quyền công dân. Nhà làm luật cần tính toán để kéo dài thời hiệu này đến một mức phù hợp sao cho vừa đảm bảo tính khả thi cho người khởi kiện, vừa không gây khó khăn cho việc điều tra, xác minh của Tòa án. Một vấn đề có ảnh hưởng rõ rệt đến mối quan hệ giữa khiếu nại và khởi kiện hành chính đó là mốc thời gian bắt đầu tính thời hiệu cũng cần được điều chỉnh. Thời hiệu khởi kiện nên tính từ khi nhận được quyết định hành chính lần đầu (hoặc biết được hành vi hành chính) tức là bao lấy thời hiệu khiếu nại thay vì gối vào thời hiệu khiếu nại như hiện nay. Thay vì quy định thời hiệu khởi kiện là “X ngày kể từ khi nhận được quyết định giải quyết khiếu nại” nên quy định là “X+ ngày kể thì khi nhận được quyết định hành chính lần đầu”. Tuy nhiên, phải đảm bảo X+ lớn hơn hoặc bằng tổng số (tính bằng đơn vị ngày) của thời hiệu khiếu nại lần đầu, thời hạn tiếp khiếu và thời hiệu khiếu nại cũ đối với loại việc tương ứng). Tác dụng của việc này là trong trường hợp để quá thời hiệu khiếu nại, người khiếu kiện sẽ không đương nhiên bị mất luôn quyền khởi kiện một cách oan uổng.
Bốn là, các biện pháp tăng cường hiệu lực thi hành của bản án hành chính cần được nhanh chóng xây dựng và quy định trực tiếp vào trong luật. Chẳng hạn trong Pháp lệnh TTGQVAHC có thể bổ sung sau phần “Thủ tục giám đốc thẩm, tái thẩm” một chương quy định về thi hành án hành chính. Nội dung chương này có thể bao gồm những vấn đề như: quyền giám sát của Tòa án đối với việc thực thi phán quyết của mình; quyền kiến nghị của đương sự về việc thi hành án; các
biện pháp tối thiểu mà cơ quan cấp trên phải tiến hành để đôn đốc việc thi hành án; chế tài phạt tiền áp dụng với cơ quan hành chính cố tình chậm chễ hoặc không thi hành bản án… Sức đối trọng của khởi kiện đối với khiếu nại chủ yếu phụ thuộc vào mức độ nghiêm minh và quyền uy được thể hiện trong những phán quyết của Tòa án. Những phán quyết này chỉ thực sự được tôn trọng và nghiêm túc thi hành một khi các chế tài cụ thể được đưa ra.
Năm là, trách nhiệm pháp lý đối với người, cơ quan vi phạm cần được lồng ghép vào những điều luật nội dung thay vì đưa vào phần Hiệu lực thi hành của Pháp lệnh TTGQVAHC (phần này vốn chỉ được xem như là những nguyên tắc chung, rất hiếm khi được viện dẫn áp dụng). Ngoài ra, pháp luật cần bổ sung thêm một số quy định làm cầu nối giữa tố tụng hành chính và tố tụng hình sự, tương tự như đã làm giữa tố tụng hành chính với tố tụng dân sự.
Sáu là, ban hành Luật thủ tục giải quyết các vụ án hành chính để nâng cao hiệu lực của Pháp lệnh TTGQVAHC hiện hành.
• Nhóm giải pháp hướng vào việc thành lập thiết chế tài phán mới
Ý tưởng về việc xây dựng một thiết chế tài phán hành chính chuyên trách đã xuất hiện từ lâu và đang được đề cập đến ngày càng nhiều hơn trong những năm gần đây. Những tranh luận xung quanh vấn đề này chủ yếu liên quan đến việc lựa chọn mô hình cơ quan tài phán nào để áp dụng vào Việt Nam. Nhưng theo chúng tôi, lựa chọn mô hình nào không quan trọng bằng việc xác định thẩm quyền nội dung cho mô hình đó. Điều trước tiên cần phải làm rõ là loại cơ quan sẽ được thành lập có phải là cơ quan duy nhất thực hiện quyền tài phán hành chính hay không. Các phương án dưới đây được phân loại dựa trên tiêu chí đó:
Phương án 1: Thành lập thiết chế mới kế thừa toàn bộ quyền tài phán hành chính từ Tòa án nhân dân. Theo giải pháp này, tòa án hành chính sẽ được tách ra khỏi hệ thống Tòa án nhân dân và thoát ly khỏi nhánh tư pháp. Các tòa hành chính này sẽ hợp thành một hệ thống độc lập và tồn tại song song với hệ thống tòa án tư pháp (tức tòa án thường). Về mặt thiết chế, hệ thống này gắn bó chặt chẽ với quyền hành pháp nhưng độc lập với hoạt động của hệ thống cơ quan hành chính. Lẽ dĩ nhiên khi đó nền hành chính của nước ta sẽ “bị” phân lập
thành hai mảng rõ rệt gồm hành chính quản lý và hành chính tài phán. Phương án thứ nhất có ưu điểm là thiết chế được thành lập tuy mới mà không mới - việc