Tương tự như đa số các nước trên thế giới, pháp luật Việt Nam cũng chừa ra một “khoảng cách tế nhị” giữa khiếu nại và khởi kiện. Đó là những lĩnh vực mang tính chất nhạy cảm mà quyền tài phán sẽ không với tới. Tranh chấp xảy ra trong những lĩnh vực này sẽ do các cơ quan hành chính độc quyền giải quyết. Bên cạnh đó lại có những loại việc pháp luật quy định chỉ trải qua duy nhất một lần khiếu nại, tức là quyền năng của phương thức tự thân xem xét trong nội bộ ngành dọc hành chính bị “cắt giảm”. Có thể nhìn nhận đây là những vấn đề hệ trọng mà yêu cầu về tính nhanh chóng, quyết liệt trong giải quyết được đề cao do đó cần phải có những quy định theo hướng tinh giản, tránh những sự trì trệ kéo dài không cần thiết.
Những sửa đổi gần đây của Luật KNTC và Pháp lệnh TTGQVAHC giúp cho người dân có nhiều “cửa” hơn khi muốn bảo vệ quyền, lợi ích của mình, bởi sau khi trải quan tiền tố tụng thì người dân có quyền tự do lựa chọn khiếu nại tiếp hoặc khởi kiện. Việc khởi kiện có thể được thực hiện ngay sau cấp khiếu nại thứ nhất nhưng cũng có thể “bảo lưu” cho đến sau cấp khiếu nại thứ 2. Tuy nhiên đúng như tác giả Nguyễn Hoàng Anh đã chia sẻ: “Sự quy định về khả năng lựa chọn “một trong hai” này không trực tiếp và thẳng thắn trong pháp luật, rất khó khăn mới có thể nhận diện vấn đề”. Thật vậy, nếu như người khiếu nại đã chọn con đường khởi kiện thì sau đó không thể trở lại con đường hành chính. Ngược lại, nếu như chọn khiếu nại lần hai thì không phải trong mọi trường hợp người đó đều có thể bảo lưu quyền khởi kiện. Điều này thể hiện rất rõ trong khoản 2 và khoản 4 Điều 2 Pháp lệnh TTGQVAHC sửa đổi, bổ sung năm 2006. Như vậy là ngay trong sự tự do cũng đã hàm chứa yếu tố bắt buộc – biểu hiện bên ngoài là “nhượng bộ” nhưng bên trong cũng mang dáng dấp của sự “loại trừ”. Thực tế bất cập trên đây xuất phát từ sự nhập nhằng giữa hai mặt nhượng bộ và loại trừ, phản ánh sự thiếu kinh nghiệm trong cách quy định của Việt Nam. Không chỉ vậy, trong các quy định mà sự nhượng bộ và loại trừ có thể phân định một cách khá dễ dàng, ta cũng tìm được vô số những điểm bất cập khác:
• Những bất cập từ mâu thuẫn pháp luật dẫn đến sự loại trừ lẫn nhau giữa khiếu nại và khởi kiện:
Thứ nhất: Cơ quan giải quyết khiếu nại lần hai với sự thiện chí và trách nhiệm cao đã ghi chú cụ thể và hướng dẫn người khiếu nại đến khởi kiện ở Tòa án “có thẩm quyền” trong trường hợp người đó không thỏa mãn với quyết định giải quyết. Nhưng khi người khiếu nại đưa đơn đến Tòa thì Tòa lại từ chối thụ lý! Nguyên nhân ở đây là do có sự “vênh” nhau, “đá” nhau giữa các văn bản quy phạm pháp luật. Ví dụ: Việc giải quyết khiếu nại đối với QĐHC, HVHC trong quản lý đất đai được quy định tại 3 văn bản là Luật Đất đai 2003, Luật KNTC (sửa đổi, bổ sung năm 2004 và 2005), PLTTGQVAHC (sửa đổi, bổ sung năm 2006). Căn cứ các Điều 39 và 46 Luật KNTC một số Ủy ban nhân dân đã ban hành các quyết định giải quyết khiếu nại lần 2 trong đó có hướng dẫn người dân có quyền khởi kiện ra Tòa án. Tuy nhiên khoản 2 Điều 138 Luật Đất đai, khoản 2 Điều 2 và khoản 17 Điều 11 Pháp lệnh TTGQVAHC đều thống nhất theo hướng: giải quyết khiếu nại về quản lý đất đai, người khiếu nại chỉ có quyền khởi kiện ra Tòa án trong trường hợp đã có quyết định giải quyết lần đầu mà không đồng ý với quyết định đó và không tiếp tục khiếu nại lên cơ quan hành chính cấp trên - vấn đề khởi kiện ra tòa trong trường hợp khiếu nại đã có quyết định giải quyết lần 2 không được đặt ra. Cơ quan hành chính dựa trên tinh thần của Luật KNTC thì cho rằng Tòa án có thẩm quyền giải quyết tranh chấp đó nhưng thực tế thẩm quyền này chưa được cập nhật cho Tòa án, nên khi đối chiếu vào Pháp lệnh, đương nhiên Tòa án không thể thụ lý. Vậy là, trật tự tiền tố tụng phần nào loại bỏ được hiện tượng đùn đẩy trách nhiệm thì lại làm nảy sinh vấn đề “từ chối thẩm quyền” không kém phần phức tạp.
Thứ hai: Pháp luật hiện hành quy định thời hiệu khởi kiện tính từ khi nhận được quyết định giải quyết khiếu nại hoặc hết thời hạn mà không giải quyết. Với cách quy định này nhà làm luật đã bước đầu giải quyết được bài toán về “sự im lặng của cơ quan thẩm quyền làm mất quyền khởi kiện của công dân” nhưng lại chưa tính đến khả năng: cơ quan hành chính có giải quyết nhưng không ban
hành quyết định! Về vấn đề này các tác giả Nguyễn Văn Thanh, Đinh Văn Minh có viết:
Khi pháp luật quy định cấp giải quyết lần đầu là chính thủ trưởng cơ quan có QĐHC,HVHC bị khiếu nại, tức là việc giải quyết khiếu nại cũng phải tuân theo trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại mà một trong những thủ tục quan trọng nhất là ban hành quyết định giải quyết khiếu nại. Điều này hoàn toàn không phù hợp với thực tế. Bởi vì, khi nhận được khiếu nại, sau khi xem xét, nếu thấy quyết định của mình trái pháp luật thì người ban hành quyết định đó sẽ ban hành quyết định mới cho phù hợp chứ không cần thiết phải ban hành quyết định giải quyết khiếu nại. Nếu thấy quyết định của mình là đúng pháp luật thì trả lời cho người khiếu nại và giữ nguyên quyết định của mình. Chính vì những điểm hạn chế này mà trên thực tế, hầu như không có quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu và việc coi đó là một cấp giải quyết là điều bất hợp lý. Nó sẽ gây khó khăn cho người dân trong việc quyết định khiếu nại tiếp theo hay khởi kiện vụ án tại Tòa Hành chính. [15, tr.105-106]
Bên cạnh đó cũng phải bàn đến vấn đề quyết định giải quyết khiếu nại có nhất thiết phải dưới hình thức “quyết định” theo đúng thể thức, tên gọi của loại văn bản này hay không. Rất nhiều trường hợp cơ quan hành chính trả lời bằng “công văn”, “thông báo”, “biên bản” hoặc thậm chí bằng miệng thì có được coi là quyết định hay không. Nếu Tòa án suy diễn một cách cứng nhắc mà không thụ lý đơn kiện trong trường hợp này thì đồng nghĩa với việc “kết quả giải quyết khiếu nại đã loại trừ khả năng tiếp cận tư pháp của người khiếu kiện”.
Thứ ba: Cũng xuất phát từ sự vênh nhau giữa các văn bản pháp luật, Luật KNTC quy định thời hiệu khiếu nại tính từ khi nhận được QĐHC hoặc biết được HVHC trong khi nhiều văn bản chuyên ngành chỉ đề cập đến mốc thời gian khi nhận được QĐHC mà thôi. Ví dụ: Điều 22 Luật Thuế chuyển quyền sử dụng đất năm 1994 quy định: “Đơn khiếu nại phải được gửi đến cơ quan thuế phát hành thông báo thu thuế hoặc quyết định xử lý, trong thời hạn 30 ngày (ba mươi ngày), kể từ ngày nhận được thông báo thu thuế hoặc quyết định xử lý”. Mặt khác, việc
áp dụng pháp luật theo kiểu “nghị định to hơn luật” ở Việt Nam gần như đã trở thành một tập quán. Hệ quả dẫn tới là trong những lĩnh vực này nếu quyền, lợi ích hợp pháp của người dân bị xâm hại bởi một HVHC thì họ sẽ bị mất quyền khiếu nại một cách hết sức vô lý. Hơn nữa, việc mất quyền khiếu nại cũng tức là mất luôn quyền khởi kiện! Đây là trường hợp đặc biệt mà khiếu nại hành chính đã tự loại trừ mình kéo theo đó là thủ tiêu cả khả năng tiếp cận tố tụng.
• Những bất cập từ mâu thuẫn pháp luật dẫn đến sự nhượng bộ:
Ở bất kỳ quốc gia nào ta đều có thể tìm thấy sự nhượng bộ giữa phương thức giải quyết bằng khiếu nại và các phương thức còn lại, sự khác nhau chỉ ở phạm vi nhượng bộ rộng hay hẹp, bên nào nhượng bộ nhiều hơn mà thôi. So sánh với đa số các nước trên thế giới, phạm vi nhượng bộ giữa khiếu nại và khởi kiện hành chính ở Việt Nam là khá rộng và chủ yếu là sự nhượng bộ từ phía khởi kiện. Điều này là dễ hiểu bởi chỉ vài chục năm trước đây thôi, quan niệm của các nước XHCN nói chung và Việt Nam nói riêng vẫn nhìn nhận khiếu nại là cơ chế
độc tôn trong giải quyết tranh chấp hành chính. Xác lập “cán cân” nhượng bộ
như vậy hẳn nhiên có những yếu tố hợp lý của nó. Điểm hạn chế lớn nhất mà chúng tôi muốn đề cập đến từ sự nhượng bộ “quá mức cần thiết” trong chính hệ thống các cơ quan hành chính – nhượng bộ giữa cơ quan giải quyết khiếu nại lần đầu và cơ quan giải quyết khiếu nại lần 2. Có thể thấy rõ hiện tượng trên ngay trong sự mâu thuẫn giữa quy định của Luật KNTC với Nghị định 136/2006/NĐ- CP ngày 14-11-2006 của Chính phủ hướng dẫn thi hành Luật KNTC. Theo quy định của Luật KNTC, nếu khiếu nại đã quá thời hạn mà không được giải quyết thì người khiếu nại có quyền khiếu nại lên cấp trên và cơ quan này có trách nhiệm tiếp nhận và giải quyết. Tuy nhiên, cách xử lý của cơ quan cấp trên lại được hướng dẫn như sau trong Nghị định 136/2006/NĐ-CP:
Đối với đơn khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của cấp dưới nhưng quá thời hạn quy định mà chưa được giải quyết thì Thủ trưởng cơ quan nhà nước cấp trên yêu cầu cấp dưới giải quyết, đồng thời có trách nhiệm chỉ đạo, kiểm tra, đôn đốc việc giải quyết của cấp dưới và áp dụng biện pháp theo thẩm quyền để xử lý đối với người thiếu trách nhiệm hoặc
cố tình trì hoãn việc giải quyết khiếu nại đó. Trong trường hợp cần áp dụng biện pháp vượt quá thẩm quyền của mình thì kiến nghị cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền để xử lý.
Như vậy chủ thể thực chất chịu trách nhiệm về việc giải quyết khiếu nại lần
thứ hai không ai khác vẫn lại là cơ quan đã giải quyết lần thứ nhất. Luật tuy quy định có hai cấp khiếu nại nhưng thực tế là việc giải quyết khiếu nại được trải qua hai lần không mấy khác nhau về tính chất. Cả cơ quan cấp dưới lẫn cơ quan cấp trên đều không thực sự đóng vai trò là một cấp khiếu nại đúng nghĩa. “Quy định “trả lại đơn khiếu nại cho cấp dưới xử lý”- thực sự vô hình chung là một quy định gây bất lợi cho người dân và khả năng tạo cơ hội để các cơ quan nhà nước đùn đẩy, né tránh trách nhiệm trong việc xem xét, giải quyết khiếu nại của công dân” [5, tr.65]
Nhượng bộ - loại trừ là tính chất trừu tượng nhất trong số bốn tính chất nội tại của mối quan hệ giữa khiếu nại và khởi kiện hành chính nhưng ở Việt Nam nó lại được thể hiện khá rõ nét với nhiều biểu hiện sinh động. Điều đáng tiếc là những biểu hiện này chủ yếu thuộc về mặt trái.
2.2 Giải pháp hoàn thiện mối quan hệ giữa khiếu nại và khởi kiện hành chính ở Việt Nam