khiếu nại hành chính đối với khởi kiện hành chính
• Khả năng giảm tải:
Vai trò giảm tải của khiếu nại đối với khởi kiện được nhìn nhận dưới hai góc độ: tác dụng san sẻ bởi phương thức cho phép người khiếu kiện lựa chọn và tác dụng sàng lọc bởi thủ tục tiền tố tụng. Như vậy, trong bối cảnh Việt Nam ta sẽ đánh giá khả năng giảm tải của khiếu nại ở khía cạnh thứ hai. Hiện nay ở Việt Nam, khiếu nại vẫn đóng vai trò là phương thức chủ đạo để giải quyết tranh chấp hành chính, số lượng khiếu nại hành chính luôn lớn hơn khá nhiều so với số lượng vụ án hành chính. Tuy nhiên điều này không chứng tỏ rằng khiếu nại đang làm tốt nhiệm vụ sàng lọc của mình. Như đã đề cập, pháp luật hiện hành đã cản trở nhiều vụ việc khiếu nại không thể chuyển tiếp đến thủ tục tố tụng. Bên cạnh đó, người dân cũng không mặn mà với việc khởi kiện. Bởi lẽ hành chính là phương thức duy nhất khả dĩ giải quyết triệt để quyền lợi cho người khiếu kiện nên họ thường muốn tận dụng tối đa phương thức này. Thực tế ở Việt Nam cho thấy có những trường hợp sau khi khiếu nại lần hai, người khiếu nại không thỏa mãn nhưng cũng không khởi kiện ra Tòa mà lại “khiếu nại” đến cơ quan tiếp theo ở cấp cao hơn – thực chất giống như một cấp giải quyết khiếu nại thứ ba. Rõ ràng, chất lượng sàng lọc của hoạt động giải quyết khiếu nại hiện nay cũng còn yếu kém. Theo Báo cáo tổng kết thực hiện Chỉ thị số 09-CT/TW pháp luật về khiếu nại tố cáo ngày 7/10/2005, trong 6 năm từ 1998 đến 2004, các cơ quan có thẩm quyền đã thụ lý 614.717 vụ việc khiếu nại hành chính, trong đó giải quyết được 513.409 vụ việc (tức là chiếm đến trên 80%) nhưng số lượng vụ việc
giải quyết đúng pháp luật lại chiếm tỷ lệ không cao, chỉ khoảng 50-60%. Theo một số số liệu khảo sát địa phương thì lượng vụ việc mà sau khi có quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu, công dân tiếp tục khiếu nại lên cơ quan cấp trên hoặc khởi kiện ra tòa cũng chiếm tới 60%, đây là tỷ lệ khá lớn.
• Khả năng hỗ trợ trong việc chuẩn bị chứng cứ:
Theo quy định của Luật KNTC sửa đổi năm 2005, trong quá trình giải quyết khiếu nại cơ quan hành chính có thể tiến hành nhiều biện pháp tương tự nghiệp vụ điều tra như: triệu tập người bị khiếu nại, người khiếu nại để tổ chức đối thoại (điểm d khoản 1 Điều 44); xác minh tại chỗ (điểm đ khoản 1 Điều 44); trưng cầu giám định, tiến hành các biện pháp khác theo quy định của pháp luật (điểm e khoản 1 Điều 44)… nhằm tạo thuận lợi cho việc làm rõ các tình tiết của vụ việc. Việc gặp gỡ, đối thoại trực tiếp với người khiếu nại, người bị khiếu nại trong quá trình giải quyết khiếu nại lần đầu còn được quy định thành một nghĩa vụ đối với người giải quyết khiếu nại. Tuy nhiên điều đáng tiếc là pháp luật đang thiếu vắng những quy định về cơ chế giám sát khi cơ quan hành chính thực hiện những hoạt động đó cũng như tiêu chuẩn về thể thức ghi nhận kết quả của từng loại hoạt động. Điều này làm cho tính khách quan, trung thực trong hoạt động giải quyết khiếu nại của cơ quan hành chính vốn đã bị đặt trong sự nghi ngờ lại càng trở nên đáng nghi ngờ hơn. Từ đó có thể kết luận sơ bộ rằng, những chứng cứ mà cơ quan hành chính cung cấp cho Tòa khó có thể là những chứng cứ chất lượng, góp phần đáng kể vào hiệu quả giải quyết vụ án hành chính. Trong giai đoạn chuẩn bị xét xử sơ thẩm, Tòa án phải thông báo về việc thụ lý đơn khởi kiện cho người bị kiện biết để yêu cầu người đó giải trình, cung cấp tài liệu, chứng cứ chứng minh tính có căn cứ, tính hợp pháp của QĐHC bị kiện. Trong thời hạn mười lăm ngày, kể từ ngày nhận được thông báo, người được thông báo phải nộp cho Toà án văn bản về ý kiến của mình đối với yêu cầu của người khởi kiện và tài liệu, chứng cứ kèm theo, nếu có (khoản 3 Điều 37 Pháp lệnh TTGQVAHC). Tuy nhiên quy định của pháp luật hiện hành về nghĩa vụ cung cấp chứng cứ của hai bên tranh chấp chưa thực sự hợp lý. Điều 5 Pháp lệnh TTGQVAHC gây ra một cách hiểu mập mờ: không rõ chứng cứ mà cơ quan
hành chính phải cung cấp chỉ bao gồm những chứng cứ họ đã tạo lập được trong quá trình giải quyết khiếu nại hay là cả những chứng cứ mà họ biết cho đến thời điểm xét xử vụ án hành chính. Thiết nghĩ, cách quy định hợp lý phải là: Cơ quan hành chính có nghĩa vụ cung cấp kết quả giải quyết khiếu nại và những chứng cứ mới mà mình biết được sau khi giải quyết khiếu nại kết thúc (nếu có). Tương tự, người khởi kiện có nghĩa vụ báo cáo những chứng cứ đã trình bày trước cơ quan hành chính và cung cấp các chứng cứ mới (nếu có). Có một thực tế là khả năng “độc lập tác chiến” của cơ quan hành chính trong giải quyết khiếu nại tạo ra cho họ nhiều cơ hội ỉm đi những chứng cứ bất lợi một cách khá dễ dàng. Ngược lại, nếu người giải quyết khiếu nại thực sự “có tâm”, thẳng thắn thừa nhận sai lầm để giải quyết theo hướng có lợi cho người khiếu nại thì lại cũng nảy sinh một bất cập. Tâm lý của người khiếu nại là mong muốn nhận được quyết định giải quyết khiếu nại có lợi càng nhanh càng tốt – họ sẽ “hả hê” rằng mình đúng ngay khi phía cơ quan hành chính nhận sai. Không có ai đủ thận trọng để yêu cầu cơ quan hành chính hoàn thiện những chứng cứ, tài liệu chứng minh cho “sự sai” ấy trước khi nhận quyết định giải quyết - phòng khi sau này “đổi ý” mà khởi kiện ra Tòa. Do vậy, chứng cứ, tài liệu mà cơ quan hành chính cung cấp cho Tòa nhiều khi cũng không đầy đủ. Trong một nền pháp luật mà tiền tố tụng được quy định thành một nguyên tắc cứng như ở Việt Nam, khả năng chuẩn bị chứng cứ trong giai đoạn tiền tố tụng như vậy là quá yếu.
• Khả năng tư vấn:
Tác dụng này hầu như không thể tìm thấy trong thực tiễn ở Việt Nam. Nguyên nhân chính là do nguyên tắc “chỉ tuân theo pháp luật” trong hoạt động của Tòa án luôn bị diễn dịch một cách cứng nhắc. Cán bộ giải quyết khiếu nại hơn ai hết những người hiểu rõ về tính hợp lý của QĐHC, HVHC. Nhưng họ hiếm khi có thể đem chuyên môn đó hỗ trợ cho cán bộ xét xử - những người vốn chỉ đánh giá QĐHC, HVHC về tính hợp pháp. Mặt khác, Tòa án nhân dân ở Việt Nam tuy có địa vị pháp lý độc lập nhưng luôn có sự lệ thuộc ít nhiều vào Ủy ban nhân dân. Thực tế cho thấy những bản án hành chính (được cho là) xác đáng được đưa ra đều là những trường hợp thẩm phán đã dũng cảm thoát ly khỏi
quyền lực từ phía cơ quan hành pháp. Ở một tư thế đối kháng như vậy, việc “trao đổi kinh nghiệm” giữa cán bộ xét xử và cán bộ giải quyết khiếu nại hầu như không thế diễn ra.
Xét một cách toàn diện, khiếu nại thực hiện tốt vai trò bổ trợ của mình cho khởi kiện khi và chỉ khi tạo ra được những điều kiện tối ưu để một khiếu nại hành chính có thể chuyển tiếp thành vụ án hành chính. Nhưng ở Việt Nam, các quy định vừa yếu lại vừa thiếu của pháp luật về tính bổ trợ đã biến khiếu nại thành cản trở lớn nhất mà người dân gặp phải khi muốn tiếp cận với khởi kiện.