của khởi kiện hành chính đối với khiếu nại hành chính
Pháp luật Việt Nam không có điều khoản nào phản ánh trực tiếp tương quan vị trí giữa khởi kiện và khiếu nại nhưng với việc khiếu nại được giới hạn lại ở hai cấp giải quyết (khoản 16 Điều 2 Luật KNTC sửa đổi, bổ sung năm 2005) trong khi khởi kiện được mở rộng để có thể thực hiện sau bất cứ cấp khiếu nại nào (điểm d khoản 1 Điều 2 Pháp lệnh TTGQVAHC sửa đổi, bổ sung năm 2006), cơ chế giải quyết tranh chấp hành chính bởi tòa án đang ngày càng được coi trọng hơn. Điều này cũng phù hợp với một yêu cầu của quá trình hội nhập WTO: Tòa án phải là phương thức giải quyết cuối cùng đối với các QĐHC, HVHC. Tuy nhiên trên thực tế, ở Việt Nam việc giải quyết tranh chấp hành chính bằng Tòa án chưa có được sức nặng như thế. Do thực trạng yếu kém diễn ra trong một thời gian dài nên cơ quan hành chính cũng đã quá quen với việc người dân “kêu ca” năm này qua năm khác về chất lượng giải quyết khiếu nại. Năm 2002, số vụ khiếu nại hành chính đạt đỉnh với 175.223 vụ. Giai đoạn 2002-2005 lượng khiếu nại hành chính có chiều hướng giảm. Giai đoạn 2005- 2007 khiếu nại hành chính lại tăng nhanh trở lại (năm 2006: 88.228 vụ; năm 2007: 138.228 vụ). Các cơ quan hành chính không cần quá ý thức về việc bảo vệ uy tín của mình nữa khi mà bộ ngành nào cũng đầy rẫy khiếu nại, địa phương nào cũng đầy rẫy khiếu nại. Theo số liệu của Thanh tra Chính phủ, năm 2009 các Bộ, ngành, địa phương đã giải quyết 55.403/65.981 vụ việc khiếu nại thuộc thẩm quyền. Các đơn vị giải quyết đạt tỷ lệ cao là: Bộ Công thương 98,45%;
Ngân hàng Nhà nước 97,1%; Hà Giang 98,59%; Tiền Giang 97,5%; Kiên Giang 96,7%; Đắc Nông 96,2%; Tây Ninh 95,6%; Tuyên Quang 95,55%; Hà Tĩnh 94,5%; Nghê An 94,5%; Lâm Đồng 94,2%; Quảng Bình 93,99%; Lạng Sơn 93,95%; Hòa Bình 93,33%; Lào Cai 93,3%... Khiếu nại và sự kêu ca của người khiếu nại gần như đã trở thành một phần tất yếu trong đời sống của hệ thống cơ quan này. Đó là lý do giải thích cho hiện tượng cơ quan cấp dưới “nhờn” cấp trên, chính quyền “nhờn” công luận và nghiêm trọng hơn là hành chính “nhờn” tố tụng.
Sự thiếu tôn trọng của phương thức khiếu nại đối với phương thức khởi kiện còn bắt nguồn từ nhiều căn nguyên khác. Nguyên nhân đầu tiên phải kể đến là hiệu lực nửa vời của bản án hành chính. Như đã phân tích, pháp quyết của Tòa hành chính hầu như không có giá trị cưỡng chế với cơ quan hành chính mặc dù cơ quan đó có tư cách là đương sự, là người bị kiện trong vụ án. Nói cách khác, tòa án có xét xử tranh chấp nhưng không xử lý được vi phạm, những biện pháp mà tòa đưa ra có rất ít tính chất ren đe chứ chưa nói đến việc trừng phạt. Quyền hạn của Tòa gần như chỉ dừng lại ở mức chỉ ra sai phạm. Không thể trông chờ nhiều vào sự tự giác chấn chỉnh, rút kinh nghiệm của cơ quan hành chính khi mà họ chẳng phải gánh chịu một hậu quả bất lợi đáng kể nào. Thứ hai, vai trò không rõ ràng của cơ quan giám sát cũng góp phần làm mất đi sự uy nghiêm của tài phán hành chính. Pháp luật Việt Nam hiện nay quy định quá nhiều loại chủ thể thực hiện nhiệm vụ giám sát hành chính với thẩm quyền chồng chéo, trùng lặp để rồi cuối cùng vẫn không thể xác định được giám sát đứng ở đâu trong quá trình giải quyết khiếu nại: ở giữa khiếu nại và khởi kiện hay đứng cao hơn cả hai biện pháp này? Giám sát công tác giải quyết khiếu nại hành chính là một yêu cầu rất cần thiết và xác đáng nhưng cách quy định của pháp luật hiện hành lại dẫn đến việc Ủy ban thường vụ quốc hội và các cơ quan khác của Quốc hội sẽ phải sa đà vào việc trực tiếp xử lý vụ khiếu nại hành chính cụ thể. Cụ thể, theo khoản 2 Điều 86 Luật KNTC sửa đổi, bổ sung năm 2005, Hội đồng dân tộc, các ủy ban của Quốc hội có trách nhiệm:
Khi nhận được khiếu nại, tố cáo thì nghiên cứu, nếu phát hiện có vi phạm pháp luật thì yêu cầu người có thẩm quyền xem xét, giải quyết; nếu không đồng ý với kết quả giải quyết đó thì yêu cầu người đứng đầu cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp xem xét, giải quyết ; cơ quan, tổ chức hữu quan có trách nhiệm trả lời yêu cầu đó trong thời hạn 7 ngày, kể từ ngày có quyết định giải quyết. Các cơ quan này vô hình chung bị biến thành một cấp xử lý khiếu nại mặc dù mang tên gọi là cấp giám sát. Việc Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, cũng như đại biểu Quốc hội “giám sát” việc giải quyết khiếu nại theo cách xem xét lại vụ việc khiếu nại cụ thể - không chỉ không phù hợp về mặt chức năng và thẩm quyền của cơ quan lập pháp, đại biểu dân cử. Việc làm này cũng không hoàn toàn phù hợp với năng lực chuyên môn của các đại biểu Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội. Theo chủ nhiệm Ủy ban Quốc phòng và An ninh của Quốc hội Lê Quang Bình, việc giám sát hành chính hiện nay trùng trùng, điệp điệp nhưng hiệu quả không cao. Thực tế những Ủy ban Mặt trận tổ quốc, các đoàn thể xã hội, thanh tra nhân dân, cơ quan báo chí hay ngay cả đại biểu Quốc hội cũng chỉ đang thực hiện công việc của một “ông bưu điện”, đó là nhận đơn của người dân rồi chuyển đơn đến các cơ quan nhà nước. Tình trạng trùng lặp thẩm quyền này dẫn đến hai thái cực khác nhau. Một là cảnh “cha chung không ai khóc”, cơ quan giám sát không lên tiếng vì cho rằng đã có cơ quan khác thực hiện công việc đó rồi. Thứ hai, khi các cơ quan giám sát cùng thực hiện nhiệm vụ nhưng lại đưa ra các kết luận khau thì pháp luật chưa có cách giải quyết thống nhất. Vậy nên vấn đề lại càng phức tạp khi kết luận của cơ quan giám sát mâu thuẫn với kết luận của Tòa hành chính. Sở dĩ khởi kiện đủ sức để đối trọng lại khiếu nại là bởi nó được coi như cứu cánh cho người khiếu kiện, là biện pháp cuối cùng nhằm thay đổi tình thế bất lợi của người không thỏa mãn với kết quả giải quyết khiếu nại. Nhưng ở Việt Nam, khả năng can thiệp của cơ quan giám sát khiến người dân chưa thực sự nhận thức được khởi kiện là cánh cửa cuối cùng.
Kỷ cương công vụ, kỷ luật hành chính lỏng lẻo cũng là nguyên nhân phải kể đến để lý giải cho sự thiếu hiệu quả của tác dụng đối trọng. Rất ít trường hợp
một cán bộ, công chức cụ thể của cơ quan hành chính nhà nước nào đó bị kỷ luật với lý do thiếu trách nhiệm hoặc cố tình trì hoãn việc giải quyết khiếu nại. Và nếu có thì hình thức, mức độ kỷ luật được áp dụng như thế nào cũng không được thông báo cho người khiếu nại. Ngoài ra pháp luật hiện nay cũng không xác lập một sợi dây liên thông giữa trách nhiệm hành chính với trách nhiệm hình sự. Nhìn vào Điều 3 Pháp lệnh TTGQVAHC, ta thấy quy định này đóng vai trò là một cầu nối giữa tố tụng hành chính và tố tụng dân sự :“Người khởi kiện vụ án hành chính có thể đồng thời yêu cầu đòi bồi thường thiệt hại; trong trường hợp này các quy định của pháp luật dân sự, pháp luật tố tụng dân sự cũng được áp dụng để giải quyết yêu cầu đòi bồi thường thiệt hại”. Hay như giữa tố tụng dân sự và tố tụng hình sự cũng vậy. Pháp luật tố tụng dân sự có những quy định rất chi tiết cho phép xác định những hành vi nào, trong trường hợp nào, với mức độ nào có thể khởi tố hình sự. Ví dụ: Theo khoản 2 Điều 98 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2005, trường hợp hành vi đe dọa, khống chế hoặc mua chuộc người làm chứng có dấu hiệu tội phạm thì Tòa án yêu cầu Viện kiểm sát xem xét về trách nhiệm hình sự; Theo khoản 3 Điều 387 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2005, trường hợp người vi phạm nội quy phiên tòa đến mức phải truy cứu trách nhiệm hình sự thì Tòa án có quyền khởi tố vụ án hình sự... Những quy định này mang tính khả thi cao bởi Tòa án có thể tự mình hoặc yêu cầu các cơ quan hữu quan thực hiện việc truy cứu trách nhiệm hình sự, những đối tác này đã được chỉ định cụ thể với từng trường hợp. Điều này thể hiện rõ nhất trong khoản 2 Điều 91 Bộ luật Tố tụng dân sự năm 2005: “Trường hợp việc giả mạo chứng cứ có dấu hiệu tội phạm thì Tòa án chuyển cho Cơ quan điều tra hình sự có thẩm quyền”. Song tố tụng hành chính và tố tụng hình sự lại không được kết nối với nhau bằng bất cứ điều khoản nào tương tự. Với cách thiết kế là một bộ phận nằm trong Tòa án nhân dân, Tòa hành chính có mối quan hệ gần gũi, biện chứng với Tòa hình sự cùng cấp do đó ít nhất cũng nên có một quy định nào đó (để làm căn cứ trực tiếp) cho phép truy cứu trách nhiệm hình sự nếu trong khi tiến hành xét xử hành chính phát hiện có dấu hiệu tội phạm. Tuy nhiên thực tế khi tham gia vào vụ án hành chính với tư cách của một người bị kiện, cán bộ, công chức của cơ quan
hành chính vẫn khá là an toàn, sai phạm của họ ít khi bị khép vào tội danh hình sự hay nói đúng hơn là Tòa án thường ít nghĩ đến việc đó. Điều này làm mất đi sự kiêng dè cần thiết của cán bộ, công chức hành chính trước thiết chế tài phán.
Mặc dù vậy cũng phải ghi nhận một số thành quả từ tác dụng đối trọng của khởi kiện đối với khiếu nại ở Việt Nam. Tuy không thể đạt tới mức độ hoàn hảo như lý thuyết nhưng sự hiện diện của quyền khởi kiện hành chính cũng ít nhiều gây tác động tích cực lên quá trình giải quyết khiếu nại. Trước hết, do thủ tục tố tụng hành chính ở nước ta hiện nay còn tương đối rườm rà, phiền phức nên không chỉ người dân mà ngay cả cơ quan hành chính cũng ngại phải tham gia vào thủ tục này. Cơ quan hành chính phải thực hiện chức năng chủ đạo là quản lý hành chính trong các lĩnh vực của đời sống chắc chắn không muốn mất nhiều thời gian, tiền bạc vào việc theo kiệu, hầu kiện. Vì vậy, họ phần nào chỉn chu hơn trong công tác giải quyết khiếu nại để giảm thiểu khả năng phải ra tòa. Thứ hai, khi hai bên tranh chấp đã kéo nhau ra trước tòa thì đó không đơn thuần là vụ việc nội bộ giữa hai bên nữa mà sẽ trở nên ầm ĩ, là tâm điểm chú ý của báo chí và dư luận xã hội. Việc một người khởi kiện QĐHC nào đó dễ có khả năng thôi thúc, “kích thích” những người khác mà quyền, lợi ích của họ cũng bị xâm hại bởi các QĐHC tương tự thực hiện quyền khiếu kiện của mình. Lẽ dĩ nhiên, cơ quan hành chính không muốn phải đối mặt với một hiệu ứng dây chuyền như vậy. Thêm vào đó, những địa phương có nhiều khiếu nại đông người, nhiều khiếu nại vượt cấp, nhiều vụ án hành chính luôn được coi là những địa bàn nóng mà các đoàn thanh tra sẽ “ưu tiên” đến rà soát. Giải quyết dứt điểm các tranh chấp hành chính ngay từ giai đoạn đầu là biện pháp tốt giúp cơ quan hành chính tránh phải tiếp những vị khách không được hoan nghênh này.
Tổng hợp lại, tính đối trọng trong mối quan hệ khiếu nại – khởi kiện hành chính ở Việt Nam không phải không có song còn quá yếu ớt, chưa đóng góp gì nhiều cho việc nâng cao hiệu quả giải quyết các tranh chấp hành chính.