Mô hình tổ chức cơ quan tài phán hành chính ở một số nước trên thế giới và việc vận dụng vào điều kiện Việt Nam

Cơ chế tài phán hành chính này đã góp phần quan trọng vào việc giải quyết các khiếu kiện phát sinh, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tăng cường pháp c

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC s ĩ LUẬT HỌC• • • •

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS TS PHẠM HỔNG THÁI

ĐAI H O C Q U Ố C G IA HÀ NỘI TRUNG TẦM THÒNG TIN THƯ VIỀN

V - L ũ / / M 4 * ~

Hà Nội - Năm 2006

M Ụ C L Ụ C

Trang phụ bìa

Lời cam đoan

Mục lục

M ở đ ầ u 1

C h ư ơ n g 1 - C ơ SỞ LÝ LUẬN CỦA VIỆC HÌNH THÀNH c ơ QUAN TÀI PHÁN 6 HÀNH CHÍNH

1.1 Lý thuyết phân quyền: Lập pháp, hành pháp, tư pháp trong nhà nước 6 tư s ả n

1.2 Lý thuyết về hành chính điều hành và hành chính tài phán 7

1.3 Khiếu kiện và viộc giải quyết khiếu kiộn ở một số nước 8

1.3.1 Khiếu kiện ở một số n ư ớ c 8

1.3.2 Việc giải quyết khiếu kiện ở một số n ư ớ c 13

1.4 Mô hình tổng thể cơ quan tài phán hành chính ở một số n ư ớ c 20

1.4.1 Lưỡng hộ tài p h á n 21

1.4.2 Nhất hệ tài p h á n 22

Chương 2 - MÔ HÌNH Tổ CHỨ: c ơ QUAN TÀI PHÁN HÀNH CHÍNH Ở MỘT 25 SỐ NUỐC TRÊN THẾ GIỚI

2.1 Cơ quan tài phán hành chính ở Cộng hoà P h á p 25

2.1.1 Lịch sử hình thành và chức năng của cơ quan tài phán hành chính 25 ở Cộng hoà P h á p

2.1.2 Tổ chức cơ quan tài phán hành chính ở Cộng hoà P h á p 28

2.2 Cơ quan tài phán hành chính ở Cộng hoà liên bang Đ ứ c 34

2.2.1 Lịch sử hình thành và chức năng của cơ quan tài phán hành chính 35 Cộng hoà liên bang Đ ứ c

2.2.2 Tổ chức cơ quan tài phán hành chính Cộng hoà liên bang Đ ứ c 42

2.3 Cơ quan tài phán hành chính ở Cộng hoà nhân dân Trung H o a 4 4 2.3.1 Lịch sử hình thành và chức năng của cơ quan tài phán hành chính 4 4 ở Cộng hòa nhân dân Trung H o a

2.3.2 Tổ chức cơ quan tài phán hành chính ở Cộng hòa nhân dân 50 Trung H o a

2.4 Cơ quan tài phán hành chính ở Hàn Q u ố c 51

2.5 Cơ quan tài phán hành chính ở Singapo 5 4 Chương 3 - NHŨNG KINH NGHIỆM RÚT RA VÀ MỘT s ố KIẾN NGHỊ 58

3.1 Những kinh nghiệm rút r a 58

3.2 Một số vướng mắc trong cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở 61 nước ta hiện n a y

3.2.1 Khái quát về cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở nước t a 61 3.2.1.1 Cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính tại cơ quan hành chính 64 đối với quyết định hành chính, hành vi hành c h ín h

3.2.1.2 Cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính tại Toà á n 6 7 3.2.2 Thực trạng giải quyết khiếu kiện hành chính ở nước t a 7 4 3.2.2.1 Tinh hình giải quyết khiếu nại, tố c á o 7 4 3.2.2.2 Tinh hình giải quyết khiếu kiện hành chính tại Tòa á n 76

3.2.3 Một số vướng mắc cần khắc p h ụ c 79

3.3 Một số kiến nghị hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính 88 ở nước t a

3.3.1 Về mô hình tổ chức cơ quan tài phán hành c h ín h 88

3.3.2 Giải quyết khiếu nại tại cơ quan hành chính nhà n ư ớ c 90

3.3.3 Giải quyết khiếu kiện hành chính tại Cơ quan tài phán hành chính 91 trực thuộc Thủ tướng Chính p h ủ

3.3.4 Giải quyết khiếu kiện hành chính tại Toà án nhân d â n 92

Kết lu ậ n 98

Tài liệu tham k h ả o 100

1- Lý do chọn đề tài

Từ trước đến nay, viộc giải quyết khiếu nại của công dân luôn được Đảng và Nhà nước ta quan tâm và coi đó là một trong những nhiệm vụ quan trọng, thể hiện trách nhiệm của cơ quan nhà nước trước cổng dân và là một biểu hiện cụ thể về bản chất của Nhà nước ta, Nhà nước pháp quyẻn xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân

Quyển khiếu nại là một trong những quyền cơ bản của công dân đã được Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung nãm 2001) ghi nhận tại Điểu 74 Việc khiếu kiện và giải quyết khiếu kiện đã và đang dành được sự quan tâm lớn của Đảng

và Nhà nước

Năm 1995 với sự ra đời của Toà hành chính trong hộ thống Toà án nhân dân (theo Luật sửa đổi, bổ sung một số điểu của Luật Tổ chức Toà án nhân dân được Quốc hội khóa IX kỳ họp thứ mười thông qua ngày 28 tháng 10 năm 1995), ngày 21 tháng 5 năm 1996 Ưỷ ban Thường vụ Quốc hội thông qua Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính có hiộu lực từ 01 tháng 7 năm 1996 (sửa đổi, bổ sung nãm 1998 và năm 2006), ngày 02 tháng 12 năm

1998 Quốc hội thông qua Luật Khiếu nại, tố cáo (sửa đổi, bổ sung năm 2004

và năm 2005), cơ chế tài phán hành chính ở nước ta đã từng bước được hình thành và hoàn thiộn Cơ chế tài phán hành chính này đã góp phần quan trọng vào việc giải quyết các khiếu kiện phát sinh, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa

Tuy nhiên, cơ chế tài phán hành chính hiộn nay, trong quá trình vận hành cũng có những vướng mắc nhất định (các khiếu kiộn vượt cấp, phức tạp còn lớn; số vụ việc giải quyết tại Toà hành chính chưa nhiểu; hiệu lực, hiộu quả giải quyết chưa cao; )

M Ở Đ Ẩ U

Trong thời gian qua, nhiều văn bản quy phạm pháp luật mới đã được ban hành có liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp đến cơ chế tài phán hành chính như: Luật Tổ chức Toà án nhân dân năm 2002, Luật Tổ chức Viện kiểm sát nhân dân nãm 2002, Luật Đất đai nám 2003, Luật Cạnh tranh năm 2004,

Chúng ta đang trong quá trình hội nhập ngày càng sâu rộng vào nền kinh tế thế giới Quá trình hội nhập này đòi hỏi cơ chế tài phán hành chính của nước ta phải có sự tương thích nhất định với các nước trên thế giới và quy định của các tổ chức quốc tế mà nước ta là thành viên Các văn kiện của Tổ chức Thương mại thế giới (WTO) và Hiộp định Thương mại Việt Nam - Hoa Kỳ (BTA) đẻu có các yêu cầu vể khiếu kiện và giải quyết khiếu kiộn hành chính

Nước ta đang tiến hành đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, hội nhập kinh tế quốc

tế, vì vậy việc nghiên cứu mô hình tổ chức và hoạt động cơ quan tài phán hành chính của một số nước trên thế giới để rút ra những kinh nghiêm nhằm hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu kiộn hành chính ở nước ta hiện nay, giúp cho cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính vân hành một cách khoa học, hộ thống, toàn diện và hữu hiộu, phù hợp với đặc điểm của nước ta là một yêu cầu bức xtíc hiện nay

Vì những lý do trên đây, tôi xin chọn và nghiên cứu để tài Luận văn Caohọc là:

“Mô hình tổ chức cơ quan tài phán hành chính ở một số nước trên thế giới và việc vận dụng vào điểu kiện Việt Nam”.

2- Tình hình nghiên cứu:

Vấn đề tài phán hành chính được đề cập đến ở nước ta bắt đầu từ đầu những năm 1990 và đã có nhiều nhà khoa học quan tâm trao đổi xung quanh vấn đề này Thanh tra Nhà nước (nay là Thanh tra Chính phủ) đã có hai đé tài nghiên cứu:

- Đê tài khoa học cấp Bộ: Cơ sở khoa học của việc thiết lập hệ thống Toà án hành chính ở Việt Nam (nghiệm thu năm 1993);

- Để tài khoa học độc lập cấp nhà nước: Toà án hành chính - Những vấn

đề lý luận và thực tiễn (nghiệm thu năm 1997)

Đã có nhiều công trình nghiên cứu khoa học được nghiên cứu ờ nhiêu cấp độ khác nhau như Luận án Tiến sĩ luật học: “Thẩm quyển của Toà án nhân dân trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính“ của Nguyễn Thanh Bình năm 2003; các Luận văn Thạc sỹ luật học như: “Xây dựng tài phán hành chính

ở Việt Nam“ của Nguyễn Lư Giang năm 1996, ‘T ổ chức và hoạt động của Toà

án hành chính ở Việt Nam“ của Vũ Trọng Khang nãm 1996; “Đổi mới công tác xét, giải quyết khiếu nại, tố cáo trên địa bàn tỉnh VTnh Long“ của Nguyễn Ngọc Thời năm 1998, “Hoàn thiện pháp luật khiếu nại, tố cáo ở nước ta hiện nay“ năm 2002 của Phạm Văn Long,

Việc nghiên cứu vể tài phán hành chính đã góp phần quan trọng vào việc ra đời của Toà hành chính trong hệ thống Toà án nhân dân ở Việt Nam năm 1995 (theo Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Toà án nhân dân được Quốc hội khoá IX, kỳ họp thứ tám thông qua tháng 10 năm 1995) và viộc hoàn thiộn cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính

Tuy nhiên, trên cơ sở lý luận và thực tiễn về tổ chức và hoạt động tài phán hành chính ở nước ta trong thời gian qua, ván đề tài phán hành chính cần được tổng kết, tiếp tục nghiên cứu sâu hơn, toàn diện hơn, nghiên cứu mô hình

tổ chức và hoạt động của cơ quan tài phán hành chính một số nước trên thế giới, để từ đó rút ra những kinh nghiệm nhằm tiếp tục hoàn thiện hộ thống tài phán hành chính ở Việt Nam hiện nay

3- Mục đích và nhiệm vụ của luận văn:

Nhằm góp phần vào quá trình nghiên cứu tìm ra những giải pháp hữu hiệu để nâng cao hiệu quả công tác giải quyết khiếu kiện hành chính ở Viột Nam, phù hợp với quá trình cải cách hành chính, cải cách tư pháp, đáp ứng yêu

cầu của quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dàn, do nhàn dân và vì nhân dân cũng như yêu cầu của quá trình hội nhập quốc

tế, Luận văn nghiên cứu nhằm các mục đích và nhiệm vụ sau đây:

- Nghiên cứu và rút ra kinh nghiệm vẻ tổ chức và hoạt động của cơ quan tài phán hành chính một số nước trên thế giới

- Trên cơ sở đó, vận dụng vào điểu kiện nước ta hiộn nay, đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện cơ chế tài phán hành chính ở nước ta

4- Đối tượng và phạm vi nghièn cứu:

Luận vãn tập trung nghiên cứu mô hình tổ chức cơ quan tài phán hành chính điển hình ở một số nước trên thế giới cũng như những vướng mắc trong

cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở nước ta hiện nay từ đó rút ra những kinh nghiệm và nêu những kiến nghị, đề xuất

Luận văn trong quá trình nghiên cứu về mô hình tổ chức cơ quan tài phán hành chính cũng để cập đến thẩm quyển và những vấn để xung quanh nội dung tài phán hành chính vì mô hình tổ chức cơ quan tài phán hành chính bao giờ cũng gắn với thẩm quyển và hoạt động của cơ quan đó

5- Phương pháp nghiẻn cứu của luận văn:

- Viộc nghiên cứu Luận văn này được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch sử Mác - Lê Nin, tư tưởng Hồ Chí Minh, các quan điểm của Đảng và Nhà nước vể nhà nước pháp quyển xã hội chủ nghĩa, pháp luật, khiếu kiộn và giải quyết khiếu kiện

- V ạ n dụng phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, lôgic, tổng kết thực tiễn để xem xét, giải quyết các vấn để cụ thể vể lý luận và thực tiễn

6- Những nội dung mới và ý nghĩa của luận văn:

Mặc dù đã có một số đề tài, luận văn nghiên cứu các khía cạnh khác nhau về tài phán hành chính nhưng thông qua viộc nghiên cứu mô hình tổ chức

cơ quan tài phán hành chính ở một số nước trên thế giới và cơ chế giải quyết khiếu kiộn hành chính ở nước ta hiộn nay của để tài này, tác giả mong muốn

rút ra những kinh nghiệm, đưa ra những kiến nghị khoa học để hoàn thiện mô hình tổ chức cơ quan tài phán hành chính và cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở nước ta.

7- Kết cấu của luận vủn:

Kết cấu của luận văn thể hiện qua ba nội dung chủ yếu sau đây:

1 Cơ sở lý luận của việc hình thành cơ quan tài phán hành chính;

2 Mô hình tổ chức cơ quan tài phán hành chính ở một số nước trên thếgiới;

3 Những kinh nghiêm rút ra và một số kiến nghị

Trong chế độ phong kiến, tất cả quyền lực nhà nước tập trung vào hoàng

đế Hoàng đế nắm mọi quyền hành Chính điều này đã tạo nên chế độ phong

kiến tập quyền chuyên chế Khi cách mạng tư sản nổ ra, các học giả tư sản đã

đề xướng học thuyết tam quyển phân lập Học giả tư sản tiêu biểu cho học

thuyết này là Mồntexkiơ Môntexkiơ viết: “sự lạm quyển - kẻ có quyển bao

giờ cũng lạm dụng quyền ấy, đó là kinh nghiêm muôn đời nhưng có thể chặn

đứng được bằng cách dùng quyền tri quyền” [17, tr 331] Quyển lực nhà nước

được chia thành ba quyển: quyển lập pháp, quyền hành pháp, quyền tư pháp

Ba quyển này kiềm chế, đối trọng với nhau Môntexkiơ viết: “Khi mà quyền

lập pháp và quyển hành pháp nhập lại trong tay một người hay một Viện

nguyên lão, thì sẽ không còn gì là tự do nữa; vì người ta sợ rằng chính ông ta

hay viện ấy chỉ đặt ra luật độc tài để thi hành một cách độc tài

Cũng không có gì là tự do nếu quyền tư pháp không tách khỏi quyền lập

pháp và quyến hành pháp Nếu quyẻn tư pháp nhập lại với quyền lập pháp, thì

người ta sẽ độc đoán đối với quyền sống và quyẻn tự do của công dân; quan

tòa sẽ ià người đặt ra luật Nếu quyền tư pháp nhập lại với quyển hành pháp thì

ồng quan tòa sẽ có cả sức mạnh của kẻ đàn áp” [16, tr 100, 101]

Ba quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp phải được phân biệt với nhau và

giao cho ba cơ quan khác nhau nắm giữ: quyền lập pháp giao cho nghị viện,

quyền hành pháp giao cho tổng thống, quyền tư pháp giao cho tòa án Điểm

mấu chốt trong học thuyết phân chia quyển lực là quyền lực ngân chặn quyển

lực: mỗi cơ quan được quyền hoạt động trong lĩnh vực của mình, không có quyẽn trong lĩnh vực khác, nhưng có quyền ngăn chặn cơ quan khác.

Từ học thuyết này đã hình thành nên quan niệm các hành vi trong xã hội khi phát sinh tranh chấp đều cần thiết đưa ra Tòa án để giải quyết theo quy định Lúc này, Tòa án với tư cách là một cơ quan trung gian, sẽ tiến hành xét

xử, bảo đảm khách quan, công bằng, đúng pháp luật Quyết định hành chính, hành vi hành chính do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền ban hành, thực hiện tác động đến quyển, lợi ích của cá nhân, tổ chức thì cũng phải chịu sự kiểm soát của cơ quan tư pháp khi cá nhân, tổ chức khiếu kiện yêu cầu tòa án giải quyết theo quy định của pháp luật Về lý luận, cần thiết có cơ quan tiến hành tài phán quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính, người có thẩm quyền, đảm bảo các quyết định, hành vi đó là đúng pháp luật

1.2 LÝ THUYẾT VỀ HÀNH CHÍNH ĐIỂU HÀNH VÀ HÀNH CHÍNH TÀI PHÁN

Bên cạnh lý thuyết các tranh chấp kể cả tranh chấp hành chính đếu cần thiết đưa ra cơ quan tư pháp giải quyết, thì cũng có quan niộm cho rằng cơ quan hành pháp không được can thiệp vào quyẻn độc lập xét xử của cơ quan tư pháp nhưng ngược lại cơ quan tư pháp không được can thiệp vào hoạt động của

cơ quan hành pháp Quan điểm này cho rằng nền hành chính bao gồm hai bộ phận: hành chính điều hành và hành chính tài phán

Hành chính điều hành là thực hiện chức năng quản lý mọi mặt của đời sống xã hội hàng ngày, tổ chức thực hiện, phối hợp, kiểm tra, có các biện pháp thực hiện các kế hoạch vể kinh tế, xã hội, Nhà nước thông qua bô máy hành chính quản lý công dân bằng pháp luật công, cụ thể là pháp luật hành chính,

mà pháp luật cồng mang tính một chiều, không bình đẳng giữa hai bên: một bên là cơ quan nhà nước hay người có thẩm quyền, một bên là cổng dân Xét trên mặt pháp lý, quan hệ giữa hai bên là không bình đẳng, là quan hệ quyển

uy, tùy thuộc Nhưng xét trên một mặt khác thì quan hệ giữa nhà nước và công

dân không hoàn toàn là một chiều Bản thân cơ quan nhà nước cũng phải chấp hành pháp luật Một nền hành chính mẫu mực phải phục vụ nhân dân một cách

vô tư, đúng pháp luật Công dân phạm pháp thì có một hệ thống các cơ quan nhà nước xử lý, vậy các cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền cũng cần có hệ thống cơ quan để giữ nghiêm pháp luật, đảm bảo các cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền thực thi đúng pháp luật, không lấn quyển, không vi phạm pháp luật Để trả lời vấn đề này thì cần thiết thành lập

cơ quan hành chính tài phán bẻn cạnh hành chính điểu hành Cơ quan hành chính tài phán có chức năng và thẩm quyển xét xử quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính, người có thẩm quyển trong hệ thống hành chính điều hành Hành chính tài phán nằm trong hộ thống hành pháp nhưng độc lập với hành chính điều hành Như vậy, nển hành chính sẽ bao gồm hai bộ phận là: hành chính điểu hành và hành chính tài phán

Hai lý thuyết trên đây nội dung có thể có những điểm khác nhau nhưng đều có điểm chung là cần thiết có cơ quan tài phán để phán xử các tranh chấp hành chính nhằm bảo vệ quyẻn, lợi ích hợp pháp của công dân khi bị quyết định hành chính, hành vi hành chính xâm hại Hai lý thuyết này đã có ảnh hưởng đến việc thiết lập mô hình cơ quan tài phán hành chính ở các nước

1.3 KHIẾU KIỆN VÀ VIỆC GIẢI QUYẾT KHIẾU KIỆN Ở MỘT s ố NƯỚC 1.3.1 Khiếu kiện ở một số nước

Quản lý hành chính nhà nước là hoạt động chấp hành, điều hành của cơ quan nhà nước nhằm thực hiện các mục tiẽu để ra, thúc đẩy các quá trình xã hội phát triển theo hướng tích cực Quyết định hành chính thể hiện ý chí của cơ quan, người có thẩm quyển, buộc các đối tượng quản lý phải đơn phương chấp hành Quyết định hành chính là những quyết định cụ thể của chủ thể quản lý tác động vào đối tượng quản lý để thực hiện mục đích của mình Quyết định hành chính thể hiện quyền năng của chủ thể quản lý đối với đối tượng quản lý

Ra quyết định hành chính là một quyền hành chính đặc biệt:

Thứ nhất, chủ thể ra quyết định hành chính là cơ quan hành chính hoặc người có thẩm quyển theo quy định của pháp luật Nói cách khác, chí cơ quan, người có thẩm quyển mới có quyền ra quyết định hành chính, thực hiện hành

vi hành chính, các chủ thè’ khác không có quyén này

Thứ hai, quyết định hành chính là việc cơ quan, người có thẩm quyển áp dụng pháp luật đối với một cá nhân, tổ chức cụ thể, trong điểu kiện, hoàn cảnh

cụ thể Như vậy, quyết định hành chính mang tính cá biệt

Thứ ba, việc ra quyết định hành chính là hành vi đơn phương Mặc dù trước đó, cơ quan, người có thẩm quyển có thể tham khảo ý kiến của các chủ thể khác nhtmg cuối cùng cơ quan, người có thẩm quyền phải tự quyết định Quyết định đúng sẽ mang lại hiệu quả tốt, nhưng nếu quyết định sai thì xã hội

sẽ gánh chịu thiệt hại và trách nhiộm của người quyết định được đặt ra Vì thế, người quyết định phải cân nhắc, quyết đoán và có tính chịu trách nhiệm Quyết định hành chính là mộnh lộnh quyển lực phải thi hành Nếu quyết định đó mang lại lợi ích cho cá nhân, tổ chức theo quy định của pháp luật thì cơ quan, người có thẩm quyẻn phải quyết định ngay, nếu chậm ưễ gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức thì người ra quyết định chậm trễ phải chịu trách nhiêm Quyết định hành chính có thể đem lại thiột hại cho một cá nhân, tổ chức vì lợi ích công, lợi ích hợp pháp của cá nhản, tổ chức khác thì đương sự cũng phải chấp hành ngay

Hiộu lực, hiộu quả của quyết định hành chính phụ thuộc vào chất lượng, nội dung và biộn pháp tổ chức thực hiện Các quyết định hành chính đúng đắn

sẽ bảo đảm trật tự pháp luật, góp phần thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển Ngược lại, các quyết định hành chính sai tất yếu dản đến hậu quả tiêu cực như: hạn chế hiệu lực, hiệu quả của quản ỉý nhà nước, ảnh hưởng đến quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, là nguyên nhân của khiếu nại hành chính, Những vi phạm pháp luật trong quan hệ pháp luật hành chính xâm hại đến

quyén và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức Đó là một trong những nguyên nhân làm phát sinh khiếu nại của cá nhân, tổ chức trong các nhà nước.

Quyên và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức bị vi phạm thường xuất phát từ hai nguyên nhân:

- Do chính nội dung, phạm vi tác động của quyết định hành chính gâyra

- Do các yếu tố chủ quan của người thừa hành công vụ thực thi quyết định hành chính đó gây ra

Ra quyết định hành chính là phương thức bảo đảm chức năng quản lý nhà nước nhưng nếu bị lạm dụng sẽ dẫn đến vi phạm pháp luật, gây thiột hại cho lợi ích của cá nhân, tổ chức Cá nhân, tổ chức có thể “phản kháng” đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính vi phạm pháp luật Sự “phản kháng” thể hiộn qua hoạt động khiếu nại

Khiếu nại là một phạm trù pháp lý cùng xuất hiện khi xã hội có sự phân chia giai cấp và sự ra đời của nhà nước Mỗi khi quyển và lợi ích hợp pháp của

cá nhản, tổ chức bị xâm phạm từ phía nhà nước thì xuất hiộn sự “phản kháng” thông qua việc khiếu nại đòi được bảo vệ hoặc khôi phục quyẻn và lợi ích hợp pháp đó Khiếu nại, với tư cách là một phạm trù pháp lý, ra đời và gắn liến với nhà nước, tồn tại cùng với nhà nước Với ý nghĩa đó, khiếu nại có trong tất cả các nhà nước trên thế giới chừng nào nhà nước còn tồn tại

Như vậy có thể nói các nhà nước trên thế giới đểu tồn tại việc khiếu nại của cá nhân, tổ chức đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính do

cơ quan, người có thẩm quyển ban hành, thực hiộn Khiếu nại hành chính đó là việc cá nhân, tổ chức bằng con đường hành chính yêu cầu cơ quan, người có thẩm quyền (chủ thể đã ban hành quyết định hành chính, thực hiện hành vi hành chính hoậc cấp trên của những chủ thể này) xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính mà họ cho là xâm hại đến quyên, lợi ích hợp pháp của họ Khiếu nại nằm trong hoạt động quản lý

Pháp luật nhiều nước trên thế giới, bên cạnh việc quy định quyển khiếu

nại cũng quy định quyền khởi kiên hành chính của cá nhàn, tổ chức Khởi kiện

hành chính là việc cá nhân, tổ chức theo quy định của pháp luật yêu cầu cơ

quan tài phán hành chính phán quyết đối với quyết định hành chính, hành vi

hành chính mà họ cho rằng không đúng pháp luật, ảnh hưởng đến quyển, lợi

ích hợp pháp của họ Quy định này bảo đảm cho cá nhân, tổ chức có thể đưa

vụ viêc hành chính ra trước cơ quan tài phán hành chính, một cơ quan trung

gian, giúp cho vụ viộc giải quyết được khách quan hơn Khiếu kiộn hành chính

là từ dùng để chỉ việc “khiếu nại” và viộc “khởi kiện” đối với vụ việc hành

chính

ở Cộng hoà liên bang Đức, cá nhân, tổ chức có quyển khiếu kiộn với

nội dung chủ yếu như sau:

- Cá nhân, tổ chức có quyển khiếu kiện yêu cầu huỷ bỏ, khiếu kiện yêu cầu có hành vi hành chính Khi khiếu kiộn yêu cầu huỷ bỏ, cá nhân, tổ chức

tìm cách đạt được sự huỷ bỏ một hành vi hành chính mà họ cho là bất hợp

pháp, bất lợi cho đương sự (ví dụ: lệnh cấm hành nghé, giấy báo thu lệ phí, )

Khi khiếu kiện yêu cầu có hành vi hành chính thì ngược lại, cá nhân, tổ chức

tìm cách buộc cơ quan hành chính phải có một hành vi pháp lý có lợi cho mình

(ví dụ: cấp giấy phép xây dựng, giấy phép lái xe, chi trả khoản tiển phúc lợi xã

hội, )

Khái niộm hành vi hành chính được xác định trong Luật về thủ tục hành

chính Cộng hoà liên bang Đức năm 1976 Điểu 35 đoạn 1 của Luật có quy

định: “Hành vi hành chính là bất kỳ sự định đoạt, quyết định hoặc biộn pháp

quyền lực nào mà một cơ quan hành chính đã thực hiện nhằm điều chỉnh một

vụ việc cụ thể, đơn lẻ trong lĩnh vực luật công và có dụng ý tạo ra hiộu lực

pháp lý trực tiếp với bên ngoài” Những yếu tố chính để xác định một hành vi

hành chính là: đó phải là một biện pháp đơn phương, do cơ quan hành chính có

thẩm quyền ban hành căn cứ vào luật công; biện pháp đó phải được áp dụng

vào một vụ việc đơn lẻ, cụ thể; biện pháp đó phải nhằm điểu chỉnh vụ việc nói trên, tức là có hiệu lực pháp luật và hiệu lực pháp luật đó phải tác động ra bên ngoài hay nói một cách khác là có tác động thực sự đối với một cá nhân, tổ chức không thuộc hệ thống hành chính.

- Cá nhân, tổ chức có thể kiện yêu cầu thực hiện, kiện yêu cầu xác định Các loại kiện này chỉ được áp dụng khi không đủ điều kiện yêu cầu huỷ bò hoặc yêu cầu có hành vi hành chính Kiộn yêu cầu thực hiện nhằm mục đích buộc cơ quan hành chính phải thực hiện một điểu gì đó, trừ trường hợp đó chính là một hành vi hành chính (vì khi đó, cá nhân, tổ chức phải khiếu kiện yêu cầu có hành vi hành chính) Đối tượng của kiộn yêu cầu thực hiện có thể là việc ra một tuyên bố vể ý định của cơ quan hành chính hoặc việc rút lại một quan điểm của cơ quan hành chính Kiện yêu cầu thực hiện cũng có thể nhằm ngần chặn một sự can thiệp có thể sẽ xảy ra của cơ quan hành chính đối với quyển công dân

Kiộn yẻu cầu xác định là loại kiện được sử dụng khi có tranh chấp về sự tổn tại hay không tổn tại của một quan hộ pháp lý và ưanh chấp này không thể giải quyết được bằng một loại khiếu kiộn khác (ví dụ: xác định quốc tịch của một người nào đó, xác định việc hành nghề đối với một nghẻ nhất định không cần có giấy phép của chính quyển, )

- Cá nhân, tổ chức có quyền kiện yêu cầu thẩm tra văn bản dưới luật Đối tượng của đơn kiện yêu cầu thẩm ưa văn bản dưới luật là một số quy phạm dưới luật của liên bang cũng như những quy định dưới luật của các bang nếu chúng được các đạo luật của liên bang quy định như vậy

Cộng hoà Pháp là nước có nển hành chính tương đối phát triển Pháp rất coi trọng quyền khiếu kiện của công dân Pháp luật Pháp quy định sự cần thiết phải nêu lý do trong các quyết định cá biệt Điều này được quy định tại Luật ngày 11 tháng 7 năm 1979 Nếu quyết định hành chính không nêu lý do hoặc nêu lý do nhưng công dân thấy không phù hợp, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích

hợp pháp của họ, công dân có quyển khiếu nại Tuy nhiên, việc nẻu lv do trong các quyết định cá biệt cũng có ngoại lệ Các vấn đề cần bảo vệ sự bí mật (y tế, quốc phòng, đối ngoại, ), các quyết định nhằm bảo vệ an ninh cỏng cộng không cần phải nêu lý do Trong trường hợp thật khẩn cấp thì quyết định cũng không phải nêu lý do Tất nhiên các quyết định “ngầm” bằng cách giữ im lặng của cơ quan hành chính thì cũng không nêu lý do Luật ngày 17 tháng 7 năm

1978 ghi nhận công dân có quyển khảo cứu các tài liệu hành chính, trừ các cuộc hội nghị của chính phủ hay các tài liệu vể đời tư cá nhân mà họ không cho phép Để tránh khó khăn cho công dân ưong việc này, ở Pháp có cơ quan gọi là Uỷ ban khảo cứu các tài liệu hành chính (CADA) Cơ quan này đưa ra ý kiến của mình trong những vụ viộc cụ thể Nếu CAD A đưa ra ý kiến rằng công dân có quyền xem xét các tài liêu hành chính những đã bị từ chối thì họ có thể kiện Thậm chí, viộc không cho phép công dân khảo cứu các tài liệu quan trọng liên quan đến quyết định hành chính khiến cho quyết định hành chính có thể bị coi là vô hiệu khi công dân khiếu nại

Pháp luật của hầu hết các nước đều ghi nhận quyển khiếu kiện của công dân Quyền khiếu kiện là một trong những quyẻn quan trọng của cồng dân Khiếu kiện vừa là một quyền như các quyền khác của công dân vừa là một trong những điều kiộn bảo đảm cho các quyền khác không bị vi phạm

1.3.2 Việc giải quyết khiếu kiện ở một số nước

Mặc dù có sự khác nhau nhất định nhưng nhìn chung ở nhiều nước tổn tại cơ chế giải quyết khiếu kiên hành chính với hai phương thức cơ bản:

Một là, giải quyết khiếu nại hành chính bằng con đường hành chính, tức

là giao trách nhiệm và thẩm quyền giải quyết khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính cho chính các cơ quan hành chính nhà nước

Hai là, giải quyết các khiếu kiộn hành chính bằng con đường tố tụng, tức là việc giải quyết các khiếu kiộn quyết định hành chính, hành vi hành

chính do cơ quan tài phán hành chính đảm nhiệm, người dân có thể khởi kiện yêu cầu cơ quan tài phán hành chính giải quyết vụ việc của mình.

Nhìn chung, ở các nước, quá trình giải quyết khiếu kiện hành chính đều coi trọng cả hai phương thức “khiếu” và “kiện” và có sự kết hợp một cách hợp

lý giữa hoạt động của cơ quan hành chính và cơ quan tài phán hành chính trong việc giải quyết các tranh chấp phát sinh giữa cơ quan nhà nước và công dân Thậm chí ở một số nước, cơ quan tài phán hành chính ngoài chức năng xét xử các vụ án hành chính còn có cả chức năng tham vấn cho cơ quan hành chính khi các cơ quan này có những khó khăn về vấn đề pháp luật để ngay từ đầu tránh khỏi những vấn đé có thể nảy sinh tranh chấp trong hoạt động của mình

Ngược lại, hầu hết các nước, ngay cả ở những nước có hệ thống tài phán hành chính độc lập và hoàn chỉnh, vẫn nhấn mạnh đến vai trò của cơ quan hành chính nhà nước và giải quyết khiếu nại hành chính, coi đó như một giai đoạn quan trọng (có nước là bắt buộc) trước khi đưa vụ việc ra trước cơ quan tài phán hành chính

ở một số nước còn tạo ra cơ chế mềm dẻo hơn để giải quyết các khiếu kiện hành chính như việc tổ chức cơ quan trung gian hoà giải (médiateur) hay chức năng của Thanh tra Quốc hội (ombusdman) trong việc can thiệp với cơ quan hành chính bị khiếu nại bằng những “khuyến nghị” để giải toả những tranh chấp hành chính

Một số nước coi khiếu nại hành chính là một giai đoạn bắt buộc trước khi khởi kiện ra cơ quan tài phán hành chính Một số nước khác, đặc biệt là những nước có nền tài phán hành chính phát triển, lại cho phép công dân có quyển lựa chọn hoặc khiếu nại đến cơ quan tài phán hành chính hoặc khởi kiên thẳng ra cơ quan tài phán hành chính Pháp luật có những quy định chặt chẽ để tránh tình trạng cùng một vụ việc, cả cơ quan hành chính và cơ quan tài phán

hành chính đểu thụ lý nảy sinh tranh chấp thẩm quyền trong quá trình giải quyết.

Luật tố tụng hành chính Trung Quốc có những điều khoản liên quan đến khiếu nại hành chính, v ẻ nguyên tắc khiếu nại hành chính không phải là trình

tự bất buộc Người khiếu nại không buộc phải khiếu nại đến cơ quan hành chính trước khi khởi kiện vụ việc tại Toà án Tuy nhiên, nếu luật hoặc văn bản pháp quy về những lĩnh vực quản lý cụ thể có quy định thì trở thành ưình tự bất buộc trước khi khởi kiện tại Toà án Cơ quan hành chính phải giải quyết khiếu nại trong thời hạn hai tháng kể từ ngày nhận được khiếu nại Trong trường hợp không đồng ý với giải quyết của cơ quan hành chính thì trong thời hạn mười lăm ngày, kể từ ngày nhận được trả lời của cơ quan hành chính, người khiếu nại có quyền khởi kiên vụ viộc hành chính tại Toà án

Ở Tây Ban Nha, trước khi kiện ra Toà án hành chính, công dân phải khiếu nại hành chính Quy định này tạo thuận lợi cho cơ quan hành chính biết được nội dung họ sẽ bị kiện ra Toà án và nó cũng tạo cho cơ quan hành chính

có cơ hội tự sửa chữa sai lầm của mình Đó cũng là một phương cách để giảm bớt được một khối lượng đáng kể các vụ kiện đến Toà án hành chính Một phương cách nữa hiện nay đang được tranh cãi ở Tây Ban Nha: đó là thủ tục hoà giải hành chính trong lĩnh vực khế ước hành chính và các tranh chấp liên quan đến hoạt động công vụ

ở Hy Lạp, theo nguyên tắc chung, công dân có quyền khiếu nại đến chính cơ quan đã ra quyết định hành chính hoặc khiếu nại đến cơ quan cấp trên của cơ quan đã ra quyết định hành chính Đôi khi khiếu nại được gửi đến một uỷ ban độc lập tương đối với các cơ quan hành chính Uỷ ban này do các thẩm phán chỉ đạo và các thành viên không phải của cơ quan hành chính mà những người này có quyền lợi liên quan đến vụ kiện Nếu không đạt được yêu cầu thông qua khiếu nại hành chính, công dân có quyền kiện ra Toà án hành

chính Việc khiếu nại hành chính là điều kiện bắt buộc để đơn kiện được Toà

án hành chính thụ lý

Ở Đan Mạch cũng có các quy định vẻ khiếu nại hành chính đến cơ quan

có thẩm quyén giải quyết hoặc cơ quan hành chính cấp trên hoặc một cơ quan hành chính độc lập Nếu quyết định hành chính bị kiện là quyết định hành chính của một bộ trưởng thì không có giai đoạn tiền tô' tụng hành chính

Anh quốc là nước chọn giải pháp trung gian trong việc lập một cơ quan

có tính chất nửa là cơ quan hành chính độc lập nửa là Toà án chuyên trách Các loại cơ quan này có tên gọi và thẩm quyền rất khác nhau Trong nhiều lĩnh vực, người khiếu nại trước hết phải khiếu nại đến các cơ quan này, sau đó có thể kiộn đến Toà án cấp cao Theo tổng kết thì đa số các vụ kiện được giải quyết ngay từ giai đoạn đầu (nghĩa là không cần kiện đến Toà án cấp cao)

ở Pháp, trong một vài lĩnh vực có quy định vể khiếu nại tiền tố tụng hành chính Chẳng hạn, năm 1978 Pháp lập ra Ưỷ ban quốc gia vẻ tin học và tự

do Cơ quan này không chỉ có các thẩm quyển về hành chính mà còn có trách nhiệm giải quyết các khiếu nại hành chính trong lĩnh vực này trước khi đưa ra

cơ quan tài phán hành chính Trong một số lĩnh vực, giai đoạn tiền tố tụng hành chính đôi khi không giao thẩm quyền cho cơ quan hành chính mà thay vào đó là một cơ quan độc lập bao gồm các công chức cao cấp, các thẩm phán

và các nhân vật có uy tín Ngoài ra ở Pháp, có quy chế người trung gian hoà giải của nước cộng hoà (theo Luật ngày 01 tháng 01 năm 1982), có quyền tiến hành điều tra các hoạt động hành chính, nhất là các cơ quan trung ương, liên quan đến quyền lợi của công dân Mặc dù, người trung gian hoà giải chỉ có quyển đưa ra các khuyến nghị đối với các cơ quan hành chính và không thể can thiêp khi vụ việc được đưa ra trước cơ quan tài phán hành chính nhưng hoạt động của người trung gian hoà giải trên thực tế tỏ ra có hiộu quả Một mặt

do thể thức can thiệp tương đối mểm dẻo dễ được cơ quan hành chính chấp nhận, mật khác hàng năm, người trung gian hoà giải có quyển công bố báo cáo

của mình gửi Tổng thống nước cộng hoà trong đó đưa ra các nhận xét của mình vể hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước Đây là điều cơ quan cổng quyền phải tính đến và có một thái độ tích cực trước những khuyến nghị mà họ nhận được từ người trung gian hoà giải.

ở Bổ Đào Nha, pháp luật quy định vể nguyên tắc công dân có quyển kiện thẳng ra cơ quan tài phán hành chính Tuy nhiên, trong một vài lĩnh vực

cụ thể, việc khiếu nại tiền tố tụng hành chính lại trở thành một bước bắt buộc trước khi kiện đến cơ quan tài phán hành chính

Ở Đức, theo Điểu 95 Hiến pháp Cộng hoà liên bang Đức, thì có nãm ngành Toà án là:

- Toà án thường (Toà án tư pháp);

- Toà án hành chính;

- Toà án tài chính;

- Toà án bảo hiểm xã hội;

- Toà án lao động

Ngoài ra còn có Toà án hiến pháp

Theo quy định tại khoản 1 Điẻu 40 Luật tố tụng hành chính năm 1960 của Cộng hoà liên bang Đức (Luật này được sừa đổi, bổ sung năm 1993) thì tất

cả các tranh chấp trong lĩnh vực luật công đều được phép kiện ra Toà án hành chính, ở đây có hai ngoại lệ:

-Thứ nhất là, Toà án hành chính không phán quyết về một tranh chấp

đã được luật pháp liên bang giao cho Toà án khác giải quyết, cụ thể là việc giao một số tranh chấp về luật công cho Toà án bảo hiểm xã hội và Toà án tài chính giải quyết cũng như việc giao cho Toà án thường giải quyết các đơn khiếu kiện của công dân yêu cầu nhà nước bổi thường thiệt hại do công chức gây ra khi thi hành công vụ

ĐẠI H O C Q U Ố C G IA HA NỘI TRUNG TÂM THÒNG TIN THU VIÊN

- Thứ hai là, những tranh chấp về luật công mang tính tranh chấp hiến pháp Những tranh chấp loại này được giải quyết tại Toà án hiến pháp.

Nhằm tạo điểu kiộn thuận lợi cho người khởi kiện cũng như để định rõ những thủ tục thích hợp cho việc giải quyết từng loại tranh chấp về luật công, luật pháp của Cộng hoà liên bang Đức về Toà án hành chính quy định rõ một

số loại tranh chấp tiêu biểu về luật công thể hiện dưới hình thức đơn kiên ra Toà án hành chính bao gồm:

- Đơn kiện yêu cầu huỷ bỏ hành vi hành chính, đơn kiện yẻu cầu có hành vi hành chính;

- Đơn kiộn yêu cầu thực hiện, đơn kiộn yêu cầu xác định;

- Đơn kiện yêu cầu thẩm tra văn bản dưới luật

Pháp luật cũng quy định nếu các loại đơn kiộn nói trên không bao hàm hết được các loại yêu cầu bảo hộ pháp lý thì nguyên đơn có thể làm đơn yêu cầu khác chưa quy định trong luật

Thứ nhất, đơn kiộn yêu cầu huỷ bỏ hành vi hành chính, đơn kiện yẻu cầu có hành vi hành chính:

Theo quy định của Luật tố tụng hành chính, trong trường hợp đơn kiộn yêu cầu huỷ bỏ hành vi hành chính, đơn kiện yêu cầu có hành vi hành chính, trước khi nguyên đơn khởi kiộn ra Toà án hành chính, phải khiếu nại với cơ quan hành chính đã có hành vi hành chính hoặc đã khước từ hay phớt lờ viộc thực hiện hành vi hành chính Đây là thủ tục bắt buộc Thủ tục này tạo điẻu kiện cho cơ quan hành chính kiểm tra lại một lần nữa quyết định của mình, còn đối với công dân đó là công cụ pháp lý bổ sung, bởi vì cơ quan hành chính xem xét lại không chỉ tính hợp pháp mà cả tính hợp lý trong quyết định của mình Nếu cơ quan hành chính đó giữ nguyên quyết định ban đầu của mình thì

cơ quan cấp trên trực tiếp sẽ quyết định vể khiếu nại đó Nếu cơ quan cấp trên này phê chuẩn quyết định ban đầu của cơ quan hành chính cấp dưới thì lúc đó nguyên đơn có quyển khởi kiộn ra Toà án hành chính

Đơn kiện yêu cầu huỷ bò được coi là có cơ sở pháp lý nếu hành vi hành hcính là bất hợp pháp và quyền của nguyên đơn bị vi phạm Trong trường hợp này Toà án sẽ huỷ bỏ hành vi hành chính Nếu hành vi hành chính đó đã được thi hành thì khi có đơn đề nghị, Toà án có thể ra quyết định buộc cơ quan hành chính phải huỷ bỏ việc thi hành, đổng thời chỉ ra cách huỷ bỏ như thế nào Tuy nhiên, Toà án chỉ có thể được phép hành động như vậy nếu cơ quan hành chính

ở trong điều kiện chấp hành được quyết định đó và vấn để đã rõ ràng để Toà án phán quyết Nếu vì lý do thu hổi hoặc lý do khác, hành vi hành chính khồng còn tổn tại nữa thì khi có đề nghị, Toà án phải ra phán quyết tuyên hành vi hành chính đó là trái pháp luật nếu nguyên đơn có lợi ích hợp pháp trong việc tuyẻn bố đó

Nếu cùng với việc đòi huỷ bỏ một hành vi hành chính, nguyên đơn còn kiộn đòi thực hiện thì Toà án hành chính có thể ra luôn quyết định buộc thực hiộn trong quá trình tô' tụng đó

Đối với đơn kiện yêu cầu có hành vi hành chính, nếu Toà án hành chính thấy có căn cứ chứng tỏ rằng viộc cơ quan hành chính từ chối hoặc phớt lờ thực hiộn hành vi hành chính là trái pháp luật và điểu đó dẫn tới quyển lợi hạp pháp của nguyên đơn bị vi phạm thì Toà án sẽ tuyên buộc cơ quan hành chính phải ban hành quyết định mà nguyên đơn đòi hỏi và phải phù hợp với ý kiến của Toà án

Trong trường hợp cơ quan hành chính có quyền hành động theo sự cân nhắc, lựa chọn cùa mình thì Toà án hành chính cũng phải kiểm tra xem hành vi hành chính đó hay sự từ chối ban hành đó có hợp pháp hay không xét từ góc

độ là những giới hạn của quyển cân nhắc đã bị vượt quá hoặc sự cân nhắc đã không được vận dụng phù hợp với mục đích của quyển cân nhắc đó

Thứ hai, đơn kiện yêu cầu thực hiện, đơn kiộn yêu cầu xác định:

Đối với đơn kiện yêu cầu thực hiện và đơn kiện yêu cầu xác định thì các điểu kiện khởi kiộn ít nghiêm ngặt hem Đối với hai loại đơn kiện này, pháp

luật tố tụng hành chính không yêu cầu bất cứ thủ tục tiển tố tụng nào (thủ tục

khiếu nại ra cơ quan hành chính) cũng như không cần tuân theo bất cứ thời hạn

khởi kiện nào Trong những trường hợp này, nếu Toà án hành chính nhận thấy

những đòi hỏi của nguyên đơn là có cơ sở xác đáng thì có quyền ra quyết định

buộc cơ quan hành chính phải thực hiện nghĩa vụ như nguyên đơn yêu cầu hoặc

ra quyết định xác nhận sự tồn tại hay không tồn tại của một quan hệ pháp lý

Thứ ba, đơn kiện yêu cầu thẩm tra văn bản dưới luật:

Thủ tục khiếu nại tiển tố tụng và thời hạn khởi kiện không áp đụng cho

loại đơn kiện này Đơn kiện phải ghi rõ kiện cơ quan đã ban hành quy phạm

dưới luật đó Trong trường hợp Toà án nhận thấy quy phạm bị kiên vi phạm

một đạo luật của bang hoặc liên bang thì có quyền tuyên bố quy phạm đó vô

hiệu và tuyên bố huỷ bỏ Khi đó, quyết định của Toà án nói chung có hiệu lực

bắt buộc và cơ quan bị kiộn (cơ quan đã ban hành quy phạm bị huỷ bỏ) có

nghĩa vụ công bố quyết định này của Toà án theo đúng cách thức như quy

phạm bị huỷ bỏ vốn đã được công bố

Viộc giải quyết khiếu kiộn ở hầu hết các nước trên thế giới nhìn chung

đều qua giai đoạn giải quyết khiếu nại tại cơ quan hành chính và giải quyết vụ

kiện hành chính tại cơ quan tài phán hành chính Mỗi giai đoạn đếu có một vị

trí, vai trò nhất định Trong đó, viộc giải quyết vụ kiện hành chính tại cơ quan

tài phán hành chính là cần thiết, bảo đảm cho cơ chế giải quyết khiếu kiện

hành chính được khách quan hơn, tránh viộc “vừa đá bóng vừa thổi còi”, người

bị khiếu nại cũng là người giải quyết khiếu nại Tuy nhiên, mô hình tổ chức cơ

quan tài phán hành chính ở mỗi nước có sự khác nhau

1.4 MÔ HÌNH TỔNG THỂ c ơ QUAN TÀI PHÁN HÀNH CHÍNH Ở MỘT

SỐ N Ư Ó C

Giải quyết các tranh chấp hành chính là vấn đề luôn đặt ra cho các nhà

nước trên thế giófi dù điều kiộn, hoàn cảnh của mỗi nước có khác nhau Tài

phán hành chính là việc giải quyết các tranh chấp hành chính, là việc cơ quan

tài phán hành chính (cơ quan tiến hành hoạt động tài phán hành chính) xem xét, phán quyết đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan, người có thẩm quyển bị cá nhân, tổ chức khời kiện vì họ cho rằng xâm hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của họ Tài phán hành chính là một trong những cơ chế bảo đảm quyền dản chủ bằng cách cho người dân có thể phản đối các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan công quyền, công chức đã lạm quyển, vi phạm pháp luật làm thiệt hại cho quyền và lợi ích hợp pháp của họ Từ một khía cạnh khác, tài phán hành chính là một công cụ hữu hiệu để các nhà nước kiểm soát sự hoạt động của bộ máy quản lý hành chính, bảo đảm sự thống nhất, không vi phạm trong thực hiện pháp luật.

Mặc dù cần thiết như vậy, nhưng tổ chức và hoạt động của cơ quan tài phán hành chính như thế nào và ở mức nào luôn là vấn để gây nhiểu tranh cãi Nếu như sự tổn tại và hoạt động của các Toà án tư pháp đã từ lâu và nhận được

sự thống nhất cao ở hầu hết các nước trên thế giới thì sự ra đời và phát triển cơ quan tài phán hành chính ở các nước đều trải qua một thời kỳ dài với nhiểu tranh luận

Do yêu cầu của quản lý hành chính và viộc giải quyết các tranh chấp trong lĩnh vực hành chính, hầu hết các nước trên thế giới và trong khu vực đều rất coi trọng việc nghiên cứu và xây dựng nền tài phán hành chính, tổ chức các

cơ quan chuyên xét xừ vể hành chính Tuy nhiên, xuất phát từ những quan niộm khác nhau về hoạt động tài phán hành chính và do những yếu tố mang tính chất lịch sử, truyền thống pháp lý, điều kiộn chính trị - xã hội và tập quán

mà các nước tìm ra giải pháp riêng cho mình vể vấn đề này Từ đó, tổ chức cũng như phạm vi thẩm quyền của cơ quan tài phán hành chính các nước trên thế giói hết sức đa dạng, tuy nhiên tựu trung lại có mấy hệ thống sau đây:

1.4.1 Lưỡng hệ tài phán

Những nước theo chế độ lưỡng hệ tài phán (tức là bao gồm hai hệ thống tài phán: tài phán tư pháp và tài phán hành chính) tổ chức hai hộ thống tài phán

độc lập Tài phán tư pháp xét xử những vụ án về hình sự, dân sự Còn tài phán hành chính xét xử những vụ án về hành chính Ở những nước này, hệ thống tài phán hành chính lại có hai loại hình:

- Mỏ hình Hội đổng nhà nước vừa tư vấn pháp lý cho Chính phủ vừa là

cơ quan tài phán hành chính: Điển hình là Cộng hoà Pháp và các nước Thổ Nhĩ

Kỳ, Hy Lạp, Ai Cập, Bỉ, Thái Lan, Ở những nước này, Hội đổng nhà nước (hay còn gọi là Tham chính viộn - le Conseil d ’Etat) vừa là cơ quan xét xử các

vụ án hành chính vừa có thêm chức năng tư vấn pháp lý

- Mô hình cơ quan tài phán hành chính riêng biột: Một số nước có hộ thống Toà án hành chính chỉ thực hiộn chức năng xét xử hành chính như: Cộng hoà liên bang Đức, Thuỵ Điển, Phần Lan, Áo, Bổ Đào Nha, Mêhicô, Costarica,

- Mô hình Toà án Tư pháp có thẩm quyền giải quyết các tranh chấp hành chính: Một số nước khác, thẩm quyển giải quyết tranh chấp hành chính được giao cho các Toà án tư pháp như: Anh, Ailen, Aixơlen, Na Uy, Canada, Sip, Itxraen,

Trong các nước có cơ quan tài phán hành chính và Toà án thường thì vấn để xác định rõ thẩm quyển của mỗi ioại cơ quan này là rất quan trọng Ở Cộng hoà Pháp để ra nguyên tắc: tranh chấp xảy ra mà một bên là cơ quan quản lý công hoặc không phải cơ quan quản lý công nhung được uỷ nhiộm

thực thi một công vụ thì thuộc thẩm quyển xét xừ của cơ quan tài phán hành chính, ở Phần Lan và Thuỵ Điển, sự phân định thẩm quyển căn cứ vào ranh giới của luật công, cụ thể là khi vụ việc bị khởi kiện mà trong đó quyết định bị khởi kiên dựa trên cơ sở quyền ra quyết định đơn phương của cơ quan hành chính thì thuộc thẩm quyền xét xừ của cơ quan tài phán hành chính Luật tố tụng hành chính Cộng hoà liên bang Đức quy định một nguyên tấc chung nhất: bản chất của luật được áp dụng sẽ xác định loại cơ quan tài phán có thẩm quyền Tư tưởng chỉ đạo là cơ quan hành chính hành động như một cá nhân, tổ chức bình thường thì khi đó chịu sự điều chỉnh của luật tư (ví dụ cơ quan nhà nước thuê một miếng đất, mua một đổ vật hoặc tham gia một hợp đồng dân sự nào đó, ), còn khi hành động với tính chất quyển lực công thì thuộc thẩm quyền xét xử của cơ quan tài phán hành chính Một số nước khác cũng đề ra nguyên tắc tương tự Tuy nhiên, cũng có nước, chẳng hạn như Trung Quốc thì không đề ra nguyên tắc chung mà chỉ rõ trong Luật tố tụng hành chính những

vụ viộc nào thuộc thẩm quyền xét xử của Toà hành chính

Hiện nay, các nước có xu hướng kết hợp hai cách xác định thẩm quyển của cơ quan tài phán hành chính kể trên, tức là vừa để ra nguyên tắc chung, đổng thời văn bản quản lý trong các lĩnh vực cũng quy định khi khởi kiện thì đến cơ quan nào Phương pháp này tạo điểu kiện cho người dân dễ dàng hơn khi xác định cơ quan có thẩm quyền giải quyết vụ việc mà mình khởi kiện

Sự phát triển nển tài phán hành chính của các nước trên thế giới có từ sớm Có những nước lịch sử nền tài phán hành chính có từ bốn, năm trăm năm (Thuỵ Điển) hoặc hai trăm năm (Pháp) Đó là quá trình nghiên cứu tìm tòi các giải pháp, phù hợp với tình hình của từng nước, thiết lập nên cơ quan tài phán hành chính nhằm kiểm soát các cơ quan hành chính

Hiộn nay, ở nước ta, việc nghiên cứu mô hình tổ chức cơ quan tài phán hành chính ở các nước trên thế giới là cần thiết để từ đó tiếp thu những kinh nghiêm tốt, vận dụng phù hợp với điều kiện cụ thể trong nước nhằm hoàn thiộn

cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính, góp phần bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Viột Nam.

Chương 2

MÔ HÌNH TỔ CHỨC c ơ QUAN TÀI PHÁN HÀNH CHÍNH

Ỏ M ỘT SỐ NƯỚC TRÊN TH Ế GIỚI

2.1 Cơ QUAN TÀI PHÁN HÀNH CHÍNH Ở CỘNG HOÀ PHÁP

Hệ thống xét xử của Cộng hoà Pháp gồm hai loại cơ quan tài phán độc

lập với nhau (không tính cơ quan bảo hiến):

- Toà án tư pháp g ồ m tất cả các Toà án đật dưới sự giám sát của Toà phá án Toà án tư pháp xét xử:

+ Các tranh chấp dân sự giữa các cá nhân, tổ chức với nhau và áp

dụng các nguyên tắc của luật dân sự, luật thương mại, luật lao động,

+ Các trọng tội, khinh tội theo quy định của luật hình sự

-T o à án hành chính mà Hội đổng nhà nước là cấp tối cao, giải quyết

các tranh chấp giữa cơ quan hành chính với cồng dân

Sự phân định thẩm quyển giữa hai loại Toà án này có thể gập khó khăn

và được giải quyết bằng Toà án phân giải thẩm quyền được tổ chức dưới hình

thức riêng theo Luật ngày 24 tháng 5 năm 1872 Toà án này đặt tại Hội đổng

nhà nước, bao gổm một số lượng các Thẩm phán Toà phá án và thành viên Hội

đổng nhà nước tương đương nhau Các quyết định của Toà án này có hiộu lực

pháp luật và không thể kháng án

2.1.1 Lịch sử hình thành và chức năng của cơ quan tài phán hành

chính ở Cộng hoà Pháp

Có thể nói Cộng hoà Pháp là nước có một lịch sử khá lâu đời trong việc

tổ chức cơ quan tài phán hành chính, từ hơn hai trăm năm nay Hội đồng nhà

nước Pháp (le Conseil d ’état) là tổ chức được thành lập tháng 12 năm 1799

Tuy nhiên, tổ chức hiện nay của Hội đồng nhà nước Pháp là kết quả của một

quá trình phát triển thường xuyên bắt nguồn từ Hội đồng nhà vua (Viện

nguyên lão của các Quốc vương dòng Capêla) từ thế kỷ xin, giữ vai trò tư vấn

cho nhà vua cả về các còng việc triều chính lẫn các việc về hành chính và tài chính Vào thế kỷ XVII, một vài bộ phận của Hội đồng này được vua Lui xin

cải tiến, nhằm thực hiện một vài chức năng chuyên biệt, trong số đó, Hội đồng

cơ mật được giao một phần chức năng tài phán xét xừ, dần dần hình thành hình ảnh ngày nay của Hội đổng nhà nước

Năm 1661, do sự nghi ngờ của vua Lui XIV đối với nghị viện, đã thúc đẩy nhà vua đưa ra chỉ dụ quan trọng, cấm nghị viện trong tương lai có thẩm quyền vể các công việc hành chính

Lúc này, các Đại pháp viện, một loại cơ quan toà án cao cấp có thẩm quyền xét xử tất cả các vụ án, kể cả viộc xem xét tính hợp pháp của các hành

vi của cơ quan quản lý Các thẩm phán của Đại pháp viện can thiệp sâu vào hoạt động quản lý Cơ quan quản lý nhiều khi bị tê liệt và hạn chế vì sự can thiệp này, đặc biệt là đối với những dự kiến cải cách Những người tham gia cách mạng tư sản lúc bấy giờ phản đối cơ chế này vì họ coi như vậy là vi phạm nguyên tắc phân chia quyển lực, quyển lực tư pháp đã vượt ra khỏi phạm vi của mình và lấn sang quyền hành pháp Quan điểm này được các nhà lập pháp ủng

hộ Đạo luật 16.24 tháng 8 năm 1790 ghi rõ chức năng xét xử là riêng biệt và tổn tại tách rời với chức năng quản lý hành chính Các Toà án không thể làm rối loạn bất cứ hoạt động nào của cơ quan hành chính, cũng không được đưa ra trước Toà các nhà quản lý vì lý do cổng vụ của họ Nếu không, sẽ bị truy cứu trách nhiệm về tội ra bản án trái pháp luật, sắc lệnh ngày 16 tháng Hoa quả năm thứ tám nhấn mạnh: “Cấm các Toà án phán xử các văn bản hành chính trong bất cứ lĩnh vực nào” Các Toà án tư pháp không có thẩm quyền xét xử các tranh chấp hành chính, từ đó để ra nguyên tắc phân chia giữa quyển lực hành chính với quyền lực tư pháp Các Toà án tư pháp không tiếp nhận để xét

xử các tranh chấp về lĩnh vực hành chính Tuy nhiên, việc trao quyển xét xử các tranh chấp hành chính cho chính bản thân cơ quan hành chính lại dẫn đến

một hệ quả đương nhiên là làm lẫn lộn giữa chức năng hành chính và chức năng tài phán Có hai điểm hạn chế rõ ràng:

Một là, các nhà hành chính nhiều khi không phải là các luật gia vì thế phán quyết của họ không phải lúc nào cũng chính xác về phương diện pháp lý

Hai là, quan trọng hơn cơ quan hành chính vừa là người bị kiện lại vừa

là người xử kiện, vừa là người xét xử vừa là đương sự, họ là người có quyển phán xét hành vi của chính mình hoặc của cấp dưới Như vậy, tính công bằng,

vô tư có thể bị ảnh hưởng

Để khắc phục tình trạng bất hợp lý đó, Pháp đã đưa ra một nguyên tắc quan trọng của nén hành chính, đó là nguyên tắc phân chia hành chính quản lý

và hành chính tài phán với lý lẽ nền hành chính quốc gia thống nhất gồm hai hoạt động:

- Hành chính quản lý hay hành chính điểu hành: tức là toàn bộ hoạt động thường ngày của cơ quan hành chính trong các lĩnh vực của đời sống xã hội

- Hành chính tài phán: là hoạt động xem xét tính hợp pháp của các quyết định hành chính, hành vi hành chính (tức là hành chính điểu hành) thông qua việc giải quyết các vụ kiộn của người dân khi họ phản đối quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính, người có thẩm quyền vì cho rằng quyết định, hành vi đó trái pháp luật, gây thiột hại hoặc cản trở viộc thực hiện các quyển và lợi ích hợp pháp của họ đã được pháp luật ghi nhận và bảo đảm

Hai mặt hoạt động này nhìn bề ngoài có vẻ như mâu thuẫn nhưng thực

ra đều có mục đích chung là làm cho bộ máy công quyền ngày càng hoàn thiện hơn, hoạt động có hiệu quả hơn Hệ thống hành chính phải thiết lập chế

độ kiểm soát của cơ quan hành chính bằng việc thiết lập các cơ quan tài phán hành chính độc lập Từ đó, Hội đổng nhà nước được thiết lập Napôlêỏng Bônapac là người đã đề xướng ra việc Hội đồng nhà nước có chức nãng xét xừ

này Đạo luật quy định chức năng, nhiệm vụ của Hội đồng nhà nước đã thể hiện quan niệm trên khi giao cho Hội đổng nhà nước có chức năng kép:

- Tham gia soạn thảo hoặc cho ý kiến đối với các dự án pháp luật

- Giải quyết những “khó khãn” trong hoạt động cùa bộ máy hành chính Chức năng thứ hai này chính là việc giải quyết các vụ kiện của công dân đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính

Tuy nhiên, Hội đồng nhà nước Pháp khi ra đời chưa phải đã là cơ quan tài phán hành chính thực thụ Lúc đầu, Hội đổng nhà nước Pháp có trách nhiệm nhận các đơn kiện của công dân, tiến hành xem xét thẩm cứu và để nghị giải pháp cho vụ kiên để những người đứng đầu cơ quan hành chính quyết định Thời kỳ này người ta gọi Hội đổng nhà nước có thẩm quyền xét xử hạn chế Cho đến Đạo luật ngày 24 tháng 5 năm 1872, Hội đổng nhà nước mới có quyền tự mình đưa phán quyết đối với các tranh chấp hành chính, ra các bản

án “nhân danh nhân dân Pháp” Các Toà án hành chính ở cấp cơ sở cũng có quá trình hình thành tương tự như vậy

2.1.2 Tổ chức cơ quan tài phán hành chính ở Cộng hoà Pháp

Trước kia cơ quan tài phán hành chính của Pháp chỉ có hai cấp ở trung ương là Hội đổng nhà nước, ở cơ sở có các Toà án hành chính liên tỉnh Đặc điểm quan trọng của cơ quan tài phán hành chính Pháp và các nước theo mô hình Pháp là được giao thêm chức năng tư vấn pháp lý Chức năng này thể hiộn rất rõ ở Hội đồng nhà nước Đến nay cơ quan tài phán hành chính Pháp có ba cấp:

- Hội đổng nhà nước;

- Toà án hành chính phúc thẩm;

- Toà án hành chính sơ thẩm liên tỉnh

Các Toà án hành chính phúc thẩm mới chỉ được lập ra từ vài năm trở lại đây theo Luật năm 1987 và bắt đầu hoạt động từ năm 1989 Từ đó, Hội đổng nhà nước chủ yếu thực hiện chức năng giám đốc thẩm (phá án) Hiện nay, do

các vụ việc khởi kiện hành chính ngày càng tâng, đật ra yêu cầu cần lập thêm một vài Toà án ớ cấp phúc thẩm để đáp ứng được yêu cầu của tình hình, giảm bớt số đơn thư tồn đọng.

Ngoài hộ thống Toà án hành chính chung, ở Pháp còn có một số cơ quan tài phán hành chính chuyên trách:

- Thẩm kế viện;

- Toà án kỷ luật tài chính và ngân sách;

- Các cơ quan tài phán hành chính có tính chất nghề nghiệp: Hội đổng cao cấp các thẩm phán, Hội đồng cao cấp vể giáo dục quốc gia, Hội đồng quốc gia các thầy thuốc

Các cơ quan tài phán hành chính chuyên trách này chịu sự giám đốc của Hội đổng nhà nước, có nghĩa là các quyết định của các cơ quan này có thể bị phản đối và Hội đồng nhà nước sẽ xét xử theo thủ tục giám đốc thẩm (phá án)

và ra phán quyết cuối cùng

Tổ chức của Hội đồng nhà nước:

Để đảm đương được chức năng kép (xét xử hành chính và tư vấn pháp lý), Hội đồng nhà nước được chia thành sáu Ban, năm Ban hành chính và một Ban tố tụng Năm Ban hành chính bao gồm:

- Ban Nội vụ;

- Ban Tài chính;

- Ban Công chính;

- Ban Xã hội;

- Ban Tổng hợp và nghiên cứu

Với tư cách là cố vấn pháp lý, Hội đồng nhà nước đưa ra ý kiến vể các

dự luật mà Chính phủ chuẩn bị trình Nghị viện, cả về nội dung và hình thức vãn bản Đôi khi Chính phủ cũng giao cho Hội đổng nhà nước nghiên cứu một

số vấn đề nào đó nếu thấy cần thiết nhằm có những sự thay đổi kịp thời làm cho bộ máy hành pháp vận hành tốt hơn, có hiệu quả hơn

Ban tố tụng là cơ quan thông qua đấy mà Hội đổng nhà nước thực hiện chức năng tài phán hành chính tối cao Vói tư cách này, Hội đồng nhà nước có thẩm quyển giải quyết tất cả các tranh chấp có thể nảy sinh trong hoạt động của nền hành chính nhà nước hoặc bằng cách trực tiếp hoặc theo trình tự giám đốc thẩm Trong mọi trường hợp kể trên, phán quyết của Hội đồng nhà nước là quyết định cuối cùng:

- Quyết định này không thể bị kháng án trước một cơ quan khác

- Quyết định này không thể bị sửa đổi bởi một cơ quan khác

Để thực hiện chức năng tài phán hành chính tối cao do Ban tố tụng Hội đổng nhà nước đảm nhiệm, Ban tố tụng lại được chia thành 10 Tiểu ban Các Tiểu ban chính là bộ phận cơ sở, chịu trách nhiệm thẩm cứu các vụ việc gửi đến thuộc thẩm quyển xét xử của Hội đổng nhà nước Có một sự phân công tương đối theo lĩnh vực cho các Tiểu ban Tuỳ tính chất và mức độ phức tạp của vụ kiộn mà nó được xét xử ở các cơ quan khác nhau:

- Hoặc là do Tiểu ban đã thẩm cứu đứng ra xét xử;

- Hoặc là do Tiểu ban đã thẩm cứu phối hợp với một Tiểu ban khác để xét xử;

- Các vụ việc quan trọng được đưa ra xét xử tại Ban tố tụng;

- Các vụ việc đặc biệt quan trọng được xét xử tại Hội đổng tố tụng Hội đổng tố tụng là cơ quan xét xử cao nhất do Phó Chủ tịch Hội đổng nhà nước lãnh đạo gổm: sáu Trưởng ban, ba Phó ban tố tụng, Trưởng tiểu ban mà bản thuyết trình được giao đảm nhiệm, thuyết trình viên vụ việc đó Hội đổng tố tụng chỉ họp khi có chửi thành viên Khi biểu quyết, trường hợp ý kiến ngang nhau thì ý kiến có phiếu của Chủ tịch Hội đổng tố tụng (Phó Chủ tịch Hội đổng nhà nước) có giá trị hơn

Hội đồng nhà nước sơ thẩm đồng thời chung thẩm các vụ kiện quan trọng, trong một số trường hợp hạn chế theo quy định của pháp luật:

- Khiếu nại đòi huỷ bỏ các nghị định của Chính phủ và các văn bản pháp quy cùa các bộ trưởng;

- Các tranh chấp liên quan đến quyết định hành chính, hành vi hành chính của cá nhân công chức được bổ nhiệm bởi sắc lệnh của Tổng thống;

- Các văn bản hành chính đơn phương mà phạm vi áp dụng vượt quá thẩm quyền của một Toà án hành chính nào đó

- Các tranh chấp phát sinh ngoài lãnh thổ thuộc thẩm quyén xét xử của các Toà án hành chính

Hội đổng nhà nước giám đốc thẩm các loại án có hiệu lực của Toà án hành chính cấp dưới (phải được sự chấp nhận của Uỷ ban xem xét đcm xin giám đốc thẩm)

Các thành viên Hội đồng nhà nước là những công chức tập hợp thành một tổ chức được điều chỉnh bởi quy chế riẻng

Tổ chức gồm có 201 thành viên đương chức:

- Một Phó Chủ tịch;

- Sáu Trưởng ban;

- Bảy mươi chửi Cố ván nhà nước;

- Tám mươi mốt Thẩm sát viên;

- Ba mươi tư Chuyên viên pháp lý chia làm bậc một và bậc hai

Ngoài ra, còn có mười hai cố vấn đặc biệt không phải là thành viên chuyên trách của Hội đồng nhà nước, được bổ nhiệm với nhiệm kỳ bốn năm và không được tái bổ nhiộm

Các chuyên viên bậc hai chỉ được tuyển chọn trong số các sinh viên tốt nghiộp loại giỏi trường Hành chính quốc gia Thông thường, sau mười tám tháng các chuyên viên bậc hai được bổ nhiệm làm chuyên viên bậc một

Về Thẩm sát viên: Chính phủ chọn ba phần tư tổng số Thẩm sát viên trong cơ quan Hội đổng nhà nước, còn một phần tư Chính phủ chỉ định trong

số những viên chức ngoài Hội đồng nhà nước nhưng phải qua ít nhất mười năm làm công chức.

v ể Cố vấn nhà nước: hai phần ba Cố vấn Hội đồng nhà nước được chọn trong số các Thẩm sát viên, còn một phần ba do Chính phủ chọn trong số viên chức ngoài Hội đổng nhà nước, trên bốn lãm tuổi Một phần mười tám số Cố vấn nhà nước và một phần mười sáu Thẩm sát viên của Hội đổng nhà nước được dành cho các Thẩm phán và Chánh án các Tòa án hành chính

Sự bổ nhiệm các Thẩm sát viên và Cố vấn nhà nước từ bên ngoài nhằm đưa vào các hoạt động của Hội đồng nhà nước những nhân vật có nhiều kinh nghiệm vè nghề nghiộp, khi cần thiết có thể bổ sung cho các thành viên khác của Hội đổng nhà nước

Các Cố vấn đặc biệt được Chính phủ lựa chọn trong số những người tài giỏi trong các lĩnh vực hoạt động nhà nước khác nhau để mở rộng khả năng hiểu biết trong mọi lĩnh vực của Hội đổng nhà nước Các Cố vấn loại này không thực thi bất cứ một chức nâng xét xử nào Bởi vì, trong thời gian được chỉ định làm Cố vấn đặc biệt Hội đổng nhà nước họ vẫn tham gia hoạt động nghề nghiệp của mình

Lãnh đạo Hội đổng nhà nước là Phó Chủ tịch Hội đổng nhà nước Thực

tế, Phó Chủ tịch là người thực hiện toàn bộ quyển lực không chia sẻ của người đứng đầu tổ chức Ông ta lãnh đạo các phiên họp của Hội đổng toàn thể, điều hành hoạt động của Hội đổng nhà nước, Ông ta có thể đình chỉ tất cả các biện pháp hành chính liên quan đến hoạt động chung của Hội đồng nhà nước Với sự giúp đỡ của Tổng thư ký, ổng ta có quyền lực đối với từng viên chức Hội đồng nhà nước Tuy nhiên, ông ta không được gọi là Chủ tịch vì cũng như tên gọi: Cố vấn, Thẩm sát viên, là các tên gọi cũ, đây là lịch sử để lại Thời trước, Chủ tịch Hội đồng nhà nước là nhà vua dù khi nhà vua không có mặt tại cuộc họp cũng vậy Hiện nay, viộc không có chức danh Chủ tịch không chỉ thể hiện niềm tự hào vể sự lâu đời mà cũng thể hiện Hội đổng nhà nước là một cơ

quan cao cấp của nhà nước Điểu này thể hiện bằng việc hàng năm chính Phó Chủ tịch Hội đổng nhà nước nhân danh toàn thể các cơ quan hành chính, dân

sự đọc lời chúc mừng năm mới tới Tổng thống nước Cộng hòa Cũng có ý kiến cho rằng Chủ tịch Hội đổng nhà nước là Thủ tướng hoặc Bộ trường Tư pháp Ý kiến này xuất phát từ chỗ, theo luật định, Thủ tướng hoặc khi Thủ tướng vắng mặt thì Bô trưởng Tư pháp có thể Chủ tọa Hội nghị toàn thể của Hội đổng nhà nước tại các cuộc họp các cố vấn thảo luận các vấn đề không mang tính chất tố tụng Điểu này nhấn mạnh rõ nét sự phụ thuộc của Hội đồng nhà nước vào cơ quan trung ương nhà nước nhưng không có nghĩa là Thủ tướng có quyền quản lý

và điểu hành trực tiếp Hội đồng nhà nước Thủ tướng hoặc Bộ trường Tư pháp thường nhân dịp mới nhận chức đến chủ tọa một phiên họp mang tính nghi thức

Tổ chức các Toà án hành chính phúc thẩm:

Có năm Toà án hành chính phúc thẩm Toà án phúc thẩm do cố vấn nhà nước lãnh đạo (Chánh án là thành viên Hội đồng nhà nước) Mỗi Toà án hành chính phúc thẩm chịu trách nhiệm xử phúc thẩm các bản án, quyết định của một số Toà án hành chính sơ thẩm Trong Toà án hành chính phúc thẩm thường chia làm hai bộ phận: một bộ phận chuyên về thuế và bộ phận kia đảm nhận các tranh chấp khác

Khác với Hội đổng nhà nước, Toà án hành chính phúc thẩm hầu như không có nhiộm vụ tư vấn pháp lý mà chỉ thực hiộn chức năng tài phán hành chính

Các Toà án hành chính sơ thẩm:

Toà án hành chính sơ thẩm được tổ chức liên tỉnh (Pháp có 96 tỉnh), có thẩm quyền sơ thẩm tất cả các vụ kiện hành chính trừ những việc thuộc thẩm quyền sơ thẩm của Hội đổng nhà nước

Về Thẩm phán hành chính:

Thẩm phán cơ quan tài phán hành chính Pháp chủ yếu được tuyển chọn trong số các học sinh trường Hành chính quốc gia (ENA) là trường chuyên đào

tạo công chức cao cấp cho bộ máy hành chính Như vậy, thẩm phán hành chính có chuyên môn sâu về quản lý công và luật hành chính Ngoài ra, một số được tuyển chọn từ công chức các cơ quan hành chính nhà nước đã qua một số năm cổng tác và có bằng đại học.

Trước kia, thẩm phán hành chính do Bộ Nội vụ quản lý, từ năm 1987, Hội đồng nhà nước trực tiếp quản lý nhân sự của các Toà án hành chính [15, tr 26]

2.2 Cơ QUAN TÀI PHÁN HÀNH CHÍNH Ở CỘNG HOÀ LIÊN BANG ĐỨC

Cộng hoà liên bang Đức cũng như Cộng hoà Pháp, có hệ thống cơ quan tài phán hành chính hoàn toàn độc lập với các Toà án tư pháp Nhưng khác với

cơ quan tài phán hành chính ở Pháp, cơ quan tài phán hành chính ở Đức không

có thêm chức năng tư vấn pháp lý Ở Đức, sự độc lập của Toà án hành chính đối với các cơ quan hành chính được đặc biệt nhấn mạnh tại Luật về các Toà

án hành chính (Luật về các Toà án hành chính ngày 21 tháng 1 năm 1960 được sửa đổi nhiẻu lần, lần gần đây nhất là ngày 8 tháng 12 năm 1986)

Có thể nói, Đức là nước có sự phân định triệt để giữa các loại Toà án Như trên đã trình bày, ở Đức có tới năm loại cơ quan tài phán với năm loại Toà

án tối cao (không tính Toà án hiến pháp):

- Toà án thường (Toà án tư pháp): xét xử các tranh chấp dân sự và các

vụ án hình sự Viộc quản lý Toà án thường thuộc vể Bộ Tư pháp Toà án liên bang là cấp cao nhất của hộ thống Toà án thường Thẩm quyền của Toà án thường được xác định theo nguyên tắc phân định thẩm quyền ở Điều 3 Luật tổ chức cơ quan tài phán ngày 27 tháng 1 nãm 1877: “Thuộc thẩm quyền xét xử của Toà án thường, đối với tất cả tranh chấp dân sự và các vụ việc hình sự mà không thuộc thẩm quyền của các cơ quan hành chính và các Toà án hành chính, cũng như các viộc mà các đạo luật liên bang không giao cho các Toà án đặc biột khác”

- Toà án tài chính: Các cơ quan xét xừ về thuế được thiết lập theo Đạo luật thuế 1919, được tổ chức lại một cách cơ bản theo Luật ngày 6 tháng 10

năm 1965 trở thành các Toà án tài chính có thẩm quyền chủ yếu giải quyết các

tranh chấp vể thuế

- Toà án lao động: Năm 1926, Đức lập ra Toà án chuyên giải quyết các

tranh chấp giữa các bên trong hợp đồng lao động và theo Luật ngày 3 tháng 9

năm 1953, do sáng kiến của phong trào công đoàn, nó trờ thành Toà án lao

động, hoàn toàn tách ra khỏi hộ thống Toà án thường

- Toà án bảo hiểm xã hội: được lập ra theo Luật ngày 3 tháng 9 năm

1953

- Toà án hành chính: cấp cao nhất là Toà án hành chính liên bang đóng

tại Beclin Thẩm quyền Toà án hành chính được quy định tại Điều 40 Luật vẻ

các Toà án hành chính như sau: “Các khiếu nại thuộc thẩm quyền của cơ quan

tài phán hành chính, gồm tất cả những tranh chấp vể luật công mà không có

đặc điểm liên quan đến Hiến pháp và không được đạo luật liên bang giao cho

Vào nửa đầu của thế kỷ XIX, ở Đức đã tổn tại một hệ thống gọi là tư

pháp hành chính, tức bản thân những cơ quan chuyên trách của hộ thống hành

chính, tự mình quyết định về những khiếu nại của công dân Với tư cách là

một bộ phận của hệ thống hành chính, các cơ quan này không có các thẩm

phán độc lập, mà chỉ có các công chức hành chính Thực ra, đây là hình thức tự

kiểm tra của hệ thống hành chính, nhưng vì nằm trong hệ thống hành chính,

nên khó có thể bảo hộ một cách hữu hiệu, khách quan cho công dân Từ đó đã

dẫn đến những yêu cầu ngày càng rõ về sự bảo hộ pháp luật thông qua Tòa án

độc lập Quá trình này đã diễn ra vào khoảng nửa sau của thế kỷ XIX Tuy

nhiên, khi đó đã có cuộc tranh luận là quyển kiểm tra hành chính này nên giao

cho các Tòa án thường truyền thống hay các Tòa án hành chính chuyên trách Những người ủng hộ nển tài phán hành chính chuyên trách cho rằng, trong lĩnh vực luật hành chính, nghĩa là trong mối quan hệ pháp luật hành chính giữa nhà nước và công dân có những nguyên tấc pháp lý khác so với những mối quan hộ pháp luật khác và điều này cũng ảnh hưởng đến những nguyên tắc tố tụng Những người ủng hộ việc giao quyền hạn này cho Tòa án thường lập luận rằng liệu những Tòa án hành chính sẽ được thành lập có bảo đảm được mức độ độc lập như các Tòa án thường hay không.

Phần lớn các bang của nước Đức đã quyết định theo hướng thiết lập hộ thống tài phán hành chính chuyên trách và sự tách biột về mặt tổ chức giữa Tòa án thường và các Tòa án hành chính trong thời gian qua đã tỏ ra đây là sự lựa chọn hợp lý Điều này phù hợp với tính đặc thù của hoạt động hành chính, trình tự tố tụng hành chính và bảo đảm cho các thẩm phán hành chính có những kiến thức, kỹ năng nghề nghiệp chuyên sâu

Vào thế kỷ XIX, khi các Tòa án hành chính mới được thành lập thì thẩm quyền xét xử của các Tòa án này chưa bao quát toàn bô các tranh chấp hành chính, mà chỉ về một số tranh chấp nhất định được liệt kê rõ trong một danh mục (nguyên tắc liột kê) Pháp luật lúc đó chưa xác định cho các Tòa án hành chính những thẩm quyẻn chung và đầy đủ mà chỉ liệt kê trong các văn bản hoặc tài liệu cụ thể đối với loại tranh chấp nào thì được quyền khởi kiộn ra Tòa

án hành chính Sự phát triển của pháp luật trong lĩnh vực này chiếm khoảng thời gian tương đối dài và đến mãi sau đại chiến thế giới lần thứ hai, một nguyên tắc chung và đầy đủ vể thẩm quyền xét xử của các Tòa án hành chính mới được xác định

Theo quy định tại khoản 1 Điều 40 Luật tố tụng hành chính năm 1960, tất cả các tranh chấp trong lĩnh vực luật hành chính đểu được phép khởi kiên raTòa án hành chính, ở đây có hai ngoại lệ:

- Thứ nhất, Tòa án hành chính không phán quyết vể một tranh chấp đã được đã được pháp luật liên bang giao cho Tòa án khác giải quyết, cụ thể là việc giao một số tranh chấp cho Tòa án bảo hiểm xã hội và Tòa án tài chính giải quyết, cũng như việc giao cho Tòa án thường giải quyết các đơn kiện của công dân yẻu cầu nhà nước bồi thường thiệt hại do công chức gây ra khi thi hành công vụ.

- Thứ hai, những tranh chấp về luật công mang tính chất tranh chấp Hiến pháp Những tranh chấp này được giải quyết tại Tòa án Hiến pháp

Khái niộm tranh chấp về luật hành chính cần được phân biệt với tranh chấp dân sự Nếu giữa một cơ quan công quyển và một công dân có tranh chấp

về một quan hộ dân sự (ví dụ: hợp đổng mua b án , ) thì tranh chấp này thuộc thẩm quyển giải quyết của Tòa án thường Ngược lại, nếu tranh chấp đó phát sinh từ việc vận dụng luật hành chính, tức là những quy phạm điều chỉnh hoạt động của các cơ quan công quyển thì đó là tranh chấp vê luật hành chính Một tranh chấp chắc chắn là tranh chấp về luật hành chính nếu phát sinh từ viộc thực thi quyển lực nhà nước

Quyển về bảo vệ pháp luật “triệt để” của công dân trước quyển lực hành pháp phát sinh từ khoản 4 Điều 19 của Hiến pháp Tính triột để này được thể hiện ở chỗ cồng dân được bảo vộ trước tất cả các văn bản hành chính hay nói cách khác, các Tòa án phải bảo đảm sự bảo vộ pháp luật vể mặt nguyên tắc chống lại tất cả những hành vi vi phạm pháp luật của cơ quan hành pháp Theo Hiến pháp Đức, không thể có bất cứ hành vi hành chính nào có thể viện dẫn lý

do để đặt ngoài thẩm quyển xem xét của Tòa án hành chính Ở đây, phạm vi của các quyển được hiểu rất rộng Những quyền được Tòa án bảo vệ như vậy bao gồm tấc cả những lợi ích cá nhân được trật tự pháp luật thừa nhận là xứng đáng bảo vệ

Cũng từ khoản 4 Điều 19 Hiến pháp phát sinh quyển vé bảo vộ pháp luật

có hiệu quả Công dân không chỉ cần có quyền hình thức và khả năng lý thuyết