. 142 Nhất hệ tài phán
2.2. Cơ quan tài phán hành chín hở Cộng hoà liên bang Đứ c
Cộng hoà liên bang Đức cũng như Cộng hoà Pháp, có hệ thống cơ quan tài phán hành chính hoàn toàn độc lập với các Toà án tư pháp. Nhưng khác với cơ quan tài phán hành chính ở Pháp, cơ quan tài phán hành chính ở Đức không có thêm chức năng tư vấn pháp lý. Ở Đức, sự độc lập của Toà án hành chính đối với các cơ quan hành chính được đặc biệt nhấn mạnh tại Luật về các Toà án hành chính (Luật về các Toà án hành chính ngày 21 tháng 1 năm 1960 được sửa đổi nhiẻu lần, lần gần đây nhất là ngày 8 tháng 12 năm 1986).
Có thể nói, Đức là nước có sự phân định triệt để giữa các loại Toà án. Như trên đã trình bày, ở Đức có tới năm loại cơ quan tài phán với năm loại Toà án tối cao (không tính Toà án hiến pháp):
- Toà án thường (Toà án tư pháp): xét xử các tranh chấp dân sự và các vụ án hình sự. Viộc quản lý Toà án thường thuộc vể Bộ Tư pháp. Toà án liên bang là cấp cao nhất của hộ thống Toà án thường. Thẩm quyền của Toà án thường được xác định theo nguyên tắc phân định thẩm quyền ở Điều 3 Luật tổ chức cơ quan tài phán ngày 27 tháng 1 nãm 1877: “Thuộc thẩm quyền xét xử của Toà án thường, đối với tất cả tranh chấp dân sự và các vụ việc hình sự mà không thuộc thẩm quyền của các cơ quan hành chính và các Toà án hành chính, cũng như các viộc mà các đạo luật liên bang không giao cho các Toà án đặc biột khác”.
- Toà án tài chính: Các cơ quan xét xừ về thuế được thiết lập theo Đạo luật thuế 1919, được tổ chức lại một cách cơ bản theo Luật ngày 6 tháng 10
năm 1965 trở thành các Toà án tài chính có thẩm quyền chủ yếu giải quyết các tranh chấp vể thuế.
- Toà án lao động: Năm 1926, Đức lập ra Toà án chuyên giải quyết các tranh chấp giữa các bên trong hợp đồng lao động và theo Luật ngày 3 tháng 9 năm 1953, do sáng kiến của phong trào công đoàn, nó trờ thành Toà án lao động, hoàn toàn tách ra khỏi hộ thống Toà án thường.
- Toà án bảo hiểm xã hội: được lập ra theo Luật ngày 3 tháng 9 năm 1953.
- Toà án hành chính: cấp cao nhất là Toà án hành chính liên bang đóng tại Beclin. Thẩm quyền Toà án hành chính được quy định tại Điều 40 Luật vẻ các Toà án hành chính như sau: “Các khiếu nại thuộc thẩm quyền của cơ quan tài phán hành chính, gồm tất cả những tranh chấp vể luật công mà không có . đặc điểm liên quan đến Hiến pháp và không được đạo luật liên bang giao cho
các Toà án khác”.
Ngoài ra, có một Toà chung có chức năng điều hoà việc xét xử của các Toà án này.
2.2.1. Lịch sử hình thành và chức năng của cơ quan tài phán hànhchính Cộng hoà liên bang Đức chính Cộng hoà liên bang Đức
Vào nửa đầu của thế kỷ XIX, ở Đức đã tổn tại một hệ thống gọi là tư pháp hành chính, tức bản thân những cơ quan chuyên trách của hộ thống hành chính, tự mình quyết định về những khiếu nại của công dân. Với tư cách là một bộ phận của hệ thống hành chính, các cơ quan này không có các thẩm phán độc lập, mà chỉ có các công chức hành chính. Thực ra, đây là hình thức tự kiểm tra của hệ thống hành chính, nhưng vì nằm trong hệ thống hành chính, nên khó có thể bảo hộ một cách hữu hiệu, khách quan cho công dân. Từ đó đã dẫn đến những yêu cầu ngày càng rõ về sự bảo hộ pháp luật thông qua Tòa án độc lập. Quá trình này đã diễn ra vào khoảng nửa sau của thế kỷ XIX. Tuy nhiên, khi đó đã có cuộc tranh luận là quyển kiểm tra hành chính này nên giao
cho các Tòa án thường truyền thống hay các Tòa án hành chính chuyên trách. Những người ủng hộ nển tài phán hành chính chuyên trách cho rằng, trong lĩnh vực luật hành chính, nghĩa là trong mối quan hệ pháp luật hành chính giữa nhà nước và công dân có những nguyên tấc pháp lý khác so với những mối quan hộ pháp luật khác và điều này cũng ảnh hưởng đến những nguyên tắc tố tụng. Những người ủng hộ việc giao quyền hạn này cho Tòa án thường lập luận rằng liệu những Tòa án hành chính sẽ được thành lập có bảo đảm được mức độ độc lập như các Tòa án thường hay không.
Phần lớn các bang của nước Đức đã quyết định theo hướng thiết lập hộ thống tài phán hành chính chuyên trách và sự tách biột về mặt tổ chức giữa Tòa án thường và các Tòa án hành chính trong thời gian qua đã tỏ ra đây là sự lựa chọn hợp lý. Điều này phù hợp với tính đặc thù của hoạt động hành chính, trình tự tố tụng hành chính và bảo đảm cho các thẩm phán hành chính có những kiến thức, kỹ năng nghề nghiệp chuyên sâu.
Vào thế kỷ XIX, khi các Tòa án hành chính mới được thành lập thì thẩm quyền xét xử của các Tòa án này chưa bao quát toàn bô các tranh chấp hành chính, mà chỉ về một số tranh chấp nhất định được liệt kê rõ trong một danh mục (nguyên tắc liột kê). Pháp luật lúc đó chưa xác định cho các Tòa án hành chính những thẩm quyẻn chung và đầy đủ mà chỉ liệt kê trong các văn bản hoặc tài liệu cụ thể đối với loại tranh chấp nào thì được quyền khởi kiộn ra Tòa án hành chính. Sự phát triển của pháp luật trong lĩnh vực này chiếm khoảng thời gian tương đối dài và đến mãi sau đại chiến thế giới lần thứ hai, một nguyên tắc chung và đầy đủ vể thẩm quyền xét xử của các Tòa án hành chính mới được xác định.
Theo quy định tại khoản 1 Điều 40 Luật tố tụng hành chính năm 1960, tất cả các tranh chấp trong lĩnh vực luật hành chính đểu được phép khởi kiên ra Tòa án hành chính, ở đây có hai ngoại lệ:
- Thứ nhất, Tòa án hành chính không phán quyết vể một tranh chấp đã được đã được pháp luật liên bang giao cho Tòa án khác giải quyết, cụ thể là việc giao một số tranh chấp cho Tòa án bảo hiểm xã hội và Tòa án tài chính giải quyết, cũng như việc giao cho Tòa án thường giải quyết các đơn kiện của công dân yẻu cầu nhà nước bồi thường thiệt hại do công chức gây ra khi thi hành công vụ.
- Thứ hai, những tranh chấp về luật công mang tính chất tranh chấp Hiến pháp. Những tranh chấp này được giải quyết tại Tòa án Hiến pháp.
Khái niộm tranh chấp về luật hành chính cần được phân biệt với tranh chấp dân sự. Nếu giữa một cơ quan công quyển và một công dân có tranh chấp về một quan hộ dân sự (ví dụ: hợp đổng mua b án ,...) thì tranh chấp này thuộc thẩm quyển giải quyết của Tòa án thường. Ngược lại, nếu tranh chấp đó phát .sinh từ việc vận dụng luật hành chính, tức là những quy phạm điều chỉnh hoạt động của các cơ quan công quyển thì đó là tranh chấp vê luật hành chính. Một tranh chấp chắc chắn là tranh chấp về luật hành chính nếu phát sinh từ viộc thực thi quyển lực nhà nước.
Quyển về bảo vệ pháp luật “triệt để” của công dân trước quyển lực hành pháp phát sinh từ khoản 4 Điều 19 của Hiến pháp. Tính triột để này được thể hiện ở chỗ cồng dân được bảo vộ trước tất cả các văn bản hành chính hay nói cách khác, các Tòa án phải bảo đảm sự bảo vộ pháp luật vể mặt nguyên tắc chống lại tất cả những hành vi vi phạm pháp luật của cơ quan hành pháp. Theo Hiến pháp Đức, không thể có bất cứ hành vi hành chính nào có thể viện dẫn lý do để đặt ngoài thẩm quyển xem xét của Tòa án hành chính. Ở đây, phạm vi của các quyển được hiểu rất rộng. Những quyền được Tòa án bảo vệ như vậy bao gồm tấc cả những lợi ích cá nhân được trật tự pháp luật thừa nhận là xứng đáng bảo vệ.
Cũng từ khoản 4 Điều 19 Hiến pháp phát sinh quyển vé bảo vộ pháp luật có hiệu quả. Công dân không chỉ cần có quyền hình thức và khả năng lý thuyết
kiện ra Tòa án mà còn cần có cả sự kiểm tra bằng con đường Tòa án một cách hiện thực và có hiệu quả. Cụ thể Tòa án phải có khả nâng và điéu kiện để can thiệp trước khi hành vi hành chính được thực hiện, cũng như trước khi xảy ra những thiệt hại không thể khấc phục được. Tóm lại, trong những trường hợp cần thiết, Tòa án phải có đủ khả nãng và điều kiện để áp dụng những biện pháp bảo vệ pháp luật tạm thời. Tầm quan trọng có thể thấy rõ qua con số thống kê năm 1991, riêng ở khu vực liên bang cũ đã có 65.869 đơn đề nghị các Tòa án hành chính khu vực áp dụng biện pháp bảo vộ pháp luật tạm thời [14, tr. 92].
Theo Điều 86 Luật tố tụng hành chính, nguyên tắc điều tra được áp dụng trong tố tụng hành chính. Điểu này có nghĩa là các thẩm phán hành chính có nghĩa vụ phải nghiên cứu nội dung, làm rõ việc tranh chấp và trong trường hợp cần thiết có thể đưa ra ý kiến của mình vể cách giải quyết vụ việc. Toà án không bị ràng buộc bởi các bằng chứng và giải trình của các bẻn. Bằng nguyên tắc này, Toà án hành chính có thể bù đắp sự không cân bằng giữa công dân và cơ quan hành chính và có thể giúp đỡ công dân trong quá trình tố tụng.
Trong quá trình giải quyết tranh chấp tại Toà án hành chính khu vực và liên khu vực, công dân có thể sử dụng người được uỷ quyền, đặc biệt là luật sư nhưng họ không bất buộc phải làm điẻu đó. Nguyên tắc này khuyến khích công dân đến với Toà án và bảo đảm họ có thể thực hiộn được việc tố tụng với phí tổn vừa phải vì không phải thuê luật sư. Tuy nhiên, ở Toà án hành chính liên bang thì sự đại diện của luật sư là bắt buộc. Viộc đại diộn được tiến hành thông qua một luật sư hoặc giảng viên luật của một trường đại học ở Đức.
Nhằm bảo đảm sự bảo hộ pháp lý toàn diện, pháp luật tố tụng hành chính phân biệt tính chất của từng loại yêu cầu của nguyên đcm và xác định rõ năm loại đơn kiện quan trọng nhất là:
- Đơn kiện yêu cầu huỷ bỏ hành vi hành chính; - Đơn kiện yẻu cầu có hành vi hành chính; - Đơn kiện yêu cầu thực hiện;
- Đơn kiện yêu cầu xác định;
- Đơn kiện yêu cầu thẩm tra vãn bản dưới luật.
Nếu như các ioại đơn kiộn quy định tại Luật tố tụng hành chính không bao quát hết được các loại yêu cầu bảo hộ pháp lý thì nguyên đơn có thể làm đơn yêu cầu khác chưa quy định trong luật.
Sự bảo đảm việc bảo hộ pháp lý được quy định tại khoản 4 Điều 19 Hiến pháp đòi hỏi không phải đợi đến khi sự việc đã kết thúc hoặc đã xảy ra thiệt hại không thể khắc phục được mới có quyền yêu cầu Toà án bảo hộ, mà việc bảo hộ cần được yêu cầu sớm trong chừng mực có thể để bảo đảm hiệu quả của việc bảo hộ đó. Vì nhiểu vụ kiện theo thủ tục tố tụng hành chính kéo dài, nên trong nhiểu trường hợp cần thiết, người đi kiộn phải nhận được sự bảo hộ tạm thời hoặc khẩn cấp cho khoảng thời gian đến khi có phán quyết cuối cùng của Toà án vể vụ kiện của mình. ‘Tạm thời” hoặc “khẩn cấp” có nghĩa là biện pháp bảo hộ của Toà án chưa phải là quyết định cuối cùng mà đó chỉ là sự giải quyết nhằm để ngỏ mọi tình huống cho đến khi Toà án có quyết định cuối cùng.
Theo quy định có tính chất nguyên tắc của khoản 1 Điểu 80 Luật tố tụng hành chính thì cả đơn khiếu nại lẫn đơn kiện yêu cầu huỷ bỏ đều có hiệu lực làm tạm đình chỉ thi hành hành vi hành chính. Trong một số trường hợp pháp luật quy định không áp dụng hiộu lực tạm đình chỉ này thì Toà án hành chính có quyền ra lộnh đình chỉ tạm thời việc thi hành quyết định hành chính bị kiện. Đây là thủ tục đình chỉ tạm thời.
Hiệu lực tạm đình chỉ có nghĩa là hành vi hành chính chưa được phép thi hành để chống lại người khiếu nại hoặc người khởi kiện. Tuy nhiên, trong một số trường hợp, cơ quan hành chính có thể ra lệnh thi hành ngay lập tức. Những trường hợp này được quy định trong khoản 2 Điểu 80 Luật tố tụng hành chính, cụ thể là các yêu cầu vể đóng góp và chi phí cổng, các lệnh không thể trì hoãn và các biên pháp do cảnh sát áp dụng, những trường hợp mà cơ quan hành
chính có hành vi hành chính bị kiện hoặc cơ quan giải quyết khiếu nại ra lệnh thi hành ngav để phục vụ lợi ích công hoặc bảo đảm lợi ích của một bên, các trường hợp khác được pháp luật liên bang quy định. Đối với cơ quan hành chính thì việc ra lộnh với hiệu lực thi hành ngay có ý nghĩa rất to lớn. Nếu không có quy định này thì các công dân có thể làm tê liệt nền hành chính trong thời gian dài thông qua việc khiếu nại và khởi kiện. Nhưng để bảo đảm rằng các cơ quan hành chính không loại bỏ hiộu lực tạm đình chỉ này một cách độc đoán, khoản 3 Điều 80 Luật tố tụng hành chính bắt buộc cơ quan hành chính phải giải trình bằng vãn bản lập luận của mình về lợi ích đặc biệt của việc thi hành ngay hành vi hành chính. Ngoài ra, cơ quan hành chính chỉ có quyển thi hành ngay trong những trường hợp khẩn cấp khi mà nếu không thi hành ngay thì sẽ bị chậm trễ khổng thể khắc phục được.
Đối với công dân, điều quan trọng hơn cả là thủ tục đình chỉ tạm thời theo quy định tại khoản 5 Điẻu 80 Luật tố tụng hành chính: Toà án hành chính có thẩm quyền, căn cứ vào để nghị của đương sự, có thể tái lập hiộu lực tạm đình chỉ hoặc ra lênh đình chỉ tạm thời trong những trường hợp không áp dụng hiệu lực tạm đình chỉ theo quy định của pháp luật.
Khi quyết định đình chỉ tạm thời theo quy định tại khoản 5 Điều 80, Toà án thực hiện quyền cân nhắc của mình trên cơ sở đánh giá đầy đủ các quyển lợi có liên quan. Toà án phải xem xét liệu nhu cầu của đương sự vể viộc chưa thi hành hành vi hành chính có thật sự quan trọng hơn nhu cầu công cộng về việc thi hành ngay hành vi hành chính đó không. Tuỳ theo kết quả đánh giá này sẽ thấy rõ khả năng thắng kiện trong phiên toà xét xử sau này. Nếu như đã thấy rõ hành vi hành chính bị kiên là bất hợp pháp thì nhu cầu công cộng về việc thi hành ngay trờ nên vô nghĩa.
Biộn pháp khẩn cấp tạm thời theo quy định tại Điều 123 Luật tố tụng hành chính được áp dụng nếu như việc áp dụng thủ tục đình chỉ tạm thời theo quy định của Điểu 80 Luật tố tụng hành chính là không phù hợp, tức là trong
quá trình xét xử nhận thấy việc đệ đơn kiện yêu cầu huỷ bỏ hành vi hành chính là không phù hợp và phải sử dụng loại đơn kiện khác. Tuỳ theo nội dung của biện pháp mà có thể phân thành biện pháp bảo đảm và biện pháp điều chỉnh.
Biện pháp bảo đảm nhầm vào đối tượng tranh chấp, “nếu có nguy cơ rằng việc thay đổi hiện trạng sẽ làm cho người đệ đơn mất đi khả nãng thực hiên quyền của mình”, hay nói cách khác là phải giữ nguyên hiện trạng thực tế.
Biện pháp điều chỉnh nhằm tạo ra một trạng thái tạm thời của quan hệ pháp lý có tranh chấp, “nếu như biện pháp này tỏ ra cần thiết để loại bỏ những bất lợi đáng kể hoặc để ngăn chặn bạo lực có nguy cơ xảy ra hoặc vì lý do