. 142 Nhất hệ tài phán
3.3.1. Về mô hình tổ chức cơ quan tài phán hành chính
Mô hình tổ chức cơ quan tài phán hành chính là một vấn đề mà chúng ta đã dành rất nhiêu thời gian để tranh luận và cân nhắc khi nghiên cứu thiết lập cơ chế tài phán hành chính. Điều đó là đương nhiên bởi vì chỉ với một hình thức tổ chức phù hợp thì một cơ chế mới có thể phát huy được hiệu quả hoạt động như mong muốn. Mô hình tổ chức cơ quan tài phán hành chính như hiện nay bên cạnh những điểm đã đạt được, rõ ràng còn cần tiếp tục được hoàn thiện.
Hiện nay, mô hình tổ chức cơ quan tài phán hành chính vẫn đang được tiếp tục nghiên cứu và cũng có nhiều ý kiến xung quanh vấn để này. Theo chúng tôi cơ quan tài phán hành chính ở nước ta có thể được tổ chức, hoàn thiện theo phương án sau đây:
- Thành lập cơ quan tài phán hành chính trực thuộc Thủ tướng Chính phủ. độc lập với các bô, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và uỷ ban
điều hành và hành chính tài phán là hai bộ phận của nền hành chính. Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cao nhất, vì vậy Thủ tướng vừa chịu trách nhiệm vể hành chính điểu hành vừa chịu trách nhiệm vé hành chính tài phán. Cơ quan tài phán hành chính do Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo nhưng độc lập với các bộ, cơ quan ngang bô, cơ quan thuộc Chính phủ và uỷ ban nhân dân các cấp. Với việc tổ chức cơ quan tài phán hành chính theo mô hình này sẽ bảo đảm sự thống nhất, gắn bó giữa hai bộ phận của nén hành chính quốc gia. Thông qua hoạt động giải quyết các khiếu kiện hành chính của cơ quan tài phán hành chính sẽ tạo ra cơ chế kiểm soát thường xuyên, hữu hiộu hoạt động của các cơ quan quản lý hành chính nhà nước và những người có trách nhiệm trong cơ quan quản lý hành chính nhà nước trong việc thực hiộn nhiệm vụ, công vụ, kịp thời phát hiộn và có các biộn pháp hữu hiệu chấn chỉnh, khắc phục những vi phạm trong hoạt động quản lý điểu hành.
Viộc tổ chức cơ quan tài phán hành chính theo mô hình này là viộc kế thừa và phát triển các quy định vể giải quyết khiếu nại hành chính mà từ trước đến nay vẫn được giải quyết tại các cơ quan hành chính nhà nước.
- Bên cạnh việc thiết lập cơ quan tài phán hành chính thuộc Thủ tướng Chính phủ, chúng ta cũng cần kiện toàn tổ chức và hoạt động của Toà án để
xét xử các khiếu kiện hành chính. Chúng ta cần tổ chức lại hệ thống Toà hành chính, tăng cường tính độc lập của Toà hành chính với cơ quan hành chính. Chúng ta nên theo hướng thiết lập Toà khu vực. Việc thiết lập như vậy sẽ đáp ứng được yêu cầu của thực tiễn. Những khu vực nào phát sinh nhiểu khiếu kiên hành chính chúng ta sẽ thiết lập một đơn vị Toà hành chính ở đó, những nơi nào ít phát sinh khiếu kiện hành chính thì một số khu vực chúng ta thiết lập một đơn vị Toà hành chính. Việc tổ chức như vậy cũng có ưu điểm là tránh những e ngại của thẩm phán khi xét xử các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính, người có thẩm quyển trong cơ quan hành chính (hiộn nay tổ chức Tòa án theo đơn vị hành chính, thẩm phán xét xử các
quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong đơn vị hành chính đó nên có thể khi xét xử khiếu kiện hành chính có những e ngại).
Mô hình tổ chức cơ quan tài phán hành chính này vừa bảo đảm đáp ứng những điểm đặc thù của khiếu kiện hành chính vừa bảo đảm các khiếu kiện hành chính được giải quyết khách quan, hữu hiệu.
Phương án tổ chức, hoàn thiện cơ quan tài phán hành chính phải thể hiện quan điểm của Đảng và Nhà nước trong quá trình đổi mới tổ chức bô máy nhà nước. Hiện nay chúng ta đang xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân.
Việc giải quyết khiếu kiộn hành chính của công dân theo chúng tôi là một mặt nhấn mạnh trách nhiệm của nển hành chính trong việc giải quyết khiếu kiện hành chính, mặt khác tạo ra cơ chế để mọi khiếu kiện có thể được phán quyết cuối cùng tại Toà án (trừ một số lĩnh vực theo quy định của pháp luật).
3.3.2. Giải quyết khiếu nại tại cơ quan hành chính nhà nước
Giai đoạn này được gọi là giải quyết khiếu nại hay còn gọi là giai đoạn tiển tố tụng hành chính. Bản chất của giai đoạn này là tạo ra một cơ hội để người khiếu nại và người bị khiếu nại (cơ quan hành chính, người có thẩm quyển đã ban hành, thực hiện quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại) tìm ra được giải pháp cho tranh chấp đã xảy ra. Giai đoạn này nên dừng ở mức độ nhất định (theo chúng tôi chỉ nên dừng lại ở mức độ người khiếu nại yêu cầu người bị khiếu nại xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính), nếu không giải quyết được thì chuyển sang giai đoạn tố tụng tại cơ quan tài phán hành chính để giải quyết một cách dứt điểm.
Đối vói cơ quan hành chính, người có thẩm quyển đã ban hành quyết định hành chính hay có hành vi hành chính bị khiếu nại: không nên coi người
bị khiếu nại là một cấp giải quyết bời vì một người không thể vừa là người bị khiếu nại lại vừa là người có thẩm quyền giải quyết. Hơn nữa, nếu coi đó là một cấp giải quyết thì kèm theo đó là việc phải đề ra một trình tự thủ tục rườm rà. Chúng ta có thể đề ra một thủ tục đơn giản. Sau khi xem xét yêu cầu của cá nhân, cơ quan, tổ chức nếu thấy yêu cầu đó là có cơ sở và tự thấy quyết định hay hành vi hành chính của mình là không đúng thì ban hành một quyết định hành chính mới phù hợp hơn để thay th ế cho quyết định bị khiếu nại, đổng thời báo cho người khiếu nại biết và chấm dứt vụ việc khiếu nại. Nếu thấy quyết định hành chính là có đủ cơ sở pháp luật và phù hợp với tình hình thực tiễn, những đòi hỏi hay yêu cầu của người khiếu nại là không có căn cứ thì trả lời cho người khiếu nại về việc giữ nguyên quyết định của mình và nói rõ lý do; trong trường hợp cần thiết có thể sao chụp những văn bản pháp luật có liên quan để người khiếu nại thấy được cãn cứ của quyết định mà họ cho là trái pháp luật. Có thể mời người khiếu nại đến để giải thích rõ về những khía cạnh của sự viộc và yêu cầu họ nghiêm chỉnh chấp hành quyết định hành chính đó. Đổng thời, cũng nói rõ cho người khiếu nại biết nếu họ không đổng ý với sự trả lời của cơ quan đã ban hành quyết định hành chính, thực hiộn hành vi hành chính thì họ có thể khiếu kiện ra cơ quan tài phán hành chính để yêu cầu được giải quyết trong một thời hạn nhất định.
Tóm lại, khác với quy định hiện hành, viộc khiếu nại và giải quyết khiếu nại lần đầu cần được diễn ra một cách rất đơn giản, linh hoạt mềm dẻo và không nhất thiết phải có một quyết định giải quyết.
3.3.3. Giải quyết khiếu kiện hành chính tại Cơ quan tài phán hànhchính trực thuộc Thủ tướng Chính phủ chính trực thuộc Thủ tướng Chính phủ
Nếu người khiếu nại không đổng ý với trả lời của cơ quan hành chính, người có thẩm quyền đã ban hành quyết định hành chính hay có hành vi hành chính bị khiếu nại mà họ tiếp tục khiếu kiện thì khi đó hệ thống cơ quan tài
phán hành chính trực thuộc Thủ tướng Chính phủ phải tiến hành xem xét và giải quyết. Chính vì đây là một cấp giải quyết khiếu kiện thực sự nên trình tự, thủ tục giải quyết phải chặt chẽ. Trước hết, cơ quan có thẩm quyền giải quyết phải thụ lý vụ việc và thông báo cho người khiếu kiện biết. Việc thụ lý này có ý nghĩa quan trọng vì nó sẽ là cơ sở cho quá trình thẩm tra, xác minh vụ việc của cơ quan có thẩm quyền cũng như các bên trong vụ việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình cũng như để tính thời hạn giải quyết. Quá trình tiến hành thẩm tra xác minh làm rõ vụ việc khiếu kiện được tiến hành theo quy định. Trong quá trình giải quyết khiếu kiện, cơ quan hành chính tài phán có thể yêu cầu người bị khiếu kiên báo cáo về ván đề đang bị khiếu kiện; tổ chức gặp gỡ giữa người khiếu kiện và người bị khiếu kiện,... Sau khi mọi việc đã được xác minh rõ ràng, các cãn cứ pháp luật đã đầy đủ và chắc chắn, cơ quan có thẩm quyền ra quyết định giải quyết khiếu kiện với nội dung chủ yếu:
Hoặc là bác đơn khiếu kiên nếu thấy quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu kiện là hợp pháp (về cả nội dung, hình thức, thẩm quyền và trình tự, thủ tục ban hành) và những yêu cầu của người khiếu kiên là không có căn cứ, không có cơ sở để giải quyết;
Hoặc là quyết định huỷ bỏ, sửa đổi quyết định bị khiếu kiện, chấm dứt hành vi hành chính bị khiếu kiộn. Trong trường hợp này, cần nêu rõ người có trách nhiệm thi hành, thời hạn thi hành và trách nhiệm báo cáo việc thi hành quyết định đổ.
Trong quyết định giải quyết khiếu kiên cũng cần nêu rõ nếu không đổng ý với quyết định đó thì người khiếu kiện có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Toà án.
3.3.4. Giải quyết khiếu kiện hành chính tại Toà án nhân dân
Kể từ khi Toà án có thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính, Toà án đã đóng vai trò quan trọng trong cơ chế giải quyết khiếu kiện hành
chính ở nước ta hiện nay. Chúng ta cần tiếp tục tiến hành đổi mới một bước căn bản hoạt động tài phán hành chính của Tòa án và coi đây là phương thức quan trọng để giải quyết các khiếu kiện hành chính đối với hoạt động của cơ quan nhà nước và cán bộ, công chức nhà nước. Sự đổi mới này liên quan đến nhiều mặt của cơ chế: xác định lại thẩm quyẻn xét xử hành chính; điều chỉnh quy định của pháp luật về tố tụng hành chính cho phù hợp với đặc điểm của việc giải quyết một vụ kiện hành chính và kể cả việc đổi mới về mặt tổ chức Tòa hành chính cũng như vấn đề Thẩm phán hành chính nhằm đáp ứng yêu cầu ngày càng cao của xã hội.
* Vẻ thẩm quyền và đối tượng xét xử của Toà án:
Nhìn chung, quy định thẩm quyền của Toà án xét xử các khiếu kiện hành chính đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính như hiện nay là phù hợp nhưng cần mở rộng thẩm quyền của Toà án đối với mọi vụ viộc khiếu kiện hành chính nói chung, trừ các lĩnh vực liên quan đến an ninh, quốc phòng, ngoại giao và một số lĩnh vực khác theo quy định của pháp luật. Tức là thay vì liệt kê những vụ việc mà Toà án có thẩm quyền giải quyết quy định tại Điều 11 Pháp lộnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính thì chỉ cần nêu nguyên tắc Toà án nhân dân sẽ thụ lý để giải quyết những khiếu kiện đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước đã được giải quyết tại cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan tài phán hành chính trực thuộc Thủ tướng Chính phủ theo quy định của pháp luật nhưng đương sự không đổng ý với kết quả giải quyết và khởi kiện ra Toà án (trừ một số lĩnh vực không thuộc thẩm quyển của Toà án).
v ể đối tượng của xét xử hành chính, cũng cần làm rõ hơn và thống nhất khái niệm quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước. Chúng ta
cũng nên loại trừ thẩm quyển xét xử của Toà án đối với những quyết định mang tính chất quản lý điều hành nội bộ của cơ quan hành chính nhà nước cấp trên đối với cơ quan cấp dưới.
* Vể quyền hạn của Toà án trong quá trình xét xử vụ án hành chính: Vấn để quyền hạn của Toà án trong quá trình xét xừ phải được xác định trên nguyên tắc các bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật của Toà án phải được các cá nhân, cơ quan, tổ chức nghiêm chỉnh chấp hành và như vậy khi xét xử, Toà án có thể tuyên bố huỷ bỏ một quyết định hành chính mà Toà án cho là bất hợp pháp, gây thiột hại cho công dân, đổng thời yêu cầu cơ quan hành chính phải ban hành một quyết định hành chính mới phù hợp và Toà án cũng có thể ấn định một mức bổi thường thiột hại do việc thực hiộn quyết định hành chính đó gây ra. Điểu quan trọng ở đây là Toà án phải ra một thời hạn buộc cơ quan có trách nhiệm phải thực hiên những phán quyết của Toà án để tránh tình trạng cơ quan hành chính cố tình chậm trễ, trì hoãn trong việc thực hiện bản án, quyết định hành chính đã có hiệu lực pháp luật. Tuy nhiên, ở đây có một vấn đề cần hết sức lưu ý khi đưa ra phán quyết: mặc dù Toà án quyết định trên cơ sở những chứng cứ cũng như trên cơ sở các quy định của pháp luật để kết luận vụ viộc nhưng cần phải xem xét đến khả năng thi hành của cá nhân, cơ quan, tổ chức có liên quan. Bởi vì, nếu Toà án đưa ra phán quyết buộc cơ quan hành chính phải thực hiộn một công việc ngoài khả năng thực tế thì không những bản án không thể thi hành được mà còn gây ra sự căng thẳng giữa công dân và cơ quan nhà nước. Có thể tham khảo kinh nghiêm của Cộng hoà liên bang Đức vể vấn đẽ này. Theo pháp luật của Đức thì quyén hạn của Toà án hành chính khá rông, ngoài việc huỷ bỏ quyết định hành chính bất hợp pháp, trong một số trường hợp, Toà án có thể sửa đổi quyết định bị kiện (chẳng hạn xác định mức trợ cấp hay xác nhận một mối quan hệ pháp lý nào đó). Mặt khác, Toà án có quyền ra lệnh cho cơ quan hành chính ra quyết định
hoặc thực hiện một hành vi nào đó với hai điều kiện:
- Cơ quan hành chính theo luật định có nghĩa vụ pháp lý để thực hiện việc đó;
- Cơ quan hành chính đã có đủ tất cả các điều kiện cần thiết để ra quyết định hoặc thực hiện hành vi hành chính đó.
Kinh nghiệm của Thụy Điển cũng có những điểm đáng lưu ý. Ở Thụy Điển, viộc giao thẩm quyền trực tiếp sửa đổi, bổ sung quyết định hành chính cho các Toà án hành chính vẫn đang còn là vấn để tranh cãi. Trong thực tế, không phải lúc nào Toà án hành chính cũng dễ dàng sửa đổi một quyết định hành chính vì nó liên quan đến nhiều yếu tố chuyên môn, kỹ thật. Có trường hợp để bảo đảm cơ quan hành chính sẽ sửa đổi lại quyết định theo hướng Toà án yêu cầu, Toà án hành chính sẽ yêu cầu cơ quan đó đưa ra dự thảo quyết định thay thế cho quyết định hành chính bị kiện. Sau đó, Toà án sẽ sử dụng một số chuyên gia xem xem nó có phù hợp không, nếu phù hợp thì Toà án sẽ lấy dự thảo đó làm thành quyết định của mình.
* M ột số vấn để khác liên quan đến tố tụng hành chính:
Do đối tượng xét xử là các quyết định hay hành vi của cơ quan hành chính nhà nước hay nói một cách ngắn gọn là hoạt động hành chính cho nên trình tự thủ tục tố tụng hành chính cần phải được xác định sao cho phù hợp với đặc điểm này. Trong tố tụng hành chính phải tạo ra sự cân bằng giữa các bên.