thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của tòa án nhân dân

Trong công tác chuyên môn còn vi phạm về điều kiện khởi kiện và điều kiện thụ lý, giải quyết các vụ án hành chính; có nhiều vụ việc chưa phân biệt thẩm quyền loại việc của cơ quan hành c

BÀI TIỂU LUẬN

BỘ MÔN: TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH

ĐỀ TÀI: THẨM QUYỀN XÉT XỬ VỤ ÁN HÀNH CHÍNH CỦA TÒA ÁN NHÂN DÂN

MỤC LỤC

CHƯƠNG 1: KHÁI QUÁT VỀ THẨM QUYỀN XÉT XỬ VỤ ÁN

HÀNH CHÍNH CỦA TÒA ÁN NHÂN DÂN

1.1 Khái niệm thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của Tòa án nhân dân1.1.1 Định nghĩa thẩm quyền……… 41.1.2 Định nghĩa thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của Tòa án nhân dân……… 51.1.3 Sự phát triển của thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính của tòa

án nhân dân……… 51.2 Thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính theo pháp luật hiện hành.1.2.1 Thẩm quyền theo loại việc bị khiếu kiện………81.2.2 Thẩm quyền theo các cấp Tòa án và theo lãnh thổ……… 101.2.3 Giải quyết tranh chấp thẩm quyền giữa Tòa án với Tòa án và giữa Tòa án với cơ quan giải quyết khiếu nại……….12

2.2.1 Kiến nghị về sử đổi quy định của pháp luật………522.2.2 Kiến nghị về áp dụng pháp luật……….54

Chương 1: Khái quát về thẩm quyền xét xử vụ

án hành chính của Tòa án nhân dân

1.1 Khái niệm thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của Tòa án nhân dân.

2) Phạm vi những kiến thức và kinh nghiệm mà ai đó có

Ý nghĩa đầu trong khoa học pháp lý và quản lý thường được biểu thị bằng thuật ngữ “thẩm quyền pháp lý”, ý nghĩa thứ hai – “thẩm

quyền chuyên môn”.

- “Thẩm quyền chuyên môn” và “thẩm quyền pháp lý” đều quan trọng đối với quản lý nhà nước và có quan hệ với nhau rất chặt chẽ

=> Thẩm quyền chuyên môn của cơ quan thực chất được bảo đảm

thông qua việc đào tạo, bồi dưỡng, lựa chọn, bố trí, sắp xếp cán bộ theo các tiêu chuẩn, yêu cầu nhất định và cũng dần dần được thể chế hoá

thành pháp luật ở một mức độ nào đấy

Tuy nhiên trong khoa học, pháp luật và thực tiễn thuật ngữ “thẩm

quyền” thường vẫn được hiểu với nghĩa là thẩm quyền pháp lý

Thẩm quyền với nghĩa thẩm quyền pháp lý cũng không đơn nhất Do tính phức tạp và tồn tại nhiều khái niệm gần gũi, quan hệ chặt chẽ với nó, nên có nhiều quan điểm khác nhau về khái niệm thẩm quyền

=> Thẩm quyền là việc pháp luật cho phép hay qui định bổn phận (trách nhiệm) cho một cá nhân, một tổ chức được (hay phải) làm một việc gì đó thẩm quyền luôn phải được kèm theo một mức độ quyền lực để làm tăng tính thực thi cho thẩm quyền trước những cản trở có thể

1.1.2 Định nghĩa thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của Tòa án nhân dân.

Thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của Tòa án nhân dân là quyền và nghĩa vụ của Tòa án nhân dân trong việc thụ lý và giải quyết các vụ án hành chính

1.1.3 Sự phát triển của thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính của tòa án nhân dân

- Sau 12 năm đi vào hoạt động và giải quyết các vụ án hành chính, Tòa án các cấp góp phần nâng cao hiệu lực quản lý Nhà nước Nếu như trước đây, trong quá trình quản lý, điều hành Nhà nước, cơ quan hành chính chỉ căn cứ vào Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân một cách chung chung để ban hành các quyết định hành chính, thì nay đã căn cứ cụ thể vào các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan để ban hành quyết định hành chính theo đúng trình tự, thủ tục, thẩm quyền mà pháp luật đã quy định Việc thành lập Tòa Hành chính đã góp phần thúc đẩy quá trình cải cách nền hành chính Nhà nước, buộc các cơ quan Nhà nước phải tự nâng cao năng lực quản lý và ý thức trách nhiệm; làm cho các cơ quan quản lý hành chính phải thận trọng, cân nhắc hơn khi ban hành một quyết định hành chính hay có hành vi hành chính

- Sau 12 năm hoạt động, Tòa Hành chính các cấp đã khẳng định được vị trí của mình trong đời sống xã hội và là công cụ không thể thiếu được trong công cuộc đổi mới đất nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền

xã hội chủ nghĩa Kết quả giải quyết các vụ án hành chính của Tòa án các cấp đã khẳng định vai trò to lớn của quá trình giải quyết khiếu kiện hành chính bằng con đường tư pháp

Thông qua hoạt động của Tòa Hành chính các cấp, về phía người dân đã quan tâm và tin tưởng vào sự nghiệp đổi mới nói chung và đổi mới pháp luật nói riêng, xem đây là một bước phát triển của cải cách tư pháp phục vụ công cuộc đổi mới của đất nước Sau khi Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính có hiệu lực thi hành, người dân rất hy vọng và tin tưởng vào sự phán xét của Tòa hành chính Nhân dân và công luận quan tâm đến tính công khai, minh bạch của phiên tòa xét xử Các quyết định của cơ quan hành chính được ban hành không đúng trình tự, thủ tục,

thẩm quyền và nội dung mà pháp luật quy định khi bị Tòa án tuyên xử hủy

bỏ là thực tế minh chứng cho sự cần thiết của phán quyết hành chính Ngược lại, khi các yêu cầu khởi kiện của công dân không được Toà án chấp nhận cũng giúp cho người khởi kiện hiểu biết và nắm vững hơn pháp luật, thông suốt những quyết định của cơ quan quản lý hành chính Nhà nước, từ đó tự nguyện thực hiện trách nhiệm, nghĩa vụ của mình Mặt khác

đó cũng là sự cân nhắc, thận trọng của những người khiếu kiện khác

- Tuy nhiên trong thời gian qua chất lượng giải quyết các vụ án hành chính vẫn còn những tồn tại vì việc xét xử các vụ án hành chính là một lĩnh vực rất mới Đội ngũ Thẩm phán, cán bộ, công chức của Tòa Hành chính Tòa án nhân dân các cấp chưa được đào tạo, bồi dưỡng nhiều về nghiệp

vụ giải quyết các vụ án hành chính cũng như kiến thức về quản lý hành chính Nhà nước có liên quan đến những lĩnh vực mà Tòa án có thẩm quyền giải quyết Vẫn còn có cán bộ Tòa án chưa thực sự nắm vững các quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo, của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các

vụ án hành chính; một số Thẩm phán chưa quan tâm một cách đầy đủ các văn bản pháp luật về quản lý hành chính Nhà nước liên quan đến những loại quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu kiện mà mình đang thụ lý, giải quyết Trong công tác chuyên môn còn vi phạm về điều kiện khởi kiện và điều kiện thụ lý, giải quyết các vụ án hành chính; có nhiều vụ việc chưa phân biệt thẩm quyền loại việc của cơ quan hành chính Nhà nước và cơ quan Tòa án; thời gian giải quyết các vụ án chưa đảm bảo theo đúng quy định của pháp luật Đường lối giải quyết một số vụ án không đúng dẫn đến đã bị kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm để xét xử phúc thẩm, sơ thẩm lại vụ án Vì vậy, có bộ phận công dân còn nghi ngại trước khi chọn con đường khởi kiện tại Tòa án

a

) Về thẩm quyền theo loại việc bị khiếu kiện:

Hiện nay theo Luật TTHC, Tòa án có thẩm quyền giải quyết đối với tất

cả các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong mọi lĩnh vực quản

lý nhà nước, loại trừ quyết định hành chính, hành vi hành chính trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức

 Luật Tố tụng hành chính năm 2010 đã thể chế hoá những khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án tại Điều 28, đó là:

- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính, trừ các quyết

định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các quyết định hành chính, hành vi hành

chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức

- Khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách

cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân

-Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ

từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống

- Khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh

 Theo Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính trước đây, loại việc thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án chỉ được quy định tại Điều 11 gồm 22 khoản Nay Luật Tố tụng hành chính 2010 quy định về thẩm quyền của Toà án theo phương pháp loại trừ như quy định trên thì phạm vi thẩm quyền được mở rộng, do vậy có rất nhiều loại việc thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án

Ví dụ: Theo quy định tại Điều 264 Luật Tố tụng hành chính 2010 về

sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Đất đai 2003 thì việc tranh chấp quyền sử dụng đất mà đương sự không có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc không có một trong các loại giấy tờ quy định tại các khoản

1, 2 và 5 Điều 50 của Luật Đất đai thì sau khi tranh chấp được Chủ tịch UBND cấp huyện (quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh), hoặc Chủ tịch UBND cấp tỉnh (thành phố trực thuộc Trung ương) đã giải quyết mà các bên

đương sự không đồng ý giải quyết thì có quyền khiếu nại tiếp theo hoặc khởi kiện tới Tòa án

 Trước đây, khi Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án Hành chính vẫn được áp dụng thì loại việc này thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan hành chính nhà nước Nay Luật tố tụng hành chính 2010 có hiệu lực thì loại việc trên lại thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án và thuộc nhóm việc quy định tại khoản 1 Điều 28

b) Về thẩm quyền theo các cấp Tòa án và theo lãnh thổ :

Nếu vụ việc thuộc thẩm quyền của Tòa án nhân dân cấp tỉnh, trường hợp người khỏi kiện không có nơi cư trú, nơi làm việc hoặc trụ sở trên lãnh thổ Việt Nam thì thẩm quyền giải quyết thuộc Tòa án nơi cơ quan, người có thẩm quyền ra quyết định hành chính, có hành vi hành chính

Đối với khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan đại diện ngoại giao của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam

ở nước ngoài hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan đó mà người khỏi kiện có nơi cư trú trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án Trường hợp người khởi kiện không có nơi cư trú tại Việt Nam, thì tòa án

có thẩm quyền là Tòa án nhân dân thành phố Hồ Chí Minh hoặc Tòa án nhân dân thành phố Hà Nội

Luật TTHC có sự phân biệt rõ ràng trong trường hợp khiếu kiện đối với quyết định kỷ luật buộc thôi việc đối với công chức, đối với quyết định buộc thôi việc đối với công chức do người đứng đầu cơ quan, tổ chức từ cấp huyện trở xuống ban hành thì kiện tại Tòa án trên cùng phạm vi địa giới hành chính với cơ quan, tổ chức của người có thẩm quyền ra quyết định Đối với quyết định kỷ luật buộc thôi việc của người đứng đầu cơ quan, tổ chức cấp tỉnh, bộ, ngành trung ương thì kiện tại Tòa an nơi mà người khởi kiện làm việc

1.2 Thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính theo pháp luật hiện hành.

1.2.1 Thẩm quyền theo loại việc bị khiếu kiện.

Thẩm quyền theo loại việc bị khiếu kiện xác định các loại việc thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án nhân dân theo thủ tục tố tụng hành chính

Theo quy định của Điều 28 Luật TTHC quy định về những khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án, cụ thể:

a Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính, trừ các quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong cac lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao thao danh mục đó Chính phủ quy định và các quyết định hành

chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức.

Như vậy, khác với quy định của Pháp lệnh TTGCVAHC trước đây khi quy định về thẩm quyền theo loại việc đó chính là sự giới hạn 22 lĩnh vực được quyền khiếu nại theo thủ tục tố tụng hành chính Hiện nay theo Luật TTHC, Tòa án có thẩm quyền giải quyết đối với tất cả các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong mọi lĩnh vực quản lý nhà nước, loại trừ quyết định hành chính, hành vi hành chính trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức

b Khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân.

Đây là loại việc đặc biệt đuôc Luật TTHC liệt kê trong một khỏa riêng của

Điều luật Đối tượng khiếu kiện ở đây chính là danh sách cử tri bầu cử đại

biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân

Đối với loại việc này thì công dân chỉ được thực hiện quyền khởi kiện tại Tòa án sau khi thực hiện thủ tục khiếu nại hành chính Bên cạnh d0o1 công dân chỉ có quyền khởi kiện về việc không có tên trong danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân mà không có quyền khởi kiện về tư cách các ứng cử viên đại biểu, các hoạt động liên quan đến bầu cử hay kết quả bầu cử…

Do trong quá trình giải quyết của Tòa án đối với loại khiếu kiện này có nhiều điểm khác biệt so với các loại việc khác nên được Luật TTHC quy định tại chương XI của Luật TTHC

c Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống.

Phạm vi các quyết định kỷ luật buộc thôi việc đối với công chức có thể bị khiếu kiện là rất rộng Phạm vi này chỉ bị giới hạn bởi đối tượng bị kỷ luật

là “công chức giữ chức vụ từ Tổng cục trưởng và tương đương trở xuống”

mà không phụ thuộc vào cơ quan làm việc của công chức

d Khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý

vụ việc cạnh tranh.

Đây là loại việc đặc biệt vì đối tượng khởi kiện là quyết định giải quyết khiếu nại Quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh thuộc đối tượng khởi kiện để yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án hành chính là quyết định của Hội đống cạnh tranh, của Bộ trưởng Bộ Công thương khi giải quyết khiếu nại quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh theo quy định tại mục 7 chương V của Luật cạnh tranh, bao gồm:

- Quyết định giải quyết khiếu nại của Hội đồng cạnh tranh đối với quyết định của Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh khi xử lý vụ việc cạnh tranh liên quan đến hành vi hạn chế cạnh tranh;

- Quyết định giải quyết khiếu nại của Bộ trưởng Bộ Công thương đối với quyết định của Thủ trưởng cơ quan quản lý cạnh tranh khi xử lý

vụ việc cạnh tranh liên quan đến hành vi cạnh tranh không lành mạnh

1.2.2 Thẩm quyền theo các cấp Tòa án và theo lãnh thổ.

Cơ sở pháp lý: Điều 29 và Điều 39 Luật TTHC, thẩm quyền theo các cấp Tòa án và theo lãnh thổ được hiểu như sau:

+ Đối với thẩm quyền theo các cấp Tòa án: Tòa án nhân dân cấp huyện

có thẩm quyền giải quyết những khiếu kiện của cá nhân, tổ chức mà người

bị kiện trong vụ án là cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong

cơ quan nhà nước cấp huyện trở xuống, đồng thời giải quyết khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử Đại biểu Quốc hội và danh sách bầu cử Đại biểu Hội đồng nhân dân Đối với những khiếu kiện mà người bị khiếu kiện là cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước cấp tỉnh và cấp trung ương ( gồm các quyết định hành chính, hành vi hành chính, hành vi hành chính của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phóng Quốc hội, Kiểm toán nhà nước, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và quyết định hành chính, hành vi hành chính của ngưới có thẩm quyền trong cơ quan đó; các quyết định hành, hành vi hành chính của cơ quan thuộc một trong các cơ quan nhà nước vừa nêu trên và quyết định hành chính, hành vi

hành chính của ngưới có thẩm quyền trong các cơ quan đó) thì thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án nhân dân cấp tỉnh.

+ Đối với thẩm quyền theo lãnh thổ: Nếu người bị kiện thuộc cơ quan nhà

hước cấp địa phương (bao gồm cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã…) thì kiện tại Tòa án trên cùng lãnh thổ với cơ quan bị kiện (hoặc cơ quan có cán bộ, công chức bị kiện trong trường hợp người bị kiện là người có thẩm quyền) Nếu người bị kiện là cơ quan nhà nước cấp trung ương hoặc ngưới có thẩm quyền trong các cơ quan nhà nước này thì người khởi kiện là cá nhân có nơi cư trú, nơi làm việc hoặc người khởi kiện là cơ quan, tổ chức

có trụ sở ở đâu thì kiện tại Tòa án nơi đó

Ngoài ra Luật TTHC đã bổ sung thêm một số quy định mới mà trong Pháp lệnh TTGQCVAHC trước đây chưa quy định:

- Nếu vụ việc thuộc thẩm quyền của Tòa án nhân dân cấp tỉnh, trường hợp người khởi kiện không có nơi cư trú, nơi làm việc hoặc trụ sở trên lãnh thổ Việt Nam thì thẩm quyền giải quyết thuộc Tòa án nơi có

cơ quan, người có thẩm quyền ra quyết định hành chính, có hành vi hành chính

- Đối với khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan đại diện ngoại giao của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài hoặc của ngưới có thẩm quyền trong cơ quan đó

mà người khởi kiện có nơi cư trú trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án Trường hợp người khởi kiện không có nơi cư trú tại Việt Nam, thì Tòa án có thẩm quyền là Tóa án nhân dân thành phố Hà Nội và Tòa án nhân dân thành phố Hồ Chí Minh;

Bên cạnh đó, có một điểm khác biệt rất lớn trong việc xác định thẩm quyền theo lãnh thổ giữa Pháp lệnh TTGQCVAHC và Luật TTHC trong trường hợp đối với khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc đối cới công chức Theo Pháp lệnh TTGQCVAHC trường hợp khiếu kiện đối với quyết định kỷ luật buộc thôi việc phải khiếu kiện tại Tòa án trên cùng lãnh thổ với cơ quan của người đã ra quyết định kỷ luật buộc thôi việc mà không phân biệt quyết định kỷ luật buộc thôi việc đó do n người có thẩm quyền cơ quan

đối với quyết định buộc thôi việc đối với công chức do người đúng đầu cơ quan, tổ chức từ cấp huyện trở xuống ban hành thì kiện tại Tòa án trên cùng phạm vi địa giới hành chính với cơ quan, tổ chức của người có thẩm quyền ra quyết định Đối với quyết định kỷ luật buộc thôi việc của người dứng dầu cơ quan, tổ chức cấp tỉnh, bộ, ngành trung ương thì kiện tại Tòa

án nơi mà người khởi kiện làm việc

Trường hợp cần thiết Tòa án cấp tỉnh có thể lấy lên để giải quyết khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án cấp huyện quy định tại điểm

g khoản 1 Điều 30 Luật TTHC

- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của Uỷ ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện liên quan đến nhiều đối tượng, phức tạp

- Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án cấp huyện mà các Thẩm phán của Tòa

án cấp huyện đó đều thuộc trường hợp hải từ chối tiến hành tố tụng hoặc bị thay đổi

- Vụ án có đương sự hoặc tài sản ở nước ngoài hoặc cần phải ủy thác

tư pháp cho cơ quan đại diện ngoại giao của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài hoặc cớ quan có thẩm quyền ở nước ngoài

1.2.3 Giải quyết tranh chấp thẩm quyền giữa Tòa án với Tòa án

và giữa Tòa án với cơ quan giải quyết khiếu nại

a Tranh chấp giữa Tòa án nhân dân với nhau (khoản 2 Điểu 32 Luật TTHC).

- Tranh chấp về thẩm quyền giải quyết vụ án hành chính giữa các Tòa án cấp huyện trong cùng một tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương do Chánh

án Tòa án cấp tỉnh giải quyết

- Tranh chấp về thẩm quyền giải quyết vụ án hành chính giữa các Tòa án cấp huyện thuộc các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương khác nhau hoặc giữa các Tòa án cấp tỉnh do Chánh án Tòa án nhân dân tối cao giải quyết

b Tranh chấp giữa Tòa án nhân dân với người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại (Điều 31 Luật TTHC).

Trường hợp người khởi kiện có đơn khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án

có thẩm quyền, đồng thời có đơn khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì thẩm quyền giải quyết theo sự lựa chọn của người khởi kiện

(Xem hướng dẫn tại Điều 5 Nghị quyết 02/2011/NQ-HĐTP)

- Khiếu kiện quyết định hành chính, trừ các quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan,

tổ chức

- Khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử Đại biểu quốc hội, danh sách

cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân

- Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ

từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống

- Khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh

Thực tiễn cho thấy, việc quy định theo phương pháp liệt kê các khiếu kiện thuộc thẩm quyền của Toà án như Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ

án hành chính đã hạn chế quyền khởi kiện vụ án hành chính của cá nhân,

cơ quan, tổ chức đối với một số loại việc, đặc biệt là các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai Việc quy định theo phương pháp liệt kê trong một số trường hợp dẫn đến việc tranh luận không đáng có hoặc bỏ sót loại việc lẽ ra cần được giải quyết tại Toà án Chính vì vậy, quy định các khiếu kiện hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án theo phương pháp loại trừ sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho

cá nhân, cơ quan, tổ chức trong việc xác định quyền khởi kiện các vụ án hành chính, đảm bảo sự công bằng cho người dân và đáp ứng được yêu cầu của cải cách tư pháp và hội nhập kinh tế quốc tế của nước ta Về mặt

kỹ thuật lập pháp, việc quy định theo phương pháp loại trong trường hợp này là rất hợp lý và bảo đảm tính ổn định của điều luật

Quy định trên đã loại trừ khỏi đối tượng khởi kiện vụ án hành chính các quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức Quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức là các quyết định và hành vi hành chính liên quan đến quan hệ nội bộ như phân công trách nhiệm giữa thủ trưởng và nhân viên, phân công trách nhiệm giữa các cơ quan, quyết định phân công công tác trong nội bộ cơ quan

Theo quy định tại khoản 1 Điều 28 Luật Tố tụng hành chính thì những quyết định hành chính, hành vi hành chính này không thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà hành chính Tương tự như vậy, do đặc thù và tính nhạy cảm của lĩnh vực quốc phòng, an ninh nên các quyết định và hành vi hành chính mang tính chất bí mật nhà nước sẽ do Chính phủ quy định cũng nằm ngoài phạm vi thẩm quyền xét xử án hành chính của Toà

án nhân dân

Bên cạnh đó, để khắc phục những mâu thuẫn trong các quy định của pháp luật về thẩm quyền giải quyết khiếu kiện hành chính, Điều 264 Luật

Tố tụng hành chính đã sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai, đó

là sửa đổi khoản 2 Điều 136 và Điều 138 của Luật Đất đai năm 2003

Theo đó, đương sự không có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc một trong các loại giấy tờ quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều 50 Luật Đất đai khi có tranh chấp quyền sử dụng đất nếu không đồng ý với quyết định giải quyết của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện hoặc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh thì đương sự có thể lựa chọn tiếp tục khiếu nại lên

cơ quan hành chính cấp trên hoặc khởi kiện ra Toà hành chính (khoản 1 Điều 264 Luật Tố tụng hành chính) Tại khoản 2 Điều 264 Luật Tố tụng hành chính (sửa khoản 2 Điều 138 Luật Đất đai năm 2003): "Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai thực hiện theo quy định của Luật Tố tụng hành chính" Như vậy, với quy định về việc sửa đổi, bổ sung khoản 2 Điều 136 và Điều 138 Luật Đất đai năm 2003, Luật Tố tụng hành chính đã tạo ra sự thống nhất trong việc giải quyết các khiếu kiện đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai cũng như sự thống nhất với quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2005 Do đó, góp phần bảo đảm tính khả thi của Luật Tố tụng hành chính

Cũng liên quan đến việc xác định thẩm quyền xét xử của Tòa án đối với các khiếu kiện hành chính, tại Điều 3 Luật Tố tụng hành chính đã giải thích các thuật ngữ cơ bản là "quyết định hành chính", "hành vi hành chính" với tư cách là đối tượng khởi kiện được quy định tại Điều 28 luật

này Theo đó, quyết định hành chính được hiểu là văn bản do cơ quan hành

chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một

số đối tượng cụ thể (khoản 1 Điều 3); hành vi hành chính là hành vi của cơ

quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm

vụ, công vụ theo quy định của pháp luật (khoản 2 Điều 3) Như vậy Luật Tố tụng hành chính đã khắc phục được những thiếu sót của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 Cùng với việc quy định các khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án theo phương pháp loại trừ, việc giải thích này sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho cá nhân, cơ quan, tổ chức trong việc xác định quyền khởi kiện vụ án hành chính của mình, đảm bảo sự công bằng và đáp ứng được yêu cầu của hội nhập quốc tế

b Nhược điểm

Khi nói đến vấn đề thẩm quyền xét xử hành chính của tòa án (từ đây xin nói tắt là thẩm quyền), có thể xem xét từ nhiều khía cạnh khác nhau: góc độ mục đích, nội dung, tính chất Ở đây, chúng tôi xem xét thẩm quyền này dưới góc độ nội dung và tập trung bàn về: thẩm quyền đối với việc thụ lý việc kiện hành chính (tạm gọi là thẩm quyền thụ lý) và thẩm quyền đưa ra phán quyết về Quyết định hành chính và Hành vi hành chính

bị kiện (gọi tắt là thẩm quyền phán quyết) của tòa án

 Về thẩm quyền thụ lý:

Về lý thuyết, để được coi là có một vụ án hành chính, phải có việc kiện hành chính và việc thụ lý của tòa án Trong giới hạn bài viết này, chúng tôi không hướng việc nghiên cứu vào các quy trình và kỹ năng tố tụng của hành vi thụ lý, mà chủ yếu phân tích một số vấn đề liên quan đến thẩm quyền của tòa án trong việc thụ lý một vụ án hành chính Bởi vì việc tòa thụ lý hay từ chối đơn kiện hành chính của một người sẽ có những ảnh hưởng trực tiếp đến quyền công dân của họ

- Để có thể thụ lý một vụ án hành chính, trước hết tòa án phải xem xét thẩm quyền theo loại việc Thẩm quyền này đã được quy định trong pháp lệnh số 10/1998/PL- UBTVQH với tên gọi Pháp lệnh sửa đổi bổ sung một số điều Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (sau đây gọi tắt là PL) tại Điều 11 xác định 9 loại việc cụ thể Nghị quyết 03/HĐTP TANDTC hướng dẫn thi hành một số quy định của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính ngày 18/04/2003 tổng kết thêm 7 loại việc được coi là thuộc Điều 11 khoản 10 PL

Việc mở rộng từng bước thẩm quyền của tòa án như trên chứng tỏ vai trò xét xử hành chính của tòa án đã được nhà nước và xã hội thừa nhận Tuy nhiên, để tòa án có thể thụ lý và giải quyết được những loại việc

đó, không phải vấn đề đơn giản Bởi lẽ, dù PL đã quy định tương đối chi tiết trong Điều 11 các loại việc tòa hành chính có thẩm quyền xét xử, song thực tế các tòa áp dụng không thống nhất Cùng loại việc, tòa án này thụ lý nhưng tòa án lại khác từ chối đơn kiện Nguyên nhân trước tiên là do cách hiểu về những điều, khoản đã quy định không nhất quán Có thể ví dụ: Điều 11 khoản 2 PL quy định tòa án có thẩm quyền xem xét khiếu kiện về

“Quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc buộc tháo dỡ công trình, nhà ở, vật kiến trúc kiên cố” Ngay lập tức cái gọi là “công trình… bị

tháo dỡ” được nhiều tòa mặc định chỉ là những công trình xây dựng trái phép Do đó, nếu 1 công trình bị tháo dỡ, nhưng không phải do xây dựng trái phép mà có khiếu kiện tòa không thụ lý vì lý do không thuộc thẩm quyền theo Điều 11 khoản 2.

Về quyết định tháo dỡ công trình xây dựng có nhiều trường hợp khác nhau: Có thể đó là công trình do xây dựng trái phép, bị xử phạt và buộc tháo dỡ, trường hợp này có thể khởi kiện theo Điều 11 khoản 1: khiếu kiện

về quyết định xử phạt vi phạm hành chính (QĐXPVPHC) Vì về nguyên tắc, tháo dỡ là biện pháp khắc phục hậu quả trong xử phạt hành chính không áp dụng độc lập mà phải áp dụng kèm theo hình thức phạt chính và ban hành trong cùng quyết định với hình thức phạt chính Cũng có trường hợp xây dựng trái phép, nhưng vì hết thời hiệu xử phạt, nên không ra quyết định xử phạt mà cơ quan có thẩm quyền chỉ có thể ra quyết định áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả3 Khi đó, biện pháp tháo dỡ công trình xây dựng trái phép có thể áp dụng độc lập bằng một quyết định hành chính Nếu muốn kiện, người khởi kiện có thể kiện theo Điều 11 khoản 2

Vậy đối với công trình, nhà ở, vật kiến trúc kiên cố được xây dựng không trái phép nhưng vẫn bị tháo dỡ vì những lý do từ phía công quyền đưa ra thì đương sự có quyền khởi kiện không? Ví dụ, có căn nhà, ban đầu được nhà nước công nhận là tồn tại hợp pháp, việc sang nhượng căn nhà được cơ quan có thẩm quyền thừa nhận Nhưng rồi, chính cơ quan đó lại buộc người mua phải tháo dỡ căn nhà vì lý do liên quan đến quyền sử dụng mảnh đất trên đó căn nhà tọa lạc (nhưng cơ quan có thẩm quyền chưa ban hành quyết định thu hồi đất) Trường hợp đó tòa án có thụ lý không hay viện lý do việc kiện không thuộc trường hợp “công trình xây dựng trái phép” để rồi trả lại đơn

Nghị quyết 03 có đụng chạm đến vấn đề này nhưng tiếc là chỉ mới hướng dẫn về tính chất kỹ thuật của đối tượng bị tháo dỡ - tức là cách xác định thế nào là “công trình, nhà ở, vật kiến trúc kiên cố”, chứ không giải thích về tính chất pháp lý của chúng: Đó là loại công trình xây dựng trái phép hay là cả những công trình không xây trái phép nhưng cơ quan nhà nước vẫn quyết định tháo dỡ? Chúng tôi cho rằng điều này cần được quy định cụ thể hơn

Tương tự Điều 11 khoản 2, việc xác định thẩm quyền của tòa án để thụ lý đơn kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc đối với cán bộ, công chức theo Điều 11 khoản 4, tòa án cũng “bối rối” trong xử lý Về phân loại cán

bộ, công chức Pháp lệnh cán bộ, công chức sửa đổi 2003 và 4 Nghị định của Chính phủ (số 114/CP, 115/CP, 116/CP và 117/CP ban hành cùng ngày 10/10/2003) quy định có vẻ như cụ thể, chi tiết hơn trước đây Tuy nhiên, thực tế thì việc phân loại trong các văn bản này lại phần nào “làm khó” cho tòa án khi xem xét thụ lý đơn kiện của công chức bị thôi việc Ví

dụ, trường hợp của công chức dự bị (theo Nghị định 115/CP) Những người này nếu vi phạm kỷ luật, bị áp dụng hình thức kỷ luật buộc việc (Điều 27 Nghị định 115/CP) thì có thể kiện tại tòa hành chính hay không?

Chiếu theo Nghị định 115/CP thì họ có quyền kiện, vì chương III Nghị định 115/CP quy định công chức dự bị có quyền khiếu nại về quyết định kỷ luật theo Điều 41, 42, 44, 45 của Pháp lệnh Cán bộ, công chức Mà Điều

42 nói về quyền khởi kiện vụ án hành chính Điều đó có nghĩa là Nghị định 115/CP, Pháp lệnh Cán bộ, công chức thừa nhận cho họ có quyền kiện ra tòa nếu bị buộc thôi việc Song, nếu theo lý luận hành chính về công chức thì việc kiện hành chính đó có điều không ổn bởi công chức theo đúng khái niệm phải là công dân Việt Nam, trong biên chế, hưởng lương từ ngân sách và được xếp vào ngạch công chức 5 Trong khi đó, công chức dự

bị thì chưa phải là công chức vì chưa được xếp vào ngạch Mà Điều 11 khoản 4 Pháp lệnh 98 chỉ chấp nhận khiếu kiện của người là cán bộ, công chức Như vậy, hai PL quy định trái nhau Và khi có sự mâu thuẫn giữa các văn bản, tòa án thực sự không dám chắc có thể thụ lý đơn khởi kiện của công chức dự bị theo khoản 4 Điều 11 hay không?

Có thể thấy, nếu các quy định không rõ ràng, việc hiểu không thống nhất thì áp dụng sẽ không đồng bộ, mỗi nơi làm theo cách hiểu của mình, điều

đó ảnh hưởng đến quyền của người khởi kiện và không đảm bảo được mục đích và ý nghĩa của xét xử hành chính

- Xác định thẩm quyền theo lãnh thổ của tòa án là vấn đề quan trọng thứ hai khi thụ lý một vụ án hành chính

Việc đương sự có thể kiện ở đâu, tòa cấp nào sẽ thụ lý là vấn đề người khởi kiện có nhiều băn khoăn

Điều 12 Pháp lệnh quy định thẩm quyền theo cấp tòa án (huyện, tỉnh, tối cao) tương đối cụ thể Và tưởng chừng quy định cụ thể như vậy thì đã

có thể áp dụng dễ dàng! Nhưng, vấn đề lại cách hiểu về thuật ngữ không thống nhất

Tại điểm a khoản 1 quy định thẩm quyền của tòa án cấp huyện đối với:

a) Những khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính

của cơ quan nhà nước từ cấp huyện trở xuống trên cùng lãnh thổ và của cán bộ, công chức của cơ quan nhà nước đó;

Và điểm a, điểm b khoản 2 quy định thẩm quyền của tòa án cấp tỉnh đối với:

a) Những khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính

của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng Quốc hội, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và quyết định hành chính, hành vi hành chính của Thủ trưởng các cơ quan đó mà người khởi kiện có nơi cư trú, nơi làm việc hoặc trụ sở trên cùng lãnh thổ;

b) Những khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính

của cơ quan chức năng thuộc một trong các cơ quan nhà nước quy định tại điểm a khoản 2 Điều này và quyết định hành chính, hành vi hành chính của cán bộ, công chức của các cơ quan chức năng đó mà người khởi kiện có nơi cư trú, nơi làm việc hoặc trụ sở trên cùng lãnh thổ

Các quy định này có sử dụng thuật ngữ “trên cùng lãnh thổ” Có ý kiến cho rằng “cùng lãnh thổ” tức là tòa án thụ lý đơn kiện đóng trụ sở cùng địa bàn với nơi cư trú của những người khởi kiện Nếu hiểu như vậy thì sẽ có vấn đề là: tại thời điểm nhận quyết định hành chính, người khởi kiện cư trú ở tỉnh A, sau đó một thời gian họ chuyển đến cư trú ở tỉnh B Vậy, nếu muốn kiện quyết định hành chính đó (vẫn trong thời hiệu khởi kiện) thì có thể kiện tại tòa án tỉnh B hay phải trở về kiện tại tòa tỉnh A? Và nếu nhiều người kiện một quyết định hành chính nhưng lại ở các nơi khác nhau thì sao?

Có quan điểm cho rằng, “cùng lãnh thổ” được hiểu là tòa án và cơ quan ban hành quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính đóng trụ sở trên cùng lãnh thổ Nghĩa là, cơ quan ban hành quyết định hành chính đóng ở địa bàn (tỉnh, huyện) nào thì tòa án nơi đó thụ lý đơn kiện không cần biết người bị áp dụng quyết định hành chính cư trú có trên

cùng lãnh thổ hay không Hiểu theo cách đó thì hệ quả sẽ là: trong trường hợp cơ quan ban hành quyết định đóng tại địa phương này nhưng ban hành quyết định áp dụng cho đối tượng ở địa phương khác (ví dụ quyết định hành chính của Bộ, cơ quan ngang Bộ - các cơ quan này đóng trụ sở

ở Hà Nội, nhưng áp dụng với đối tượng cư trú hoặc đóng trụ sở ở thành phố Hồ Chí Minh!), thì người khởi kiện chỉ có thể kiện tại tòa án nơi mà cơ quan ban hành quyết định đó đóng trụ sở (trường hợp ví dụ trên thì chỉ được kiện tại tòa án thành phố Hà Nội) Khi khoảng cách địa lý quá xa thì

rõ ràng là bất lợi cho người khởi kiện! Nhất là với vụ việc trong đó phần lớn (hoặc thậm chí là tất cả) đối tượng bị áp dụng quyết định lại ở một địa bàn khác với nơi cơ quan ban hành quyết định đóng trụ sở Trong khi đó, việc

di lý án đâu phải lúc nào cũng dễ dàng và đảm bảo xét xử khách quan Điều nên bàn ở đây là, nếu hiểu khái niệm “trên cùng lãnh thổ” như cách hiểu thứ 2 thì chắc chắn là đã không có việc quy định trong khoản 3 Điều

12 PL về trường hợp Tòa án Tối cao lấy vụ việc lên để giải quyết theo thủ tục sơ thẩm đồng thời chung thẩm khiếu kiện về “quyết định hành chính, hành vi hành chính… liên quan đến nhiều tỉnh, phức tạp hoặc trong trường hợp khó xác định được thẩm quyền của Tòa án cấp tỉnh nào” Bởi vì sẽ chẳng có sự “khó” ấy nếu xác định thẩm quyền thụ lý theo kiểu cơ quan ban hành Quyết định có trụ sở ở đâu thì tòa án nơi đó thụ lý, không phụ thuộc người khởi kiện! Dường như PL đặt vấn đề này là xuất phát từ cách hiểu khái niệm”trên cùng lãnh thổ” tức là tòa có thẩm quyền thụ lý là tòa án nơi mà người khởi kiện cùng cư trú hoặc cùng đóng trụ sở Cho nên, nếu những người khởi kiện không cùng nơi cư trú thì mới phát sinh cái gọi là

“khó xác định thẩm quyền thuộc tòa án tỉnh nào” chứ!

Tuy nhiên, nếu chấp nhận cách hiểu đó thì tòa án cấp Tỉnh sẽ lúng túng trong trường hợp đương sự ở những địa bàn khác nhau cùng kiện một quyết định hành chính khi mà Tòa tối cao đã không còn quyền theo Điều 12 khoản 3 nữa!

Vấn đề này cũng là một trở ngại cho tòa án khi đứng trước câu hỏi: Vụ việc

có thuộc thẩm quyền của tòa hay không?

- Việc giải quyết “xung đột” thẩm quyền thụ lý khiếu kiện hành chính

mà Pháp lệnh hiện đang quy định còn có điểm chưa thật sự hợp lý Theo Điều 13 Pháp lệnh, nếu vụ việc liên quan đến nhiều người mà một số người khởi kiện tại tòa án, một số khác khiếu nại lên cơ quan hành chính cấp trên thì thẩm quyền giải quyết thuộc Tòa án nhân dân Điều này được Nghị quyết 03 mục 12 hướng dẫn cụ thể hơn, nhưng chung quy việc quyết

định trao quyền giải quyết cho tòa án hoặc cơ quan cấp trên cũng không

có sự lý giải rõ ràng

Về vấn đề này, có ý kiến cho rằng việc xác định thẩm quyền đương nhiên cho tòa án như vậy là không hợp lý vì không phù hợp với nguyên tắc quyền tự định đoạt của các đương sự trong việc khiếu nại cũng như khiếu kiện hành chính Nếu như, phần lớn những người liên quan trong vụ việc

đó cùng quyết định kiện tại tòa án thì việc giao cho tòa án giải quyết khiếu kiện đó là hoàn toàn hợp lý Nhưng ngược lại, nếu vẫn trao quyền xét xử

đó cho tòa án khi mà phần lớn người có liên quan đã quyết định khiếu nại hành chính chứ không kiện ra tòa xem ra lại là bất hợp lý, không tôn trọng quyền lựa chọn của đương sư Chúng tôi đồng ý với cách lập luận trên và

kể cả sáng kiến về cách phân định thẩm quyền dựa theo tỷ lệ giữa khiếu nại và khiếu kiện theo cách mà tác giả đưa ra: Nếu số khiếu nại nhiều hơn thì vụ việc do cơ quan hành chính có thẩm quyền giải quyết và ngược lại Tuy nhiên, theo chúng tôi, cần xem lại cách tính tỷ lệ đơn (khiếu nại và khởi kiện) đối với trường hợp một người gửi đơn tới cả hai nơi (vừa kiện tại tòa, vừa khiếu nại lên cơ quan hành chính cấp trên)

Theo ý kiến chúng tôi, nếu dựa vào tiêu chí quyền tự định đoạt của đương sự để xác định thẩm quyền thụ lý thì phải triệt để bám sát tiêu chí

đó Khi nhà nước tôn trọng quyền tự định đoạt của đương sự, tạo điều kiện cho họ được suy nghĩ chín chắn trước khi quyết định kiện hay không kiện (bằng các quy định về thời hiệu khởi kiện), thì ngược lại đương sự phải có nghĩa vụ tôn trọng quyền đó của mình Nếu họ tùy ý vi phạm quyền này thì quyền lợi của họ sẽ không được bảo vệ Cho nên, nếu một người vừa khiếu nại hành chính lại vừa khởi kiện ra tòa, thì khi tính tỷ lệ giữa khiếu nại và khiếu kiện, sẽ không tính đơn khởi kiện mà chỉ tính đơn khiếu nại cho người đó Như vậy mới phù hợp với tinh thần Điều 2 và Điều 30 Pháp lệnh - tức là người khởi kiện phải cam đoan không khiếu nại hành chính lên cấp trên Do đó, khi họ vi phạm cam kết này thì coi như họ tự tước quyền khởi kiện của mình!

- Tóm lại, xét về thẩm quyền tòa án trong việc thụ lý án hành chính,

rõ ràng còn nhiều vấn đề phải bàn Chúng ta hãy khoan nói đến việc mở rộng thẩm quyền của tòa án theo hướng nào: quy định cho tòa có quyền xét xử tất cả các loại tranh chấp hành chính hay mở rộng từng bước thẩm quyền cho tòa án? Thực tế là, khi công dân tham gia giám sát hoạt động của hành chính bằng con đường khiếu kiện hành chính không phải chỉ vì công quyền mà trước hết là vì chính họ Do đó, sẽ là sai lầm khi cho rằng

có thể thu hút sự tham gia của công dân vào cơ chế giám sát này bằng cách mở rộng thẩm quyền cho tòa án một cách vội vã, không tính toán! Dĩ nhiên là không thể làm theo kiểu “thị trường”- hấp dẫn khách hàng bằng cách tăng số lượng sản phẩm cho phong phú, bắt mắt mà quên đi vấn đề chất lượng Vì thế, chúng ta cần phải xem xét lại thật kỹ lưỡng những quy định liên quan đến thẩm quyền xét xử hành chính của tòa án trong các văn bản tố tụng hành chính hiện hành và các văn bản khác liên quan đến lĩnh vực này Cần sửa đổi và bổ sung sao cho những loại việc hiện đang quy định cho tòa án (số loại việc dù còn rất hạn chế) phải được mọi người có thể hiểu một cách thống nhất Có vậy, tòa án mới thụ lý và xét xử đúng pháp luật và công dân mới tự tin mà nộp đơn kiện ra tòa!

 Về thẩm quyền phán quyết của tòa án:

Ở Pháp, khi xét xử vụ án hành chính, Tòa hành chính có quyền kết luận, quyết định với một trong các hình thức sau: Bác bỏ đơn khiếu kiện của đương sự; Hủy quyết định của cơ quan cơ quan hành chính đã gây thiệt hại cho công dân; Buộc cơ quan hành chính đã ra quyết định hành chính sai trái phải bồi thường Hội đồng nhà nước Pháp (le Conseil d’Etat) không chỉ có quyền kiểm tra tính hợp pháp của quyết định hành chính cá biệt mà còn được trao quyền kiểm tra tính hợp pháp của các văn bản quy phạm,

có quyền hủy bỏ văn bản quy phạm (bị kiện độc lập hoặc văn bản được áp dụng để ban hành văn bản cá biệt)

Luật tố tụng hành chính Trung Quốc, trái lại, không quy định thẩm quyền xét xử của tòa án đối với văn bản quy phạm mà việc xử lý những văn bản quy phạm sai trái được giải quyết bằng con đường hành chính

Qua ví dụ từ luật của một số nước, cho thấy luật tố tụng hành chính Việt Nam có nhiệm vụ phải xác định rõ thẩm quyền ra phán quyết của tòa án với vụ án hành chính, tức là tòa án phải tuyên bố một cách cụ thể những vấn đề liên quan đến quyết định hành chính và hành vi hành chính bị kiện Đáng tiếc là, trong PL không có quy định cụ thể nào về vấn đề này Chương III của PL quy định về phiên tòa sơ thẩm nhưng tuyệt không có một quy định nào nói đến việc tòa sẽ phán quyết thế nào về quyết định hành chính, hành vi hành chính bị kiện (hủy bỏ quyết định; bác đơn kiện hay đình chỉ hành vi hành chính?) Nghị quyết 03 đã kịp thời khắc phục hạn chế trên ở mục 16, theo đó:

Nếu yêu cầu của người khởi kiện không có cơ sở thì tòa tuyên bác đơn kiện ;

+ Đối với quyết định hành chính, tòa có quyền tuyên: Hủy 1 phần hoặc toàn bộ quyết định (bao hàm cả quyết định kỷ luật buộc thôi việc) trái pháp luật, buộc cơ quan, cán bộ có thẩm quyền thực hiện công vụ theo đúng quy định của pháp luật; Nếu có thiệt hại phát sinh từ quyết định hành chính thì buộc cơ quan, cán bộ có thẩm quyền bồi thường thiệt hại

+ Đối với hành vi hành chính, tòa có quyền tuyên bố 1 hoặc toàn bộ các hành vi hành chính là trái pháp luật, buộc chủ thể có hành vi đó phải chấm dứt

Mặc dù Nghị quyết 03 đã lấp được phần nào lỗ hổng to lớn của Pháp lệnh, song Nghị quyết lại hạn chế trong việc chỉ xác định quyền phán quyết của tòa án đối với quyết định hành chính và hành vi hành chính của cơ quan hành chính, cán bộ có thẩm quyền của các cơ quan đó Như vậy lại

là không phù hợp với Điều 12 PL về loại quyết định hành chính và hành vi hành chính là đối tượng xét xử của tòa án (không phải chỉ là quyết định và hành vi của cơ quan hành chính)

Thêm nữa, cũng có ý kiến cho rằng, Nghị quyết mới nói đến quyền Hủy (toàn bộ hoặc một phần) quyết định hành chính sai trái mà không nói việc tòa có quyền Sửa quyết định hay không khi thấy quyết định cần phải sửa và Tòa có thể sửa Ý kiến này dựa trên lập luận rằng làm như vậy thì quá trình phục hồi quyền lợi hợp pháp của người khởi kiện sẽ diễn ra nhanh chóng hơn Chúng tôi cho rằng: tòa án chỉ có quyền phán xét về tính hợp pháp, tính đúng đắn của quyết định hành chính và hành vi hành chính chứ không có quyền làm thay công việc của hành chính

Nghĩa là sau khi xem xét, thấy quyết định đó là trái pháp luật thì tuyên bố: quyết định trái pháp luật! Còn việc xử lý quyết định đó phải thuộc trách nhiệm của hành chính (đương nhiên đặt dưới quyền giám sát của tòa

án - vì có bản án của tòa án) Theo chúng tôi, tòa án không có quyền sửa quyết định hành chính (cho dù chính chủ thể ban hành cũng thừa nhận sai lầm trong quyết định đó) Đơn giản vì sửa quyết định hành chính là hoạt động quản lý hành chính thuộc chức năng hành pháp không thuộc chức năng xét xử của tòa án! (ngay cả việc hủy quyết định cũng đã là can thiệp vào công việc của hành chính, song có lẽ vì tính rõ ràng là trái pháp luật

của nó và để phục hồi nhanh quyền của người khởi kiện mà trao quyền cho tòa án tuyên hủy).

Ngoài ra, cũng cần quy định cụ thể quyền của Tòa án đối với quyết định hành chính bị kiện được xác định là trái pháp luật, nhưng do áp dụng một văn bản đang có hiệu lực mà văn bản ấy trái với văn bản của cấp trên

về cùng một vấn đề Mặc dù chúng ta đã có nguyên tắc xác định hiệu lực của văn bản, văn bản của cấp trên có hiệu lực pháp lý cao hơn Nếu người

áp dụng biết văn bản của cấp trên và văn bản được chọn để áp dụng mâu thuẫn nhau mà vẫn áp dụng văn bản của cấp dưới thì quyết định phải bị hủy Nếu không biết là có văn bản của cấp trên quy định khác về vấn đề mình giải quyết thì việc ban hành quyết định rõ ràng là trái pháp luật, thể hiện sự tác trách của người ban hành quyết định, cũng phải hủy quyết định10 Cần quy định cụ thể trong PL quyền của tòa án tuyên hủy quyết định hành chính trong trường hợp đó

Trên đây chỉ là một vài ví dụ về những điểm hạn chế của Pháp lệnh Thủ tục giải quyết vụ án hành chính (PLTTGQVAHC) liên quan đến thẩm quyền xét xử hành chính của Tòa án nhân dân Mục đích của chúng tôi là, chỉ cần xét dưới góc độ lý thuyết, chưa nói đến kỹ năng nghiệp vụ của tòa

án, cũng đủ thấy rằng đã đến lúc phải xem xét lại toàn diện và kịp thời sửa lại toàn bộ PLTTGQVAHC Trong đó, một trong những nội dung quan trọng hàng đầu là quy định lại một cách rõ ràng, chính xác, thống nhất vấn đề thẩm quyền của tòa án Cần sửa đổi văn bản này song song với việc rà soát một số văn bản tố tụng hành chính và văn bản có liên quan khác để bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật Trong quá trình sửa đổi Pháp lệnh, cũng nên tính đến “đỡ đầu” cho một số quan hệ có “nguy cơ bị

bỏ rơi”- chẳng hạn loại khiếu kiện về danh sách cử tri và hộ tịch là loại quan hệ mà quá trình dự thảo Bộ luật tố tụng dân sự đã nhiều ý kiến thống nhất không nên quy định việc giải quyết loại việc này theo thủ tục tố tụng dân sự như trước đây mà nên chuyển cho tòa hành chính giải quyết Đó là giải pháp hoàn toàn hợp lý vì bản chất những quyền đó là quyền hành chính của công dân và ở nhiều nước trên thế giới loại việc này từ lâu được quy định là khiếu kiện hành chính và do tòa hành chính giải quyết

Hoàn thiện các quy định về thẩm quyền xét xử hành chính của tòa án

sẽ góp phần khuyến khích mọi người tham gia tích cực vào cơ chế pháp lý này, qua đó góp phần chấn chỉnh lại hoạt động hành chính theo hướng ngày càng hoàn thiện hơn, hiệu quả hơn, bảo vệ ngày càng tốt hơn các quyền và lợi ích hợp pháp của công dân!

- Chậm mở rộng thẩm quyền xét xử của Toà án trong lĩnh vực khiếu

kiện hành chính dẫn đến nhiều việc Toà án phải từ chối thụ lý

Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính 1996 đã ghi nhận Toà án có thẩm quyền giải quyết 8 loại khiếu kiện; sửa đổi, bổ sung năm 1998 tăng thêm 2 loại khiếu kiện Sau đó, mãi đến năm 2006 Pháp lệnh này mới tiếp tục được sửa đổi, bổ sung mở rộng số lượng các khiếu kiện thuộc thẩm quyền xét xử của Tòa án lên 22 loại việc Tuy nhiên, quy định theo kiểu liệt kê như các Pháp lệnh trên sẽ bị lạc hậu theo thời gian, thường xuyên bị sửa đổi, bổ sung, điều này không những ảnh hưởng đến tính ổn định của pháp luật mà còn không đáp ứng được sự phát triển của điều kiện kinh tế xã hội và nhu cầu của thực tiễn Thực tế, thời gian qua cho thấy rất nhiều đơn khởi kiện của người dân trong lĩnh vực này, nhất là những khiếu kiện hành chính về đất đai đã bị Toà án từ chối thụ lý vì chưa

có thẩm quyền xét xử

 Luật Tố tụng hành chính 2010 đã khắc phục hạn chế của các Pháp lệnh trước đây bằng việc quy định mang tính loại trừ - một phương pháp rất mở và bao quát, bao gồm tất cả các quyết định hành chính, hành

vi hành chính, chỉ trừ các quyết định hành chính, hành vi hành chí thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các quyết định, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức

Tuy nhiên, phạm vi loại trừ ở đây cũng nên cần tiếp tục được xem xét bởi lẽ chúng ta đang trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền

xã hội chủ nghĩa Việt Nam mà trong một Nhà nước pháp quyền đòi hỏi pháp luật phải là thượng tôn, mọi cá nhân, cơ quan, tổ chức bao gồm cả các cơ quan hành chính nhà nước và người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước đều làm việc theo Hiến pháp và pháp luật Do đó, các cơ quan tòa án ngoài việc cần được đảm bảo độc lập với các cơ quan hành chính, thì còn phải có thẩm quyền quyết định tính đúng sai của tất cả các quyết định hành chính, hành vi hành chính và mục tiêu của Luật Tố tụng hành chính là bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mỗi cá nhân, cơ quan,

tổ chức tại các cơ quan tòa án

Sở dĩ như vậy là bởi vì, dù là quyết định, hành vi mang tính chất nội

bộ nhưng cũng là quyết định, hành vi hành chính, trong trường hợp quyết định hành chính đó, hành vi hành chính đó trái pháp luật và xâm phạm đến

quyền, lợi ích hợp pháp của người dân thì không có lý gì mà họ lại không thể khởi kiện ra Tòa án để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình

Để đảm bảo quyền khiếu nại của công dân, trong những năm vừa qua, Đảng và Nhà nước ta đã có nhiều chủ trương, giải pháp nhằm từng bước hoàn thiện cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính

Năm 1991, Hội đồng Nhà nước đã ban hành Pháp lệnh Khiếu nại, tố cáo của công dân

Năm 1995, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ban hành Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính và năm 2006 sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh này

Năm 1998, Quốc hội thông qua Luật Khiếu nại, tố cáo; các năm

2004, 2005 sửa đổi, bổ sung Luật Khiếu nại, tố cáo theo hướng tạo thêm thuận lợi cho người dân trong việc thực hiện quyền khiếu nại, giúp cho người dân có sự lựa chọn mới về việc giải quyết khiếu nại hành chính, cũng như góp phần nâng cao tính khách quan, dân chủ trong giải quyết các khiếu kiện hành chính, góp phần hạn chế tình trạng khiếu kiện kéo dài.Tuy nhiên, nhìn chung thực tế hoạt động giải quyết khiếu nại và khiếu kiện hành chính hiện nay của các cơ quan hành chính Nhà nước và Toà hành chính còn nhiều vướng mắc, hạn chế, chưa đáp ứng được yêu cầu công tác giải quyết khiếu nại hành chính và yêu cầu quản lý của Nhà nước Việc khiếu nại vẫn diễn biến phức tạp, ảnh hưởng đến tình hình an ninh, chính trị, trật tự xã hội ở một số địa bàn Thực tế này có nhiều nguyên

nhân từ cơ chế, chính sách chưa phù hợp; quy định của pháp luật còn chồng chéo, mâu thuẫn, công tác quản lý nhà nước còn nhiều yếu kém, sai phạm; việc tuyên truyền pháp luật còn hạn chế trong đó, có nguyên nhân

về cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính hiện nay còn nhiều bất cập, biểu hiện qua:

Các quy định của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính đã bộc lộ những hạn chế và bất cập

Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính có những quy định chưa phù hợp hoặc không còn phù hợp, chưa đầy đủ, thiếu rõ ràng và còn

có những cách hiểu khác nhau, đặc biệt là các quy định về thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính của Toà án nhân dân, điều kiện khởi kiện, thời hiệu khởi kiện, nghĩa vụ chứng minh và cung cấp chứng cứ

Ví dụ 1, theo Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm

1996 thì Toà án có thẩm quyền giải quyết 8 loại khiếu kiện Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1998

đã bổ sung thêm 2 loại khiếu kiện và đến Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 2006 thì số lượng các khiếu kiện đã được mở rộng lên tới 22 loại (Điều 11) Nội dung các nhóm khiếu kiện hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án được quy định tại từng khoản cụ thể của Điều 11 Pháp lệnh, riêng khoản 22 Điều 11

là một quy định dự phòng trường hợp văn bản quy phạm pháp luật của Việt Nam hoặc điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên có quy định về việc người khiếu nại có quyền khởi kiện tại Tòa án để giải quyết vụ việc bằng thủ tục Tố tụng hành chính, trường hợp này cũng thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án

Qua những lần sửa đổi, bổ sung nói trên thì thẩm quyền xét xử của Toà án đối với các khiếu kiện hành chính đã được mở rộng Nguyên nhân của sự mở rộng phạm vi các vụ việc thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa hành chính đó là do sự phát triển của các điều kiện kinh tế - xã hội, do nhu cầu của thực tiễn Tuy nhiên, quy định theo phương pháp liệt kê như vậy

sẽ nhanh chóng bị lạc hậu, dẫn đến việc phải thường xuyên tiến hành sửa đổi, bổ sung, do đó ảnh hưởng đến tính ổn định của pháp luật Không những vậy, phương pháp liệt kê các khi u ki n thu c th m quy n gi i quy t c a ế ệ ộ ẩ ề ả ế ủ

To án có th d n t i b sót nh ng lo i khi u ki n nh t nh, l m nh h à ể ẫ ớ ỏ ữ ạ ế ệ ấ đị à ả ưở ng t i quy n ớ ề

kh i ki n yêu c u Tòa án b o v quy n, l i ích h p pháp c a các t ch c, cá nhân ở ệ ầ ả ệ ề ợ ợ ủ ổ ứ

Chẳng hạn như khoản 2 Điều 4 Pháp lệnh này quy định “ Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật” Theo quy nh n y đị à thì h nh vi h nh chính thu c th m quy n xét x c a Tòa án bao g m c vi c không th c à à ộ ẩ ề ử ủ ồ ả ệ ự

hi n nhi m v , công v theo quy nh c a pháp lu t Tuy nhiên theo cách li t kê lo i vi c ệ ệ ụ ụ đị ủ ậ ệ ạ ệ thu c th m quy n gi i quy t c a Tòa án quy nh t i kho n 6, kho n 17 i u 11 Pháp l nh ộ ẩ ề ả ế ủ đị ạ ả ả Đ ề ệ

n y thì ch có các khi u ki n h nh vi h nh chính v qu n lý à ỉ ế ệ à à ề ả đấ đ t ai trong tr ườ ng h p giao ợ

t, cho thuê t, thu h i t, tr ng d ng t, cho phép chuy n m c ích s d ng t; b i

th ườ ng, h tr , gi i phóng m t b ng, tái nh c ; c p ho c thu h i ỗ ợ ả ặ ằ đị ư ấ ặ ồ Gi y ch ng nh n quy n ấ ứ ậ ề

s d ng ử ụ đấ t; gia h n th i h n s d ng ạ ờ ạ ử ụ đấ t; trong vi c c p, thu h i ệ ấ ồ Gi y phép xây d ng c ấ ự ơ

b n, s n xu t, kinh doanh, gi y ch ng nh n ả ả ấ ấ ứ ậ đă ng ký kinh doanh m i thu c th m quy n gi i ớ ộ ẩ ề ả quy t c a Tòa án B i quy nh n y m trên th c t ã có nhi u Tòa án cho r ng h nh vi ế ủ ở đị à à ự ế đ ề ằ à

không th c hi n nhi m v , công v trong các l nh v c trên không thu c th m quy n gi i ự ệ ệ ụ ụ ĩ ự ộ ẩ ề ả quy t c a Tòa án ế ủ

Những hạn chế, bất cập của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính nêu trên đã làm giảm hiệu quả giải quyết các vụ án hành chính của Toà án nhân dân, gây trở ngại cho cá nhân, cơ quan, tổ chức khởi kiện vụ án hành chính để bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của mình

Vướng mắc về xác định thẩm quyền của Tòa án trong lĩnh vực quản lý đất đai

Theo quy định tại khoản 17 Điều 11 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các

vụ án hành chính hiện hành thì thẩm quyền thụ lý một số nội dung quản lý nhà nước về đất đai là:

Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai trong trường hợp giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư, cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; gia hạn thời hạn sử dụng đất; Trong thực tiễn những năm gần nhất là khi ban hành Luật Đất đai năm 2003 và Luật Khiếu nại, tố cáo (sửa đổi, bổ sung năm 2005) thì việc xác định thẩm quyền thụ lý án hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai có một số vướng mắc sau:



Thẩm quyền của Tòa án khi cơ quan hành chính giải quyết

khiếu nại lần 2

Tại khoản 2 Điều 2 Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính

quy định: “Cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu kiện để Tòa án giải

quyết vụ án hành chính về khiếu kiện quy định tại khoản 17 Điều 11 của Pháp lệnh này trong các trường hợp sau đây:

a) Đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai do Chủ tịch Ủy ban nhân dân huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh giải quyết khiếu nại lần đầu, nhưng người khiếu nại không đồng ý với quyết định đó và không tiếp tục khiếu nại đến Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương;

b) Đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương giải quyết khiếu nại lần đầu, nhưng người khiếu nại không đồng ý với quyết định giải quyết đó”

Quản lý nhà nước về đất đai là lĩnh vực phức tạp, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn thi hành Luật Đất đai nhiều song vẫn còn

có sự chồng chéo, mâu thuẫn hoặc xung đột pháp luật Theo điểm a khoản

2 Điều 138 Luật Đất đai năm 2003 thì trường hợp khiếu nại đến Chủ tịch

Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương là quyết định giải quyết cuối cùng.

Tuy nhiên, tại Điều 46 Luật Khiếu nại, tố cáo (đã được sửa đổi, bổ

sung năm 2005) lại quy định: trong thời hạn 30 ngày, kể từ ngày hết thời

hạn quy định tại Điều 43 của Luật Khiếu nại, tố cáo mà không được giải quyết hoặc kể từ ngày nhận được quyết định giải quyết khiếu nại mà người khiếu nại không đồng ý thì có quyền khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án

Quy định này cho phép cá nhân, tổ chức có quyền khởi kiện vụ án hành chính khi họ không đồng ý với quyết định giải quyết khiếu nại lần hai

Như vậy, Luật Đất đai năm 2003 và Pháp lệnh thủ tục giải quyết các

vụ án hành chính (sửa đổi, bổ sung năm 2006) mâu thuẫn với Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2005

Đề xuất: Theo quy định tại khoản 3 Điều 83 Luật Ban hành văn bản

quy phạm pháp luật có hiệu lực ngày 1/1/2009 thì: "trường hợp các văn

ban quy phạm pháp luật về cùng một vấn đề do cùng một cơ quan ban hành và có quy định khác nhau thì áp dụng quy định của văn bản được ban hành sau” Đối với trường hợp nêu trên, Luật Khiếu nại, tố cáo đã

được sửa đổi, bổ sung năm 2005, ban hành sau Luật Đất đai năm 2003 Vì vậy, đối với các trường hợp sau khi nhận được quyết định giải quyết khiếu nại lần hai của Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thì cá nhân, tổ chức có quyền khởi kiện và thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án bằng một vụ án hành chính



Vướng mắc trong việc xác định thẩm quyền của Tòa án khi

trong quyết định hành chính về đất đai có nhiều nội dung độc lập