- Tại khoản 17 Điều 11 quy định Toà án có thẩm quyền giải quyết: " Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đa
2.2.2Kiến nghị về áp dụng pháp luật
b. Thẩm quyền theo cấp xét xử và lãnh thổ.
2.2.2Kiến nghị về áp dụng pháp luật
- Tại kỳ họp thứ 7 Quốc hội khoá IX, Quốc hội chưa quyết định chính thức, nhưng đại đa số ý kiến đại biểu Quốc hội đều nhất trí với phương án tổ chức Toà án hành chính thành Toà chuyên trách - Toà hành chính thành Toà chuyên trách – Toà hành chính thuộc cơ cấu tổ chức Toà án nhân dân tối cao và Toà chuyên trách – Toà hành chính thuộc thuộc cơ cấu tổ chức của Toà án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trugn ương. Ở Toà án nhân dân cấp huyện cơ thẩm quyền xét xử các khiếu kiện hành chính. Quyết định mô hình tổ chức Toà án hành chính như thế nào ở nước
ta cho phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội và có hiệu quả là rất quan trọng. Chúng ta cần phải thảo luận bàn bạc thêm để có những kiến nghị xác đáng với Quốc hội, trước khi Quốc hội quyết định chính thức về mô hình tổ chức Toà án hành chính ở nước ta vào kỳ họp sắp tới. Tuy nhiên, không phải thiết lập được một hệ thống Toà án hành chính là mọi việc sẽ ổn, việc giải quyết các khiếu kiện của công dân sẽ đựơc triệt để, đúng pháp luật. Có thể nói, một trong những vấn đề gay cấn hiện nay cần phải thảo luận, làm rõ các căn cứ khoa học, thực tiễn để quyết định tối ưu việc quy định thẩm quyền của Toà án hành chính.
Có một số ý kiến về thẩm quyền của Toà án hành chính như sau:
Thẩm quyền của Toà án hành chính đối với quyết định hành chính cá biệt và đối với văn bản quy phạm pháp luật.
Khi giải quyết vụ kiện hành chính đối với quyết định hành chính cá biệt, nếu Toà án hành chính thấy rõ ràng là trái pháp luật và quyết định đó căn cứ vào một văn bản quy phạm pháp luật khác cũng trái pháp luật thì nên xử lý như thế nào?
Trước hết phải xác định tiêu chí để đánh giá “tính trái pháp luật” của văn bản quy phạm pháp luật mà cơ quan hành chính, nhân viên hành chính căn cứ vào đó để quyết định hành chính cá biệt. Chúng tôi thiết nghĩ rằng, việc đánh giá “tính trái pháp luật” cần phải căn cứ vào nguyên tắc “tối thượng” trong lập pháp, tức là phải căn cứ vào tính hiệu lực pháp luật của các văn bản theo một thứ tự: Hiến pháp, luật và nghị quyết cảu Quốc hội; pháp lệnh và nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội; nghị định và nghị quyết của Chính phủ…Trong trường hợp cùng một loại văn bản pháp luật và do cùng một cơ quan nhà nước ban hành thì lại phải căn cứ vào hiệu lực về thời gian.
Như vậy, khi có một quyết định hành chính bị khiếu kiện thì Toà án hành chính phải xem xét quyết định đó căn cứ vào văn bản quy phạm pháp luật nào? Do cơ quan nào ban hành? Vấn đề đó có được quy định ở trong một trong một văn bản quy phạm pháp luật nào khác nữa không. (có thể là văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn, do cơ quan có thẩm quyền cao hơn ban hành hay do ban hành sau nên phủ nhận các quy định cảu văn bản
trước). Có như vậy, Toà án hành chính mới xác định được văn bản quy phạm pháp luật đó có trái pháp luật hay không?
Sau khi xem xét một cách toàn diện, Toà án hành chính thấy ràng quyết định hành chính cá biệt là trái pháp luật và văn bản quy phạm pháp luật mà cơ quan hành chính căn cứ vào đó để ra quyết định cũng trái pháp luật thì theo chúng tôi, Toà án hành chính huỷ bỏ quyết định hành chính cá biệt (vì chính là đối tượng bị khiếu kiện), đồng thời kiến nghị với cơ quan đã ban hành văn bản quy phạm pháp luật và cơ quan cấp trên của cơ quan đó sửa đổi hoặc huỷ bỏ văn bản quy phạm đó. Toà án cũng có thể kiến nghị với Viện Kiểm sát để họ thực hiện việc kiểm sát các văn bản và quyết định kháng nghị. Trong quyết định của mình, Toà án hành chính cần chỉ rõ “tính trái pháp luật” của văn bản đó. Cũng cần có chế tài đối với các cơ quan mà Toà án có kiến nghị.
Chúng tôi không đồng ý với một số kiến nghị cho rằng trong trường hợp đó, Toà án hành chính ra quyết định tạm đình chỉ vụ kiện , kiến nghị và chờ trả lời của cơ quan có thẩm quyền đối với văn bản quy phạm pháp luật. Nếu như vậy thì mâu thuẫn với nguyên tắc “xét xử nhanh chóng, kịp thời”. Nếu chờ thì quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan tiếp tục bị xâm phạm và rất có thể hậu quả xấu sẽ xảy ra.
Có nên xét xử sơ thẩm đồng thời chung thẩm trong tố tụng hành chính hay không? Nếu có, nên giao cho Toà án cấp nào? Loại việc nào?
Khác với việc xét xử các vụ án hình sự, dân sự, hôn nhân và gia đình, lao động, kinh tế, việc xét xử các vụ án hành chính có đặc thù cần tính đến là đương sự trong vụ án; có thể nói rằng bị đơn trong vụ án hành chính là cơ quan nhà nước hoặc nhân viên nhà nước. Nguyên tắ tổ chức và hoạt động của Nhà nước ta là tập trung dân chủ, quyền lực thống nhất và có sự phân công, phân nhiệm rõ ràng giữa ba quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Một quy định khác cũng rất quan trọng là “Việc quản lý các Toà án nhân dân địa phương về mặt tổ chức do Bộ trưởng Bộ Tư pháp đảm nhiệm có sự phối hợp chặt chẽ với Chánh án Toà án nhân dân tối cao…” (Điều 16 Luật tổ chức Toà án nhân dân). Bên cạnh đó là quan hệ giữa Toà án nhân dân với Hội đồng nhân dân cùng cấp trong tổ chức
chính quyền…Đồng thời, tham khảo kinh nghiệm việc giải quyết các khiếu kiện hành chính đối với các cơ quan nhà nước trung ương thường do Toà án nhân dân tối cao hoặc Hội đồng tối cao của nước đó giải quyết theo thủ tục sơ thẩm đồng thời trung thẩm.
Do đó, đối với các vụ án hành chính về các khiếu kiện hành chính đối với quyết định hành chính cá biệt của cơ quan trung ương và có thể của cả Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tỉnh cần giao cho Toà án hành chính Toà án nhân dân tối cao (hoặc Toà án hành chính Trung ương) xét xử sơ thẩm đồng thời chung thẩm. Chúng ta không sợ rằng sẽ có khó khăn khi phát hiện sai lầm, bởi lẽ còn có Uỷ ban Thẩm phán, Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao giám đốc thẩm, tái thẩm.
- Với chính sách mở cửa, hội nhập kinh tế quốc tế, cùng với việc Việt Nam đã là thành viên của nhiều điều ước quốc tế và đã gia nhập Tổ chức thương mại thế giới (WTO), thì việc pháp điển hoá các quy định của pháp luật tố tụng để giải quyết các khiếu kiện hành chính, cụ thể hoá các cam kết quốc tế của Việt Nam là rất cần thiết. Theo bản cam kết văn kiện gia nhập WTO của Việt Nam (đoạn 135 trang 66), thì: “Đại diện của Việt Nam xác nhận thêm rằng sẽ sửa đổi các luật và các quy định trong nước sao cho phù hợp với các yêu cầu của hiệp định WTO về thủ tục và rà soát pháp lý đối với các quyết định hành chính, trong đó bao gồm cả khoản X:3(b) của Hiệp định GATT 1994. Đại diện của Việt Nam cho biết thêm rằng các Toà án chịu trách nhiệm rà soát phải có quan điểm công bằng và độc lập với cơ quan có thẩm quyền ra quyết định hành chính và không có quyền lợi thực chất nào liên quan tới kết quả của vụ việc”.
Ngày 02-6-2005, Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 49-NQ/TW về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020, trong đó một trong các nhiệm vụ được xác định đó là: “... mở rộng thẩm quyền xét xử của Toà án đối với các khiếu kiện hành chính; đổi mới mạnh mẽ thủ tục giải quyết các khiếu kiện hành chính tại Toà án; tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tham gia tố tụng, bảo đảm sự bình đẳng giữa công dân và cơ quan công quyền trước Toà án...”. Với định hướng như vậy cũng như qua việc phân tích thực trạng các quy định của pháp luật Tố tụng hành chính và thực trạng áp dụng các quy định này trên thực tế thì có thể thấy rằng yêu cầu hoàn thiện pháp luật Tố tụng hành chính là một yêu cầu cấp thiết hiện nay.
Nghị quyết số 49-NQ/TW cũng đặt ra yêu cầu: “Xây dựng cơ chế bảo đảm cho mọi bản án của Toà án có hiệu lực pháp luật phải được thi hành, các cơ quan hành chính vi phạm bị xử lý theo phán quyết của Toà án phải nghiêm chỉnh chấp hành”. Như đã phân tích ở trên, việc thi hành các bản án hành chính hiện nay còn gặp nhiều khó khăn, trong khi đó Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính lại không quy định cơ chế để thi hành những phán quyết này. Chính vì vậy yêu cầu xây dựng cơ chế thi hành các phán quyết của Tòa án nhân dân trong việc giải quyết các vụ án hành chính là hết sức quan trọng. Việc thi hành các phán quyết của Tòa án nhân dân khi giải quyết các vụ án hành chính có những điểm đặc thù của nó so với các lĩnh vực tố tụng hình sự, tố tụng dân sự, chính vì vậy cần nghiên cứu một cơ chế sao cho phù hợp và khả thi với những điểm đặc thù của cơ chế này cũng như điều kiện kinh tế - xã hội cụ thể ở Việt Nam.
Với những lý do trên và với tính chất đặc thù của việc giải quyết các khiếu kiện hành chính giữa một bên là cá nhân, cơ quan, tổ chức, còn bên kia là cơ quan nhà nước thì việc ban hành Luật Tố tụng hành chính thay thế Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, nhằm bảo đảm tính đồng bộ và thống nhất của hệ thống pháp luật, góp phần bảo vệ các quyền và lợi ích chính đáng của cá nhân, cơ quan, tổ chức là hết sức cần thiết.
Để kết luận về những vấn đề trên, việc quy định đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan hành chính theo quy định tại khoản 1 Điều 28 như đã phân tích ở trên là phù hợp. Tuy nhiên, xuất phát từ nguyên tắc pháp chế, minh bạch, cụ thể theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật thì Hội đồng Thẩm phán Toà án nhân dân tối cao cần có hướng dẫn rõ hơn thế nào là những quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ nhằm đảm bảo thống nhất trong áp dụng pháp luật. Đồng thời, tuân thủ cam kết quốc tế của nhà nước Việt Nam, nhất là các cam kết khi gia nhập WTO về nghĩa vụ của nhà nước ta.
Song hoàn thiện pháp luật tố tụng hành chính, bảo đảm quyền của công dân, cơ quan, tổ chức được khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính tại Toà án nên xem xét theo hướng quy định như sau:
“Quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ là quyết định, hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước chỉ nhằm điều chỉnh các quan hệ nội bộ giữa người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước với cấp phó của họ, giữa người đứng đầu với nhân viên cơ quan hành chính nhà nước; điều chỉnh sự phân công, phân nhiệm giữa các đơn vị trực thuộc của cơ quan, tổ chức đó để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình mà không xâm phạm đến
quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức phải thi hành quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính”.
Đồng thời, cơ quan có thẩm quyền cũng cần có hướng dẫn để thống nhất cách hiểu và áp dụng pháp luật về thẩm quyền của Toà án trong xét xử hành chính là:
“những quyết định hành chính, hành vi hành chính không thuộc phạm vi điều chỉnh tại khoản 2,3,4 Điều 28; không phải là quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ và không thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao đều thuuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án theo quy định tại Khoản 1 Điều 28 Luật Tố tụng hành chính”
Cần phải hoàn thiện thẩm quyền giải quyết khiếu nại hành chính theo hướng phân định rành mạch trách nhiệm, thẩm quyền của người ban hành quyết định hành chính, hành vi hành chính và thủ trưởng cơ quan hành chính cấp trên trong việc giải quyết khiếu nại hành chính.
- Hoàn thiện thẩm quyền xét xử vụ án hành chính được xem là một vấn đề bức thiết và còn gây nhiều tranh cãi trong quá trình cải cách hành
chính, cải cách tư pháp ở Việt Nam. Để đáp ứng yêu cầu hoàn thiện này, việc học tập kinh nghiệm nước ngoài là cần thiết. Tuy nhiên, Việt Nam nên học tập kinh nghiệm của nước nào, làm sao phù hợp với bối cảnh và đặc điểm văn hóa pháp lý truyền thống là điều không chỉ Việt Nam, mà bản thân các đối tác nước ngoài mong muốn thúc đẩy các hoạt động hợp tác hay trợ giúp pháp lý đối với Việt Nam cũng rất chú trọng.